李一瀏
[遼寧省圖書館(遼寧省古籍保護(hù)中心),遼寧 沈陽 110167]
隨著現(xiàn)代績效管理理論的興起,20世紀(jì)中后期開始,為了擺脫政府公共管理低效率和財(cái)政困境,發(fā)達(dá)國家掀起了以公共服務(wù)市場化改革、政府內(nèi)部管理改革以及加強(qiáng)政府公共活動(dòng)為主要內(nèi)容的公共管理運(yùn)動(dòng),其中包括強(qiáng)調(diào)對公共支出的績效評價(jià)[1]。我國績效評價(jià)工作始于21世紀(jì)初,并得到迅速發(fā)展,截至目前已成為我國財(cái)政日常管理的一項(xiàng)重要工作,覆蓋了從中央到地方的各個(gè)領(lǐng)域。作為重要的公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu),公共圖書館的績效評價(jià)機(jī)制也在探索中不斷前行。
現(xiàn)階段,對于公共圖書館績效評價(jià)體系的研究主要集中在財(cái)經(jīng)領(lǐng)域,大多以適應(yīng)財(cái)政體制改革為落腳點(diǎn),從財(cái)政預(yù)算執(zhí)行及資金分配的角度探索公共圖書館財(cái)政資金的使用效能。相比以上研究方向,筆者更傾向于在公共圖書館績效評價(jià)體系的構(gòu)建過程中著重突出績效管理改革最初的推動(dòng)性,將推進(jìn)圖書館事業(yè)發(fā)展作為構(gòu)建績效評價(jià)體系的基石,將績效管理作為衡量圖書館事業(yè)發(fā)展的工具,使績效管理的目的最大程度上貼近績效管理的源初目的,即改進(jìn)績效。
筆者以公共圖書館核心工作之一的文獻(xiàn)資料購置工作作為切入點(diǎn),對構(gòu)建文獻(xiàn)資料購置績效評價(jià)體系進(jìn)行全過程探索,以期能為公共圖書館文獻(xiàn)資料購置績效管理工作提供些許思路,使績效評價(jià)機(jī)制在文獻(xiàn)資料購置工作乃至公共文化服務(wù)事業(yè)建設(shè)中起到助推作用。
圖書館藏書購置原則是以其性質(zhì)、任務(wù)、讀者需求和原有館藏基礎(chǔ)為依據(jù),從實(shí)際出發(fā),有目的、有系統(tǒng)、有計(jì)劃、有分工地建設(shè)藏書體系[2]。文獻(xiàn)資料購置項(xiàng)目自決策伊始便應(yīng)有相應(yīng)的績效評價(jià)機(jī)制對其進(jìn)行科學(xué)的考量,貫穿項(xiàng)目全過程的組織及管理更要依靠績效評價(jià)機(jī)制進(jìn)行監(jiān)督和評價(jià),以最大程度保證項(xiàng)目實(shí)施的效率,并在必要時(shí)糾正項(xiàng)目實(shí)施過程中偏離目標(biāo)的行為。
文獻(xiàn)資源建設(shè)是公共圖書館開展各項(xiàng)工作的基礎(chǔ),文獻(xiàn)資料購置項(xiàng)目目標(biāo)的設(shè)定應(yīng)在著眼于項(xiàng)目本身執(zhí)行目標(biāo)的基礎(chǔ)上,兼顧公共圖書館行使各項(xiàng)職能的衍生目標(biāo)。文獻(xiàn)資料的購置工作應(yīng)堅(jiān)持 “以讀者為本、為讀者服務(wù)” 的理念和宗旨,嘗試通過多種渠道積極了解讀者需求及借閱傾向,把讀者的需求和建議輻射到文獻(xiàn)資料購置工作中,科學(xué)合理調(diào)整購置方向,充分發(fā)揮圖書館的社會(huì)公益職能。
具體到目標(biāo)的設(shè)定,可從預(yù)算執(zhí)行的角度設(shè)定 “高效合理使用專項(xiàng)資金、保證??顚S谩?等;也應(yīng)從文獻(xiàn)資源建設(shè)的角度設(shè)定 “豐富文獻(xiàn)館藏資源、構(gòu)建綜合性藏書體系、提高文獻(xiàn)保障能力” 等;還應(yīng)從為讀者服務(wù)的角度設(shè)定 “完善讀者服務(wù)工作,為公眾提供公益性、基本性、均等性的文獻(xiàn)資源服務(wù)” 等明確目標(biāo)。
文獻(xiàn)資料購置項(xiàng)目的決策過程需考量決策依據(jù)及決策程序,包括項(xiàng)目設(shè)立是否符合圖書館建設(shè)和公眾文化發(fā)展需要,是否存在設(shè)計(jì)上的缺陷,確認(rèn)必要性,探討可行性,并完整合規(guī)地執(zhí)行項(xiàng)目申報(bào)審批流程。
文獻(xiàn)資料購置項(xiàng)目需設(shè)定明確的受益對象,用以指引項(xiàng)目的核心訴求及執(zhí)行原則。對公共圖書館來說,受益對象通常為輻射范圍內(nèi)的黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位及個(gè)體讀者。
項(xiàng)目的組織管理應(yīng)分為組織機(jī)構(gòu)、資金管理、項(xiàng)目實(shí)施等幾部分。
文獻(xiàn)資料購置工作的組織管理需擁有健全的管理制度,并明確項(xiàng)目的執(zhí)行部門,通常執(zhí)行部門應(yīng)包括項(xiàng)目管理部門、財(cái)務(wù)部門、文獻(xiàn)資料的采選及流通使用部門。
項(xiàng)目的資金管理應(yīng)嚴(yán)格按照財(cái)務(wù)制度執(zhí)行,規(guī)范核算,杜絕虛列支出、截留擠占挪用項(xiàng)目資金、超標(biāo)準(zhǔn)開支、支出依據(jù)不合規(guī)等情況。
項(xiàng)目實(shí)施過程應(yīng)嚴(yán)格按照計(jì)劃方式及時(shí)間周期執(zhí)行,且驗(yàn)收工作程序合法合規(guī),保證驗(yàn)收單據(jù)等材料妥善完備。
績效指標(biāo)是根據(jù)項(xiàng)目目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)置原則而設(shè)定的,用來衡量項(xiàng)目目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度,是可以量化可以測算的考核工具。在指標(biāo)設(shè)定時(shí),需考量其與項(xiàng)目目標(biāo)的相關(guān)性,以及指標(biāo)的全面性、具體性、可實(shí)現(xiàn)性、時(shí)效性、量化度等各個(gè)方面。
按現(xiàn)有績效指標(biāo)考核體系,績效指標(biāo)的設(shè)定通常分為定性指標(biāo)和定量指標(biāo)。具體到文獻(xiàn)資料購置績效指標(biāo)設(shè)定,一方面需要使其符合文獻(xiàn)資料購置工作的特點(diǎn),確保其能真實(shí)有效反映公共圖書館文獻(xiàn)資料購置工作的實(shí)效,并統(tǒng)籌考慮圖書館評估定級(jí)等行業(yè)要求,另一方面需兼容財(cái)政績效評價(jià)填報(bào)格式,符合財(cái)政關(guān)于項(xiàng)目績效評價(jià)的考核點(diǎn)。
按照績效指標(biāo)考核方向,可分為管理指標(biāo)、產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)、滿意度指標(biāo)等4項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)。
管理指標(biāo)用以考核文獻(xiàn)資料購置工作的決策及管理,按考核內(nèi)容特點(diǎn),此項(xiàng)指標(biāo)多為定性指標(biāo),可下設(shè)項(xiàng)目決策、資金分配情況、資金落實(shí)情況、資金管理情況、組織管理情況、項(xiàng)目實(shí)施情況等二級(jí)指標(biāo),具體包括項(xiàng)目目標(biāo)、決策過程、決策程序、分配辦法、分配結(jié)果、資金到位率、資金使用、財(cái)務(wù)管理、組織機(jī)構(gòu)、管理水平、項(xiàng)目進(jìn)度、完成驗(yàn)收等三級(jí)指標(biāo)。
產(chǎn)出指標(biāo)的考核將對比文獻(xiàn)資料購置工作的實(shí)際產(chǎn)出量與項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)計(jì)劃完成的產(chǎn)出量,評價(jià)完成程度。產(chǎn)出指標(biāo)包括數(shù)量指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)、時(shí)效指標(biāo)、成本指標(biāo)等二級(jí)指標(biāo)??删唧w下設(shè)各類文獻(xiàn)資料購置種類冊數(shù)、特定種類文獻(xiàn)比率、文獻(xiàn)資料購置時(shí)效、特定文獻(xiàn)資源購置成本等三級(jí)指標(biāo)。
效益指標(biāo)考核的是項(xiàng)目實(shí)施所產(chǎn)生的綜合效益,包括經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響等二級(jí)指標(biāo)。參考公共圖書館文獻(xiàn)資料購置工作的性質(zhì),只在社會(huì)效益及可持續(xù)影響指標(biāo)下設(shè)立藏書數(shù)量、新購文獻(xiàn)開放率、連續(xù)出版物入藏完整率等三級(jí)指標(biāo)。
滿意度指標(biāo)包括服務(wù)對象滿意度、社會(huì)公眾滿意度等二級(jí)指標(biāo),具體可從各類文獻(xiàn)資源建設(shè)的角度設(shè)立滿意度三級(jí)指標(biāo)。
績效評價(jià)是通過對受評項(xiàng)目的過程和結(jié)果進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性(Economy)、效率性(Efficiency)和效益性(Effectiveness)標(biāo)準(zhǔn)的評估,從而衡量、比較和評判項(xiàng)目相對于預(yù)期目標(biāo)的合理性,即著名的財(cái)政支出績效考評 “3E” 原則。近年來,部分學(xué)者提出在對公共財(cái)政支出進(jìn)行績效評價(jià)過程中,應(yīng)在普遍采用 “3E” 原則的基礎(chǔ)上,加入第4個(gè) “E” 即 “公平性(Equity)” 原則[3]。
公平性原則的主要評判標(biāo)準(zhǔn)就是公共服務(wù)均等化。公共圖書館文獻(xiàn)購置支出作為公共支出的一部分,發(fā)揮著財(cái)政收入的分配職能,必須合理考量目標(biāo)群體享受公共服務(wù)的公平性。筆者研究構(gòu)建績效評價(jià)模型所遵循的原則即為加入了 “公平性” 后的 “4E” 原則。
收集文獻(xiàn)資料購置項(xiàng)目相關(guān)管理制度和文件,結(jié)合財(cái)政關(guān)于財(cái)政資金績效評價(jià)的規(guī)定,設(shè)計(jì)績效評價(jià)框架,制定績效評價(jià)實(shí)施方案,制定符合 “4E” 原則的評價(jià)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn);定制證據(jù)收集計(jì)劃,列出績效評價(jià)過程中所需收集資料清單;設(shè)計(jì)相關(guān)調(diào)查表格,如資金計(jì)劃完成情況表、項(xiàng)目面訪記錄、實(shí)施人滿意度調(diào)查問卷、受益人滿意度調(diào)查問卷、項(xiàng)目驗(yàn)收組廉潔自律情況反饋表等。
根據(jù)已確定的績效評價(jià)實(shí)施方案,結(jié)合具體指標(biāo)的特點(diǎn),采取靈活的證據(jù)收集方法,形成不同指標(biāo)不同方法、同一指標(biāo)不同方法、各種證據(jù)相互印證的收集思路,具體收集方法包括且不限于案卷研究、問卷調(diào)查、現(xiàn)場調(diào)查等。
依據(jù)文獻(xiàn)資料購置工作的流程及特點(diǎn),對已收集的數(shù)據(jù)及資料進(jìn)行審核分析,采用以目標(biāo)為導(dǎo)向、基于證據(jù)分析的目標(biāo)比較法,通過對項(xiàng)目的實(shí)際效果與預(yù)定目標(biāo)的比較,分析完成目標(biāo)或未完成目標(biāo)的原因,對照評價(jià)指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn),對項(xiàng)目績效情況進(jìn)行綜合性評判。
依據(jù)公共圖書館文獻(xiàn)資料購置項(xiàng)目的工作屬性及其所涉及的要素,筆者結(jié)合 “4E” 原則,構(gòu)建如下績效評價(jià)指標(biāo)體系與標(biāo)準(zhǔn),見表1。
表1 公共圖書館文獻(xiàn)資料購置績效指標(biāo)體系及評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)(表樣)
續(xù)表
科學(xué)合理的館藏結(jié)構(gòu)是滿足讀者需求和提高服務(wù)質(zhì)量的前提和基礎(chǔ)。藏書結(jié)構(gòu)是否合理,直接影響讀者對館藏文獻(xiàn)的利用效率[4]。構(gòu)建文獻(xiàn)資料購置績效評價(jià)體系,其目的在于保證公共圖書館購入文獻(xiàn)資料的質(zhì)量,提高資金使用效能,從而切實(shí)提升公共文化服務(wù)品質(zhì)。
除了文獻(xiàn)資料購置工作之外,公共圖書館其他種類服務(wù)工作也可借用相應(yīng)績效評價(jià)體系來對工作實(shí)效進(jìn)行監(jiān)督評價(jià),績效評價(jià)機(jī)制的實(shí)施是圖書館人科學(xué)、客觀、系統(tǒng)地審視自身工作的過程,績效評價(jià)的精準(zhǔn)化、常態(tài)化、全覆蓋化是公共圖書館提升自身服務(wù)品質(zhì)、促進(jìn)事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的必由之路。