省域治理現(xiàn)代化視角下的國土空間韌性規(guī)劃研究

宣城市宣州區(qū)自然資源和規(guī)劃局 查道平

國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的重要指南，也是國家可持續(xù)發(fā)展的重要保障。在新時期，國土空間規(guī)劃是國家治理能力和現(xiàn)代化治理體系的必然要求。在國土空間規(guī)劃體系構建全面化推進的過程中，各個地區(qū)開展了國土空間總體規(guī)劃、國土空間專項規(guī)劃、國土空間詳細規(guī)劃編制等工作。國土空間韌性規(guī)劃是國土空間規(guī)劃編制的一個重要內容，在各個領域對國土空間規(guī)劃重視的背景下，需要相關人員在把握韌性規(guī)劃內涵和特點的基礎上思考如何全面推進城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃等“多規(guī)”融合發(fā)展，并在各地區(qū)國土空間規(guī)劃利用的過程中思考如何將韌性城市規(guī)劃理念融入各級國土空間規(guī)劃體系中。

一、韌性城市內涵

韌性城市的內涵最早出現(xiàn)在拉丁語，意思為恢復到原始狀態(tài)，在20世紀70年代，韌性城市這一概念被人們廣泛應用到生態(tài)系統(tǒng)研究領域，后來隨著現(xiàn)代社會的深入發(fā)展，韌性城市的內涵開始被引入城市發(fā)展規(guī)劃。從內涵上來看，韌性城市主要是指城市具有化解和抵抗外界環(huán)境沖擊的能力。也就是說，在災難來臨的時候，韌性城市能夠承擔外界壓力的沖擊，且在外界沖擊的作用下整個城市的發(fā)展功能和發(fā)展特征將不會受到明顯的影響。韌性城市是一個由個人、社區(qū)、機構、行業(yè)及其所處的自然和人造環(huán)境所組成的系統(tǒng)，無論是經歷突變性擾動還是緩慢性壓力仍具備生存、適應和發(fā)展能力。韌性城市的打造會減少災害對城市發(fā)展的不利影響，在災難面前，幫助企業(yè)能夠快速應對、恢復和保持城市功能運行。

站在國際發(fā)展角度去看，韌性城市規(guī)劃是一種具有綜合屬性的規(guī)劃類型，總體實施和方案的制定和城市規(guī)劃十分類似，具有多學科、多角度、多系統(tǒng)的發(fā)展特點，其中，多學科主要是指韌性城市發(fā)展規(guī)劃牽扯到生態(tài)學、社會學、管理學等知識。多維度主要是指韌性城市的規(guī)劃發(fā)展牽扯到經濟、環(huán)境、政治、文化等多維度的內容。多系統(tǒng)主要是指韌性城市規(guī)劃發(fā)展不僅包含防災減災系統(tǒng)，而且還包含了城市道路交通、經濟結構和社會綜合治理等方面的內容。

二、對韌性城市的研究進展

現(xiàn)階段，采取單獨編制韌性城市規(guī)劃的方式，韌性城市的打造類似一種城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，在發(fā)展的過程中牽扯到城市的政策、經濟、文化和基礎設施等內容。

受每座城市地理位置、經濟條件、政治文化發(fā)展不同的影響，韌性城市規(guī)劃工作的開展要全面分析當地實際情況，結合當地實際情況因地制宜地制定出城市設計規(guī)劃方案，制定出城市韌性發(fā)展策略。

某地震災害頻頻發(fā)生的國家，在2011年的重大地震災害出現(xiàn)之后，國家轉變了災害戰(zhàn)略發(fā)展目標，并站在宏觀發(fā)展角度確定了具有韌性的國土資源和經濟社會發(fā)展建設總目標，并將這一目標的制定和整個城市發(fā)展密切結合在一起，出臺了一系列發(fā)展條文。

國土強韌化規(guī)劃作為城市的最上層規(guī)劃，甚至將國土空間規(guī)劃的內容也納入其中。制定出的韌性規(guī)劃方案強調行動方案的組合和問題的解決順序，即在城市功能失效的情況下就如何調動和利用資源做出了全面的部署安排。

近年來，國內也有不少學者對韌性城市如何與空間規(guī)劃相融合進行了探索，如探討韌性城市理念在各級城鄉(xiāng)規(guī)劃中的應用，國內外韌性城市的研究對黃河灘區(qū)空間規(guī)劃的啟示等，但研究大多從海綿城市、雨洪管理等視角進行闡述，如何與國土空間規(guī)劃體系進行融合，還有待進一步的研究。

三、韌性城市規(guī)劃與傳統(tǒng)城市規(guī)劃的差異性分析

在21世紀，生態(tài)、長遠、可持續(xù)發(fā)展理念得到了各個國家的重視，被列為國家戰(zhàn)略發(fā)展的一個重要指導思想。在這樣的發(fā)展背景下，韌性城市規(guī)劃發(fā)展得到了人們的關注。從發(fā)展實際情況來看，韌性城市規(guī)劃與傳統(tǒng)城市規(guī)劃的差異具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）韌性城市對城市治理韌性的關注

城市規(guī)劃是整個城市空間發(fā)展的重要指引力量，也是城市發(fā)展的藍圖，能夠為城市各類資源的開發(fā)利用和活動發(fā)展提供重要依據支持。韌性城市的發(fā)展關注對空間的預測和安排，通過統(tǒng)籌安排各項資源能夠解決空間資源的協(xié)調問題。在韌性城市規(guī)劃發(fā)展中，空間規(guī)劃、城市治理被放在同等重要的位置，注重調動一切積極力量來打造多中心、開放化的城市發(fā)展空間格局。

現(xiàn)代城市治理中韌性城市發(fā)展內容如下：通過打造互動互聯(lián)的平臺來提升各部門對信息的響應速度；加快打造以政府部門治理為主導的，社會多元主體參與治理的體系；多元化發(fā)展社會經濟，實現(xiàn)經濟的創(chuàng)新發(fā)展。

（二）韌性城市對多情景分析方法的應用

和傳統(tǒng)意義上城市規(guī)劃發(fā)展不同的是，韌性城市規(guī)劃依賴情景，具體規(guī)劃步驟如下：首先，應用技術手段發(fā)現(xiàn)影響城市發(fā)展的因素，尋找到城市發(fā)展薄弱點。在此基礎上從自然環(huán)境、空間尺度、分布范圍等方面打造出城市發(fā)展薄弱項的評估矩陣，實現(xiàn)對影響城市發(fā)展各個要素的定量評估。其次，整合資源，打造完整、實時性的動態(tài)化城市數據庫，科學評估城市抵抗自然災害的能力。最后，結合城市發(fā)展所面臨的風險問題和韌性程度來制定出詳細的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。

（三）韌性城市關注以人為本的發(fā)展理念

和傳統(tǒng)意義上城市建設發(fā)展相比，韌性城市規(guī)劃更加注重以人為本的發(fā)展原則，具體體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，規(guī)劃愿景的不同。傳統(tǒng)意義上的城市規(guī)劃注重藍圖設計，韌性城市規(guī)劃注重關注不確定因素對城市發(fā)展的影響。第二，基礎規(guī)劃理念的不同。城市空間規(guī)劃考慮地區(qū)經濟效益，關注設施設備的合理化利用，而韌性城市規(guī)劃則是強調城市發(fā)展配備的基礎設施相對于城市發(fā)展來說要有一定的冗余。第三，城市治理理念的差異。傳統(tǒng)意義上的城市規(guī)劃強調對土地權屬的管理和控制，韌性城市規(guī)劃會站在治理角度上來調配土地資源。

四、省域治理現(xiàn)代化視角下的國土空間韌性規(guī)劃

伴隨省市國土空間總體規(guī)劃指南和各個省市縣國土空間規(guī)劃編制指南的出臺，韌性城市的建設被提升到前所未有的高度。在新時期，為了能夠更好地促進現(xiàn)代城市建設發(fā)展，需要將韌性規(guī)劃充分融入國土空間總規(guī)劃。

（一）韌性理念在國土空間規(guī)劃中的融入

在國家深入推進國土空間規(guī)劃體系改革的背景下，韌性城市規(guī)劃不能夠獨立于國土空間規(guī)劃體系，而是需要能夠融入國土空間規(guī)劃中，具體要從以下三個方面進行：韌性城市規(guī)劃理念貫徹落實到國土空間總體規(guī)劃中；結合國土空間總體規(guī)劃的要求來編訂切實可行的韌性城市建設專項規(guī)劃，綜合協(xié)調多方力量來實現(xiàn)國土空間的韌性規(guī)劃；韌性城市的細分化建設要和整個城市的總體規(guī)劃發(fā)展相協(xié)調。

在國土空間總體規(guī)劃中融合韌性城市規(guī)劃理念需要做好以下幾個方面的工作：第一，強化對國土空間總體規(guī)劃的雙評價。國土空間規(guī)劃評價包含資源環(huán)境承載力和國土空間開發(fā)利用兩個方面的內容，資源環(huán)境承載力和國土空間開發(fā)利用的適宜性是韌性城市發(fā)展的底線，即韌性城市規(guī)劃需要在全面評估城市資源環(huán)境承載力的基礎上評價其進行城鎮(zhèn)建設、農業(yè)生產的適宜程度。第二，做好韌性城市建設風險評估工作。韌性城市發(fā)展建設風險包含地震、洪澇、臺風、風暴潮、海岸侵蝕、地質等各類自然災害以及公共設施安全管理，通過風險評估來提出對應的應對措施。第三，在風險評估的基礎上強化落實生態(tài)安全、環(huán)境保護、安全防護、合理用地等城市規(guī)劃內容。韌性城市在打造的過程中需要在整合資料信息的基礎上充分明確城市防洪排澇、抗震減災的規(guī)劃目標和防范等級標準。結合發(fā)展需要來預留大型危險品存儲設施建設，加強對危險化學品的運輸管理和堆放。

在新時期，國土空間規(guī)劃編制指南和傳統(tǒng)意義上的城市規(guī)劃相比，在安全韌性上做出了更深入的拓展，但是在實際指導操作中，國土空間規(guī)劃編制方式無法對各個災難類型進行系統(tǒng)的研究，各個韌性建設規(guī)劃缺乏整合，在防災減災方面忽略了各個防災系統(tǒng)的關聯(lián)。針對這個問題，需要在國土資源空間規(guī)劃層面更多地融合韌性城市的規(guī)劃理念，將韌性城市建設列出一個獨立的課題進行研究。韌性城市規(guī)劃發(fā)展和國土空間資源規(guī)劃利用要互相反饋、互相支撐。如韌性城市空間規(guī)劃中體現(xiàn)出的空間利用需求要能夠反饋到國土空間規(guī)劃中，借助國土空間規(guī)劃來落實空間利用問題。同時，韌性規(guī)劃還能夠彌補傳統(tǒng)意義上的國土空間規(guī)劃局限，在國土空間規(guī)劃工作中打造出完善的應急機制。

韌性城市規(guī)劃研究在統(tǒng)籌城市綜合防災原有內容的基礎上，增加了公共衛(wèi)生安全、氣候變化、恐怖襲擊及經濟危機等其他風險災害應對內容，并將城市治理提到與空間規(guī)劃同等重要的位置，充分彌補傳統(tǒng)意義上國土空間規(guī)劃存在的局限，延展城市規(guī)劃建設的內容。比如在環(huán)境層面需要注重統(tǒng)籌城市居住、工作、休息娛樂和交通功能的協(xié)調發(fā)展，在自然災害出現(xiàn)的時候，最大限度減少自然災害對城市功能的干擾。在城市規(guī)劃建設的過程中要注重選擇較好的地段來進行居住區(qū)的建設，通過服務設施完善、地理環(huán)境優(yōu)化設計、對應配套設施的完善來全面提升人居環(huán)境。同時，在城市規(guī)劃建設的過程中還需要有計劃地確定居住地和工作地的關系，促進產融一體化建設發(fā)展。再比如在經濟層面還需要加大力度發(fā)展創(chuàng)新型經濟、多元化經濟發(fā)展，打造出柔性化經濟結構體系。在城市治理層需要將城市規(guī)劃所使用的工程語言、技術語言朝著管理語言的發(fā)展轉變，充分凸顯出城市規(guī)劃語言在現(xiàn)代城市綜合治理工作中的重要作用，通過一系列的組織領導、決策部署、預案調整、風險評估來全面提升城市風險防控水平，全面強化城市發(fā)展韌性。

（二）在國土空間專項規(guī)劃中統(tǒng)籌韌性城市專項規(guī)劃

統(tǒng)籌韌性城市專項規(guī)劃需要在了解自然災害變化對城市發(fā)展干擾的基礎上，全方面地整合資源，在韌性城市打造的過程中納入海綿城市、城市防疫等內容，在整合資源的基礎上打造出綜合化、系統(tǒng)化的韌性城市發(fā)展專項計劃。

針對城市傳統(tǒng)防災減災忽略災害之間關聯(lián)的問題，韌性城市專項規(guī)劃補充了如何借助城市設施設備來防御和抵抗災害的內容，比如針對城市公共海綿設施的設置情況，可以在城市抗震防災規(guī)劃中的公園綠地設置固定的疏散場所。同時，在韌性城市建設的過程中需要根據災害的等級來進行排序，實現(xiàn)對各類災害的耦合性分析和科學評估，站在宏觀戰(zhàn)略角度來防范和規(guī)避各類風險。

另外，在韌性城市專項規(guī)劃研究的過程中要密切關注自然災害和公共衛(wèi)生安全對空間布局影響較大的災難因子，不能夠出現(xiàn)盲目追求研究范圍擴大化而忽略細節(jié)管理的現(xiàn)象。

（三）在國土空間規(guī)劃階段詳細落實各個層次的韌性規(guī)劃要求

詳細的國土空間規(guī)劃是對城市土地資源利用的一種具體化、詳細化安排，通過這種詳細化安排能夠為城市設施建設和空間資源整合利用提供強有力的信息支持。

將韌性城市規(guī)劃納入國土空間規(guī)劃中能夠彌補以往專項規(guī)劃對地塊建設指導不完善的問題，為韌性城市的建設提供重要支持。詳細規(guī)劃層面的韌性城市規(guī)劃內容如下：

第一，積極落實國土空間總體規(guī)劃和韌性城市專項規(guī)劃中的韌性相關內容。在國土空間總體規(guī)劃和韌性城市專項規(guī)劃落實過程中，對于已經明確的地質災害易發(fā)區(qū)、地震斷裂帶、重點安全敏感設施及固定避難場所等用地可直接落實，在考慮當地城市建設和空間布局實際情況的基礎上來科學設置避難所、人防工程。

第二，根據韌性社區(qū)建設規(guī)劃要求來設定地塊規(guī)劃建設指標。在土地資源利用過程中要注重從韌性城市建設的角度上來設置控制指標，具體包含徑流系數、年徑流總量控制率與人均人防工程規(guī)模等，還應包括對詳細規(guī)劃原有基本控制指標的反饋，如街道連通性、公園綠地比例及容積率等。

在城市空間詳細規(guī)劃層面的韌性城市建設要包含環(huán)境韌性、設施韌性、空間韌性三個方面的基本內容。在整個城市規(guī)劃建設過程中空間層面的韌性指標包含疏散空間、用地兼容和生命通道等內容。環(huán)境韌性的指標內容包含綠地覆蓋率、環(huán)境的基本容量以及通風設施的設置、應急服務管理等。

在詳細規(guī)劃層面還應加強韌性城市規(guī)劃在管理實施層面的探索，如將韌性城市規(guī)劃的重要指標和管控要求納入其中，將韌性城市相關的設施布局以點位控制的方法落實到位，將韌性城市主要建設指標納入分地塊規(guī)劃控制指標中，同時在規(guī)劃控制條文中也提出相關的控制要求。

五、結束語

綜上所述，中國的發(fā)展，已經進入到新的歷史時期。空間規(guī)劃的編制和研究工作也面臨著全新的機遇和挑戰(zhàn)。在這樣的背景下，國土空間規(guī)劃的作用逐漸從藍圖指導轉變?yōu)閷Ω鱾€區(qū)域發(fā)展的統(tǒng)籌協(xié)調。韌性城市作為未來城市應對災害的主要手段，其規(guī)劃理念已得到人們廣泛認可，需要將韌性城市規(guī)劃理念貫徹落實到國土空間規(guī)劃中，旨在能夠進一步整合利用空間資源，實現(xiàn)區(qū)域之間的協(xié)調發(fā)展，在精準把握區(qū)域發(fā)展規(guī)律的基礎上促進國土空間規(guī)劃改革發(fā)展，旨在能夠更好地推進國家現(xiàn)代化治理。文章結合韌性城市內涵，在分析韌性城市和國土空間規(guī)劃管理的基礎上，從三個層面分析了國土空間規(guī)劃和韌性城市規(guī)劃融合方式。但是從實際操作層面來看，受多個因素的影響，國內關于韌性城市規(guī)劃的內容體系、技術方法、理論的研究尚不夠成熟。因此，為了能夠更好地促進韌性城市建設發(fā)展，在未來，需要相關人員立足地區(qū)發(fā)展實際情況，結合建設規(guī)模、城市功能定位、城市發(fā)展風險等因素來選擇適合的韌性城市編制方式，從而更好地促進韌性城市和國土空間規(guī)劃的融合，促進現(xiàn)代化城市建設發(fā)展。