新發(fā)展趨勢下土地儲(chǔ)備管理中的問題及解決對策

長沙市土地儲(chǔ)備中心 廖干輝

土地儲(chǔ)備是各市縣政府開展城市發(fā)展規(guī)劃與建設(shè)的重要工作，是我國土地市場建設(shè)的重要基礎(chǔ)性制度。新時(shí)期土地儲(chǔ)備要以增強(qiáng)資源有效供給能力、促進(jìn)國土空間規(guī)劃落地實(shí)施、維護(hù)房地產(chǎn)市場穩(wěn)定為主要目標(biāo)，重新構(gòu)建“關(guān)系緊密、上下協(xié)同、聯(lián)動(dòng)發(fā)展”的土地儲(chǔ)備體系。為規(guī)范、加強(qiáng)地方政府土地儲(chǔ)備管理，相繼頒布了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》《土地儲(chǔ)備管理辦法的通知》。因此，政府需要不斷健全和完善土地儲(chǔ)備制度體系，規(guī)范土地儲(chǔ)備管理，積極探索多元化資金渠道，切實(shí)維護(hù)國家所有者權(quán)益。

一、土地儲(chǔ)備管理概述

儲(chǔ)備土地管理是指政府依法采取征收、收回、收購、優(yōu)先購買等方式獲得土地使用權(quán)，對現(xiàn)有土地進(jìn)行儲(chǔ)備整理，結(jié)合城市規(guī)劃，為社會(huì)提供建設(shè)用地，土地儲(chǔ)備管理機(jī)構(gòu)具有行政職權(quán)性與市場性特征，能夠在維護(hù)公共利益的同時(shí)，為買賣雙方專業(yè)性提供保障。土地儲(chǔ)備管理制度建立20年來，新時(shí)期土地儲(chǔ)備面臨一些新情況的新挑戰(zhàn)，比如，存在資源統(tǒng)籌能力不強(qiáng)、資產(chǎn)家底不清、資金來源單一、有效供給不足、監(jiān)測監(jiān)管體系不完善等問題，發(fā)展瓶頸逐步凸顯。財(cái)務(wù)部、國土資源部等部委于2018年印發(fā)《土地儲(chǔ)備管理辦法》，明晰業(yè)務(wù)流程，重審?fù)恋貎?chǔ)備機(jī)構(gòu)職責(zé)，規(guī)范資金使用原則，為培育規(guī)范土地市場，優(yōu)化資源配置與城市空間布局提供支持。儲(chǔ)備土地管理原則如下：

（2）社會(huì)效益優(yōu)先，由側(cè)重實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值向統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值并重轉(zhuǎn)型；

（3）結(jié)合國家相關(guān)規(guī)定，加強(qiáng)形勢預(yù)判，合理盤活存量土地，釋放沉淀資本；

（4）優(yōu)化配置，需保證儲(chǔ)備土地管理各環(huán)節(jié)，土地資源做到科學(xué)、合理的使用與流動(dòng)；

（5）防止賤賣土地招商、化債，遏制利用土地虛假增收和違規(guī)舉債。

二、新發(fā)展趨勢下土地儲(chǔ)備管理必要性

（1）加強(qiáng)土地宏觀調(diào)控，為落實(shí)優(yōu)化城市土地利用結(jié)構(gòu)、空間布局。為了統(tǒng)籌安排城市片區(qū)生產(chǎn)、生活、生態(tài)功能，需要科學(xué)配置經(jīng)營性用地、民生用地、公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施用地等各類用途土地比例，通過“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一收儲(chǔ)、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一配套、統(tǒng)一供應(yīng)”，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)空間整體性、系統(tǒng)性改造和更新，促進(jìn)和保障國土空間規(guī)劃落地實(shí)施，促進(jìn)土地資源集約高效利用。

（2）分類實(shí)施資產(chǎn)管理，實(shí)現(xiàn)多措并舉有效管護(hù)和合理利用。各級自然資源主管部門委托土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理全民所有土地資產(chǎn)。對擬供應(yīng)的土地，重點(diǎn)做好前期開發(fā)，通過依法供應(yīng)充分實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)價(jià)值。對暫不供應(yīng)或無法供應(yīng)的土地，重點(diǎn)做好管護(hù)和臨時(shí)利用，積極探索實(shí)現(xiàn)其社會(huì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值的有效途徑，防止資產(chǎn)受侵害。

（3）落實(shí)防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的管理要求。在優(yōu)化土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理中，全力做好發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券的儲(chǔ)備土地項(xiàng)目實(shí)施工作，嚴(yán)禁將債券資金挪用到非債券的儲(chǔ)備土地項(xiàng)目，嚴(yán)防債券違約風(fēng)險(xiǎn)。

三、新發(fā)展趨勢下土地儲(chǔ)備管理的問題

（一）儲(chǔ)備計(jì)劃問題

土地儲(chǔ)備是政府實(shí)現(xiàn)土地資源宏觀調(diào)控、管理的重要工具，需制定供地與儲(chǔ)備計(jì)劃，有計(jì)劃地實(shí)施項(xiàng)目，促進(jìn)生態(tài)、社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。土地儲(chǔ)備開發(fā)中，編制計(jì)劃作為核心工作，應(yīng)根據(jù)城市建設(shè)發(fā)展和土地市場調(diào)控的需要，結(jié)合當(dāng)?shù)厣鐣?huì)發(fā)展規(guī)劃、年度土地供應(yīng)計(jì)劃、地方政府債務(wù)限額等因素，合理制定年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃，但由于以前一段時(shí)間以來產(chǎn)業(yè)用地主要是被企業(yè)招商，企業(yè)招商存在隨機(jī)性與不確定性，通常是受到政府要求，才開始土地儲(chǔ)備，儲(chǔ)備項(xiàng)目欠缺中長期儲(chǔ)備計(jì)劃。并且，各級政府上報(bào)過程中，用地儲(chǔ)備計(jì)劃存在隨意性，部分項(xiàng)目地塊邊界不清，權(quán)屬不清，測算資金壓力也較為粗糙；部分項(xiàng)目缺少意向企業(yè)，延長了儲(chǔ)備至出讓時(shí)間，上報(bào)項(xiàng)目和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城區(qū)未來規(guī)劃及土地利用難以有效匹配[1]。此外，按照《土地儲(chǔ)備管理辦法》要求，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)需經(jīng)過縣級及以上人民政府批準(zhǔn)，用地儲(chǔ)備涉及商務(wù)委、經(jīng)委、規(guī)劃資源、發(fā)改委、財(cái)政等部門，也涉及各管委會(huì)、街道、鎮(zhèn)，關(guān)系較為復(fù)雜，對供地計(jì)劃、儲(chǔ)備計(jì)劃的制定及統(tǒng)籌協(xié)調(diào)提出更高要求，未能構(gòu)建有效協(xié)調(diào)機(jī)制，制約了儲(chǔ)備土地管理。

石木、土石木結(jié)構(gòu)建筑限于材料的承重能力，平面一般為多開間、小進(jìn)深，主要平面形式有兩間，三間、三間一甩袖、三間兩甩袖，五間、五間一甩袖、五間兩甩袖，七間、七間兩甩袖，有檐廊，無檐廊等幾種類型（圖9）?？垦赂G及石砌錮窯平面多為三孔，相互獨(dú)立，各自開門。

（二）資金管理問題

在地方政府的債務(wù)嚴(yán)控下，國家出臺(tái)諸多土地貸款融資，使得地方僅有土地出讓收益、政府撥付資金、土地儲(chǔ)備債券等籌資途徑，整體資金壓力較大，土地儲(chǔ)備資金與資金需求的矛盾突出，將會(huì)造成項(xiàng)目實(shí)施中由于資金斷裂停擺，引發(fā)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等問題。土地儲(chǔ)備資金來源傳統(tǒng)，部分地區(qū)財(cái)政力量薄弱，僅能滿足保運(yùn)轉(zhuǎn)，資金手續(xù)煩瑣，流動(dòng)遲緩，專項(xiàng)債券數(shù)額少。土地儲(chǔ)備中，缺乏充足資金，難以順利開展工作，政府土地收購后迅速轉(zhuǎn)賣，則會(huì)減少土地價(jià)值，無法保證基礎(chǔ)土地收益，風(fēng)險(xiǎn)較大。

（三）儲(chǔ)備項(xiàng)目監(jiān)測監(jiān)管不完善問題

土地儲(chǔ)備項(xiàng)目管理中，通過對土地儲(chǔ)備項(xiàng)目、入庫儲(chǔ)備土地資產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一編碼，建立土地儲(chǔ)備全流程監(jiān)測監(jiān)管機(jī)制，確保全程可追溯可查詢，保障土地儲(chǔ)備工作規(guī)范運(yùn)行，促進(jìn)土地儲(chǔ)備管理事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。而以前由于相關(guān)管理制度缺乏完善性，還存在違法亂紀(jì)、腐敗情況，難以維護(hù)合法者的利益，比如由于政府規(guī)劃調(diào)整原因等，使用者擁有土地卻未能合理開發(fā)，延期開工，造成投資經(jīng)營陷入困境，而一旦儲(chǔ)備土地閑置，又或者加上項(xiàng)目監(jiān)管不確定因素，要么政府下令收回土地，要么收取閑置費(fèi)，都可能影響到土地儲(chǔ)備的公平性。

四、新發(fā)展趨勢下儲(chǔ)備土地管理的對策

（一）科學(xué)制定供地計(jì)劃和儲(chǔ)備計(jì)劃

1.制定儲(chǔ)備計(jì)劃

在儲(chǔ)備土地管理中，應(yīng)當(dāng)將政府宏觀調(diào)控手段發(fā)揮出來，制定中長期用地儲(chǔ)備計(jì)劃，精準(zhǔn)把控土地管理節(jié)奏與規(guī)模。各級政府需做好宏觀調(diào)控工作，提前論證當(dāng)?shù)赜玫貎?chǔ)備，做到產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目合理布局，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量產(chǎn)業(yè)聚集。比如筆者所在的長沙市，城市發(fā)展已經(jīng)到了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的中后期、特大城市向超大城市的跨越期、區(qū)域性中心城市到國家中心城市的提升期，為促進(jìn)和保障實(shí)現(xiàn)城市空間整體性、系統(tǒng)性改造和更新，更需要在土地資源集約高效利用領(lǐng)域大膽探索特色化舉措，作者所在的單位長沙市土地儲(chǔ)備中心結(jié)合國土空間規(guī)劃，擬通過探索重點(diǎn)實(shí)施片區(qū)收儲(chǔ)、綜合開發(fā)。首先對轄區(qū)行政范圍內(nèi)以村為單位的集體土地摸底，通過歷年土地變更數(shù)據(jù)、權(quán)屬證明等結(jié)合現(xiàn)狀建設(shè)分析研究范圍內(nèi)現(xiàn)狀集體土地范圍；其次合規(guī)性分析，分析現(xiàn)狀集體土地在土地利用總體規(guī)劃和控規(guī)中的分布情況，以控規(guī)管理單元為單位，了解現(xiàn)狀集體土地在空間規(guī)劃中的用途及指標(biāo)；然后對儲(chǔ)備潛力分析，一是結(jié)合航拍和地形底圖數(shù)據(jù)，對擬儲(chǔ)備區(qū)域的現(xiàn)狀情況進(jìn)行分析，二是結(jié)合區(qū)位、交通、指標(biāo)、限高、配套等要求，分析研判各區(qū)域用地的儲(chǔ)備潛力；最后進(jìn)行儲(chǔ)備分區(qū)和計(jì)劃，結(jié)合土地征收成片開發(fā)管理要求等劃定儲(chǔ)備分區(qū)、近期重點(diǎn)儲(chǔ)備區(qū)域和擬定儲(chǔ)備分期設(shè)想，分片區(qū)對儲(chǔ)備地塊的規(guī)劃合理性、儲(chǔ)備重點(diǎn)難點(diǎn)等情況進(jìn)行判斷，并探索研究儲(chǔ)備工作開展和實(shí)施的相關(guān)方案。

2.增強(qiáng)部門協(xié)同性

用地儲(chǔ)備管理中，涉及諸多部門，需強(qiáng)化各部門溝通聯(lián)系，制定各部門配合協(xié)調(diào)制度，樹立“一盤棋”工作思維，履行各部門責(zé)任，圍繞項(xiàng)目落地的工作進(jìn)程，減少項(xiàng)目落地障礙，縮減審批環(huán)節(jié)、跑動(dòng)次數(shù)、證明材料，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目高效落地，在儲(chǔ)備審批、征收動(dòng)遷方面，各部門齊抓共管，協(xié)調(diào)儲(chǔ)備土地的各種矛盾與問題，有效落實(shí)用地儲(chǔ)備計(jì)劃[2]。并且，國家盡管出臺(tái)了諸多有關(guān)土地儲(chǔ)備文件，但對審計(jì)監(jiān)察、國土資源、財(cái)政稅務(wù)等部門職責(zé)進(jìn)行規(guī)定，用地儲(chǔ)備的監(jiān)管主體、責(zé)任人等仍不夠明確，需立足于國家土地儲(chǔ)備法律框架，明晰土地監(jiān)管主體，確定主體、客體之間關(guān)系，落實(shí)各部門責(zé)任，規(guī)范土地儲(chǔ)備計(jì)劃與供地計(jì)劃，科學(xué)開展用地儲(chǔ)備。

3.制定供應(yīng)計(jì)劃

土地儲(chǔ)備實(shí)施項(xiàng)目較多，制定土地利用規(guī)劃后，根據(jù)實(shí)際情況開展土地儲(chǔ)備，將土地價(jià)值體現(xiàn)出來。例如，荷蘭政府對土地價(jià)值十分重視，為避免評估土地價(jià)值引發(fā)爭議，需要邀請3位評估師評定，將其上交至法庭，法庭接收評估意見后，作出強(qiáng)制征用裁決[3]。通過此種方法，慎重使用土地，以免土地投機(jī)，各地區(qū)出臺(tái)土地儲(chǔ)備計(jì)劃中，也要控制儲(chǔ)備時(shí)間，合理控制儲(chǔ)備成本，做好市縣征拆征收、土地前期開發(fā)、土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)等環(huán)節(jié)，安排專業(yè)部門負(fù)責(zé)土地儲(chǔ)備，簡化程序、管理土地管理，提高土地儲(chǔ)備效率。

（二）加強(qiáng)資金管理，優(yōu)化土地資源儲(chǔ)備供應(yīng)

1.探索融資模式

儲(chǔ)備土地管理中，資金來源渠道較少，多是商業(yè)銀行貸款與財(cái)政供給，對于用地儲(chǔ)備發(fā)展十分不利，需優(yōu)化資源資金供應(yīng)。

第一，發(fā)展土地債權(quán)，市政專項(xiàng)債權(quán)有高效、低廉、方便特征，政府融資可以土地債權(quán)為主，積極籌集儲(chǔ)備土地項(xiàng)目資金，發(fā)行債券中，以土地出讓收益為擔(dān)保物，政府項(xiàng)目籌資到期后，需償還本金和利息，需注意償還本金與利息是立足于土地出讓獲得收益實(shí)施，盡管類似于商業(yè)銀行貸款，信用主體卻有所不同，可降低儲(chǔ)備土地融資成本風(fēng)險(xiǎn)[4]。政府地方債券發(fā)行時(shí)間短，可參考國債發(fā)行經(jīng)驗(yàn)，主要是發(fā)行地方債券利率較低，相比銀行貸款低，可降低融資成本，還能短時(shí)間完成籌集資金任務(wù)。

第二，建立土地信托體制，信托融資操作中，儲(chǔ)備土地管理機(jī)構(gòu)需將具體項(xiàng)目情況上報(bào)至有關(guān)部門，協(xié)商信托公司，達(dá)成共識(shí)后，信托公司需全面、充分調(diào)查項(xiàng)目情況，設(shè)計(jì)合理信托產(chǎn)品，經(jīng)過部門批準(zhǔn)，即可發(fā)行融資。項(xiàng)目運(yùn)行中，將融資資金投入土地儲(chǔ)備中，后期政府負(fù)責(zé)償還利息與本金，如果償還各項(xiàng)費(fèi)用仍有剩余，雙方可根據(jù)合同規(guī)定科學(xué)分配。信托產(chǎn)品利率按照市場利率調(diào)整，事先也能利用合同方式，確定收益分配，整體信托模式具有較強(qiáng)靈活性，加上法律環(huán)境完善，操作較為簡單。

第三，引進(jìn)證券化土地資產(chǎn)，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)缺乏流動(dòng)性收益，集中土地資產(chǎn)后，可將其轉(zhuǎn)換為金融市場流通證券，以發(fā)行債券或股票，獲得資金。資產(chǎn)證券化中，選擇專業(yè)管理機(jī)構(gòu)對資產(chǎn)進(jìn)行包裝、發(fā)行，銀行金融機(jī)構(gòu)在抵押土地使用權(quán)后發(fā)放貸款，注意此種貸款無須提供貨幣資金，可出具融資保函，或銀行信譽(yù)背書。銀行機(jī)構(gòu)抵押土地收益，出售給管理機(jī)構(gòu)，發(fā)行債券產(chǎn)品籌集資金，完成籌集后，轉(zhuǎn)交資金至銀行，將其發(fā)放至儲(chǔ)備土地機(jī)構(gòu)，管理機(jī)構(gòu)則將資金用于償付貸款[5]。該模式能夠分散儲(chǔ)備土地風(fēng)險(xiǎn)，將土地運(yùn)營、開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移至投資人、擔(dān)保人與發(fā)行人，還能規(guī)范土地所得收益，加強(qiáng)資金監(jiān)管，以免發(fā)生資金腐敗、挪用情況。

2.探索土地打包模式

儲(chǔ)備土地中，土地打包是將城市公共設(shè)施與市政設(shè)施建設(shè)和土地關(guān)聯(lián)，將土地儲(chǔ)備收益用于公共服務(wù)、市政建設(shè)中，采取“以地生財(cái)”方式，出讓土地儲(chǔ)備籌集項(xiàng)目發(fā)展資金，實(shí)現(xiàn)迅速籌集市政設(shè)施與公共設(shè)施資金。

儲(chǔ)備土地管理中，需提高運(yùn)作資金效率，對市場進(jìn)行綜合、全面的調(diào)查，加強(qiáng)土地項(xiàng)目可行性分析與成本核算，加強(qiáng)土地變現(xiàn)能力，提高資金回報(bào)率，實(shí)現(xiàn)利益最大化。

（三）規(guī)范市縣土地儲(chǔ)備項(xiàng)目管理

1.完善收益分配

土地儲(chǔ)備管理重點(diǎn)工作之一是合理分配利益，需處理各主體關(guān)系，尤其是政府和集體以及企業(yè)之間的關(guān)系，保證關(guān)系和諧性，需結(jié)合土地資產(chǎn)情況判定，明確分配方法及企業(yè)運(yùn)作，為分配土地收益提供參考。分配收益需保證相關(guān)者原有利益，土地使用者與所有者權(quán)益根據(jù)比重返還，通過合理分配，推動(dòng)項(xiàng)目有序開展，維護(hù)土地儲(chǔ)備穩(wěn)定實(shí)施。

2.建立監(jiān)督制度

土地儲(chǔ)備項(xiàng)目實(shí)施中，還要完善監(jiān)督機(jī)制，可從以下幾個(gè)方面出發(fā)：一是構(gòu)建懲處制度，市縣政府每年均需深度盤查、了解各地區(qū)供應(yīng)率，制定針對性考核，落實(shí)獎(jiǎng)懲明確的考核標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)秀地區(qū)，表現(xiàn)不佳區(qū)域則予以懲處，加大考核力度，達(dá)到土地項(xiàng)目監(jiān)督效果；二是強(qiáng)化行業(yè)自律，推行土地儲(chǔ)備項(xiàng)目構(gòu)建誠信體系，健全行業(yè)自律體系，加強(qiáng)土地機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理，強(qiáng)化整體團(tuán)隊(duì)力量，實(shí)現(xiàn)行業(yè)市場有序、平穩(wěn)的發(fā)展，還要引進(jìn)諸多優(yōu)秀人才，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目高質(zhì)量發(fā)展；三是強(qiáng)化儲(chǔ)備土地監(jiān)察執(zhí)法，土地儲(chǔ)備運(yùn)作中，需加大項(xiàng)目監(jiān)管力度，可采取合理監(jiān)察方式，監(jiān)管違法行為，嚴(yán)厲懲處違規(guī)違法行為，制定審核項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)，出臺(tái)管理措施，實(shí)行多部門聯(lián)動(dòng)管理制度。

3.績效評價(jià)體系

土地儲(chǔ)備中，應(yīng)完善供應(yīng)土地市場，保證市場穩(wěn)定，減少開發(fā)成本，科學(xué)分配土地資源。但是，僅從土地儲(chǔ)備項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管，難以評估后續(xù)土地價(jià)值，土地具有社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與生態(tài)價(jià)值，和社會(huì)權(quán)益與區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)系密切。因此，需構(gòu)建科學(xué)、全面的土地儲(chǔ)備項(xiàng)目績效體系，評價(jià)其社會(huì)價(jià)值，從效果、績效多個(gè)層面對土地儲(chǔ)備進(jìn)行評價(jià)，考慮經(jīng)濟(jì)、環(huán)境與生態(tài)等內(nèi)容。一是采取定量、定性分析方式，以土地儲(chǔ)備項(xiàng)目為數(shù)據(jù)藍(lán)圖，開展具體數(shù)據(jù)評價(jià)，量化土地使用、供應(yīng)情況，根據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)情況，衡量土地項(xiàng)目質(zhì)量；二是構(gòu)建績效評價(jià)體系，遵循公益性原則，從土地市場、出讓價(jià)格穩(wěn)定方面出發(fā)，注重整合土地資源，優(yōu)化空間開發(fā)，集約利用土地資源，做好績效考核，完善問責(zé)機(jī)制。

五、總結(jié)

綜上所述，黨的十九大后，我國特色社會(huì)主義邁入新時(shí)代，土地儲(chǔ)備需落實(shí)新發(fā)展理念，面對儲(chǔ)備計(jì)劃、資金管理、項(xiàng)目管理等方面問題，應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況，科學(xué)制定供地計(jì)劃和儲(chǔ)備計(jì)劃，優(yōu)化土地資源儲(chǔ)備供應(yīng)，規(guī)范市縣土地儲(chǔ)備項(xiàng)目管理，實(shí)現(xiàn)科學(xué)、合理的區(qū)域規(guī)劃，有效配置不同用途土地布局與比例，構(gòu)建政府儲(chǔ)備土地管理體系與質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。