關(guān)于協(xié)同推進排污許可制與環(huán)境保護稅的思考

浙江裕騰百諾環(huán)?？萍脊煞萦邢薰?陳崗，朱麗麗，鄧興鵬

進入新時期后，工業(yè)企業(yè)飛速發(fā)展，對環(huán)境造成極大的影響。在可持續(xù)發(fā)展方針的影響下，我國正式頒布實施環(huán)境保護稅法，堅持“稅負(fù)平移”的原則，在環(huán)境治理工作中實現(xiàn)“費”到“稅”的改變。為了確保該項法律的貫徹落實，我國還制定了相應(yīng)的實施條例，對違背排污規(guī)定、虛假數(shù)據(jù)等行為的懲處方式進行了明確。環(huán)保稅征收與排污許可證具有緊密聯(lián)系，為了實現(xiàn)二者的有機結(jié)合，政府相關(guān)部門應(yīng)考慮稅收執(zhí)法、數(shù)據(jù)共享、環(huán)境影響評估等各項因素，實現(xiàn)環(huán)保稅收與排污許可監(jiān)管的聯(lián)動，促進協(xié)同效力的發(fā)揮。

一、排污許可制的推進思路

排污許可制度可以對企業(yè)排污行為進行規(guī)范，環(huán)保部門通過為企業(yè)發(fā)放排污許可證對其排污行為進行監(jiān)管，該證的實質(zhì)在于牢牢把握工業(yè)污染防治的關(guān)鍵，促進當(dāng)代企業(yè)在節(jié)能減排技術(shù)方面的創(chuàng)新，使環(huán)境管理得到強化，增加更多污染治理設(shè)施，著重對污染物排放濃度、設(shè)施、排放量與管理規(guī)定等進行許可，達到細(xì)化環(huán)保管理工作、監(jiān)督企業(yè)達標(biāo)排放、有效控制排放量的目標(biāo)。

（一）以改善環(huán)境質(zhì)量為核心

現(xiàn)代工業(yè)發(fā)展中，不可避免產(chǎn)生環(huán)境污染，為了滿足低碳環(huán)保要求，應(yīng)將生產(chǎn)產(chǎn)生的各類廢棄物進行處理后達標(biāo)排放，因此達標(biāo)成為治理污染源的基本要求，通過制定達標(biāo)計劃，使工業(yè)污染源得到良好管理。現(xiàn)階段，工業(yè)生產(chǎn)中普遍產(chǎn)生SO2、COD與氨氮等物質(zhì)，加上不同工廠用于生產(chǎn)的成分復(fù)雜，一些帶有毒性的工業(yè)“三廢”對環(huán)境造成極大影響，污染總量逐年上漲。對此，急需以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，促進排污許可制度的貫徹落實，使企業(yè)深刻意識到節(jié)能環(huán)保的重要意義，推動環(huán)保責(zé)任的履行，自覺完善環(huán)境治理體系，有效改善環(huán)境質(zhì)量，為生態(tài)文明建設(shè)貢獻更多力量[1]。

（二）監(jiān)管方法與技術(shù)路線相同

企業(yè)環(huán)境守法以排污許可制為依據(jù)，同時這也是政府執(zhí)法的工具。通過排污許可制的制定，使每個污染源都擁有一張“身份證”，不但可有效處理數(shù)據(jù)混亂問題，還可使環(huán)境管理更加高效。同時，還可通過自行監(jiān)測、公布排污許可證，強化企業(yè)的治污主體責(zé)任。排污許可對達標(biāo)內(nèi)容進行明確，隨著該項制度的不斷完善，將達標(biāo)界定為根據(jù)許可證規(guī)定進行污染物排放，后續(xù)達標(biāo)逐漸引申為“達證”。因達標(biāo)屬于工業(yè)點源環(huán)境守法方案的一種，還可幫助企業(yè)掌握達標(biāo)手段。根據(jù)現(xiàn)有體系可知，達標(biāo)是指國家或地區(qū)制定的排放標(biāo)準(zhǔn)，排污許可根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)進行核定，屬于基礎(chǔ)性工作。在排污許可制開展中，應(yīng)完善環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管體系，為其提供長久可靠的支持。

（三）促進排污許可改革開展

現(xiàn)階段，國內(nèi)環(huán)境管理工作處于短板，主要表現(xiàn)為企業(yè)違規(guī)排放現(xiàn)象時有發(fā)生、環(huán)境質(zhì)量改善進度緩慢、排污許可制度不夠全面，給短期企業(yè)達標(biāo)排放、區(qū)域環(huán)境質(zhì)量提升帶來較大阻礙。“十三五”規(guī)劃中重點強調(diào)了排污許可改革，要求與達標(biāo)計劃并駕齊驅(qū)，二者相互獨立又相互促進。在改革過程中，一是有效解決影響企業(yè)守法的各類問題，包括私自排放、弄虛作假、達標(biāo)能力不符合等，二是完善環(huán)境守法的一系列政策機制，包括污染源信息公示平臺、企業(yè)紅黃牌管理等，通過提高環(huán)境執(zhí)法力度，將關(guān)鍵問題逐一解決，促進排污許可改革的長效開展，為良好環(huán)境的建設(shè)提供充足的制度保障。

二、排污許可制與環(huán)保稅協(xié)同發(fā)展面臨的問題

在稅負(fù)平移原則下，針對點源污染的排污許可、稅務(wù)計算根據(jù)進行對比分析，發(fā)現(xiàn)國內(nèi)已經(jīng)逐漸實現(xiàn)環(huán)保的“費用”改“稅務(wù)”目標(biāo)。在排污許可的基礎(chǔ)上進行環(huán)保水管理，借助經(jīng)濟手段，使前者能夠更好地開展?？梢姡唛g的協(xié)同和銜接十分關(guān)鍵。但從現(xiàn)實發(fā)展情況來看，二者的協(xié)同發(fā)展面臨些許問題，主要體現(xiàn)在大數(shù)據(jù)平臺機制不順暢、監(jiān)管職能銜接度較低、與稅務(wù)部門相脫節(jié)等方面，具體如下：

（一）點源污染排放大數(shù)據(jù)平臺機制不順暢

排污許可或者環(huán)保稅收征管均離不開電源污染排放數(shù)據(jù)庫，包括信息共享平臺、歷史數(shù)據(jù)、監(jiān)測數(shù)據(jù)等，但排污許可與環(huán)保稅收征管在數(shù)據(jù)采集、監(jiān)管等方面相互獨立。當(dāng)前，盡管國內(nèi)已經(jīng)正式創(chuàng)建了環(huán)保涉稅平臺，并納入實施條例內(nèi)，但環(huán)保涉稅共享平臺尚未統(tǒng)一，不同地區(qū)的稅收平臺有待優(yōu)化。在排污許可工作中，國內(nèi)現(xiàn)已創(chuàng)建全國性的許可證管理平臺，將申請信息、許可信息、法規(guī)等公示出來，且較為完善和獨立?？梢姡h(huán)保和排污許可的信息集成水平較低，大數(shù)據(jù)平臺機制不順暢，致使環(huán)保稅收管理、排污許可等業(yè)務(wù)協(xié)同性不足、信息共享受阻、利用率相對較低?？梢姡瑢⑴盼墼S可與環(huán)保稅收等信息進行優(yōu)化重組，已經(jīng)成為二者協(xié)同推進的重點所在。

（二）監(jiān)管職能銜接度較低

從本質(zhì)上看，排污許可與環(huán)保稅在職能方面較為相近，但在監(jiān)管職能上卻很少有交集點，甚至出現(xiàn)脫節(jié)的情況，整體職能銜接度較低。將二者關(guān)鍵職能進行對比可知，在應(yīng)稅污染物監(jiān)測管理工作中，由環(huán)保主管部門負(fù)責(zé)稅收征管工作，由生態(tài)部門負(fù)責(zé)排污許可管理；在信息平臺維護管理方面，由環(huán)保主管部門負(fù)責(zé)稅收征管，由綜合許可管理部負(fù)責(zé)排污許可管理；在監(jiān)督協(xié)調(diào)方面，由縣級以上政府負(fù)責(zé)環(huán)保稅收征管，由省政府生態(tài)環(huán)境部門負(fù)責(zé)排污許可管理?？梢姡?fù)責(zé)污染物稅收管理的部門表述有所區(qū)別，但本質(zhì)上都是由生態(tài)環(huán)境部門主觀。在跨區(qū)域污染物排放管轄方面，二者較為顯著，稅收征管堅持便利性原則，排污許可則要做到協(xié)同管理，使二者能夠在不同區(qū)域?qū)崿F(xiàn)相同管轄。在監(jiān)管工作中，稅收監(jiān)管始終由縣級以上政府負(fù)責(zé)，如在排污許可管理過程中出現(xiàn)爭議，則要交由省級生態(tài)環(huán)保機構(gòu)進行解決。在協(xié)同性方面，存在效率低下、權(quán)力尋租等問題，缺少獨立機構(gòu)對納稅申報相關(guān)問題進行解決，職能銜接不當(dāng)、工作專業(yè)性較差。

（三）與稅務(wù)部門協(xié)調(diào)不暢

如若企業(yè)違背許可，即便滿足國家許可，對于超過許可證要求的內(nèi)容也需要繳納稅費。簡單來講，企業(yè)是否遵守排污規(guī)定，是否能夠根據(jù)許可證要求進行排污，與自身環(huán)保稅繳納情況息息相關(guān)。在這一問題上，主要涉及兩個方面：一方面，排污許可對污染物的管理與環(huán)保稅中的污染物類型不同，因后者未將揮發(fā)性污染物納入其中，但卻包含在前者中，導(dǎo)致稅收管理的污染物界定存在異議。另一方面，在排污許可執(zhí)行方面，稅務(wù)部門知之甚少，單純按照許可證進行稅款收集，實際工作情況也尚未向公眾開展，公眾難以參與到納稅申報和排污執(zhí)行中。環(huán)境綜合治理需要發(fā)動全員力量，一些單位沒有對排污許可落實情況進行實質(zhì)性監(jiān)督，與稅務(wù)部門協(xié)調(diào)不暢，為企業(yè)違規(guī)排污提供了可乘之機，但稅收部門仍不知曉。

三、排污許可管理與環(huán)保稅制度協(xié)同推進的措施

在國內(nèi)環(huán)境污染制度貫徹落實下，與環(huán)境綜合治理目標(biāo)越來越近，排污許可證可以與環(huán)保稅的征收銜接起來，將所屬制度內(nèi)容有機結(jié)合，創(chuàng)建監(jiān)管審查聯(lián)動機制，才可順利實現(xiàn)污染規(guī)范化治理的目標(biāo)。針對環(huán)保稅和排污許可在推進中存在的問題，應(yīng)借助大數(shù)據(jù)平臺，促進雙方監(jiān)管機制的完善，并根據(jù)排污情況與納稅申報有機結(jié)合起來，真正實現(xiàn)二者的協(xié)同推進。

（一）創(chuàng)建大數(shù)據(jù)共享機制，完善排污技術(shù)體系

針對點源污染排放大數(shù)據(jù)平臺機制不順暢的問題，國內(nèi)生態(tài)部門專門頒布實施了《生態(tài)大數(shù)據(jù)建設(shè)方案》，提倡創(chuàng)建公共數(shù)據(jù)共享模式，促進市場監(jiān)管與稅務(wù)之間的互利共贏。在大數(shù)據(jù)時代背景下，環(huán)境治理離不開信息共享機制的創(chuàng)建，應(yīng)結(jié)合真實的排放數(shù)據(jù)，在全國范圍內(nèi)做到涉稅信息共享與排污管理，二者之間的銜接還體現(xiàn)在污染物類型、數(shù)量以及濃度等指標(biāo)的監(jiān)測方面，還要包括納稅違法排放、處罰標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。在共享機制下，平臺功能需要根據(jù)實際需求進行拓展和完善，包括數(shù)據(jù)采集、存儲、查詢和轉(zhuǎn)移等。稅務(wù)單位在信息傳遞期間應(yīng)對欠稅、納稅申報等信息進行定期整理，傳遞給生態(tài)部門。在排污許可和環(huán)保稅的協(xié)同開展中，還要編制環(huán)保稅申報與管理的相關(guān)報表，圍繞全國排污管理平臺進行涉稅信息的集成和共享。此外，稅務(wù)機關(guān)在該平臺上向生態(tài)環(huán)境部門實時披露企業(yè)納稅申報動態(tài)，包括污染物類型、排放規(guī)范性等，便于環(huán)保部門針對點源污染物的總量進行監(jiān)管。結(jié)合國內(nèi)對污染物排放許可的執(zhí)行要求，可將排污許可和涉稅平臺相結(jié)合，對數(shù)據(jù)進行統(tǒng)一存儲，針對各項排污信息進行集中管理，促進數(shù)據(jù)集成與信息共享[2]。

此外，采取分類管理，創(chuàng)建完善的技術(shù)體系。根據(jù)歐盟等發(fā)達國家的排污許可，對排污體系進行一體化、精細(xì)化管理。最大限度地實施分類管理，建設(shè)完善的排污許可技術(shù)體系，具體措施如下：一是面向重點行業(yè)制定排污許可技術(shù)指南，優(yōu)化帶有行業(yè)特點的污染物監(jiān)測方案，對不同區(qū)域污染排放情況進行技術(shù)規(guī)范，確定許可證申請與核發(fā)程序，逐漸由排污企業(yè)排放濃度超過主向濃度并重轉(zhuǎn)變，為排污權(quán)交易制度的完善打好基礎(chǔ)。二是結(jié)合國內(nèi)與當(dāng)?shù)匦袠I(yè)標(biāo)準(zhǔn)，對污染物排放濃度值進行明確。三是向社會公示污染物排污分類管理名錄，結(jié)合行業(yè)類型實施差異化管理，對于污染影響較小的產(chǎn)業(yè)，對證件申領(lǐng)流程進行精簡。通過上述措施的開展，真正實現(xiàn)污染物排放的科學(xué)高效監(jiān)管。

（二）完善排污許可與環(huán)保稅協(xié)同監(jiān)管機制

管理條例中指出，每個企業(yè)都要有各自的排污許可證，并要求環(huán)保稅的收取工作也要根據(jù)企業(yè)免征、減征等規(guī)定開展，可見創(chuàng)建排污許可與環(huán)保稅的協(xié)同監(jiān)管機制已成為大勢所趨。該項機制應(yīng)分階段開展，對企業(yè)環(huán)境責(zé)任進行加強，針對發(fā)證后出現(xiàn)逃稅、違規(guī)排污等情況的企業(yè)加大懲治力度，稅務(wù)機關(guān)也應(yīng)根據(jù)生態(tài)部門的規(guī)定，針對企業(yè)提交的相關(guān)信息開展納稅主體識別工作。在生態(tài)部門上報的信息中未與納稅者相對應(yīng)，當(dāng)納稅主體第一次辦理環(huán)保稅時，應(yīng)由稅務(wù)單位對其進行身份識別，并將采集的信息提交給生態(tài)部門。在企業(yè)環(huán)境治理工作中，排污許可證充當(dāng)著身份證的作用，同時也是對企業(yè)節(jié)能減排的一種督促和激勵。與此同時，還應(yīng)創(chuàng)建專門的監(jiān)管委員會，針對排污情況進行督導(dǎo)，監(jiān)管機制還應(yīng)重視企業(yè)排污口處理工作，依靠信息化平臺對排放口進行集中監(jiān)管，實現(xiàn)檢查、監(jiān)督的聯(lián)動開展。在環(huán)保稅法中對污染物排放情況進行規(guī)定，如廢水、固體垃圾排放、存儲場所等，均要滿足環(huán)保規(guī)定。此類污染物的排放不計入繳稅范圍，至于是否可計入排污許可范圍內(nèi)，通過創(chuàng)建協(xié)同監(jiān)管機制便可得到有效解決。此外，以排污許可制度作為核心，重新梳理排污許可與現(xiàn)有制度間的聯(lián)系，使許可制度能夠與污染總量、環(huán)境影響等有效銜接，形成完善的責(zé)任管控體系，具體措施如下：一是以環(huán)評批復(fù)為許可證發(fā)放的關(guān)鍵依據(jù)。二是將排放限值與總量控制指標(biāo)作為主要內(nèi)容，詳細(xì)記錄排污類型、方式、清潔生產(chǎn)相關(guān)要求等。三是將環(huán)境保護、監(jiān)管和評價相結(jié)合，在新建項目中貫徹落實，為開展環(huán)保工作提供抓手。

（三）將排污狀況與納稅申報相結(jié)合，強化執(zhí)法力度

雙方銜接應(yīng)根據(jù)實際排污情況而定，提供相同的污染物排放信息，以免出現(xiàn)反復(fù)申報的情況，緩解企業(yè)壓力，促進稅務(wù)征管水平提升。為避免排污許可進行分類管理，解決與環(huán)保稅中污染物類型不同的情況，可由各個行政區(qū)域進行污染物總指標(biāo)分解，采用科學(xué)的監(jiān)測方法進行完善，具體如下：

一是創(chuàng)建信息管理平臺，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。生態(tài)部門應(yīng)按根據(jù)許可證的內(nèi)容開展監(jiān)管工作，由專人負(fù)責(zé)執(zhí)法信息錄入，促進環(huán)保部門間的信息的共享，將環(huán)境監(jiān)測、普查、統(tǒng)計等信息整合起來，便于污染源的動態(tài)化管理。針對許可證內(nèi)容落實情況，稅務(wù)部分應(yīng)借助共享平臺隨時了解企業(yè)實際排放現(xiàn)狀，還可進行網(wǎng)上申報，根據(jù)統(tǒng)一技術(shù)規(guī)范進行申請與審核，實現(xiàn)全程痕跡化管理。通過將排污狀況和納稅申報有機結(jié)合，使企業(yè)污染物排放總量得到良好控制，整體排放量符合相關(guān)規(guī)定，及時在網(wǎng)絡(luò)上公開未按證排污單位的名單，并將其納入失信名單。鼓勵公眾針對無證或者未按照規(guī)定進行排污的企業(yè)進行線上舉報，將行政處罰信息通過信用公示系統(tǒng)進行公示，依靠社會監(jiān)督建設(shè)排污許可監(jiān)護平臺，對企業(yè)排污行為進行規(guī)范。

二是實施紅黃牌警示，嚴(yán)格退出機制。當(dāng)前環(huán)境質(zhì)量問題頻發(fā)的主要原因在于企業(yè)失信成本較低，使其不重視污染違法行為。對此，在排污許可制度創(chuàng)新中，應(yīng)創(chuàng)建紅黃牌警示機制，對沒有許可證或者有證但仍違規(guī)排放的企業(yè)進行黃牌警示，暫時扣留許可證，勒令其在一定期限內(nèi)進行整治。對于整治后仍無法滿足環(huán)保規(guī)定的企業(yè)進行紅牌處罰，注銷其許可證，勒令其停業(yè)。作為企業(yè)，應(yīng)實事求是地向生態(tài)部門匯報自身的排污情況，在納稅申報期間，稅務(wù)單位對實際排污情況進行檢查，并根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定將各項數(shù)據(jù)公示出來，確保公示信息真實可靠。對于實際排放情況與證件要求相背離、偷稅漏稅的企業(yè)，應(yīng)由環(huán)保和稅務(wù)部門立即核查。在應(yīng)稅排放量計算方面，要求實施條例應(yīng)與排污許可制改革進行銜接，企業(yè)還要根據(jù)法律規(guī)定進行自我監(jiān)管，尤其是從事火電、造紙等污染相對嚴(yán)重的企業(yè)。條件允許的企業(yè)應(yīng)委托專業(yè)的第三方機構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)測，派遣專人負(fù)責(zé)統(tǒng)計和數(shù)據(jù)存儲，確保與規(guī)定的排污核算要求相符合。

三是嚴(yán)格執(zhí)法，加強后續(xù)監(jiān)管。為高效落實排污許可制度，在制度實施初期，應(yīng)采取雷霆手段達到警示效果。國內(nèi)在排污許可改革中，相關(guān)單位應(yīng)依法加強執(zhí)法與聯(lián)合懲戒，促進排污許可制度的貫徹執(zhí)行，還應(yīng)加強排污許可證的動態(tài)監(jiān)管，特別是在發(fā)證后，更要對各項管理要求進行貫徹落實。堅持“誰核實、誰監(jiān)管”的原則，將許可證作為執(zhí)法的關(guān)鍵內(nèi)容，根據(jù)違規(guī)程度進行處罰，對于情節(jié)嚴(yán)重的應(yīng)依法追究刑事責(zé)任，并向社會公示。作為稅務(wù)部門，在納稅申報審批期間，如若出現(xiàn)實際申報數(shù)額與生態(tài)部門報送排污狀況有背離之處，應(yīng)以生態(tài)部門提供的應(yīng)納稅務(wù)的污染物總量為依據(jù)進行稅務(wù)計算。

四、結(jié)論

綜上所述，當(dāng)前國內(nèi)排污許可制度改革正處于關(guān)鍵時期，將其與環(huán)保稅相結(jié)合，可通過創(chuàng)建信息共享平臺，與稅務(wù)單位相銜接等方式，從稅務(wù)申報、監(jiān)管等方面出發(fā)，結(jié)合企業(yè)排放現(xiàn)狀，科學(xué)統(tǒng)計納稅申報來源，以排污許可管理作為納稅審核基礎(chǔ)，針對企業(yè)偷稅漏稅等行為進行懲處。為預(yù)防跨區(qū)域違規(guī)排放行為發(fā)生，還應(yīng)鼓勵公眾參與監(jiān)督，豐富污染源排放監(jiān)督主體，使排污許可管理與環(huán)保稅二者發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，共同維護生態(tài)環(huán)境。