多元協(xié)同視角下老舊小區(qū)改造后長效治理問題研究*

燕山大學 張繼堯

我國全面進行老舊小區(qū)改造，人民生活水平不斷提高，物質生活極大豐富，但是隨著老舊小區(qū)改造進程的不斷加快，改造完成數(shù)量不斷增加，改造完成時間間隔加長，老舊小區(qū)改造完成之后的“嶄新成果”無法得到長時間、高質量的維持，一些地方在前幾年改造完成的小區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了“返舊”的跡象，甚至某些老舊小區(qū)改造后不久便出現(xiàn)了質量問題，卻無法得到相關責任方的維護和管理。筆者認為對于城鎮(zhèn)老舊小區(qū)進行全面改造是重要的國家戰(zhàn)略，所以不能僅關注“表面”，還要深入“骨子里”注重老舊小區(qū)改造后協(xié)同參與的長效治理機制的建立，老舊小區(qū)要改造好更要維護好，這樣才能保持老舊小區(qū)的新顏不老，讓人民群眾真正有幸福感。

一、老舊小區(qū)協(xié)同治理研究基礎

協(xié)同學治理視角下老舊小區(qū)多元主體協(xié)同治理體現(xiàn)出以下三個方面的特點：

一是多元主體呈現(xiàn)出非線性關系。老舊小區(qū)多元主體協(xié)同治理要求政府主體、物業(yè)企業(yè)、社會組織主體、社區(qū)居民等主體之間建立平等的非線性關系，并通過溝通協(xié)商、對話談判等水平非線性互動方式來實現(xiàn)協(xié)同的目標—老舊小區(qū)改造后的長效治理。

二是老舊小區(qū)改造系統(tǒng)是開放性的。它對市場和社會力量等等開放是協(xié)同治理與其他治理策略相較而言最為關鍵的優(yōu)勢。

三是多元治理主體之間是相互競爭和合作的關系，競爭是前進的動力，合作是發(fā)展的源泉，推動老舊小區(qū)多元主體協(xié)同治理，必須構建政府、物業(yè)企業(yè)、社會組織、社區(qū)居民主體等眾多主體之間既相互合作又相互競爭同時又相互監(jiān)督的良性互動關系。

二、老舊小區(qū)改造后的管理問題

我國老舊小區(qū)全面改造的已經(jīng)到了第三個年頭，隨著老舊小區(qū)的改造升級，很多老舊小區(qū)煥然一新，但是也有小區(qū)在改造工程完成以后遇到了難題而且遲遲得不到解決，并且大多數(shù)老舊小區(qū)除了一部分基礎的公共設施納入了管理以外，還有諸多問題處于管理盲區(qū)或自主管理中，而且就納入管理的公共基礎設施而言，管理的效果也不盡如人意，很多地方出現(xiàn)了管理滯后和各個部門相互推諉的現(xiàn)象。

2021年9月國務院開展了第八次大督查，共派出16個督查組赴實地督查，推動解決人民群眾“急難瞅盼”的問題，不少居民通過國務院“互聯(lián)網(wǎng)+督查”平臺反映老舊小區(qū)改造過程中已經(jīng)改造完成之后碰到的煩心事兒，江西南昌某地的老舊小區(qū)在改造的過程中出現(xiàn)了實際情況與改造計劃不符合的情況，導致老舊小區(qū)的改造工程進行了一部分就停滯不前，多方溝通無果施工隊只能暫時停止改造；天津市某地的老舊小區(qū)在改造完成以后發(fā)現(xiàn)原來不漏水的屋頂卻出現(xiàn)了嚴重漏雨的情況，老舊小區(qū)的居民經(jīng)過多次與相關部門的溝通并且經(jīng)過多次的施工維修之后仍然找不到相應的漏雨點，而且每次花費在溝通和維修上的時間相當長而問題卻得不到很好的解決；遼寧沈陽某老舊小區(qū)在改造完成不久以后，卻出現(xiàn)了剛剛改造的路燈就停止工作的現(xiàn)象，一個老舊小區(qū)的路燈由于基層歸屬部門和改造設計部門之間存在分歧，導致一個原本很簡單的事情復雜化，更給本小區(qū)的居民造成了很大的生活困難。

三、老舊小區(qū)改造后的管理問題分析

（一）物業(yè)管理問題

大部分老舊小區(qū)進行改造以后，老舊小區(qū)的空間布局沒有發(fā)生變化，甚至由于老舊小區(qū)本身的空間布局就比較狹窄，改造以后加上新的基礎設施就會變得更加狹窄，導致物業(yè)沒有足夠的用房配置，無法產(chǎn)生良好的物業(yè)服務，再者小區(qū)內本來就比較狹窄的公共空間再加上居民各種雜物的堆放，物業(yè)多以勸說為主，管理起來十分困難。

同時老舊小區(qū)的整體外表雖然得到了更新，但是老舊小區(qū)的大多數(shù)居民觀念卻沒有得到更新，很多老舊小區(qū)的物業(yè)費收繳困難，一些物業(yè)公司由于物業(yè)費收取困難，導致降低了物業(yè)的服務水平，這就更進一步造成了物業(yè)服務這一具有無形性質的服務在小區(qū)居民面前變得更加虛無縹緲，導致物業(yè)服務工作變得更加困難。而且由于傳統(tǒng)物業(yè)投入產(chǎn)出比較低，老舊小區(qū)的物業(yè)管理費用平均較低，只能維持最基本的物業(yè)服務，很多物業(yè)企業(yè)并不愿意入駐老舊小區(qū)進行物業(yè)管理。

（二）居民主體意識薄弱

老舊小區(qū)的居民社會關系比較復雜，老舊小區(qū)的居民以退休人口、拆遷安置人口、外來人口等低收入弱勢群體人口為主，素質良莠不齊，人員流動性高。這就導致老舊小區(qū)的居民往往只追求自身利益，對維護公共環(huán)境和小區(qū)整體利益缺乏積極性，甚至一些居民經(jīng)常占據(jù)小區(qū)的公共利益，將老舊小區(qū)的一些改造更新設施據(jù)為己有，導致改造不久后又出現(xiàn)了昔日破敗的景象，業(yè)主投訴較為頻繁，一些分歧難以達成一致。老舊小區(qū)的一些業(yè)主往往只將自己看作利益的分割者，而不是公共利益的維護者和管理的主體。雖然一些小區(qū)成立了業(yè)主委員會，但基于小區(qū)本身的居民素質再加上情況比較復雜，業(yè)主委員會缺乏專業(yè)水平，不能發(fā)揮出相應價值，尤其是在解決業(yè)主糾紛和宣傳法律法規(guī)方面，效率較低。

（三）多元協(xié)同監(jiān)管的缺失

從目前全國老舊小區(qū)改造進程來看，老舊小區(qū)改造處于前期和中期階段，更多的地方政府把大量的資金和相應的配套政策支持投入到了老舊小區(qū)的改造之前，政府更加看重的是老舊小區(qū)的樣子發(fā)生了怎樣的新改變，而忽視了如何將老舊小區(qū)良好的改造成果維護下去，這就導致政府在一定程度上缺乏對于老舊小區(qū)的回頭看監(jiān)督。

老舊小區(qū)應該全面落實“改管并重”確保資源的合理利用和效率最大化，全面落實以多元主體協(xié)同參與模式進行下的老舊小區(qū)的后續(xù)管理，健全造血功能，建立一次改造、長期保持的管理機制，充分轉變政府在老舊小區(qū)后續(xù)管理過程中的職能和作用，讓社會組織、物業(yè)企業(yè)和社區(qū)組織充分參與到后期維護當中，由政府“一家獨大”轉變?yōu)椤岸嘣卫怼?，避免政府管理層次和管理幅度過大，造成監(jiān)管效率低下，局民滿意度降低和參與度下降的情況。

四、老舊小區(qū)改造后的困境原因分析

（一）缺乏多元協(xié)同治理職責劃分

老舊小區(qū)的改造工程大多是在地級市政府主導的情況下開展的，進行維修改造的工程的施工主體大多都是政府進行統(tǒng)一的招標安排，這在改造的進行過程中發(fā)揮了統(tǒng)籌協(xié)調的良好作用，但是在改造完成以后卻出現(xiàn)了責任劃分不明確的問題。針對改造完成以后某個問題的出現(xiàn)是否是因為老舊小區(qū)改造工程而導致地存在著模糊性，無法劃分具體負責的責任方，同時也存在著當?shù)氐慕值篮蜕鐓^(qū)對老舊小區(qū)屬地具有管轄權，但是無法對老舊小區(qū)改造工程完成以后出現(xiàn)的質量問題直接向施工方進行反應，上報到相應的城市管理部門又會出現(xiàn)改造工程不在正常的市政設施管理范圍之內的情況，造成了老舊小區(qū)后期管理的困難。

（二）缺乏多元協(xié)同治理機制構建

老舊小區(qū)的改造在很大程度上只注重了硬件設施的改造，卻忽略了“軟件”設施的改造，沒有將現(xiàn)代化小區(qū)的居民與管理者的溝通機制引進老舊小區(qū)中，應該在政府主體、市場主體、社會主體和社區(qū)居民主體之間構建一個平等的對話協(xié)商和溝通談判機制，使得市場的力量能夠參與到老舊小區(qū)的日常管理中。同時在政府主管部門的管理下，和社區(qū)居民主體的監(jiān)督，以及社會主體力量的平衡下能夠達到一個良好的循環(huán)溝通效果。

由于市場主體的參與可以讓老舊小區(qū)的改造在社會資本的注入之下能夠得到持續(xù)的資金來源，為持續(xù)更新維護提供動力，同時政府的管理和社會以及居民的監(jiān)督又不至于市場資本過多在老舊小區(qū)改造這個民生舉措中獲得過多的盈利。

五、老舊小區(qū)改造后長效管理機制建立對策

（一）以基層黨建為引領，構建完善的多元協(xié)同治理機制

基層黨建引領基層社會治理，關鍵是切實發(fā)揮基層黨組織的核心領導作用，要健全組織領導機構，完善協(xié)同治理機制，提升多元主體協(xié)同治理能力。在事物決策方面，要按照“黨建引領、政府主導、居民參與、依法決策”的原則，建立高效的組織管理機構。賦予物業(yè)企業(yè)、公共組織和小區(qū)居民等參與老舊小區(qū)日常維護和管理的重要事項討論、決策和監(jiān)督等的權利，有效引導社會公共組織和小區(qū)居民參與到協(xié)同治理中，充分發(fā)揮老舊小區(qū)居民參與治理的積極性和主體優(yōu)勢，提高老舊小區(qū)居民的主人意識和公共權利意識，有利于對于老舊小區(qū)改造完成后發(fā)現(xiàn)的問題漏洞進行及時止損。

1.探索黨員互助帶動居民互助機制

通過基層黨建引領鄰里互助和社區(qū)志愿服務填補黨建與社區(qū)治理鴻溝。老舊小區(qū)基于其自身的社區(qū)生態(tài)環(huán)境和社會人員的復雜性以及居民整體文化素質和法律意識偏低的事實上，需要基層黨員干部引領開展互助的志愿服務，建立黨員服務社區(qū)、服務居民的互助機制。通過黨員互助帶動居民互助，可以為老舊小區(qū)居民解決公共利益糾紛問題，致力于構建長期和諧的老舊小區(qū)溫馨住宅氛圍。同時通過積極帶領老舊小區(qū)居民參與本小區(qū)的志愿維護活動，達到共同長期維護老舊小區(qū)改造的良好成果，此外還可以以“紅色引擎工程”為契機，開展主題教育活動，為老舊小區(qū)居民進行法律知識，老舊小區(qū)改造相關政策進行普及宣傳，同時開展文化娛樂活動，體現(xiàn)黨建與居民自治的有效銜接。

2.完善黨建引領老舊小區(qū)治理的激勵體系

為調動基層黨建行動者的積極性，需要調動從黨員到基層黨組織的雙重激勵機制。不能因為黨員參與性質的無私性而忽視對黨員參與的肯定與和激勵，將參與性質與參與動力相混淆。要在老舊小區(qū)后期長效管理過程中形成以榜樣激勵、情感激勵、培訓激勵的內部激勵為基礎，以社會榮譽激勵、社會物質激勵、社會環(huán)境激勵的外部激勵為支撐的志愿服務系統(tǒng)。在公益領域中發(fā)揮“市場機制”的作用，有利于傳統(tǒng)的“計劃公益”邁向“市場公益”時代，有利于充分發(fā)揮基層黨建組織為引領，市場、社區(qū)組織和社會組織“三位一體”統(tǒng)籌協(xié)調參與到老舊小區(qū)志愿服務。激勵志愿服務系統(tǒng)的建立是保持黨建行動者的長期參與的動力源泉，為老舊小區(qū)改造后的長期維護提供了重要的機制保障。

（二）以物業(yè)管理轉型升級為契機，構建完善的多元協(xié)同治理機制

老舊小區(qū)先天存在設計缺陷，導致后期維護和運營需要更多的投入。大部分老舊小區(qū)還未成立業(yè)主委員會，小區(qū)出現(xiàn)物業(yè)管理問題時，居民仍然認為由產(chǎn)權單位負責，但是老舊小區(qū)建造年限較長一些單位已經(jīng)不再存在，導致老舊小區(qū)長時間無人管理。同時大量商品房小區(qū)實行了專業(yè)化、社會化的物業(yè)管理，也提高了老舊小區(qū)居民對物業(yè)服務管理的意識。所以以老舊小區(qū)改造為契機，就進一步推進了傳統(tǒng)住宅物業(yè)管理的升級。我國物業(yè)行業(yè)開始向著居民自治的方向轉型升級，形成以新型物業(yè)為主，政府、社區(qū)組織、社會組織、居民等多元主體協(xié)同治理機制，增強了小區(qū)居民的參與意識，提高居參與水平，增強居民的歸屬感、安全感和幸福感，從而達到居民自我實現(xiàn)的需求。

1.推動物業(yè)管理滿足居民自我需求

為了實現(xiàn)居民尊重和自我實現(xiàn)需求，保持老舊小區(qū)改造后的長久生機活力，應該構建以物業(yè)為主要推動力，完善老舊小區(qū)公眾參與、居民自治制度。加快老舊小區(qū)業(yè)主委員會、自管會等建立，明確以業(yè)委會為主，自管會為輔的居民自治模式。推動多元主體協(xié)同參與機制，加快由物業(yè)牽頭，政府基層組織、社區(qū)組織、居民等利益相關者共同制定老舊小區(qū)管理辦法、更具針對性地長效地維護老舊小區(qū)秩序。政府基層組織例如街道應該充分發(fā)揮其權威性，按照相關法律法規(guī)向業(yè)主進行宣傳并發(fā)放《物業(yè)管理基本知識及法律法規(guī)》，協(xié)助物業(yè)企業(yè)和業(yè)委會開展工作。

2.加快思想觀念轉變

老舊小區(qū)居民與物業(yè)管理服務的觀念與理念進行轉變。一是，老舊小區(qū)居民觀念的轉變。由于企業(yè)改制、物業(yè)管理和企事業(yè)單位管理的分離等原因，物業(yè)管理已經(jīng)脫離企事業(yè)單位的管理，交給了物業(yè)公司，因此要形成老舊小區(qū)居民對物業(yè)服務的意識，并強化購買服務的意識。這是確保物業(yè)公司能夠在老舊小區(qū)開展服務的根本基礎，老舊小區(qū)的居民需要從根本上接受物業(yè)公司的服務，并且愿意為物業(yè)服務進行支付，打開了物業(yè)服務進入老舊小區(qū)的“門”，同時也為建立長效的維護機制打下基礎。

二是，物業(yè)管理服務理念的轉變。首先，物業(yè)管理應該由管理向服務轉變，明確物業(yè)管理性質是服務的，不存在“管理者”與“被管理者”之間的關系。物業(yè)企業(yè)對自身定位的明確才能使老舊小區(qū)居民對它有更好的接納性。其次，居民與物業(yè)公司二者的地位都是平等的。平等地位的構建不僅僅除了需要居民與物業(yè)公司的相互理解和支持，更重要的還需要基層政府機構的監(jiān)管、社會組織的積極參與、業(yè)主委員會的調解溝通，多方主體共同協(xié)調才能達到維護老舊小區(qū)長效秩序的最終目的。

六、結語

在我國全面推進老舊小區(qū)改造的過程中，取得重大成就的同時也不能忽略老舊小區(qū)改后完成之后長效治理機制的重要性。必須充分發(fā)揮黨建引領作用，調動基層黨員干部積極性，推動建立基層黨組織領導下的物業(yè)公司、業(yè)主委員會、公共組織等主體廣泛參與、共商事務、協(xié)調互動的社區(qū)管理新機制，進一步推進社區(qū)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，共同維護改造成果。同時積極推動傳統(tǒng)物業(yè)管理轉型升級，爭做老舊小區(qū)居民“接納的物業(yè)”“認可的物業(yè)”“歡迎的物業(yè)”，為老舊小區(qū)提供更高質量的物業(yè)服務，滿足居民在物質生活和精神方面的需求，提升居民的生活質量和層次。