鎮(zhèn)管社區(qū)治理的創(chuàng)新實(shí)踐研究
——以上海浦東泥城鎮(zhèn)為例

上海海洋大學(xué) 姚思怡

鎮(zhèn)管社區(qū)為傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理機(jī)制轉(zhuǎn)向城市社區(qū)治理制提供了有效途徑，上海浦東新區(qū)各鎮(zhèn)處于城市化發(fā)展的進(jìn)程中，其根據(jù)自身特征，以社區(qū)治理中存在的問(wèn)題和居民的具體需求為著手點(diǎn)，在鎮(zhèn)管社區(qū)中重點(diǎn)探究和發(fā)展機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配置以及運(yùn)行制度等工作，制定了很多有效措施。但從實(shí)際工作來(lái)看，在開(kāi)展社區(qū)各方面的事務(wù)時(shí)可以將自身的協(xié)調(diào)管理作用充分發(fā)揮出來(lái)，各項(xiàng)體制機(jī)制的運(yùn)作也比較成熟，尤其在管理大型社區(qū)時(shí)，更能突顯出自身的組織協(xié)調(diào)能力。因此，上海市處于城市化發(fā)展中的郊區(qū)可以充分借鑒鎮(zhèn)管社區(qū)來(lái)完善社區(qū)治理模式。社區(qū)黨建聯(lián)建是實(shí)施這一社區(qū)治理模式的主導(dǎo)，目標(biāo)是為了整合社會(huì)資源、提高基層自主治理能力等，以社區(qū)代表大會(huì)、社區(qū)共治體和下屬委員會(huì)的建設(shè)為重點(diǎn)大力推進(jìn)，積極鼓勵(lì)社會(huì)組織主動(dòng)參與到社區(qū)公共服務(wù)中，激發(fā)居民參與社區(qū)公共事務(wù)的主動(dòng)性，促進(jìn)社區(qū)治理模式由“政府本位”轉(zhuǎn)向“社會(huì)本位”。

一、鎮(zhèn)管社區(qū)的緣起與實(shí)踐性意義

（一）鎮(zhèn)管社區(qū)成立背景

按照區(qū)委、區(qū)政府印發(fā)的《浦東新區(qū)關(guān)于推進(jìn)鎮(zhèn)管社區(qū)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》浦委辦發(fā)［2015］34號(hào)和《浦東新區(qū)完善鎮(zhèn)管社區(qū)基本公共服務(wù)資源配置的若干意見(jiàn)的通知》浦府辦［2015］47號(hào)的精神，結(jié)合泥城鎮(zhèn)實(shí)際，當(dāng)時(shí)申報(bào)彭鎮(zhèn)社區(qū)為鎮(zhèn)管社區(qū)主要原因有四個(gè)：一是彭鎮(zhèn)地區(qū)離泥城現(xiàn)有的公共資源配套設(shè)施較遠(yuǎn)，給居民在辦理各類(lèi)生活服務(wù)等事務(wù)中帶來(lái)了諸多不便。二是彭鎮(zhèn)社區(qū)是原彭鎮(zhèn)鎮(zhèn)的主要行政中心，原有的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、派出所、學(xué)校還存在，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在該區(qū)域內(nèi)就有4所，郵政、銀行等都有服務(wù)點(diǎn)。三是居民還習(xí)慣于在彭鎮(zhèn)社區(qū)辦理各類(lèi)業(yè)務(wù)，因此設(shè)置彭鎮(zhèn)社區(qū)符合居民的期盼。四是設(shè)置彭鎮(zhèn)社區(qū)的準(zhǔn)入條件基本符合文件要求。

（二）鎮(zhèn)管社區(qū)實(shí)踐性意義

第一，加快政府職能的轉(zhuǎn)變速度，理順管理關(guān)系，滿(mǎn)足基層政區(qū)與社區(qū)的治理需求。上海市處于“體制創(chuàng)新”的發(fā)展階段，應(yīng)加快政府職能的轉(zhuǎn)變，理順上下層級(jí)、條塊管理關(guān)系，著力推進(jìn)新型體制的落實(shí)，實(shí)施時(shí)將行政管治與社區(qū)共治相結(jié)合，培育出各種社會(huì)組織，增強(qiáng)政府與社會(huì)之間的互動(dòng)，進(jìn)而使社區(qū)管理與新形勢(shì)特點(diǎn)相符，且具有城鄉(xiāng)社區(qū)特色，建設(shè)適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展的社區(qū)發(fā)展模式，以達(dá)成基層政區(qū)與社區(qū)的有效治理。

第二，適應(yīng)地域空間結(jié)構(gòu)、區(qū)域功能的變化以及郊區(qū)新農(nóng)村建設(shè)中的居住空間再造，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)城郊管理的需要。綜觀現(xiàn)階段上海市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展可知，城郊地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)以及戰(zhàn)略地位均十分獨(dú)特，以城鄉(xiāng)性質(zhì)而言，城郊地區(qū)為農(nóng)村向城市過(guò)渡的城鎮(zhèn)，社區(qū)管理在建設(shè)大型居住區(qū)方面需要面臨新的困難。鎮(zhèn)管社區(qū)模式的建立能夠順應(yīng)調(diào)整上海市郊區(qū)空間結(jié)構(gòu)、培育區(qū)域功能以及居住空間的再造需求，同時(shí)還是配合社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、強(qiáng)化城郊地區(qū)社區(qū)管理、建設(shè)上海市體制機(jī)制環(huán)境的需求。

第三，將體制與機(jī)制作為出發(fā)點(diǎn)，對(duì)郊區(qū)社區(qū)體制改革的新思路進(jìn)行探究，推動(dòng)基層政治民主建設(shè)，達(dá)成由“社區(qū)行政”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐓^(qū)自治”的發(fā)展需求。社會(huì)的基本單元即為社區(qū)，與基層行政區(qū)之間緊密關(guān)聯(lián)。目前我國(guó)建設(shè)和諧社區(qū)需要行政引導(dǎo)，于上海市城郊社區(qū)而言，應(yīng)進(jìn)一步研究怎樣通過(guò)在鎮(zhèn)與社區(qū)之間建立中間層，搭建社區(qū)共治平臺(tái)，以形成鎮(zhèn)管社區(qū)的治理模式。

第四，加快大型居住區(qū)的建設(shè)力度，促進(jìn)城郊一體化，共同建設(shè)和諧社區(qū)。隨著上海市建設(shè)大型居住區(qū)的進(jìn)度加快，必然會(huì)出現(xiàn)大量外地人口涌入、大幅度拓展社區(qū)規(guī)模以及產(chǎn)生多種民生服務(wù)需求等現(xiàn)象。若要通過(guò)強(qiáng)化和創(chuàng)新社會(huì)治理模式以取得快速發(fā)展，同時(shí)實(shí)現(xiàn)城郊一體化發(fā)展，構(gòu)建和諧社會(huì)的目標(biāo)，必然需要在上海市浦東泥城鎮(zhèn)開(kāi)展鎮(zhèn)管社區(qū)治理模式的相關(guān)研究。

二、上海浦東泥城彭鎮(zhèn)社區(qū)的“創(chuàng)新性成效”

上海浦東泥城彭鎮(zhèn)社區(qū)通過(guò)采取鎮(zhèn)管社區(qū)模式，在組織架構(gòu)方面、資源配置方面及隊(duì)伍建設(shè)方面都有所改善，很多基層社區(qū)治理問(wèn)題在鎮(zhèn)管社區(qū)模式下都得到順利解決，其具體的改革成效如下所示：

（一）社區(qū)精細(xì)化治理效率得到提升

（二）實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治及協(xié)同治理的愿景

居民是社區(qū)建設(shè)與治理的重要組成部分，同時(shí)鎮(zhèn)管社區(qū)的重要理念也是要求居民參與其中，上海浦東泥城彭鎮(zhèn)社區(qū)的治理服務(wù)新格局如下：治理服務(wù)的核心是由黨建引領(lǐng)的社區(qū)黨委，治理服務(wù)的基礎(chǔ)是社區(qū)自治組織，治理服務(wù)的補(bǔ)充部分是社區(qū)社會(huì)組織，同時(shí)還需要社區(qū)轄區(qū)內(nèi)各單位積極配合，更需要廣大社區(qū)居民參與其中。鎮(zhèn)管社區(qū)新模式會(huì)組織一些重大問(wèn)題聽(tīng)證會(huì)、居民會(huì)議和組織社區(qū)代表大會(huì)，通過(guò)各種會(huì)議和組織活動(dòng)，對(duì)社區(qū)居民起到引導(dǎo)教育的作用，使其可以在社區(qū)公共事務(wù)的民主實(shí)踐匯總。以合作共贏理念為基礎(chǔ)，上海浦東泥城彭鎮(zhèn)社區(qū)建立社區(qū)共商共治平臺(tái)和機(jī)制，健全社區(qū)事務(wù)聯(lián)席會(huì)議，完善社區(qū)共管機(jī)制，轉(zhuǎn)變了社區(qū)治理主體單一的局面，呈現(xiàn)出多元治理的景象。

（三）使多樣化公共服務(wù)需求得到滿(mǎn)足

資源整合是上海浦東泥城彭鎮(zhèn)社區(qū)鎮(zhèn)管社區(qū)治理模式的主路線，這一思想理念將自然村區(qū)域劃分的固有思想徹底打破。物質(zhì)方面的資源整合原則是服務(wù)均等化，上海浦東泥城彭鎮(zhèn)社區(qū)建設(shè)社區(qū)中心，該中心的主要功能是開(kāi)展居民活動(dòng)、政府服務(wù)下沉和提供便民服務(wù)，有助于居民日常生活需求得到滿(mǎn)足。人力資源的整合要求政府相關(guān)干部走入社區(qū)，一肩雙職，鼓勵(lì)屬地部分機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和社區(qū)居民參與社區(qū)組織建設(shè)，同時(shí)采用組織調(diào)配和公開(kāi)招錄的方式完成社工的招聘以及培訓(xùn)工作，有助于社區(qū)工作專(zhuān)業(yè)服務(wù)隊(duì)伍更加充實(shí)。社區(qū)的各項(xiàng)建設(shè)服務(wù)資金由鎮(zhèn)政府撥款，以保證社區(qū)治理工作擁有充足的資金支持。

三、發(fā)展瓶頸及其原因探析

（一）發(fā)展瓶頸

1.服務(wù)平臺(tái)被動(dòng)使用和居民被動(dòng)參與的現(xiàn)象較為突出

社區(qū)各工作平臺(tái)和轄區(qū)居村通過(guò)提供各類(lèi)服務(wù)、組織各類(lèi)活動(dòng)和舉辦各類(lèi)培訓(xùn)等手段能夠積極發(fā)揮現(xiàn)有功能作用，便捷和豐富居民生活，提高居民生活效率和生活品質(zhì)，但居民多為被動(dòng)參與，主動(dòng)使用服務(wù)功能或提出服務(wù)需求的觀念較薄弱。比如，在居村層面組織活動(dòng)，居民是“被報(bào)名——被通知——被參與”的狀態(tài)，甚至存在“直到活動(dòng)開(kāi)始，才知道當(dāng)天參與的是什么類(lèi)型的活動(dòng)”的情況，導(dǎo)致活動(dòng)的參與度和質(zhì)量下降。

2.服務(wù)清單個(gè)性化不足和重點(diǎn)不夠突出

轄區(qū)居村“家門(mén)口”服務(wù)平臺(tái)配備標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)清單，但是不同區(qū)域的人群結(jié)構(gòu)存在不同，標(biāo)準(zhǔn)化清單難以滿(mǎn)足所有人群需求。各行政村則對(duì)如何促進(jìn)農(nóng)民增收等“三農(nóng)”問(wèn)題有更多的需求。各居村在標(biāo)準(zhǔn)化清單以外缺乏一定有針對(duì)性、特色性、實(shí)效性的服務(wù)項(xiàng)目。

3.各層面服務(wù)平臺(tái)的協(xié)作和聯(lián)動(dòng)不夠

居村“家門(mén)口”服務(wù)平臺(tái)相當(dāng)一部分服務(wù)項(xiàng)目與社區(qū)重疊，社區(qū)的服務(wù)項(xiàng)目不能有效補(bǔ)充居村。社區(qū)事務(wù)受理分中心的受理項(xiàng)目范圍沒(méi)有超出居村“家門(mén)口”的受理服務(wù)范圍，甚至少于居村，應(yīng)有的服務(wù)內(nèi)容、項(xiàng)目沒(méi)有落實(shí)，使得一部分事項(xiàng)仍需前往受理總中心辦理。社區(qū)各工作平臺(tái)的資源沒(méi)有效下沉居村，社區(qū)服務(wù)的方式和廣度還需進(jìn)一步拓展。

易非不想哭，易非覺(jué)得為這個(gè)一個(gè)男人不值得哭，但她還是哭了，在幾天之后，一個(gè)大雪紛飛，她醒來(lái)卻再也睡不著的夜里。

（二）原因探析

1.各類(lèi)服務(wù)平臺(tái)工作制度和有效運(yùn)用需進(jìn)一步完善

目前，社區(qū)各類(lèi)服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)際參與率不足，居民積極性不高，主要原因在于服務(wù)平臺(tái)的組織、宣傳、考核等工作制度還不夠完善。

專(zhuān)業(yè)人才培養(yǎng)力度不夠。各服務(wù)平臺(tái)主動(dòng)服務(wù)、規(guī)范服務(wù)、精準(zhǔn)服務(wù)的意識(shí)未被有效激發(fā)，居民主動(dòng)參與、主動(dòng)需求的意識(shí)未被充分激發(fā)。

2.各類(lèi)服務(wù)資源整合惠民的作用需進(jìn)一步提升

現(xiàn)階段，各服務(wù)平臺(tái)滿(mǎn)足居民需求的能力尚不足，未能在“15分鐘”服務(wù)圈中切實(shí)發(fā)揮作用。社區(qū)層面，對(duì)各單位、各行業(yè)的資源挖掘和利用有所欠缺，通過(guò)協(xié)商合作、協(xié)同互動(dòng)、協(xié)作共建有效整合甚至調(diào)配資源的力度不夠。居村層面，在完成驗(yàn)收目標(biāo)后，進(jìn)一步提升服務(wù)功能和服務(wù)能力的主觀能動(dòng)性不強(qiáng)，欠缺因地制宜和謀求發(fā)展的長(zhǎng)足思考。

3.社區(qū)服務(wù)的優(yōu)勢(shì)項(xiàng)目需要進(jìn)一步打造和運(yùn)作

不同層面服務(wù)平臺(tái)的服務(wù)項(xiàng)目和服務(wù)功能重疊性高，服務(wù)觸角的延伸不夠，特別是錯(cuò)位服務(wù)的思考欠缺，不能做到有效互補(bǔ)。在服務(wù)項(xiàng)目的設(shè)置上，缺乏對(duì)“亮點(diǎn)”或“品牌”的打造，沒(méi)有自主制造“話題”的能力來(lái)切實(shí)提高居民的知曉率和參與率。

四、建議措施

社區(qū)是社會(huì)的基本單元，加強(qiáng)社會(huì)治理的重心在社區(qū)，改善民生的依托在社區(qū)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的根基在社區(qū)。社區(qū)已經(jīng)成為加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)、創(chuàng)新社會(huì)治理的重點(diǎn)區(qū)域，為進(jìn)一步推進(jìn)彭鎮(zhèn)社區(qū)建設(shè)，解決上述居民和服務(wù)平臺(tái)主觀能動(dòng)性不強(qiáng)以及制度設(shè)計(jì)、資源利用、品牌效應(yīng)不夠等問(wèn)題，提出以下對(duì)策建議：

（一）構(gòu)建區(qū)域化黨建格局

一是積極開(kāi)展黨建共建。主動(dòng)走訪和對(duì)接企事業(yè)單位、“兩新”黨組織等各行各業(yè)黨組織，主動(dòng)尋求合作，努力形成“1+1＞2”的黨建合力，充分激發(fā)黨組織活力。二是有效搭建工作平臺(tái)。整合共建單位，建立矩陣式黨建聯(lián)盟，創(chuàng)新“1+4+14”的服務(wù)資源體系，即“1”為社區(qū)黨委，“4”為“黨群建設(shè)”“城市管理”“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”“社會(huì)事業(yè)”四大黨組織矩陣，“14”為轄區(qū)居村黨組織矩陣，通過(guò)矩陣間信息共享，盤(pán)活聯(lián)盟資源。三是建立長(zhǎng)效管理制度。組織召開(kāi)黨建聯(lián)席會(huì)議，聯(lián)盟單位共同研究討論社區(qū)服務(wù)的重難點(diǎn)問(wèn)題。探索建立“點(diǎn)單接單”制度，推動(dòng)資源共享。

（二）建立規(guī)范化機(jī)制體制

社區(qū)各服務(wù)平臺(tái)帶頭探索工作制度的有效性，不斷規(guī)范和完善各項(xiàng)機(jī)制體制，并帶動(dòng)和指導(dǎo)居村，形成攜手發(fā)展的良好格局。因此需要加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)社區(qū)隊(duì)伍的理論學(xué)習(xí)，另外還需要強(qiáng)化監(jiān)管制度，并且完善溝通和宣傳等工作程序。

（三）推動(dòng)項(xiàng)目化建設(shè)運(yùn)作

一是打造社區(qū)服務(wù)“名片”。秉持“黨建+公益”的服務(wù)理念，發(fā)揮黨組織在社區(qū)服務(wù)中的核心帶動(dòng)作用，打造一批社區(qū)服務(wù)特色項(xiàng)目，不斷鞏固深化，持續(xù)擴(kuò)大社區(qū)服務(wù)的覆蓋面和拓展圈。二是聯(lián)動(dòng)居村建設(shè)社區(qū)服務(wù)“名片網(wǎng)”。指導(dǎo)和扶持居村品牌項(xiàng)目的發(fā)展，從理順?lè)?wù)思路、創(chuàng)新服務(wù)概念、完善服務(wù)設(shè)施方面多管齊下、多措并舉，助推“居居有亮點(diǎn)，村村有特色”服務(wù)“名片”的形成，逐步建立“社區(qū)——居村——服務(wù)陣地”錯(cuò)綜交織的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。三是加大力度培育社區(qū)服務(wù)“設(shè)計(jì)師”和“接線員”。鼓勵(lì)和支撐社會(huì)組織當(dāng)好社區(qū)服務(wù)“名片”的“設(shè)計(jì)師”，挖掘社區(qū)特色項(xiàng)目，打造社區(qū)亮點(diǎn)工程，并充分發(fā)揮其在項(xiàng)目化運(yùn)維中的主體功能。

五、結(jié)語(yǔ)

上海市社區(qū)建設(shè)和治理工作經(jīng)過(guò)這些年的發(fā)展取得了一定的效果，并逐步從“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”的城市管理模式趨向于“政府主導(dǎo)+多元參與”的城市治理模式，這也為上海市社區(qū)建設(shè)的發(fā)展打好了穩(wěn)固的基礎(chǔ)。但目前處在新形勢(shì)下，上海市現(xiàn)行的社區(qū)治理模式在實(shí)際工作中還存在很多問(wèn)題，如政區(qū)社區(qū)未明確分離、社區(qū)內(nèi)各類(lèi)組織的發(fā)展速度較慢、居民主動(dòng)參與社區(qū)治理工作的積極性不高、社區(qū)居委會(huì)成員的志愿精神不振奮等。

因此，在上海市城市化迅速發(fā)展的背景下，對(duì)泥城鎮(zhèn)實(shí)施鎮(zhèn)管社區(qū)治理模式展開(kāi)研究，不僅可以強(qiáng)化城郊社區(qū)的治理效率和治理能力，還可以促進(jìn)城郊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，維持和諧社會(huì)，為上海市建設(shè)具有地區(qū)特點(diǎn)的治理機(jī)制提出優(yōu)化對(duì)策。