《貴州省動物防疫條例》修訂研究*
——以機構(gòu)設(shè)置與人員配置為視角

貴州民族大學(xué) 鄭世一

一、引言

動物防疫工作事關(guān)公共衛(wèi)生安全、動物源性食品安全、養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)安全以及生態(tài)環(huán)境安全，特別是新冠疫情發(fā)生以來，動物防疫工作的重要性越發(fā)凸顯。自1997年《中華人民共和國動物防疫法》（以下簡稱《動物防疫法》）頒布實施以來，貴州省動物防疫工作的開展與國家的政策法律一直保持同步，于2004年制定了《條例》并在2017年對其進行了修訂，但是由于新冠疫情的出現(xiàn)以及社會的快速發(fā)展，現(xiàn)行的《動物防疫法》已經(jīng)逐漸與當代社會的動物防疫工作脫節(jié)，因此國家及時對《動物防疫法》進行了修訂，新修訂的《動物防疫法》于2021年5月1日正式實施。作為新修訂的《動物防疫法》下位法的《條例》也應(yīng)當及時調(diào)整，以適應(yīng)新時期的地方動物防疫工作。由于動物防疫工作專業(yè)化程度高、涉及面廣，筆者囿于知識局限，僅從機構(gòu)設(shè)置以及人員配置兩個方面對《條例》的修訂進行研究。

二、貴州省動物防疫工作調(diào)研點的選取與經(jīng)過

（一）貴州省調(diào)研點的選取

調(diào)研時間和地點：

時間：2021年3月；

地點：貴州省A市；

基本情況：截至2019年底，A市下轄3個區(qū)、7個縣、2個民族自治縣、2個代管市和1個新區(qū)。全市下轄253個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、2073個城鄉(xiāng)社區(qū)，其中城市社區(qū)1454個、農(nóng)村社區(qū)619個①。A市地處中國西南地區(qū)、貴州北部，南臨貴陽、北倚重慶、西接四川，處于成渝—黔中經(jīng)濟區(qū)走廊的核心區(qū)和主廊道，黔渝合作的橋頭堡、主陣地和先行區(qū)。是貴州省除了省會城市的另外一個重要城市，其對肉類食品的需求僅次于省會城市，因此無論是從其城市地位還是肉類食品需求上看，選取A市進行《條例》中機構(gòu)設(shè)置與人員配置的現(xiàn)狀進行調(diào)研都十分有必要。

（二）調(diào)研方法

1.實地調(diào)研法

采用實地調(diào)研的方法。由于貴州省各市州的動物防疫部門情況略有不同，因此選取了具有代表性的A市動物防疫部門進行了走訪調(diào)查；此外，還對A市X縣的部分村落進行了走訪，詢問了地方獸醫(yī)在動物防疫工作上的想法與困難。

一方面通過實地調(diào)研了解A市動物防疫部門自2017年《條例》修訂以來關(guān)于動物防疫機構(gòu)設(shè)置以及人員配置的現(xiàn)狀和困難，一方面通過跟隨導(dǎo)師參與《條例》修改的專家論證會，采訪各動物防疫部門負責(zé)人、工作人員，深入了解貴州省動物防疫中機構(gòu)設(shè)置與人員配置情況，分析可以通過立法進行保障的內(nèi)容，從而因地制宜地分析和解決問題。

2.文獻研究法

文獻研究法是通過查閱和收集各種文獻，分析研究一些記載動物防疫中機構(gòu)設(shè)置與人員配置相關(guān)內(nèi)容的法學(xué)研究方法。通過收集相關(guān)學(xué)科文獻資料，可以使我們很好地了解并研究A市動物防疫中關(guān)于機構(gòu)設(shè)置與人員配置的法律保障問題。文獻分析法還能夠很好地幫助其他調(diào)查方法的實施。

三、《條例》在機構(gòu)設(shè)置與人員配置中存在的問題

通過近6個月的實地調(diào)研與走訪，筆者對收集的材料進行分類分析整理，得出《條例》在機構(gòu)設(shè)置與人員配置中存在如下問題。

（一）《條例》中機構(gòu)設(shè)置存在的問題

2018年中共中央印發(fā)了《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，其中明確提出“整合組建農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊伍。將農(nóng)業(yè)系統(tǒng)內(nèi)獸醫(yī)獸藥、生豬屠宰、種子、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)機、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量等執(zhí)法隊伍整合，實行統(tǒng)一執(zhí)法。由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部指導(dǎo)?！?/p>

并且在大部門制度改革的主要背景下，黨政機構(gòu)的職能以及設(shè)置進行了整合和精簡，行政管理職能的相關(guān)執(zhí)行主體得到規(guī)范，新修訂的《動物防疫法》中最直接的一個體現(xiàn)就是“獸醫(yī)主管部門”被“農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門”取代。

在此背景下，貴州省內(nèi)的市、縣級動物衛(wèi)生監(jiān)督所相繼撤銷，僅保留省級動物衛(wèi)生監(jiān)督所。以貴州省A市為例，其撤銷了市縣兩級動物衛(wèi)生監(jiān)督所以后，檢疫監(jiān)管職能和執(zhí)法職能分別由農(nóng)業(yè)農(nóng)村局和綜合行政執(zhí)法局兩個單位履行，只有B市將監(jiān)管和執(zhí)法職能由農(nóng)業(yè)農(nóng)村局的農(nóng)業(yè)執(zhí)法隊履行。該市于2019年9月進行了事業(yè)單位整合，市動物疫病預(yù)防控制中心與市獸藥飼料監(jiān)測站合并為市動物疫病預(yù)防控制監(jiān)測站。以上的變動看似合理，對動物防疫工作有利無害，但是筆者進行文本梳理以及調(diào)研的過程中發(fā)現(xiàn)了以下問題：

第一，機構(gòu)改革后的名稱變化在《條例》中并無體現(xiàn)，如獸醫(yī)主管部門、衛(wèi)生計生主管部門、市縣級的動物衛(wèi)生監(jiān)督所已經(jīng)通過機構(gòu)改革或撤銷或改名，但是《條例》中還是以獸醫(yī)主管部門、衛(wèi)生計生主管部門和縣級人民政府動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)等改革以前的名稱對動物防疫工作進行安排，讓大部分對機構(gòu)改革不熟悉的民眾一頭霧水，甚至不知道申報檢疫的機構(gòu)已經(jīng)進行了變動。

第二，機構(gòu)改革后部分動物防疫的相關(guān)工作界限不明晰，撤銷市、縣級動物衛(wèi)生監(jiān)督所導(dǎo)致檢疫監(jiān)管和執(zhí)法分離，目前承擔(dān)相關(guān)職能的部門五花八門，有的由疫控中心承擔(dān)職能，有的由畜牧獸醫(yī)股承擔(dān)相關(guān)職能。相關(guān)工作的對接全靠微信群和電話，工作銜接不暢、推進困難，工作開展比較被動。以本次條例修訂過程中的對于畜禽交易市場的開辦者未按照規(guī)定實行定期休市、未按規(guī)定對市場進行清洗和消毒以及未建立休市消毒檔案或者建立虛假休市消毒檔案的應(yīng)當由誰進行管理處罰為例，市場監(jiān)管部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門出現(xiàn)了分歧，前者認為動物防疫工作應(yīng)當由后者進行，并認為休市、消毒以及建立消毒臺賬是動物防疫工作，而非經(jīng)營者的市場行為，其無法進行管理和處罰；而后者則認為對市場的休市、消毒以及建立消毒臺賬的工作已經(jīng)是在市場層面，應(yīng)當由前者進行。

（二）《條例》中人員配置存在的問題

筆者通過結(jié)合《條例》文本以及實地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)《條例》在實施過程中出現(xiàn)的人員配置問題如下：

《條例》第三條第二款規(guī)定：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處(社區(qū))應(yīng)當配備動物防疫管理人員，按照職責(zé)組織做好本轄區(qū)內(nèi)的動物防疫工作?！痹趯F州省的市縣進行調(diào)研的過程中，筆者發(fā)現(xiàn)了雖然相關(guān)政府以及街道辦事處能夠按照條例的要求配備相應(yīng)的動物防疫管理人員，但是動物防疫管理人員名不副實，經(jīng)常被抽調(diào)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的綜合服務(wù)中心做其他事務(wù)，導(dǎo)致動物防疫工作出現(xiàn)在編不在崗的情況。然而此種情況在當時制定《條例》時是無論如何也想不到的，就更不用說依據(jù)該款設(shè)定處罰條款了。

《條例》第二十五條第二款規(guī)定：“屠宰廠(場、點)屠宰的動物應(yīng)當經(jīng)官方獸醫(yī)查驗、檢查合格?！钡乾F(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的官方獸醫(yī)少，管理的區(qū)域大，承擔(dān)的責(zé)任重，獸醫(yī)老齡化嚴重，將來可能會出現(xiàn)斷檔的情況。以A市為例，該市共有224個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，只有467個官方獸醫(yī)，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)2.08個官方獸醫(yī)，有近半數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有1名官方獸醫(yī)，且他們還要承擔(dān)農(nóng)技服務(wù)中心的其他工作，根本無法勝任動物防疫、檢疫等專業(yè)技術(shù)工作，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至沒有官方獸醫(yī)。因此部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至出現(xiàn)了一個極端的情況“隔空開票”，即相關(guān)的責(zé)任獸醫(yī)并不去給動物進行檢疫，就直接開出檢疫合格的票據(jù)，這給食品安全以及公共衛(wèi)生安全帶來了極大的挑戰(zhàn)。

四、《條例》在機構(gòu)設(shè)置與人員配置中存在問題的解決建議

（一）《條例》中機構(gòu)設(shè)置存在問題的解決建議

1.及時同步更新機構(gòu)改革后各種機構(gòu)的新名稱

對《條例》中涉及獸醫(yī)主管部門、衛(wèi)生計生主管部門和縣級人民政府動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)等改革以前的名稱進行統(tǒng)一替換，如獸醫(yī)主管部門職責(zé)已經(jīng)劃歸農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門，獸醫(yī)主管部門則統(tǒng)一替換為農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門；衛(wèi)生計生主管部門職責(zé)則劃歸給衛(wèi)生健康部門，也要作出相應(yīng)替換。做到及時更新部門名稱，與上位法相一致，公眾對改革后的機構(gòu)職責(zé)有了深入了解，不僅便于動物防疫工作的開展，也能讓公眾更好地配合。

2.明確機構(gòu)改革后各個機構(gòu)的職責(zé)界限

在撤銷市、縣級動物衛(wèi)生監(jiān)督所的同時，應(yīng)當明確其檢疫監(jiān)管和執(zhí)法的職責(zé)劃歸到何處，如由疫控中心或者畜牧獸醫(yī)股繼受相關(guān)職能，應(yīng)當在《條例》的修改中予以明確。以本次條例修訂過程中對于畜禽交易市場的開辦者未按照規(guī)定實行定期休市、未按規(guī)定對市場進行清洗和消毒以及未建立休市消毒檔案或者建立虛假休市消毒檔案的應(yīng)當由誰進行管理處罰為例，前文談到市場監(jiān)管部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門對該問題的管理主體是誰出現(xiàn)了分歧。首先應(yīng)當明確的是市場上的執(zhí)法問題應(yīng)當由誰進行管理，在機構(gòu)改革以前，對市場上的經(jīng)營活動管理是由食品藥品監(jiān)督管理局執(zhí)行的，機構(gòu)改革后該職責(zé)劃歸給了市場監(jiān)督管理局，因此可以明確的是市場上的經(jīng)營活動現(xiàn)在應(yīng)當由市場監(jiān)督管理局來進行管理。但是在《條例》中規(guī)定的休市、清洗消毒以及建立消毒檔案是經(jīng)營活動還是動物防疫活動是問題的關(guān)鍵。筆者認為應(yīng)當按照就近原則來明確機構(gòu)改革后各個機構(gòu)的職責(zé)界限，在市場上的休市、清洗消毒以及建立消毒檔案偏向于市場行為，應(yīng)當由市場監(jiān)督管理局進行管理。因此，明確機構(gòu)改革后各個機構(gòu)的職責(zé)界限，并以此對《條例》進行針對性調(diào)整，使得各個機構(gòu)能夠充分發(fā)揮出本部門的優(yōu)勢，以共同推進動物防疫工作的開展，是《條例》在進行機構(gòu)設(shè)置的修訂中應(yīng)當遵循的原則。

（二）《條例》中人員配置存在問題的解決建議

1.明確動物防疫人員應(yīng)當定編定崗

如前文所述，基層的動物防疫人員其政府以及街道辦事處能夠按照《條例》的要求進行配備，但其經(jīng)常被抽調(diào)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的綜合服務(wù)中心做其他事務(wù)，導(dǎo)致動物防疫工作出現(xiàn)在編不在崗的情況。建議在《條例》中明確動物防疫人員應(yīng)當定編定崗，從事專門的動物防疫具體工作，以本職工作優(yōu)先，對于其他事務(wù)在閑暇時可以幫忙。第三條第二款建議修改為：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)當根據(jù)畜禽飼養(yǎng)量配備專職動物防疫管理人員，按照職責(zé)定崗做好本轄區(qū)內(nèi)的動物防疫工作。具體配備標準由省級農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門會同編制部門和人力資源社會保障部門制定?！辈⒁罁?jù)該條設(shè)置相應(yīng)的處罰條款進行規(guī)制上述在編不在崗問題，具體處罰條款為“違反第三條第二款規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處未定編定崗配備動物防疫人員，對直接責(zé)任人給予處分”。

2.提高獸醫(yī)待遇，降低獸醫(yī)準入門檻

針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的官方獸醫(yī)少，管理的區(qū)域大，承擔(dān)的責(zé)任重，獸醫(yī)老齡化嚴重，將來可能會出現(xiàn)斷檔情況的問題。可以參考新修訂的《動物防疫法》第六十九條第一款②對可以參加職業(yè)獸醫(yī)的考試的學(xué)歷予以放寬，取消了“獸醫(yī)專業(yè)大專以上學(xué)歷”的限制條件，由此可見新法對獸醫(yī)的準入門檻有所降低，予以了政策傾斜。第八十六條③，給予畜牧獸醫(yī)醫(yī)療衛(wèi)生津貼等相關(guān)待遇。通過以上新修訂的《動物防疫法》相關(guān)條款的指引，在《條例》中根據(jù)貴州省自己的實際問題進行細化，具體建議在《條例》中增加一條：“省人民政府組織制定和落實基層動物防疫人才引進、培養(yǎng)及生活待遇保障等制度，對長期在基層服務(wù)的動物防疫人員在聘用及職稱評審、晉升中予以政策傾斜。”如此一來使更多專業(yè)化的人才愿意進入獸醫(yī)這個行業(yè)，擴大獸醫(yī)專業(yè)隊伍，才能解決“隔空開票”、事多人少的窘境。

五、結(jié)語

《條例》在實施以來，對貴州省的動物防疫工作起到了良好的指導(dǎo)作用，但是在新冠肺炎肆虐世界的背景下，地方的動物防疫工作顯得尤為重要。與時俱進地對《條例》進行合理修訂，及時調(diào)整動物防疫的機構(gòu)設(shè)置與人員配置，使之能夠較好地適應(yīng)當前動物防疫工作的變化，是做好動物防疫工作的重點，當機構(gòu)和人員得到充分保障時，動物防疫工作才能越做越好，人民的生命健康才能得到良好保障。

注釋

①數(shù)據(jù)來源：2021年該市統(tǒng)計局。

②第六十九條第一款：國家實行執(zhí)業(yè)獸醫(yī)資格考試制度。具有獸醫(yī)相關(guān)專業(yè)大學(xué)?？埔陨蠈W(xué)歷的人員或者符合條件的鄉(xiāng)村獸醫(yī)，通過執(zhí)業(yè)獸醫(yī)資格考試的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門頒發(fā)執(zhí)業(yè)獸醫(yī)資格證書；從事動物診療等經(jīng)營活動的，還應(yīng)當向所在地縣級人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門備案。

③第八十六條：對從事動物疫病預(yù)防、檢疫、監(jiān)督檢查、現(xiàn)場處理疫情以及在工作中接觸動物疫病病原體的人員，有關(guān)單位按照國家規(guī)定，采取有效的衛(wèi)生防護、醫(yī)療保健措施，給予畜牧獸醫(yī)醫(yī)療衛(wèi)生津貼等相關(guān)待遇。