論監(jiān)察對象的范圍及判斷標(biāo)準(zhǔn)

中國政法大學(xué)刑事司法學(xué)院 趙偉中

一、面臨的問題

《監(jiān)察法》立法目的旨在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，不僅限于政治權(quán)力領(lǐng)域，防止權(quán)力尋租，還包括國有經(jīng)濟領(lǐng)域，以防止商業(yè)腐敗。第1條便指出加強對“所有行使公權(quán)力的公職人員”的監(jiān)督，并且《監(jiān)察法實施條例》進一步對監(jiān)察對象的問題做出了更為細致的解釋。盡管法律對監(jiān)察對象提出了規(guī)范化的要求，但是有幾點原因?qū)е铝吮O(jiān)察對象的范圍與認定仍舊存在爭議，一是規(guī)范的模糊性。例如，《監(jiān)察法》第5條采用“列舉+兜底”模式規(guī)定了監(jiān)察對象的范圍。該模式的優(yōu)勢在于，避免因立法技術(shù)和語言表達的局限性而漏列應(yīng)有的監(jiān)察對象，但正是因為兜底模式解釋的開放性和列舉的封閉性，使得監(jiān)察對象的種類具有難以窮舉的多個可能性，使得原本“完美”的規(guī)范統(tǒng)一設(shè)置自身產(chǎn)生了異化的效果，即解釋和應(yīng)用的多樣性。二是理論上的解釋爭論。由于第一點原因，必然導(dǎo)致理論上對監(jiān)察對象有不同的解釋方案，例如有“公權(quán)力說”“行為+財產(chǎn)說”“三維（身份）說”和“雙重判斷說”四種不同的學(xué)說?！肮珯?quán)力說”以直接回應(yīng)監(jiān)察法內(nèi)容的態(tài)勢成為主流觀點，其本身還分為兩種陣營：“憲法公權(quán)力說”和“廣泛公權(quán)力說”“憲法公權(quán)力說”認為，監(jiān)察機關(guān)作為國家監(jiān)察的專責(zé)機關(guān)，監(jiān)察的主要是行使憲法權(quán)力的人員的權(quán)力行為[1]，強調(diào)判斷的標(biāo)準(zhǔn)是使用公權(quán)力[2]；“擴大公權(quán)力說”是認為“采用‘公權(quán)力’與‘公職人員’的標(biāo)準(zhǔn)仍不周延，因此需要確定以‘公職、公權(quán)、公務(wù)、公財’四個實質(zhì)要件為要素組合構(gòu)成的新型公權(quán)力方位監(jiān)察對象的認定標(biāo)準(zhǔn)。[3]”“行為+財產(chǎn)說”認為，應(yīng)當(dāng)從行為和財產(chǎn)（國家公共財產(chǎn)）兩個角度對監(jiān)察對象進行識別，即‘人’的職務(wù)與職位，‘錢’的管制與出資來劃分不同的類型[4]。“身份說”認為除了公權(quán)力與應(yīng)當(dāng)確立以公職這個身份為判斷標(biāo)準(zhǔn)的中心[5]；“雙重判斷說”認為形式上先判斷主體的身份符合《監(jiān)察法》第15條所涵蓋的范圍，再實質(zhì)判斷主體從事的工作是否與公權(quán)力的行使有關(guān)聯(lián)[6]；總之以上爭論給我們帶來了監(jiān)察對象認定標(biāo)準(zhǔn)上的難題?；诖?，本文將站在公權(quán)力說的基礎(chǔ)之上對我國監(jiān)察對象認定標(biāo)準(zhǔn)中存在的問題以及造成的原因進行分析，以問題為導(dǎo)向，將第15條中監(jiān)察對象作類型化分析并依此為實踐提供易于解決的方案。

二、監(jiān)察對象的判斷標(biāo)準(zhǔn)：公權(quán)力說的確立

（一）其他學(xué)說的不足之處

根據(jù)上文“身份說”的標(biāo)準(zhǔn)來看，其具有簡單易識別的優(yōu)勢，并且與刑法中身份犯的理論相關(guān)。但“身份說”的劣勢也較為明顯。主要會使得監(jiān)察對象的范圍難以達到全覆蓋的標(biāo)準(zhǔn)，不能滿足《監(jiān)察法》的規(guī)范目的[7]。而出現(xiàn)不易甚至是無法認定的困難。隨著國家以及政府的部分權(quán)力會隨著授權(quán)等方式功能轉(zhuǎn)移給社會，《監(jiān)察法實施條例》在這一點上已經(jīng)做出了詳細的規(guī)定，比如第42條第3項就規(guī)定了監(jiān)察對象亦包括“雖未列入黨政機關(guān)人員編制，但在黨政機關(guān)中從事公務(wù)的人員”。有鑒于此，“身份說”作出了一定的反思，將無論其為長期的有編制的人員還是短期臨時無編制的人員，都會擁有并行使公權(quán)力，此時所在的公共機構(gòu)便賦予了其公權(quán)力和行使公權(quán)力的能力[5]。但這種說法無疑拋棄了“身份說”的原有含義，行“身份說”之名而行“公權(quán)力說”之實。

“行為+財產(chǎn)說”旨在對監(jiān)察對象實施“沒有行為不監(jiān)管，凡有資金必監(jiān)管”的動態(tài)監(jiān)察認定標(biāo)準(zhǔn)[4]。該標(biāo)準(zhǔn)在實踐中也較容易實施和操作，但仍然沒有脫離行使公權(quán)力的范圍，毋寧說是“公權(quán)力說”在財產(chǎn)方面的指向。但《監(jiān)察法》第15條中涉及的具體要素很多，并非僅僅涉及行為和財產(chǎn)，例如《監(jiān)察法實施條例》在第43條第1項規(guī)定的“履行人民代表大會職責(zé)的各級人民代表大會代表”很難說人大代表在履職時得到了國家公共財產(chǎn)。而且什么是“公共財產(chǎn)”，這一點也需要進一步明確?！半p重判斷說”也與之類似，它采取一種形式+實質(zhì)的雙重標(biāo)準(zhǔn)，首先看是否能涵射到規(guī)范范圍當(dāng)中，再看是否實際行使了公權(quán)力這一要素。但是這一說法的實質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)仍舊是行使公權(quán)力，前面的形勢判斷只不過是表面上的，因為僅具備“身份要件”不意味著正在行使公權(quán)力。更重要的是，之所以會有不同的判斷學(xué)說的產(chǎn)生，本就是因為規(guī)范的模糊性才導(dǎo)致了現(xiàn)有的爭論。如果能夠通過規(guī)范的形勢判斷解決認定標(biāo)準(zhǔn)的爭論的話，本文就沒有寫作的必要了，所以“雙重標(biāo)準(zhǔn)說”也還是在重復(fù)“公權(quán)力”的說法而已。

以上的學(xué)說要么借助“公權(quán)力說”完善自身，要么就是向“公權(quán)力說”靠攏，所以，或多或少都沒有堅實的基礎(chǔ)。因此，用“行使公權(quán)力”作為確定標(biāo)準(zhǔn)更加適合。但是現(xiàn)有的“公權(quán)力”的含義已經(jīng)超越了傳統(tǒng)對“公權(quán)力”的理解，因此需要對“行使公權(quán)力”標(biāo)準(zhǔn)中的“公權(quán)力”含義做新的解釋。

（二）“公權(quán)力說”的合理性界定

在理解“公權(quán)力”的范圍時，我們可以通過對監(jiān)察權(quán)范圍的界定，反過來推定被監(jiān)督的“公權(quán)力”的范圍。監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)一直存在爭議。有觀點認為監(jiān)察權(quán)具有三權(quán)的混合性質(zhì)，具有多重屬性。有觀點則認為監(jiān)察權(quán)屬于傳統(tǒng)三權(quán)之外的“第四權(quán)”，是一種新型國家權(quán)力類型[8]。還有學(xué)者認為監(jiān)察權(quán)是一種反腐敗權(quán)力，著重于黨和國家對反腐工作的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)，反腐便是監(jiān)察權(quán)的核心和本質(zhì)特征[9]。筆者認為，監(jiān)察權(quán)確實具有混合性的特征，因此要完全探明監(jiān)察權(quán)屬性有一定的難度，但是前文所述各個學(xué)說的同一前提都表明，我國的監(jiān)察權(quán)絕不是三權(quán)分立制度下的權(quán)力配置，監(jiān)察權(quán)具有獨立的形態(tài)，應(yīng)當(dāng)?shù)玫綇V泛認同，其本質(zhì)上并不是行政權(quán)或者司法權(quán)等權(quán)力及其延伸。

哈貝馬斯曾提到：“曾經(jīng)發(fā)揮把政治輿論影響轉(zhuǎn)換為交往權(quán)力之催化劑作用的政黨,現(xiàn)在占據(jù)了政治系統(tǒng)的核心領(lǐng)域,但并沒有插入功能性的權(quán)力分立之中，它們實際上是以這樣三種方式來運用其超政府整合的功能的……[10]”還有西方學(xué)者站在三權(quán)分立的角度上認為可增加一種新的監(jiān)察權(quán)力類型。“切實構(gòu)建一個分立的、廉政的分支，對于現(xiàn)代憲法的起草者來說應(yīng)是當(dāng)務(wù)之急。這一新的分支應(yīng)當(dāng)被賦予權(quán)力，并以持續(xù)監(jiān)督作為刺激對于這一廉政的分支，應(yīng)當(dāng)保障其享有高薪，并免于立法機關(guān)的削減。[11]”。其次，監(jiān)察權(quán)相較于之前行政監(jiān)察權(quán)來說，其范圍更廣，力度更大。擺脫了過去多個部門既對人又對事的交叉重疊的監(jiān)督關(guān)系。

監(jiān)察權(quán)作為一種新的國家權(quán)力，而憲法又是國家權(quán)力的重要淵源，這是否意味著監(jiān)察權(quán)是憲法權(quán)力？這也是公權(quán)力說的傳統(tǒng)解釋。而隨著社會的不斷發(fā)展，現(xiàn)代公法理論或公共權(quán)力理論也在不斷發(fā)展和爭論，例如，有的學(xué)者認為，公權(quán)力就是國家權(quán)力，是國家實施公共管理、調(diào)整利益分配關(guān)系的權(quán)力[12]；而相反觀點認為，公權(quán)力不限于狹義的國家權(quán)力，還應(yīng)當(dāng)包括社會公權(quán)力，二者在某些特點上具有一致性[13]。本文認為，如果將公權(quán)力解釋為國家公權(quán)力的話，是有待商榷的。理由有二：其一，《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》指出，公權(quán)力是國家權(quán)力或公共權(quán)力的總稱，這是法律規(guī)定的有特定主體基于維護公共事務(wù)而行使的特定性的、強制性的力量[14]。其二，根據(jù)相關(guān)的公法理論，學(xué)者狄驥認為公共權(quán)力已經(jīng)被“公共服務(wù)”這個概念所消解了。在他眼里，國家不再是以往以單純的支配作為核心的統(tǒng)治機器，而是隨著社會功能的不斷細化，政府（國家）的權(quán)力被視為一項“純粹是一項采取行動的權(quán)力”[15]。公共權(quán)力的概念已經(jīng)客觀化了，是像每個人都承擔(dān)的社會功能一樣，政府也必須相應(yīng)地承擔(dān)起某種必須實現(xiàn)的社會功能，而這個功能就是“公共服務(wù)”，這種公共服務(wù)最典型的表征是社會公共經(jīng)濟領(lǐng)域。當(dāng)公共服務(wù)的數(shù)量增加，國家職能也必須相應(yīng)地延伸和擴張，并且相應(yīng)的國家公務(wù)人員也必須隨之增加[15]。所以，必須將這種公權(quán)力的視角從國家的視角轉(zhuǎn)移或者說擴大社會的視角，因為社會中必然存在獨立于國家的公權(quán)力或者是狄驥說的公共服務(wù)。例如，相關(guān)研究指出，當(dāng)前合規(guī)不起訴的邏輯起點就是這種由國家在場轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣趫龅默F(xiàn)實因素[16]。由此，公權(quán)力的范圍應(yīng)當(dāng)囊括社會公權(quán)力。所以，這里需要對社會公權(quán)力進行區(qū)分，因為監(jiān)察不是一切皆察，那些屬于社會之對內(nèi)部成員行使的權(quán)力則屬于自治的范圍。例如，在對國有企業(yè)的監(jiān)察中，國有企業(yè)仍舊是市場經(jīng)濟中的經(jīng)濟實體，企業(yè)自身的經(jīng)營監(jiān)管并非由紀(jì)檢監(jiān)察部門監(jiān)督，而是由企業(yè)內(nèi)部的監(jiān)事會加以監(jiān)督。而由法律或國家授權(quán)委托給社會組織的權(quán)力則屬于公共權(quán)力的延伸，對公共服務(wù)有著難以割裂的影響。

三、監(jiān)察對象的范圍

以《監(jiān)察法》第15條為法律依據(jù)，以“公權(quán)力說”為認定標(biāo)準(zhǔn)，對《監(jiān)察法》中監(jiān)察對象類型化的討論由此展開。對監(jiān)察對象進行具體分析時，筆者將監(jiān)察對象的范圍類型化為三類人員，即廣義公務(wù)員、公共管理人員和其他履行公職的人員，范圍具體如何，需要分別加以分析。

（一）廣義公務(wù)員的范圍

本文所指的公務(wù)員并非《公務(wù)員法》中指向的狹義公務(wù)員與參公管理人員，即并非是日常人們所認知的，由國家財政供養(yǎng)具有國家編制的人員。本文的公務(wù)員作為一種類型化，是一種廣義上的公務(wù)員，其范圍指向的是《監(jiān)察法》第15條第1-2項。而這樣的一種分類依據(jù)則是根據(jù)“公權(quán)力說”來作為其理論支持和判斷標(biāo)準(zhǔn)的。這類人員的共同特征就是具備明顯的公權(quán)力屬性，整個國家的公共服務(wù)所表征的具體化是有這些人員所直接提供的，也是國家或公共權(quán)力最直接的代表。

實際上，《監(jiān)察法實施條例》已經(jīng)對監(jiān)察法第15條的第1項與第2項做出了細化規(guī)定，該條例第38條規(guī)定：“監(jiān)察法第15條第1項所稱公務(wù)員范圍,依據(jù)《中華人民共和國公務(wù)員法》(以下簡稱公務(wù)員法)確定。監(jiān)察法第15條第1項所稱參照公務(wù)員法管理的人員,是指有關(guān)單位中經(jīng)批準(zhǔn)參照公務(wù)員法進行管理的工作人員?！?這實際上已經(jīng)說得很清楚了。這類人員最容易識別，理應(yīng)成為首當(dāng)其沖的監(jiān)察對象。第39條規(guī)定：“監(jiān)察法第15條第2項所稱法律、法規(guī)授權(quán)或者受國家機關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員,是指在上述組織中,除參照公務(wù)員法管理的人員外,對公共事務(wù)履行組織、領(lǐng)導(dǎo)、管理、監(jiān)督等職責(zé)的人員,包括具有公共事務(wù)管理職能的行業(yè)協(xié)會等組織中從事公務(wù)的人員,以及法定檢驗檢測、檢疫等機構(gòu)中從事公務(wù)的人員?！痹诰唧w識別和判斷中，受法律授權(quán)和受國家委托的從事公務(wù)的人員這部分準(zhǔn)公務(wù)員相對來說識別較難。在判斷的過程，應(yīng)當(dāng)堅持“公權(quán)力說”。其一，應(yīng)先確定其所在的組織是否受法律授權(quán)或者受國家委托，通常這一步驟比較容易被識別。其二，這些人員是否是從事公務(wù)的人員。在這一步驟中由于委托管理的事項較為復(fù)雜，受委托管理的組織中的人員也形態(tài)各異，但無論涉及多少私主體，都要從行使公權(quán)力的角度出發(fā)，將凡是直接代表委托組織或者國家機關(guān)從事公務(wù)的人員，都納入其中。首先受到被授權(quán)或者被委托的組織的以行政命令等方式進行委任的，只要這些人員是在委任期間行使公權(quán)力的均屬于廣義的公務(wù)員范圍。包括政府精簡改革背景下增設(shè)的政府機構(gòu)，如證監(jiān)會、保監(jiān)會等行業(yè)監(jiān)督、行業(yè)準(zhǔn)入許可機構(gòu)等。其次，是可以進行營利活動的事業(yè)單位，比如上海市商務(wù)委直屬的上海對外經(jīng)濟技術(shù)交流中心。最后，就是傳統(tǒng)意義上國家將權(quán)力轉(zhuǎn)移至社會，讓獨立的社會機構(gòu)進行公共服務(wù)或承擔(dān)公共管理職能。如不動產(chǎn)登記中心以及一些鑒定機構(gòu)等。這些人員雖然散落在社會上各個公共領(lǐng)域，但是承擔(dān)了履行公共服務(wù)的義務(wù)，并且具備實質(zhì)上的公共管理職能，應(yīng)當(dāng)納入廣義的公務(wù)員范圍。

（二）公共管理人員的范圍

《監(jiān)察法》中監(jiān)察對象所包含的第二類人員為公共管理人員。這些公共管理人員有一個基本的特征，即均影響著國民經(jīng)濟的重大方面?！侗O(jiān)察法》第15條第3-5款中將國有企業(yè)的管理人員和公辦的科教文衛(wèi)體單位、基層群眾自治組織中從事管理的人員納入監(jiān)察范圍中。將這部分人員歸為一類，是因為這些人員有一個共同的特征就是公共管理性，這種公共管理性是非編制的，尤其是對國有企業(yè)而言，不僅是市場經(jīng)濟的經(jīng)濟實體，還代表著國家公共資產(chǎn)在市場中的交易投資活動，其承擔(dān)著維護市場穩(wěn)定、促進經(jīng)濟發(fā)展和落實國家宏觀調(diào)控的重要職能。就公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位而言，立法用“單位”而不是“事業(yè)單位”表明了立法的前瞻性。誠然，當(dāng)前大部分公辦的科教文衛(wèi)單位屬于事業(yè)單位，其在編人員屬于監(jiān)察對象是不言自明的，然而，這些單位的人事制度改革在不斷推進，未來高校、公立醫(yī)院很可能全面鋪開聘任制，也就是說即使這些公辦單位編制被最終取消，這些單位履行的公共管理和公共服務(wù)職能也不會改變。就基層群眾自治組織而言，其并非屬于國家機關(guān)范疇，該組織內(nèi)的某些村干部甚至也不是黨員，但是作為承載著社會公權(quán)力的組織，其目的始終是為某一團體、某一領(lǐng)域的社會公共利益服務(wù)，這具有明顯的公共服務(wù)屬性和公共管理的職能。下面對這些人員進行逐一分析。

1.國有企業(yè)管理人員

國有企業(yè)是由國家出資建立的，包括國有獨資企業(yè)、國有聯(lián)營企業(yè)和國有參股企業(yè)，最終產(chǎn)權(quán)歸全體人民共同所有的企業(yè)，是典型的以國家的財政收入為投資方式的經(jīng)濟實體?！镀髽I(yè)國有資產(chǎn)法》以及《企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》中對此有明確的規(guī)定。其特殊性表現(xiàn)在：第一，在國民經(jīng)濟中發(fā)揮了主導(dǎo)作用。第二，通過控制力來體現(xiàn)主管作用。第三，彌補市場缺陷。在對國有企業(yè)相關(guān)理論討論過程中，有學(xué)者認為國有企業(yè)的治理過程體現(xiàn)了強烈的法定化，國家的公權(quán)力的深度介入和強制性制度的變遷的過程。而這種國家公權(quán)力的深度介入過程與國家公共資源配置和國家公共財產(chǎn)產(chǎn)權(quán)密切相關(guān)[17]。在國有企業(yè)經(jīng)濟參與的法律調(diào)整上，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮國家股東利益的有效監(jiān)督和硬性約束。

《監(jiān)察法實施條例》第40條規(guī)定：“監(jiān)察法第15條第3項所稱國有企業(yè)管理人員,是指國家出資企業(yè)中的下列人員：（一）在國有獨資、全資公司、企業(yè)中履行組織、領(lǐng)導(dǎo)、管理、監(jiān)督等職責(zé)的人員；（二）經(jīng)黨組織或者國家機關(guān),國有獨資、全資公司、企業(yè),事業(yè)單位提名、推薦、任命、批準(zhǔn)等,在國有控股、參股公司及其分支機構(gòu)中履行組織、領(lǐng)導(dǎo)、管理、監(jiān)督等職責(zé)的人員；（三）經(jīng)國家出資企業(yè)中負有管理、監(jiān)督國有資產(chǎn)職責(zé)的組織批準(zhǔn)或者研究決定,代表其在國有控股、參股公司及其分支機構(gòu)中從事組織、領(lǐng)導(dǎo)、管理、監(jiān)督等工作的人員?！逼渲袘?yīng)當(dāng)準(zhǔn)確理解管理人員的含義。國有企業(yè)內(nèi)屬于監(jiān)察對象的僅是國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)人員、中層和基層管理人員、特定崗位的管理人員等，而非廣大的普通職工。在判斷是否為管理人員時，必須借助“公權(quán)力說”的界定標(biāo)準(zhǔn)，看其是否實質(zhì)上享有公共職責(zé)，是否行使公共權(quán)力，這種公權(quán)力具體到國企中就是從事組織、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督或者管理國有資產(chǎn)的相關(guān)工作。

2.公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員

《監(jiān)察法實施條例》第41條規(guī)定：“監(jiān)察法第15條第4項所稱公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員，是指國家為了社會公益目的，由國家機關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等事業(yè)單位中，從事組織、領(lǐng)導(dǎo)、管理、監(jiān)督等工作的人員。”與上文的國有企業(yè)管理人員類似，這里主要的監(jiān)察對象是該類組織中的領(lǐng)導(dǎo)班子成員和監(jiān)督管理國有資產(chǎn)的人員。前者指向的掌握公共管理職責(zé)的核心成員，并不包括班主任、輔導(dǎo)員之類的輔助性管理人員，后者指向的是管理公共資產(chǎn)的管理人員。公辦科教文衛(wèi)等單位在上述人員外，還有一些非國家公權(quán)的純勞務(wù)與技術(shù)工作，如工勤技能崗、專業(yè)技術(shù)崗等崗位的人員，雖然可能涉及國家財產(chǎn)，但是其沒有從事管理工作，與國家公權(quán)力無關(guān)，不應(yīng)將其納入監(jiān)察范圍。但是一旦其涉及如招生、采購等與國家公權(quán)力的行使相關(guān)的工作，則需要將其納入監(jiān)察范圍。

3.基層群眾自治組織中從事管理的人員

《監(jiān)察法實施條例》第42條規(guī)定“監(jiān)察法第15條第5項所稱基層群眾性自治組織中從事管理的人員，是指該組織中的下列人員：（一）從事集體事務(wù)和公益事業(yè)管理的人員；（二）從事集體資金、資產(chǎn)、資源管理的人員；（三）協(xié)助人民政府從事行政管理工作的人員，包括從事救災(zāi)、防疫、搶險、防汛、優(yōu)撫、幫扶、移民、救濟款物的管理，社會捐助公益事業(yè)款物的管理，國有土地的經(jīng)營和管理，土地征收、征用補償費用的管理，代征、代繳稅款，有關(guān)計劃生育、戶籍、征兵工作，協(xié)助人民政府等國家機關(guān)在基層群眾性自治組織中從事的其他管理工作?！焙喲灾?，基層群眾自治組織雖為社會性組織，其管理人員，如村干部等不是政府任命，甚至也并非黨員，但按照“公權(quán)力”說的標(biāo)準(zhǔn)，管理基層組織的權(quán)力則無疑是一種公共服務(wù)性質(zhì)，享有公共事務(wù)的管理能力。而在監(jiān)察體制改革之前，這方面存在無法監(jiān)督的盲區(qū)，2011年的《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定（試行）》就是想解決這一問題，但該規(guī)定的處罰力度不夠，實際上也沒有改變基層群眾自治組織內(nèi)監(jiān)督匱乏的狀況。將這些管理人員納入監(jiān)察對象，無疑是《監(jiān)察法》的一大進步。為了防止基層集體資產(chǎn)的流失以及廣大村民的合法權(quán)益遭受侵害，必須加強對基層村級干部的監(jiān)督。

（三）其他履行公職的人員的范圍

如本文開頭所指出，由于《監(jiān)察法》第15條在此處以兜底的方式做了模糊性規(guī)定，雖然目的是為了防止列舉不全的情況出現(xiàn)，但是這個條款本身有可能成為任意擴大監(jiān)察范圍的依據(jù)，因為監(jiān)察對象全覆蓋不是任意的，而是得建立在一定的規(guī)范基礎(chǔ)之上，否則不僅與《監(jiān)察法》推進國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的初衷相悖，也會對社會秩序造成負面影響。本文將其單獨作為一種類型，是由于其在規(guī)范內(nèi)容中采取了“履行公職”的表述，意味著這是除上述兩種類型之外的公職人員，并且仍舊需要進一步地分析判斷。

《監(jiān)察法實施條例》第43條對此進行了一定的細化規(guī)定：“下列人員屬于監(jiān)察法第15條第6項所稱其他依法履行公職的人員：（一）履行人民代表大會職責(zé)的各級人民代表大會代表、履行公職的中國人民政治協(xié)商會議各級委員會委員、人民陪審員、人民監(jiān)督員；（二）雖未列入黨

政機關(guān)人員編制,但在黨政機關(guān)中從事公務(wù)的人員；（三）在集體經(jīng)濟組織等單位、組織中，由黨組織或者國家機關(guān)，國有獨資、全資公司、企業(yè)，國家出資企業(yè)中負有管理監(jiān)督國有和集體資產(chǎn)職責(zé)的組織，事業(yè)單位提名、推薦、任命、批準(zhǔn)等,從事組織、領(lǐng)導(dǎo)、管理、監(jiān)督等工作的人員；（四）在依法組建的評標(biāo)、談判、詢價等組織中代表國家機關(guān),國有獨資、全資公司、企業(yè),事業(yè)單位，人民團體臨時履行公共事務(wù)組織、領(lǐng)導(dǎo)、管理、監(jiān)督等職責(zé)的人員；（五）其他依法行使公權(quán)力的人員。”從該條文的內(nèi)容看，基本已經(jīng)足夠詳細，但是可以明顯地看出，第（五）項規(guī)定使用了“依法行使公權(quán)力”的表述。這樣一種表述相較于“履行公職”來說是進一步的解釋，實際上是給“履行公職”要件提出了判斷標(biāo)準(zhǔn)，而這種標(biāo)準(zhǔn)就是該規(guī)定所表明的是否行使公權(quán)力，這直接印證了本文提倡的“公權(quán)力說”的合理性。結(jié)合公權(quán)力理論和公務(wù)行為理論的內(nèi)容，首先，這里的公職一詞的含義便與公權(quán)力行使密切相關(guān)，如果說公職指向的不是某個體或者組織履行的公共服務(wù)或者公共管理職能的話，便不能稱其為公職。純粹的私主體的行為，如一般的買賣合同、好意施惠等行為很難與公職行為相聯(lián)系。其次，履行意味著光享有“公職”還不夠，必須在行使的過程中，也就是實際擁有或具備著某種“公權(quán)力”。即這些人員的行為必須直接地客觀表征“公權(quán)力”，客觀地體現(xiàn)著公共事務(wù)的管理和對公共服務(wù)的履行。這部分人員究竟如何，需要在實踐中具體進行判斷，這也是《監(jiān)察法實施條例》最后做出開放性規(guī)定的意義。但是為避免監(jiān)察范圍過大，要緊密結(jié)合判斷的標(biāo)準(zhǔn)行使“公權(quán)力”。判斷一個人員是否屬于監(jiān)察對象，或者是否適用這一兜底條款時，應(yīng)當(dāng)堅持謙抑性的原則，遵循是否行使公權(quán)力的標(biāo)準(zhǔn)。