基層環(huán)境保護行政執(zhí)法現(xiàn)狀分析及對策研究

天津市生態(tài)環(huán)境局 田野

當(dāng)前，我國在經(jīng)濟發(fā)展的過程中面臨著更加嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境問題，尤其是在生態(tài)環(huán)境的基層保護和治理方面，依然存在諸多問題。生態(tài)文明的基礎(chǔ)建設(shè)離不開政府環(huán)境保護工作的進一步開展，但是很多地方政府當(dāng)前在發(fā)展過程中，還是將重點放在了經(jīng)濟方面，忽視了環(huán)境保護的相關(guān)工作。尤其是地方政府在發(fā)展經(jīng)濟的過程中，與環(huán)境保護之間無法達成均衡關(guān)系，這也導(dǎo)致基層環(huán)境保護執(zhí)法工作在執(zhí)行過程中受到了阻礙。我國的環(huán)境行政執(zhí)法工作包括環(huán)境行政許可、“三同時”驗收工作、環(huán)境限期治理工作、排污收費項目、調(diào)查取證以及環(huán)境行政處罰等內(nèi)容。環(huán)境行政執(zhí)法工作兼具環(huán)境保護法與行政法雙重執(zhí)行的特征，是當(dāng)前我國對環(huán)境治理以及維護最為直接有效的法律手段。尤其是隨著我國環(huán)境保護領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)的出臺，當(dāng)前我國在環(huán)境保護行政執(zhí)法方面已經(jīng)逐漸形成了一套較為完善的執(zhí)法體系，而環(huán)境保護行政執(zhí)法工作作為維護我國環(huán)境建設(shè)法律的重要構(gòu)成部分，對于推動我國環(huán)境保護的決策以及維護社會主義生態(tài)文明的建設(shè)發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，但是當(dāng)前我國在基層環(huán)境執(zhí)法的過程中還是面臨諸多難題，因此，基層環(huán)境執(zhí)法工作迫切需要找準(zhǔn)對策，切實提升基層環(huán)境執(zhí)法工作的水平。

一、基層政府環(huán)境保護執(zhí)法工作現(xiàn)狀

當(dāng)前，隨著人民生活水平的提高以及人們環(huán)境保護意識的增強，對于周邊生態(tài)環(huán)境以及生活環(huán)境的高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)成為全社會的共識。尤其是在城市建設(shè)過程中，噪音、廢氣、污水以及垃圾等與環(huán)境保護相關(guān)的污染問題，成為基層環(huán)境保護執(zhí)法工作最為重要的執(zhí)法切入點。然而，在社會轉(zhuǎn)型以及變革的關(guān)鍵階段，很多能源消耗量較大并且污染較嚴(yán)重的企業(yè)，在轉(zhuǎn)型的過程中遇到了困難，持續(xù)性的高污染問題也限制了這些企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。尤其是在我國“十三五”規(guī)劃中提出，需要推動我國城市建設(shè)過程中多污染物質(zhì)的綜合防治以及對環(huán)境的基礎(chǔ)治理工作，通過采用聯(lián)防聯(lián)控和流域共治的方式，深入對區(qū)域建設(shè)過程中的大氣環(huán)境、水體環(huán)境、土壤環(huán)境進行綜合性的治理。尤其是對于企業(yè)生產(chǎn)過程中的污染物排放問題必須引起重視，城鎮(zhèn)人民生活過程中產(chǎn)生的污水及垃圾處理工作應(yīng)該實現(xiàn)全面覆蓋。尤其是要擴大城鎮(zhèn)建設(shè)過程中污染物總量的控制范圍，將一些小顆粒等環(huán)境污染物質(zhì)列入環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測指標(biāo)中。堅持城市與鄉(xiāng)村環(huán)境治理的平衡性，也要加大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中對于污染的防治力度，與此同時，還應(yīng)該推動農(nóng)村的飲水安全建設(shè)，改善農(nóng)村的污水以及垃圾處理方式，切實將這些廢棄資源利用起來，并且對廢棄資源進行無害化的處理[1]。

近年來，我國政府職能部門以及基層政府職能部門收到的執(zhí)法投訴中，關(guān)于環(huán)境保護執(zhí)法的投訴屢見不鮮。相比環(huán)保工作的職能來說，基層環(huán)境保護部門的監(jiān)督管理力度以及執(zhí)法力度相對來說較為薄弱，尤其是很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的街道，甚至沒有設(shè)置專門的街道環(huán)保工作基地。除此之外，在基層環(huán)境保護執(zhí)法過程中，還存在著執(zhí)法方式以及監(jiān)測技術(shù)落后的問題。例如，在執(zhí)法工作中，對于環(huán)境數(shù)據(jù)的監(jiān)測以及工廠污染物質(zhì)的排放監(jiān)控不到位。與此同時，很多基層地區(qū)的環(huán)境保護執(zhí)法監(jiān)督檢查機制不夠完善。當(dāng)前，我國基層環(huán)境保護執(zhí)法工作主要涉及的內(nèi)容有工業(yè)生產(chǎn)過程中對于大氣污染的治理、揚塵綜合治理、城市交通機動車污染治理、桔梗焚燒污染治理、餐飲行業(yè)油煙綜合治理、煤炭燃燒鍋爐治理、城市水污染防治、畜禽養(yǎng)殖污染治理等等。

二、基層政府環(huán)境保護執(zhí)法過程中遇到的主要問題

（一）行政執(zhí)法工作中在環(huán)境污染取證以及定量工作方面出現(xiàn)了困難

在進行基層環(huán)境保護執(zhí)法工作的過程中，執(zhí)法對象的謊言以及偽裝等各種行為會直接影響行政執(zhí)法機關(guān)對于環(huán)境污染問題作出的判斷和處罰。尤其是在我國，當(dāng)前的法律體制還存在非訴訟階段對于提供偽證的現(xiàn)象難以處理的問題，這也在一定程度上助長了執(zhí)法對象欺騙、提供偽證等行為。尤其是很多環(huán)境污染問題，在執(zhí)法人員趕到現(xiàn)場之前，很多污染物質(zhì)早已經(jīng)不符合取證要求，尤其是噪音這類難以捕捉的污染物質(zhì)，更是存在執(zhí)法過程中取證較難的現(xiàn)狀。與此同時，基層環(huán)境執(zhí)法部門在工作中還存在技術(shù)裝備相對落后、執(zhí)法人員專業(yè)素質(zhì)有待提升等一系列問題，這也導(dǎo)致對現(xiàn)場污染物質(zhì)取證困難的現(xiàn)象。當(dāng)前，在我國基層環(huán)境保護執(zhí)法工作中，對很多污染物質(zhì)進行行政處罰的定量存在法律標(biāo)準(zhǔn)以及計算依據(jù)不夠清晰的問題環(huán)境保護的相關(guān)法律法規(guī)中，對于環(huán)境監(jiān)測站的設(shè)置以及監(jiān)測數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范量不夠明確，可見環(huán)境保護法中相關(guān)法律法規(guī)對于環(huán)境保護執(zhí)法對象法律責(zé)任的劃分不清晰，這也導(dǎo)致我國基層環(huán)境保護行政執(zhí)法在操作過程中遇到了一定的阻礙。

（二）在基層環(huán)境保護的行政執(zhí)法工作中，存在執(zhí)行困難的問題

當(dāng)前，我國的環(huán)境保護行政執(zhí)法工作相比工商行政執(zhí)法管理、稅務(wù)部門執(zhí)法管理、質(zhì)量檢測部門執(zhí)法管理來說，執(zhí)法能力相對較為薄弱。目前，有部分環(huán)境保護的相關(guān)法律法規(guī)與國家規(guī)定的其他法律法規(guī)存在一定的沖突，這也導(dǎo)致環(huán)境保護行政執(zhí)法工作在執(zhí)法過程中所依托的法律依據(jù)存在矛盾、缺乏科學(xué)指導(dǎo)的問題。尤其是在基層環(huán)境保護執(zhí)法工作中，具備專業(yè)執(zhí)法資格證書以及相關(guān)環(huán)保技能的復(fù)合型執(zhí)法人才相對缺乏，這也在一定程度上影響了基層環(huán)境保護執(zhí)法工作的水平。當(dāng)前，我國在基層環(huán)境執(zhí)法工作中可以作出責(zé)令停止、責(zé)令恢復(fù)原狀、限期整改以及行政處罰這四項指令和處罰手段，但是在執(zhí)法的過程中卻缺乏強制性的執(zhí)法方式，不能夠直接對違法企業(yè)采取沒收財產(chǎn)和凍結(jié)財產(chǎn)這類型強制性的執(zhí)法方式。這種現(xiàn)象也導(dǎo)致很多長期存在的環(huán)境污染問題并沒有得到根本上的解決，也在一定程度上使得行政執(zhí)法的法律效果逐漸淡化。除此之外，我國基層環(huán)境保護行政執(zhí)法工作中更重視對于違法企業(yè)的經(jīng)濟處罰，對于整改和關(guān)停等執(zhí)法手段運用不足，甚至有很多違法環(huán)境保護法的執(zhí)法對象還應(yīng)該移交司法機關(guān)進行處理，但是在執(zhí)法過程中卻出現(xiàn)了以罰代刑的問題，無法從源頭切斷環(huán)境污染。

（三）存在行政干預(yù)的問題

在我國基層政府的行政管轄區(qū)域內(nèi)，依法實行環(huán)境保護法等法律法規(guī)并且堅決按照國家規(guī)定的環(huán)境保護法律法規(guī)進行行政執(zhí)法工作是基層政府的法定義務(wù)，同時也是基層政府的基本職能。我國環(huán)境保護法律法規(guī)中明確指出，縣級以上人民政府、環(huán)境保護有關(guān)部門以及軍隊環(huán)境保護部門可以按照環(huán)境保護法律法規(guī)，對管轄區(qū)域內(nèi)的污染防治工作、資源保護工作以及環(huán)境保護工作進行監(jiān)督和管理。但是，當(dāng)前我國環(huán)境保護工作在執(zhí)法過程中仍然面臨諸多行政干預(yù)。尤其是隨著我國城市化建設(shè)的飛速發(fā)展，當(dāng)前雖然有許多勞動密集型以及粗放型產(chǎn)業(yè)正在實現(xiàn)轉(zhuǎn)型與變革，但是這些產(chǎn)業(yè)在發(fā)展過程中還是存在經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間不協(xié)調(diào)的問題，這也導(dǎo)致基層行政執(zhí)法部門在經(jīng)濟發(fā)展以及環(huán)境保護執(zhí)法工作之間難以抉擇，甚至還存在部分基層執(zhí)法部門對于環(huán)境保護意識以及環(huán)境保護法治思維認(rèn)知不足，從而阻礙了當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的持續(xù)性發(fā)展，在工作中出現(xiàn)了執(zhí)法困難的現(xiàn)象。很多環(huán)境保護部門在對執(zhí)法對象進行監(jiān)督和處罰的過程中也會受到地方政府的干預(yù)，尤其是在對執(zhí)法對象拒絕排污申報或不執(zhí)行建設(shè)項目環(huán)保評估問題進行行政處罰的過程中，還存在政府領(lǐng)導(dǎo)從中游說的問題，這也在一定程度上阻礙了基層環(huán)境保護執(zhí)法工作的順利進行。

三、基層政府環(huán)境保護執(zhí)法工作中的有效對策

（一）構(gòu)建科學(xué)合理的環(huán)境保護執(zhí)法體系

當(dāng)前，在我國基層政府的環(huán)境保護執(zhí)法工作中，尤其是管轄區(qū)域內(nèi)部環(huán)境治理體制上，應(yīng)該著重以環(huán)境質(zhì)量的改善為執(zhí)法核心，在設(shè)置環(huán)境執(zhí)法體系的過程中，必須要注重執(zhí)法體系的法治化、市場化、管理現(xiàn)代化以及系統(tǒng)化，將其作為頂層設(shè)計指導(dǎo)思想，從而構(gòu)建起對管轄區(qū)域內(nèi)污染治理的制度基礎(chǔ)，為轄區(qū)內(nèi)部進行環(huán)境保護執(zhí)法工作提供相應(yīng)的制度支持。我國“十三五”規(guī)劃中與環(huán)境保護執(zhí)法相關(guān)的規(guī)劃內(nèi)容曾經(jīng)提出，需要切實改革我國環(huán)境治理所依托的基礎(chǔ)制度，建立起輻射范圍更加廣泛的固定污染源企業(yè)排放許可制度，同時，在省級以下的環(huán)境保護機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法過程中，還應(yīng)該遵循垂直管理的原則。除此之外，還應(yīng)該注重建立起全國管理轄區(qū)內(nèi)部統(tǒng)一的在線環(huán)境監(jiān)測管理系統(tǒng)，注重環(huán)境執(zhí)法監(jiān)測工作與現(xiàn)代化信息技術(shù)的深度融合，健全環(huán)境信息的公布制度和法規(guī)[2]。對于跨地區(qū)的環(huán)境保護監(jiān)督執(zhí)法工作來說，還應(yīng)該建立起相應(yīng)的跨地區(qū)管理機構(gòu)，落實環(huán)境保護督察巡視制度，嚴(yán)格按照國家環(huán)境保護法律法規(guī)開展執(zhí)法工作。環(huán)境保護工作本身就是一項系統(tǒng)性的工程，其中牽涉到基層政府以及眾多職能部門，而類型復(fù)雜的社會關(guān)系以及執(zhí)法過程中存在的利益糾紛問題也導(dǎo)致我國環(huán)境保護執(zhí)法工作存在困難，因此，單純依靠環(huán)境保護執(zhí)法部門根本無法完成執(zhí)法工作。針對同一污染問題出現(xiàn)的多部門交叉執(zhí)法或沖突執(zhí)法現(xiàn)象，還應(yīng)該建立多部門聯(lián)動執(zhí)法體系。除此之外，在管理的過程中還應(yīng)該不斷創(chuàng)新環(huán)境執(zhí)法以及監(jiān)管的方式，注重對于環(huán)境污染問題的評價以及污染指標(biāo)的監(jiān)測[3]。

（二）切實提升基層環(huán)境保護執(zhí)法工作人員的執(zhí)法能力以及專業(yè)素質(zhì)

對我國基層政府來說，切實提升環(huán)境執(zhí)法工作人員對于環(huán)境保護法律法規(guī)的意識和認(rèn)知是能夠合法合理進行環(huán)境保護執(zhí)法工作的前提條件。尤其是對于當(dāng)前我國現(xiàn)有的基層環(huán)境保護執(zhí)法工作人員來說，在準(zhǔn)入門檻、考核機制、淘汰機制以及監(jiān)督管理機制等方面，應(yīng)該更加規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。對于環(huán)境執(zhí)法工作人員來說，更加應(yīng)該積極主動地學(xué)習(xí)國家出臺的相關(guān)環(huán)境保護法律法規(guī)，并且在行政執(zhí)法的過程中能夠采用規(guī)范化的執(zhí)法方式，注重執(zhí)法的透明性[4]。除此之外，當(dāng)前基層政府的環(huán)境保護執(zhí)法工作人員必須具備行政執(zhí)法資格證書，確保執(zhí)法過程中對于基本執(zhí)法知識的認(rèn)知，與此同時，環(huán)境保護執(zhí)法部門還應(yīng)該建立相應(yīng)的執(zhí)法人員問責(zé)制度，將環(huán)境保護法律法規(guī)中所規(guī)定的政府環(huán)保職責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)榉韶?zé)任，具體落實到行政執(zhí)法人員頭上。當(dāng)前，我國基層環(huán)境保護執(zhí)法工作面臨專業(yè)人員不足、執(zhí)法設(shè)備相對落后以及投入資金不充足等現(xiàn)象，因此，國家還應(yīng)該加大對于基層環(huán)境保護執(zhí)法部門的資金投入，從而為環(huán)境保護執(zhí)法工作的順利開展提供相應(yīng)的支持[5]。

（三）加強環(huán)境保護執(zhí)法工作中的監(jiān)督機制建設(shè)

我國的環(huán)境保護法律法規(guī)中明確規(guī)定，國家在進行環(huán)境保護執(zhí)法工作中，必須實行環(huán)境保護目標(biāo)責(zé)任制以及考核評價制度?？h級以上的人民政府還應(yīng)該將環(huán)境保護目標(biāo)的完成情況列入對于本級人民政府環(huán)境保護監(jiān)督管理職責(zé)部門負(fù)責(zé)人以及下級人民政府負(fù)責(zé)人的考核中，并且將環(huán)境保護目標(biāo)完成情況作為考核評價的重要參考標(biāo)準(zhǔn)。對于環(huán)境保護目標(biāo)完成情況的考核結(jié)果，還應(yīng)該向社會公眾公開，確保環(huán)境保護執(zhí)法工作的透明性。除此之外，上一級人民政府以及環(huán)境保護主管部門還應(yīng)該注重對下級人民政府以及環(huán)境保護執(zhí)法部門的監(jiān)督和管理。如果發(fā)現(xiàn)環(huán)境保護執(zhí)法工作人員在工作中存在違法違章行為，必須依法給予相應(yīng)的行政處分，必要時還應(yīng)該向違法工作人員所在的任職機關(guān)或監(jiān)察部門提出處分建議。

由此可見，在基層環(huán)境保護執(zhí)法工作中，必須建立起對環(huán)境保護執(zhí)法人員執(zhí)法工作的監(jiān)督檢查機制，避免執(zhí)法人員在工作中出現(xiàn)違法監(jiān)督、不作為的現(xiàn)象，確保監(jiān)督機制的持續(xù)性以及動態(tài)性，并且還要注重環(huán)境執(zhí)法工作過后的環(huán)保督察巡視工作，切實保障環(huán)境保護執(zhí)法工作的規(guī)范性和透明性[6]。

四、結(jié)語

綜上所述，當(dāng)前我國在處理環(huán)境污染問題的過程中，應(yīng)用法律的思維以及法治方式治理污染問題，保護人們賴以生存的生態(tài)環(huán)境，這已經(jīng)成為國家推動社會主義生態(tài)文明建設(shè)的主要方式。面對基層環(huán)境保護執(zhí)法工作中存在的難題，政府必須構(gòu)建更加合理合規(guī)的環(huán)境執(zhí)法體制，通過加強對執(zhí)法工作人員的監(jiān)督和管理，切實提升執(zhí)法工作人員的法律意識以及專業(yè)素養(yǎng)，從而構(gòu)建我國環(huán)境保護執(zhí)法工作中規(guī)范化、法治化的執(zhí)法框架。