人工智能+鄉(xiāng)村社會治理耦合與實踐*
——以“浙里興村共富”為例

紹興職業(yè)技術(shù)學(xué)院 盧子敏

一、問題的提出

鄉(xiāng)村治理是國家治理體系的重要組成部分，也是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、共同富裕的內(nèi)在要求。提升鄉(xiāng)村治理成效，既是鄉(xiāng)村發(fā)展的現(xiàn)實需求，又是對維護(hù)村民基本權(quán)益和共同富裕需求的回應(yīng)。目前鄉(xiāng)村面臨著共富資源統(tǒng)籌整合、“習(xí)慣性治理”“流動性鄉(xiāng)村”所產(chǎn)生的治理困境。人工智能對治理領(lǐng)域的變革性作用已受到普遍關(guān)注和重視，推動人工智能與鄉(xiāng)村治理融合已成為共識，加快人工智能技術(shù)同鄉(xiāng)村的耦合治理已成為推進(jìn)鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化的重要抓手。但人工智能+鄉(xiāng)村治理耦合機制如何？人工智能耦合鄉(xiāng)村治理會出現(xiàn)哪些不適？如何改進(jìn)？本文以F鎮(zhèn)“浙里興村共富”實踐為藍(lán)本，從公共性、規(guī)范性和效益性三個層面分析人工智能與鄉(xiāng)村治理耦合問題，并探討其可能面臨的挑戰(zhàn)與優(yōu)化路徑，以明確人工智能在鄉(xiāng)村社會治理中的功能和作用。

二、“浙里興村共富”基本情況

F鎮(zhèn)位于浙江省諸暨市東部，區(qū)域面積166.64平方千米，常住人口77200人，是諸暨市第一人口地域大鎮(zhèn)、浙江省百個中心鎮(zhèn)之一?！罢憷锱d村共富”設(shè)有理事明責(zé)、議事決策、干事創(chuàng)業(yè)、督事守紀(jì)、評事定績、以事識人等功能，有鎮(zhèn)、村級管理員和多個角色及縣、鄉(xiāng)、村三級應(yīng)用大屏。F鎮(zhèn)是首批上線“浙里興村共富”應(yīng)用場景的兩個村鎮(zhèn)之一，于2021年6月在全鎮(zhèn)村社上線運行實踐，已累計下派事項2848項，完成1505項，完成率53%，實踐成效初現(xiàn)。

三、人工智能與鄉(xiāng)村社會治理耦合實踐

鄉(xiāng)村治理造成效可從公共性、規(guī)范性和效益性三個層面集中體現(xiàn)：公共性體現(xiàn)為以村民利益為本，以公開、透明、公正方式處理村民利益事務(wù)；規(guī)范性關(guān)注程序合規(guī)性，強調(diào)鄉(xiāng)村資源分配及治理過程需合法化、制度化；效益性關(guān)注效率和獲益問題，能低成本達(dá)到鄉(xiāng)村治理效益最大化。“浙里興村共富”能從三個維度契合鄉(xiāng)村治理需求，提升鄉(xiāng)村治理成效。

（一）公共性耦合：回應(yīng)村民參與決策訴求

“浙里興村共富”有利于增強鄉(xiāng)村治理透明度，擴(kuò)大民眾參與度，提高縣、鄉(xiāng)政府的責(zé)任感。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理中信息傳遞由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)，自上而下通過村干部資料下發(fā)、村委開會等方式，涉及范圍較??；且村干部從鎮(zhèn)政府領(lǐng)取工作津貼，難以或不能完整傳遞村民訴求?！罢憷锱d村共富”應(yīng)用可以提升鄉(xiāng)村治理的公共性。在參與性層面，“浙里興村共富”建立了縣、鄉(xiāng)、村三級政策信息傳遞通道，村民信息傳遞可通過“五議兩公開”的議事決策形式實現(xiàn)，也可對重大事項形成集聚性意見，擴(kuò)大參與的影響。回應(yīng)性層面，平臺既是上級政府了解下級政策執(zhí)行動態(tài)的重要信息來源，也是村民監(jiān)督地方政府行使權(quán)力的重要渠道。通過平臺數(shù)據(jù)，上級政府可實時掌握事情進(jìn)展情況；通過民訴表達(dá)，村民能主動爭取權(quán)利?；诖?，鄉(xiāng)村治理信息和數(shù)據(jù)逐漸透明化，公共服務(wù)質(zhì)量也相應(yīng)得到改善。

（二）規(guī)范性耦合：確保鄉(xiāng)村治理方向

近年雖然農(nóng)村“熟人社會”受到人口流動、個體主義和商品化等沖擊，但由于宗親鄰里、地緣血緣關(guān)系的壓力，仍存在人情往來、利益分化現(xiàn)象。鄉(xiāng)村治理涉及諸多方面，需要治理過程規(guī)范，消除人情往來、利益分化等影響治理成效的不利因素。

“浙里興村共富”有利于規(guī)范鄉(xiāng)村治理。從權(quán)責(zé)性來看，平臺對涉鎮(zhèn)涉村事項做了全面梳理，理清鎮(zhèn)村職責(zé)界限，從源頭上明確責(zé)任主體，從根源上明確鎮(zhèn)村權(quán)責(zé)事項。從規(guī)則性來看，平臺明確所有村重大事務(wù)決策和辦理執(zhí)照“五議兩公開”、村務(wù)聯(lián)席會、直接派發(fā)三種類型來實施，要求上傳照片、文字記錄等規(guī)范性過程材料，推動議事決策程序規(guī)范執(zhí)行，為惠農(nóng)補貼、土地征收流轉(zhuǎn)、低保救濟(jì)等事宜處理提出規(guī)范化要求。從廉潔層面看，平臺通過重大事項報告、人員和事項預(yù)警功能，落實村干部底線管理，并協(xié)同“浙里訪”、“基層小微權(quán)力”監(jiān)督管理系統(tǒng)等12個數(shù)據(jù)源、64個部門進(jìn)行村干部督事守紀(jì)管理，大大壓縮了村委權(quán)力尋租空間，減少了腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。通過鎮(zhèn)、村級評價、民主測評等環(huán)節(jié)，使村干部能夠按規(guī)則辦事，提升了公共治理質(zhì)量。

（三）效益性耦合：提升鄉(xiāng)村治理成效

由于鄉(xiāng)村的快速發(fā)展使得鄉(xiāng)村功能邊界不斷拓展，鄉(xiāng)村內(nèi)部主體多元化和功能邊界拓展消解了治理資源配置效益和治理質(zhì)量，催生了以制度、組織等為載體的治理技術(shù)應(yīng)用。但鄉(xiāng)村事務(wù)煩瑣無序，無法使所有事務(wù)或環(huán)節(jié)精準(zhǔn)納入計算范疇，產(chǎn)生了低效問題。“浙里興村共富”提升了鄉(xiāng)村治理效益。從效率層面看，平臺緊抓村鎮(zhèn)一體、基層黨組領(lǐng)導(dǎo)力、重大任務(wù)落實、規(guī)范議事規(guī)則等重點痛點問題，協(xié)同大數(shù)據(jù)局等64個部門，打通12個數(shù)據(jù)源，提高了數(shù)據(jù)整合能力和工作效率；同時建立鎮(zhèn)級主導(dǎo)、“鎮(zhèn)村一體”協(xié)同運行的扁平化組織，實現(xiàn)了進(jìn)展情況一屏顯示，縣、鎮(zhèn)、村三級用戶同時掌握，工作部署在治理末端一貫到底。應(yīng)用上線后即取得明顯成效。從預(yù)警層面看，平臺通過海量數(shù)據(jù)整合，增強了事務(wù)預(yù)判能力，有利于事前防控，提升了應(yīng)對能力，維持了鄉(xiāng)村穩(wěn)定。

總體而言，“浙里興村共富”在公共性、規(guī)范性、效益性方面契合了人工智能和鄉(xiāng)村治理耦合點，人工智能從回應(yīng)訴求、確保方向、提升效益等方面提供了基礎(chǔ)的技術(shù)條件，并有效回應(yīng)鄉(xiāng)村治理智能需求，鄉(xiāng)村治理為人工智能應(yīng)用創(chuàng)設(shè)了實踐場景。

四、“浙里興村共富”面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

“浙里興村共富”應(yīng)用場景實現(xiàn)了人工智能和鄉(xiāng)村治理多重耦合，初期應(yīng)用也取得明顯成效。但線上、線下相融的治理模式，也面臨著挑戰(zhàn)：一方面村民公共意識覺醒，由于平臺功能設(shè)置方面的不足，導(dǎo)致村民參與廣度受限問題；另一方面，因智能治理所帶來的基層組織形態(tài)變革而產(chǎn)生的村干部績效考核標(biāo)準(zhǔn)、部門協(xié)同激勵和制度重塑的現(xiàn)實問題。

（一）參與渠道單一，平臺功能需動態(tài)拓展

“浙里興村共富”通過規(guī)范村務(wù)議事程序拓展了村民參與村務(wù)決策渠道，但參與僅局限于部分村民線下在“黨員群眾建議、村務(wù)聯(lián)席會商議、黨員大會審議、村民（代表）會議決議”時有機會參與，且村民代表產(chǎn)生機制沒有明確要求，因此大部分村民難以通過平臺參與村務(wù)事項。加之農(nóng)村因宗親關(guān)系、鄰里關(guān)系等因素的牽絆，顧忌面子、人情，難以表達(dá)真實訴求，而更傾向于通過網(wǎng)絡(luò)、非面對面的形式表達(dá)真實訴求。又加之“浙里興村共富”更側(cè)重于打造從上而下對基層村干部監(jiān)督管理閉環(huán)的智能治理應(yīng)用，村民參與村務(wù)的廣度和深度難以更好實現(xiàn)。隨著進(jìn)一步深入應(yīng)用，為更好地調(diào)動村民參與積極性，應(yīng)動態(tài)調(diào)整平臺功能，增設(shè)村民參與和訴求上達(dá)渠道。

（二）村務(wù)繁簡各異，績效考核標(biāo)準(zhǔn)需系統(tǒng)

“浙里興村共富”縮短了治理鏈條，簡化了治理職能，提高了治理效率。但F鎮(zhèn)下轄28個村，各村重點事項差異，村組織基礎(chǔ)不一，干部良莠不齊：如有的村莊信訪頻發(fā)，有的村莊“一肩挑”支持度不高，有的村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展遇瓶頸，有的村莊黨群服務(wù)中心急需改造，有的村委數(shù)字能力薄弱……通過平臺雖然能實時掌握事務(wù)進(jìn)展，但派單-處理-考核流程和過程照片，難以完全反映部分鄉(xiāng)村事務(wù)的現(xiàn)實復(fù)雜性。且很多鄉(xiāng)村事務(wù)不是單一的管理主體與客體的關(guān)系，是多種利益主體，宗族、親屬、左鄰右舍等多種關(guān)系的交融。鄉(xiāng)村事務(wù)的繁復(fù)性決定了村干部投入成本和結(jié)果，進(jìn)而影響到村干部的績效評定，而績效評定又和村干部薪酬直接關(guān)聯(lián)。鄉(xiāng)村事務(wù)的不確定性和繁復(fù)性為平臺考核村干部績效標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計提出了更高要求。

（三）缺乏激勵相容，部門協(xié)同自決難突破

“浙里興村共富”以F鎮(zhèn)為試點，打造多部門一體聯(lián)動的基層智能治理體系。多部門協(xié)同聯(lián)動能帶來數(shù)據(jù)的可靠性、交互性、共享性，產(chǎn)生巨大共享效益。但數(shù)據(jù)可靠性的基本前提是在部門內(nèi)部保證數(shù)據(jù)的真實性，不篡改、不修飾。但從條塊部門角度出發(fā)，由于部門本位主義與利益博弈，部門決策者兼具政治企業(yè)家和理性經(jīng)濟(jì)人雙重身份，部分部門缺乏足夠的動力和決策能力推動多部門協(xié)同聯(lián)動不加修飾的原始數(shù)據(jù)共享；其次，從部門利益角度看，流程再造的成本巨大，后續(xù)甚至還會涉及崗位甚至處室的裁撤和新設(shè)。因此，“浙里興村共富”的快速推廣應(yīng)用，依靠所涉各部門自覺或自決執(zhí)行難度較大。

（四）組織形態(tài)變革，原有制度體系需重塑

“浙里鄉(xiāng)村共富”圍繞干事主線，打造“扁平化”協(xié)同運行方式，推動建立“鎮(zhèn)村一體”的變革型基層組織，原有的系列制度面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)。且平臺應(yīng)用涉及鎮(zhèn)副書記、分管領(lǐng)導(dǎo)、線辦干部、駐村干部、村“一肩挑”干部和其他兩委干部兩級人員，在鎮(zhèn)、村情各異情況下，如何實現(xiàn)數(shù)字化“一口歸集”村級事項，工作流程如何簡化高效，如何打通關(guān)聯(lián)部門數(shù)據(jù)，如何激發(fā)兩級人員工作動力，如何激勵駐村干部更好融入所駐村，需要制定全面科學(xué)的干部人事管理激勵制度；如何激發(fā)村委干事積極性，制定村干部多維考核制度，如何通過體制機制重塑、內(nèi)生動能的激發(fā)，助力人工智能+鄉(xiāng)村治理最大效用的發(fā)揮，也是面臨的巨大現(xiàn)實問題。

五、“浙里興村共富”優(yōu)化路徑

“浙里興村共富”應(yīng)用仍處于不斷摸索完善中，應(yīng)堅持需求導(dǎo)向，動態(tài)完善平臺功能；制定多元多維考核標(biāo)準(zhǔn)；高位推動協(xié)同聯(lián)動；強化制度保障以不斷提升治理成效。

（一）堅持需求導(dǎo)向，動態(tài)完善平臺功能

平臺應(yīng)因鄉(xiāng)村實際，堅持以群眾為中心，緊密圍繞鄉(xiāng)村智能治理實際需求創(chuàng)設(shè)平臺功能，在打造村干部監(jiān)管閉環(huán)的智能化治理模式的同時，根據(jù)村民參與村級事項決策的需求，增設(shè)村務(wù)反饋、訴求傳遞渠道，使平臺充分滿足鄉(xiāng)村治理中村民需求、保障權(quán)利、提供服務(wù)的功能；同時增設(shè)村民評價環(huán)節(jié)，以提升評價質(zhì)量。目前村務(wù)處理評價，只有駐村干部和分管領(lǐng)導(dǎo)驗收考核后評價和村書記在鎮(zhèn)級評價基礎(chǔ)上按村干部工作態(tài)度和質(zhì)量打分評價，缺少了服務(wù)對象評價環(huán)節(jié)。

（二）堅持多元多維，制定科學(xué)考核標(biāo)準(zhǔn)

科學(xué)的考核標(biāo)準(zhǔn)是客觀衡量事務(wù)效果的重要依據(jù)。“浙里興村致富”確立了干事賦分、榮譽表彰加分、民主測評得分、負(fù)面預(yù)警扣分的積分考核機制，根據(jù)積分實時排名，考核結(jié)果直接關(guān)聯(lián)津貼發(fā)放，激發(fā)了村干部做事創(chuàng)業(yè)的工作動力。但由于村情不一，村務(wù)難易有別，應(yīng)從村務(wù)實際出發(fā)，建立數(shù)量+質(zhì)量考核、日常+年終考核、工作紀(jì)律+業(yè)務(wù)考核、政府+服務(wù)對象考核的多維、多元分權(quán)重考核機制，并實行特色亮點工作獎勵機制，村干部工作實績突出，把其主要做法和工作經(jīng)驗在全鎮(zhèn)村莊推廣；服務(wù)群眾等具有典型性的，可形成典型案例，給予一次性獎勵。相反，對于營私舞弊、違反規(guī)章制度和工作紀(jì)律的，因工作疏忽造成重大危害影響的，應(yīng)嚴(yán)加懲處。基于此，建立崗責(zé)匹配、以績定酬、多維多元的考核機制，充分調(diào)動全鎮(zhèn)村干部工作積極性、創(chuàng)造性，為更好實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理目標(biāo)和共同富裕打造隊伍保障。

（三）統(tǒng)一編碼規(guī)則，高位推動協(xié)同聯(lián)動

鎮(zhèn)政府在充分明確智能治理價值的基礎(chǔ)上，加強頂層設(shè)計，打通多部門協(xié)同聯(lián)動關(guān)節(jié)，解決聯(lián)動痛點問題。一是在《浙江省公共數(shù)據(jù)開放與安全管理暫行辦法》基礎(chǔ)上，制定本鎮(zhèn)《鄉(xiāng)村治理信息資源共享管理辦法》，明確規(guī)定各部門鄉(xiāng)村治理服務(wù)事項編碼統(tǒng)一管理規(guī)定，規(guī)范事項名稱、材料、流程、時限等，做到“同類事項、同一標(biāo)準(zhǔn)、同一編碼”，為實現(xiàn)信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同奠定基礎(chǔ)。二是強化數(shù)據(jù)資源規(guī)范，形成目錄資源編制規(guī)范，從技術(shù)上實現(xiàn)各部門的數(shù)據(jù)共享、比對和調(diào)用，減少村、鎮(zhèn)工作人員重復(fù)提交材料，降低辦事成本。三是積極開展數(shù)據(jù)檢查，提高數(shù)據(jù)質(zhì)量，切實做到底數(shù)清晰、編目合理、更新及時。四是落實工作推進(jìn)機制，實施高位推動。從鎮(zhèn)政府層面高位推動，自上而下推動智能化治理意識和應(yīng)用地推開。通過制度和高位推進(jìn)各部門數(shù)據(jù)資源共享，實現(xiàn)各部門、各層級數(shù)據(jù)信息互聯(lián)互通、按需共享。

（四）強化制度保障，營造應(yīng)用環(huán)境

制度保障是“浙里興村共富”應(yīng)用順利高效運行的重要基石。一是按照有關(guān)要求和法定程序，清理不適應(yīng)智能鄉(xiāng)村治理的地方性規(guī)章和有關(guān)規(guī)定，制定并完善《鄉(xiāng)村智能治理技術(shù)及運行維護(hù)管理規(guī)范》等管理制度和技術(shù)規(guī)范，依法推進(jìn)“浙里興村共富”應(yīng)用，為治理數(shù)據(jù)跨部門、跨區(qū)域、跨行業(yè)的互認(rèn)共享提供制度保障。二是修訂完善績效考核制度。從全鎮(zhèn)層面將其列入政府年度重點工作和重點督查事項，并列入各部門負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)績效考核之中，實時監(jiān)督考核數(shù)據(jù)質(zhì)量、共享開放程度等。三是完善激勵機制。對于數(shù)據(jù)治理高、推進(jìn)效果好的，按照規(guī)定予以表彰獎勵，對不作為、慢作為，實施問責(zé)機制。四是建立分層分類培訓(xùn)制度。加強村、鎮(zhèn)工作人員智能化治理業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高人崗匹配度，打造專業(yè)化隊伍，夯實人才基礎(chǔ)。

六、結(jié)論與討論

人工智能和鄉(xiāng)村治理在“浙里興村共富”場景實現(xiàn)公共性、規(guī)范性、效益性三重耦合，但重心是鄉(xiāng)村治理，人工智能是工具、手段，共建多元合作共治的鄉(xiāng)村治理體系機制，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和共同富裕是最終目標(biāo)歸宿。

首先應(yīng)當(dāng)充分肯定人工智能在鄉(xiāng)村治理中的實踐成效，為智能鄉(xiāng)村治理提供了技術(shù)支持，提高了鄉(xiāng)村治理效率和服務(wù)質(zhì)量，拓展了村民參與渠道，規(guī)范了鄉(xiāng)村治理程序。然而，人工智能也需要融合其他要素不斷進(jìn)行匹配調(diào)適才能實現(xiàn)治理目標(biāo)。人工智能+鄉(xiāng)村治理的理想狀態(tài)是公共性、規(guī)范性、效益性三層耦合互構(gòu)、相輔相成的實現(xiàn)。但受技術(shù)、制度、規(guī)范等影響，在應(yīng)用過程中難以同理想形態(tài)要求完全吻合。村情差異巨大，人工智能嵌入鄉(xiāng)村治理的力度、寬度和深度也各有不同，因此，理想成效的最終呈現(xiàn)是一個漫長的過程。

其次，人工智能+鄉(xiāng)村治理不能唯平臺數(shù)據(jù)論。平臺信息是人為編寫，照片也是人為拍照，呈現(xiàn)的是編寫者和拍照者想呈現(xiàn)的部分內(nèi)容，不一定是鄉(xiāng)村事務(wù)處理的實際過程。人在績效考核壓力下，可能會迎合考核要求，進(jìn)而出現(xiàn)村干部美化數(shù)據(jù)信息的可能。為此，多維考核機制成為智能化治理的必須要素。