我國(guó)城市社區(qū)治理存在的問(wèn)題及對(duì)策

長(zhǎng)江大學(xué)法學(xué)院 馬文琴

一、概念界定

（一）社區(qū)

德國(guó)社會(huì)學(xué)家滕尼斯在其著作《共同體與社會(huì)》一書(shū)中首次對(duì)“社區(qū)”的概念進(jìn)行系統(tǒng)闡述，后來(lái)國(guó)內(nèi)早期學(xué)者將“共同體”翻譯成“社區(qū)”，在此基礎(chǔ)上，1980年民政部先后提出“社區(qū)服務(wù)”和“社區(qū)建設(shè)”概念，“社區(qū)”一詞成為社會(huì)術(shù)語(yǔ)走進(jìn)千家萬(wàn)戶。在實(shí)踐術(shù)語(yǔ)中，社區(qū)是人、財(cái)、力高度集聚的物理空間，是服務(wù)供給的一線平臺(tái)和社會(huì)管理的末端。在國(guó)家官方文件中，社區(qū)的定義是指生活在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會(huì)生活共同體。

（二）城市社區(qū)

城市社區(qū)又稱都市社區(qū)，是相對(duì)于農(nóng)村社區(qū)而言的另一社區(qū)類型，是由從事各種非農(nóng)業(yè)勞動(dòng)而又有各種社會(huì)分工的人口組成的社會(huì)。與農(nóng)村社區(qū)相比，城市社區(qū)人口集中密度大，居民異質(zhì)性較高，流動(dòng)性大，生產(chǎn)力水平相對(duì)發(fā)達(dá)，社會(huì)結(jié)構(gòu)趨于復(fù)雜，人際關(guān)系業(yè)緣化，社會(huì)利益格局廣泛調(diào)整，社區(qū)建設(shè)和管理的難度和復(fù)雜程度逐漸增大。

（三）城市社區(qū)治理

城市社區(qū)治理是指在一定物理空間范圍內(nèi)多個(gè)政府、非政府主體，通過(guò)溝通協(xié)調(diào)、合作共商的手段對(duì)涉及居民利益的社區(qū)公共事務(wù)進(jìn)行有效管理，滿足居民群眾的服務(wù)需求，最終增強(qiáng)居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感，提升社區(qū)凝聚力，推動(dòng)社會(huì)和諧發(fā)展。我國(guó)社區(qū)治理呈現(xiàn)出主體多元化、目標(biāo)過(guò)程化、內(nèi)容豐富化、多維度互動(dòng)的特點(diǎn)。

二、城市社區(qū)作用的優(yōu)越性和局限性

（一）城市社區(qū)作用的優(yōu)越性

人情化的“社會(huì)性”工作方法。城市社區(qū)在落實(shí)工作任務(wù)中，除了依據(jù)常規(guī)運(yùn)作模式和既定工作規(guī)則外，運(yùn)用最廣泛的還是非正式工作方法，俗稱的打“人情牌”，利用人與人之間交往和聯(lián)系，通過(guò)感情、反復(fù)上門(mén)勸說(shuō)的方式完成政治性任務(wù)，以彌補(bǔ)政府行為本身存在的弊端，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，達(dá)到維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的最終目的。

全面、及時(shí)、靈活的信息獲取能力。社會(huì)基礎(chǔ)信息散落在個(gè)人、家庭以及社區(qū)中，基于對(duì)隱私權(quán)的保護(hù)，對(duì)于信息的獲取，無(wú)論是市場(chǎng)還是政府機(jī)構(gòu)都會(huì)面臨巨大成本代價(jià)，還要考慮信息準(zhǔn)確性和可靠性的問(wèn)題，同時(shí)也會(huì)面臨合法性的拷問(wèn)。而社區(qū)作為一級(jí)服務(wù)平臺(tái)，本身的存在和發(fā)展就深嵌入于社會(huì)之中，其嵌入程度既與國(guó)家和社會(huì)密切相連，又始終與社會(huì)互動(dòng)有關(guān)。在為居民解決困難和問(wèn)題的過(guò)程中，建立起人情化關(guān)系，有利于低成本高效準(zhǔn)確地收集社會(huì)基本信息，為社區(qū)治理打下良好基礎(chǔ)。

（二）城市社區(qū)作用的局限性

城市社區(qū)作用是多功能的，但卻不是“萬(wàn)能”的。社區(qū)并不是一級(jí)行政部門(mén)，也沒(méi)有行政執(zhí)法能力，社區(qū)只能去處理依靠感情解決的一般問(wèn)題，一旦勸說(shuō)不成，感情牌打不通，問(wèn)題解決不成，社區(qū)的功能就被極大弱化。另外社區(qū)的多功能是源于它的非專業(yè)性，所采用的方式也不受專業(yè)所限制，但如果涉及專業(yè)領(lǐng)域的事情，如違建、財(cái)產(chǎn)糾紛等，就不應(yīng)由社區(qū)出面解決了。當(dāng)前，正是各政府職能部門(mén)沒(méi)有進(jìn)行專業(yè)領(lǐng)域任務(wù)區(qū)分，導(dǎo)致工作過(guò)度下放社區(qū)，常言說(shuō)“上面千條線，下面一根針”就是指這一現(xiàn)象，導(dǎo)致基層干部壓力大，叫苦不迭。

三、城市社區(qū)治理存在的問(wèn)題

（一）社區(qū)管理法律法規(guī)陳舊，管理權(quán)模糊清晰

我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)起步較晚，直到80年代末才逐漸進(jìn)入正常發(fā)展階段。1990年首次頒布實(shí)施《城市居民委員會(huì)組織法》，該《組織法》在2018年對(duì)居民委員會(huì)任期進(jìn)行了修訂，其余內(nèi)容仍沿用原先規(guī)定。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，其規(guī)定的很多條例并不適用于當(dāng)前新形勢(shì)和新問(wèn)題，且內(nèi)容不夠全面詳細(xì)，缺乏具體的指導(dǎo)性規(guī)定。例如在第三條中“辦理本居住地區(qū)居民的公共事務(wù)和公益事業(yè)……協(xié)助人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)做好與居民利益有關(guān)的工作”，這已經(jīng)不是簡(jiǎn)單的工作任務(wù)，而是履行政府職能[1]。此外，在城市社區(qū)治理過(guò)程中，存在多個(gè)部門(mén)主體參與的情況，主要有社區(qū)居委會(huì)、物業(yè)公司、業(yè)委會(huì)以及各種派駐單位和社會(huì)組織，各主體間不存在上下級(jí)隸屬關(guān)系，相互之間沒(méi)有約束力。當(dāng)真正涉及各方利益的問(wèn)題出現(xiàn)時(shí)，容易形成相互扯皮，相互推卸責(zé)任的矛盾局面，分不清自己的職責(zé)所在。最明顯的表現(xiàn)就是辦理一些業(yè)務(wù)時(shí)，各部門(mén)各自為政，互不清楚工作內(nèi)容，使居民無(wú)所適從。當(dāng)前，我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，迫切需要建立與國(guó)情相適應(yīng)的社區(qū)管理法律體系，明確職能分工。

（二）社區(qū)自治能力受限，缺乏配套設(shè)施和約束機(jī)制

基層政府在社區(qū)治理中出現(xiàn)越位現(xiàn)象。城市社區(qū)的管理和治理依靠于社區(qū)居委會(huì)，而社區(qū)居委會(huì)屬于群眾性自治組織，并不是行政單位。在實(shí)際的工作中，社區(qū)自治受到了極大的限制，大部門(mén)的政府職能部門(mén)都將社區(qū)居委會(huì)當(dāng)成了可被指揮、使用的下級(jí)單位，美其名曰方便群眾就近辦理，實(shí)則將業(yè)務(wù)下移到基層社區(qū)，大小事情層層下壓，最后不同領(lǐng)域、不同單位的工作都匯集社區(qū)。大量行政性工作下移，導(dǎo)致基層社區(qū)完全沒(méi)有多余的時(shí)間和精力開(kāi)展自我管理、自我教育。但現(xiàn)實(shí)是很多社區(qū)工作者對(duì)不同部門(mén)的政策一知半解，并不知道如何干也不情愿干，未能真正做到服務(wù)于民。面對(duì)這種情況，各級(jí)單位沒(méi)有配套約束機(jī)制，對(duì)社區(qū)的不配合也毫無(wú)辦法，真正損失的只有居民的利益。造成這一問(wèn)題的原因主要是基層政府在思想觀念上對(duì)于自治的理解不足，未在實(shí)際工作中真正接受自治的理念，在社區(qū)治理過(guò)程中，未能嚴(yán)格按照居民需求提供公共服務(wù)，考慮更多的是考核指標(biāo)、上級(jí)指示等問(wèn)題。公共事務(wù)決策形式化，監(jiān)督機(jī)制流于形式，最終不是對(duì)社區(qū)居民負(fù)責(zé)，而是對(duì)政府負(fù)責(zé)。

（三）社區(qū)治理方式效率低下，公共服務(wù)供給不足

在基層工作中，社區(qū)是政府部門(mén)各項(xiàng)工作的被動(dòng)接受方，行政推動(dòng)方式具有強(qiáng)制性、直線性、指令性的特點(diǎn)，最終任務(wù)積壓在社會(huì)治理末端的居委會(huì)肩上。以各個(gè)城市的創(chuàng)文、創(chuàng)衛(wèi)迎檢工作為例，這種突擊檢查工作是社區(qū)繁瑣工作中的另一“亮點(diǎn)”。社區(qū)居委會(huì)必須全力配合，加班加點(diǎn)，分解任務(wù)，臨時(shí)采取各種手段，確保自己所在轄區(qū)不在檢查中出亂子。這種自上而下的單向性檢查手段，使得基層社區(qū)把大量的精力和資金都用于應(yīng)付各種考核和檢查中，未能解決居民的實(shí)際問(wèn)題，造成社區(qū)治理效率低下。社區(qū)是提供公共服務(wù)的主要部門(mén)，當(dāng)社區(qū)的主要精力被各種行政性任務(wù)消耗后，真正能放在社區(qū)服務(wù)上少之又少。除此之外，導(dǎo)致社區(qū)公共服務(wù)供給不足的問(wèn)題還表現(xiàn)在工作經(jīng)費(fèi)不足、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)不夠、硬軟件設(shè)施配備不到位等問(wèn)題。在社區(qū)治理過(guò)程中，不同主體在嘗試和探索中，實(shí)際落實(shí)成果也會(huì)有偏差，導(dǎo)致公共服務(wù)供給不均衡[2]。造成治理方式效率不高、公共服務(wù)供給不足問(wèn)題的原因主要有社區(qū)工作壓力增大、治理主體急于求成等方面。政府各職能部門(mén)自上而下轉(zhuǎn)移了大量行政性工作，為了按時(shí)完成各項(xiàng)任務(wù)指標(biāo)，就勢(shì)必導(dǎo)致城市社區(qū)在治理過(guò)程中追求表面完美高效，其背后的深層次問(wèn)題并未得到真正解決。

（四）社區(qū)治理主體發(fā)展不平衡，社會(huì)力量參與不足

城市社區(qū)治理是社會(huì)各界積極參與的動(dòng)態(tài)過(guò)程，近年來(lái)，社區(qū)治理主體呈現(xiàn)多元化發(fā)展趨勢(shì)，但政府部門(mén)仍占據(jù)核心統(tǒng)領(lǐng)地位，干預(yù)較多。社區(qū)社會(huì)組織相對(duì)缺失，社區(qū)居民的參與度也不高，導(dǎo)致社區(qū)治理主體發(fā)展不平衡。社會(huì)組織是獨(dú)立于政府部門(mén)的非營(yíng)利組織，在社區(qū)治理和服務(wù)供給過(guò)程中發(fā)揮補(bǔ)充和提升的功能，有利于減輕基層社區(qū)治理的負(fù)擔(dān)和壓力。當(dāng)前，社區(qū)內(nèi)存在的社會(huì)組織多為規(guī)模小種類單一的文娛類組織，如舞蹈隊(duì)、文藝隊(duì)等，雖然這類組織有居民廣泛參與，但具有專業(yè)性質(zhì)、服務(wù)類的自我管理型組織缺乏，難以替社區(qū)分擔(dān)公共事務(wù)難題。社區(qū)居民作為社區(qū)治理的主力軍，他們的積極參與可以直接推動(dòng)社區(qū)治理邁向新的臺(tái)階，更能對(duì)其他治理主體起到監(jiān)督和約束作用。但在實(shí)際中，自愿參與社區(qū)建設(shè)的居民非常少，大部分居民都是公共事務(wù)管理中的“消極分子”，只關(guān)心與自身利益密切相關(guān)的個(gè)別具體事項(xiàng)，如停車問(wèn)題、物業(yè)費(fèi)等。而對(duì)于小區(qū)治安管理、環(huán)境整治、精神文明建設(shè)等公益性事務(wù)，就會(huì)表現(xiàn)出漠視冷淡的態(tài)度，只關(guān)注個(gè)人得失，認(rèn)為這種“看不見(jiàn)”的事務(wù)都是社區(qū)的責(zé)任。在和社區(qū)網(wǎng)格員、社區(qū)干部溝通中了解到一個(gè)有趣的現(xiàn)象，大多數(shù)居民平時(shí)忙于工作和個(gè)人生活，很少主動(dòng)參與到社區(qū)治理和建設(shè)中來(lái)，但一旦自身利益受到損害就會(huì)迫切向社區(qū)、其他部門(mén)強(qiáng)烈反映，如果他們的訴求沒(méi)有得到滿足，就會(huì)上升到對(duì)基層社區(qū)的無(wú)限指責(zé)中，影響了社區(qū)的形象，催生出更大的矛盾。當(dāng)前，在全國(guó)各個(gè)社區(qū)多元治理主體確實(shí)存在，但很難發(fā)揮積極作用為社區(qū)治理做出實(shí)質(zhì)貢獻(xiàn)[3]。

（五）社區(qū)管理隊(duì)伍建設(shè)落后，綜合素質(zhì)有待提高

社區(qū)工作者是城市社區(qū)治理的中堅(jiān)力量，是黨和國(guó)家政策的主要傳輸者，是收集和反映群眾心聲的第一人。當(dāng)前，我國(guó)大部分社區(qū)工作人員數(shù)量不夠，素質(zhì)不高，他們的專業(yè)能力和知識(shí)水平達(dá)不到社區(qū)治理的要求。雖然目前很多城市開(kāi)始進(jìn)行社區(qū)組織結(jié)構(gòu)改革，通過(guò)分崗定級(jí)提升社區(qū)工作者待遇，吸引更多年輕人加入社區(qū)治理隊(duì)伍中。但是一味追求隊(duì)伍年輕化，忽視了社區(qū)治理工作的復(fù)雜性和巨大壓力，由于年輕干部缺乏與基層群眾打交道的經(jīng)驗(yàn)和熱情，無(wú)法解決需要靠感情來(lái)處理的繁雜問(wèn)題，最終迫于現(xiàn)實(shí)將社區(qū)當(dāng)成臨時(shí)跳板選擇前往更高的工作平臺(tái)，這樣的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。另外，社區(qū)準(zhǔn)入門(mén)檻較低、編制不足是阻礙社區(qū)人才管理隊(duì)伍建設(shè)的根本原因。當(dāng)前，雖然社區(qū)工作者面向社會(huì)進(jìn)行統(tǒng)一招考，但條件不高，要求不嚴(yán)，地方各級(jí)政府對(duì)招考沒(méi)有統(tǒng)一安排和部署，也就沒(méi)有形成有效監(jiān)督機(jī)制，這就給“關(guān)系戶”提供了“走后門(mén)”的機(jī)會(huì)，這就是每個(gè)社區(qū)總會(huì)有不做事的“老油條”存在的原因。歸根到底，國(guó)家在社區(qū)管理隊(duì)伍上沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，政府部門(mén)對(duì)社區(qū)工作者的重視不足，思想觀念落后，對(duì)社區(qū)事務(wù)認(rèn)識(shí)存在偏差，總以為是毫無(wú)技術(shù)含量的事，殊不知里面大有乾坤。

四、城市社區(qū)治理問(wèn)題的破局之策

隨著城鎮(zhèn)化速度加快，為順應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型，城市社區(qū)治理的體制也隨之發(fā)生著改變，社區(qū)治理成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，筆者在此也針對(duì)我國(guó)城市社區(qū)治理存在的問(wèn)題，提出了治理體系、治理理念以及治理主體三個(gè)層面的對(duì)策建議。

（一）因地制宜，完善城市社區(qū)治理體系

現(xiàn)階段，我國(guó)正處于持續(xù)完善社區(qū)治理體系和推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程中，在實(shí)踐中應(yīng)要采取調(diào)整、創(chuàng)新和完善當(dāng)前組織架構(gòu)的方法。一方面要持續(xù)推動(dòng)社區(qū)“去行政化”改革，通過(guò)社區(qū)減負(fù)和居站分設(shè)重塑組織架構(gòu)，剝離社區(qū)居委會(huì)的行政職能，恢復(fù)其自治組織的本質(zhì)屬性[3]。另一方面應(yīng)構(gòu)建更富有實(shí)效的社會(huì)合作機(jī)制，積極探索新型治理模式。通過(guò)引入專業(yè)性、權(quán)威性社會(huì)組織，為社區(qū)居民提供更加專業(yè)化的服務(wù)，進(jìn)一步強(qiáng)化責(zé)任邊界，多角度激發(fā)社會(huì)組織合理而順利發(fā)展，并給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼和扶持，真正將組織的力量轉(zhuǎn)化為社區(qū)治理力量。在制度層面，城市社區(qū)治理必須要以法律法規(guī)為前提，應(yīng)在現(xiàn)有法律法規(guī)基礎(chǔ)上更新細(xì)化，修改為與我國(guó)國(guó)情相符合的新條例，各地基層人民政府要因地制宜，出臺(tái)相應(yīng)的地方性管理?xiàng)l例和配套管理措施，明確規(guī)定各治理主體的權(quán)責(zé)，避免在實(shí)踐中出現(xiàn)越位、錯(cuò)位等沖突問(wèn)題，進(jìn)一步強(qiáng)化城市社區(qū)自我管理、自我服務(wù)的職能[5]。

（二）以人為本，深化居民本位的治理理念

社區(qū)是提供國(guó)家公共服務(wù)的基礎(chǔ)平臺(tái)，主要服務(wù)對(duì)象是廣大社區(qū)居民，社區(qū)居民既是社區(qū)治理的受益者，也是重要的參與者。政府應(yīng)從以下幾個(gè)方面強(qiáng)化居民本位理念：一是政府要轉(zhuǎn)變思想觀念，以居民需求為工作導(dǎo)向，真切關(guān)注居民的訴求，重視居民主體地位。通過(guò)購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)，為整個(gè)社區(qū)提供專業(yè)化程度高、內(nèi)容豐富多樣的服務(wù)，提升居民的認(rèn)同感和歸屬感，打破居民與社區(qū)的隔閡感。二是注重激發(fā)居民的主觀能動(dòng)性。引導(dǎo)社區(qū)內(nèi)的“積極分子”參與公共事務(wù)的管理，通過(guò)協(xié)同治理的方式解決居民的具體問(wèn)題，提高居民對(duì)社區(qū)的信任感。三是拓寬居民廣泛參與的渠道，加大宣傳力度。切實(shí)保障居民的知情權(quán)、參與權(quán)，及時(shí)公開(kāi)政務(wù)信息，完善居民代表議事制度，強(qiáng)化居民民主監(jiān)督責(zé)任，使居民真切地感受到自己的參與改變了周圍環(huán)境，從根本上提升社區(qū)“主人翁”意識(shí)[4]。三是加大對(duì)社區(qū)的經(jīng)費(fèi)支持，持續(xù)推進(jìn)惠民項(xiàng)目建設(shè)，把“我為群眾辦實(shí)事”的思想融入工作的方方面面，有針對(duì)性地解決各個(gè)社區(qū)的疑難雜癥。

（三）多元共治，促進(jìn)治理主體協(xié)同發(fā)展

多年來(lái)，我國(guó)社區(qū)治理已逐漸從一元主體向多元主體演進(jìn)，多元主體、多個(gè)社會(huì)力量參與治理已經(jīng)成為衡量社區(qū)治理水平的標(biāo)尺。在社區(qū)治理實(shí)踐中，多元共治主要呈現(xiàn)為以基層政府組織為主，其他社會(huì)力量為輔的主輔結(jié)合、協(xié)同發(fā)展的基本格局。在眾多社會(huì)力量中，對(duì)整個(gè)社區(qū)治理起到關(guān)鍵作用的就是社區(qū)內(nèi)的“居民骨干”“黨員”“志愿者”等群體?，F(xiàn)階段，基層政府組織和一部分社區(qū)積極分子構(gòu)成了最具有執(zhí)行力的主輔治理結(jié)構(gòu)，由積極分子所構(gòu)成的輔助力量也就自然而然成為業(yè)委會(huì)和社區(qū)社會(huì)組織的后備力量，社區(qū)治理由此形成了社區(qū)、業(yè)委會(huì)、其他社區(qū)組織三大主體并駕齊驅(qū)的發(fā)展局面，只有協(xié)調(diào)處理好三者的關(guān)系，才能使多元共治發(fā)揮作用。通過(guò)以上舉措將社區(qū)治理水平提升到新的階段，促進(jìn)全社會(huì)的進(jìn)步與發(fā)展。

（四）多措并舉，加強(qiáng)社區(qū)人才隊(duì)伍建設(shè)

社區(qū)工作人員是城市社區(qū)建設(shè)的重要組成部分，他們的綜合素質(zhì)影響著整體服務(wù)質(zhì)量和治理成效。為了更好地但負(fù)新環(huán)境賦予的使命，就必須建設(shè)一支專業(yè)化程度高的社區(qū)管理隊(duì)伍，提升社區(qū)工作者能力，提高社區(qū)服務(wù)品質(zhì)。首先，應(yīng)該規(guī)范社區(qū)設(shè)置和職位配置，健全社區(qū)人才選拔機(jī)制，規(guī)范選拔考核制度。其次，健全人才管理和教育培訓(xùn)機(jī)制，逐步形成人才培育的常態(tài)化管理，與地方高校建立合作聯(lián)系，加強(qiáng)社區(qū)治理理論知識(shí)學(xué)習(xí)。最后，健全隊(duì)伍激勵(lì)機(jī)制，切實(shí)提高薪資待遇水平，充分考慮學(xué)歷、資歷、工作能力等綜合因素，創(chuàng)新社區(qū)人才隊(duì)伍管理新模式。