鄉(xiāng)村振興中基層有效治理的實(shí)現(xiàn)路徑研究

西北政法大學(xué) 劉浥晨，王寧

在2017年黨的十九大報(bào)告中，習(xí)近平同志提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，該策略是一項(xiàng)重要的國家政策，是“新時(shí)代‘三農(nóng)’任務(wù)的抓手”[1]。新時(shí)代，我國社會(huì)的主要矛盾發(fā)生了巨大的扭轉(zhuǎn),在鄉(xiāng)村表現(xiàn)最為突出,同時(shí)社會(huì)主義初級(jí)階段的特征在很大程度上也表現(xiàn)在農(nóng)村。如今，我國面臨著社會(huì)革新、轉(zhuǎn)型的良好機(jī)遇,鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對(duì)于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村和農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化發(fā)揮著重大作用。它將指導(dǎo)我國鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、文明快速發(fā)展,也將是我國建立現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，健全現(xiàn)代社會(huì)治理格局,實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕的必然抉擇。

從理論上說，基層治理是社會(huì)和國家治理的根底，國家治理的有效實(shí)現(xiàn)需要基層治理的逐步推進(jìn)，三者之間相輔相成。但是從目前來看，我國基層治理中存在著制度不健全、責(zé)任不明確、體制機(jī)制不完善等多方面的問題。因此在鄉(xiāng)村振興中研究基層治理的有效性問題具有重大的理論意義，此研究對(duì)推動(dòng)鄉(xiāng)村振興發(fā)展也有著很大的理論價(jià)值。從實(shí)踐上看，對(duì)農(nóng)村復(fù)興中基層有效治理的實(shí)現(xiàn)途徑進(jìn)行鉆研，有助于了解當(dāng)前我國農(nóng)村基層治理的現(xiàn)狀，反映出一定問題，進(jìn)一步做出決策，提高農(nóng)村基層治理的水平，積累經(jīng)驗(yàn)，不斷發(fā)展。所以，此研究是當(dāng)前既需要又必要的。

一、當(dāng)前農(nóng)村基層治理手段的分析

農(nóng)村基層治理手段主要是指治理主體采取哪種方式方法，用什么策略去治理，去平衡各權(quán)力間的關(guān)系。本文主要想討論三種治理手段，即法律手段、行政手段和經(jīng)濟(jì)手段。

（一）法律手段

我國在推行“三治合一”的治理方法中，法治化是一個(gè)重要環(huán)節(jié)。我國在運(yùn)用法律手段治理農(nóng)村的過程中，頒布了相關(guān)的法律法規(guī)，也盡力推動(dòng)法治化社會(huì)的發(fā)展。隨著農(nóng)村治理方式的不斷創(chuàng)新，江蘇無錫形成了“一核四治”的基層社會(huì)治理模式，重點(diǎn)加強(qiáng)法治建設(shè)，開展“援法議事”活動(dòng)，在治理中更好地發(fā)揮地方組織法治議事協(xié)調(diào)的作用，在基層中推廣法治思維，運(yùn)用法律手段進(jìn)行管理、監(jiān)督等。

（二）行政手段

行政手段是農(nóng)村基層治理中運(yùn)用較廣的一種治理手段，其大致可以分為四種：第一種，行政支配型，這與基層高度依賴，運(yùn)用行政力量管理、推進(jìn)工作。第二種，民主主導(dǎo)型，主要是采用農(nóng)村自治、基層自治，公共事務(wù)采取自我處理、自主調(diào)節(jié)機(jī)制，行政手段較低。第三種，均衡型，即行政手段與民主自治均衡發(fā)展，更加注重效率和專業(yè)服務(wù)，讓行政與民主互相補(bǔ)充，高效發(fā)展。第四種，農(nóng)村事務(wù)無法依靠政府完成，也無法實(shí)現(xiàn)社會(huì)自治，從而走向治理失敗[2]。

在基層創(chuàng)新模式中，湖北秭歸的“村落自治”模式較為典型。當(dāng)?shù)乜h政府為了創(chuàng)建“幸福村落”，從而將村民自治協(xié)商單元下沉[3]，創(chuàng)新鄉(xiāng)村自治方式，以村民小組的自治促進(jìn)整個(gè)行政村的自治。通過村民民主推選出“村落理事會(huì)”，以靈活的協(xié)商方式解決村民遇到的實(shí)際問題，從而激活了基層民主協(xié)商治理，提高了政府與村民的協(xié)商水平[4]。

（三）經(jīng)濟(jì)手段

當(dāng)前我國大力推動(dòng)鄉(xiāng)村振興，為了農(nóng)村更好的發(fā)展，地方政府都投入了建設(shè)資金，但是在農(nóng)村稅費(fèi)改革后，財(cái)政方面主要依靠上級(jí)轉(zhuǎn)移支付，缺乏財(cái)政自由[5]。同時(shí)，在農(nóng)村建設(shè)中推進(jìn)農(nóng)業(yè)精準(zhǔn)化發(fā)展，緊跟科技發(fā)展的步伐，用先進(jìn)工具高效發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，使得農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展相輔相成。

總的來說，當(dāng)前我國的農(nóng)村基層治理已經(jīng)發(fā)展到一個(gè)較為深入的階段，各地因地制宜各具特色，但是創(chuàng)新模式的探求也遇到了瓶頸期，難以有更大的突破。因此，我們在認(rèn)清現(xiàn)實(shí)、肯定當(dāng)前治理機(jī)制的基礎(chǔ)上，也應(yīng)該剖析其現(xiàn)存弊端和內(nèi)在原因。

二、當(dāng)前我國農(nóng)村基層治理存在的主要問題

（一）主體性問題

當(dāng)前我國農(nóng)村基層治理處于多元協(xié)同發(fā)展趨勢，不同治理單元之間的相互作用關(guān)系固然能將基層政府、政黨、社會(huì)的治理融合為一體，十分利于農(nóng)村治理。但是多元主體具有連帶關(guān)系，各利益主體在博弈之中推進(jìn)公共事務(wù)的發(fā)展，基層政權(quán)組織、基層自治組織以及農(nóng)民群眾會(huì)涉及不同層面的主體性問題。

1.基層黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的職責(zé)定位不明，堡壘作用不堅(jiān)固，領(lǐng)導(dǎo)層斷層嚴(yán)重且心浮氣躁，存在著權(quán)力監(jiān)管不力及“微腐敗”行為，導(dǎo)致鄉(xiāng)村人才外流。當(dāng)前，基層的黨政干部并未擺正自己的位置，受到社會(huì)資本和權(quán)力利益的誘惑，基層“微權(quán)力”未能嚴(yán)加規(guī)范，從而衍生出以權(quán)謀私、私報(bào)材料、項(xiàng)目幫扶等“微腐敗”現(xiàn)象[6]，使得部分領(lǐng)導(dǎo)干部不能積極地引領(lǐng)農(nóng)民走進(jìn)新時(shí)代，讓鄉(xiāng)村精英心灰意冷，流入城市。

2.農(nóng)村自治組織弱化，村治“附屬行政化”[7]傾向突出，村委會(huì)組織的法治效力較弱，基層黨委領(lǐng)導(dǎo)和村民委員會(huì)自治之間的關(guān)系復(fù)雜。村民委員會(huì)成員名義上是由村民推選的，實(shí)際上卻往往由于多方影響，使得選舉結(jié)果常為資歷較深、思想觀念滯后的村民擔(dān)任候選人。部分地方政府將村委會(huì)作為行政部門看待，村民自治便逐漸成為政府管理的隸屬機(jī)構(gòu)，由“當(dāng)家人”變?yōu)椤按砣恕盵8]。除組織效力弱化外，村委會(huì)組織法治效力同樣微弱，盡管我國現(xiàn)行法律明確了黨的領(lǐng)導(dǎo)具有統(tǒng)領(lǐng)作用，村黨支部和村民委員會(huì)對(duì)農(nóng)村事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)發(fā)揮著不同作用，理論上村委會(huì)應(yīng)是管理日常基礎(chǔ)工作，黨支部則是對(duì)農(nóng)村工作進(jìn)行指揮、指引，但在實(shí)際實(shí)施中職能劃分彈性較大，并沒有具體的運(yùn)行準(zhǔn)則，有的村委會(huì)便主動(dòng)行事，使得“兩委”矛盾尖銳，關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜。

（二）客體性問題

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入發(fā)展，鄉(xiāng)村治理除了主體性問題外，一些鄉(xiāng)村為了展示治理方式和手段不斷優(yōu)化升級(jí)，而忽視了治理本質(zhì)，私自掩蓋實(shí)情，展露“功績”。如今，鄉(xiāng)村治理的規(guī)模不斷擴(kuò)大，已從片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，引申為進(jìn)行綜合全面發(fā)展，但規(guī)模擴(kuò)大的速度過快，也導(dǎo)致治理的各個(gè)方面效果不佳。

1.“形式主義”一直困擾著農(nóng)村治理，只看社會(huì)治理的現(xiàn)象，忽視治理的本質(zhì)，“面子工程”嚴(yán)重，工作流程形式化，重形式、輕效率，過度留痕。形式主義在鄉(xiāng)村治理中潛伏至深，形式與內(nèi)容嚴(yán)重脫節(jié)，基層領(lǐng)導(dǎo)為了展示自己的清白和努力，刻意做出一些功績公之于眾，如拍攝一些走訪基層的照片，填寫問卷，會(huì)議表態(tài)等。而實(shí)際的工作卻拖沓低效，工作任務(wù)滯留嚴(yán)重，出現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得不合理、宣傳標(biāo)語不切實(shí)際、種種行為只為應(yīng)付檢查等現(xiàn)象。

2.城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平仍不平衡，農(nóng)村的公共品供應(yīng)短缺，醫(yī)療衛(wèi)生、教育文化等資源配置不均，農(nóng)村醫(yī)療水平較為落后，且農(nóng)村的公共性文化衰弱，鄉(xiāng)風(fēng)民俗落后，農(nóng)村居民對(duì)此種情況不滿已久，相應(yīng)的權(quán)益得不到完善，導(dǎo)致社會(huì)矛盾頻發(fā)。

3.產(chǎn)業(yè)發(fā)展難以推進(jìn)，農(nóng)村治理先要治理土地，但土地的歸屬與使用問題一直困擾著農(nóng)村，城鎮(zhèn)化及社會(huì)的快速發(fā)展使土地承包的流轉(zhuǎn)速度加快，經(jīng)營主體快速更替，而土地改革缺乏制度保障，土地問題沒有規(guī)范性措施。并且，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原動(dòng)力即科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)不足。農(nóng)村主要以傳統(tǒng)的農(nóng)作方式為主，人才和資金投入較少，科研機(jī)構(gòu)較少，對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的科研技術(shù)創(chuàng)新能力薄弱。

三、當(dāng)前我國農(nóng)村基層治理存在問題的主要原因

從根本上來說，社會(huì)的兩大基本矛盾推動(dòng)著社會(huì)形態(tài)的更替，社會(huì)生產(chǎn)力決定了一定的社會(huì)生產(chǎn)關(guān)系，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)也在其范疇之中，進(jìn)而決定了相應(yīng)的社會(huì)上層建筑以及人們的思想意識(shí)。這是一個(gè)逐層遞進(jìn)的過程。本文主要從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑的角度進(jìn)行分析。

（一）從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的角度分析

當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到制約，社會(huì)生產(chǎn)力水平低下，勞動(dòng)資料、技術(shù)較為落后，基礎(chǔ)設(shè)施不完善。由此惡性循環(huán)，農(nóng)村得不到本質(zhì)發(fā)展，與城鎮(zhèn)的差距愈來愈大。同時(shí)，生產(chǎn)力的滯后促使農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系發(fā)生著變革與調(diào)整，但仍有較大疏漏。

（二）從社會(huì)上層建筑的角度分析

社會(huì)生產(chǎn)方式帶動(dòng)著社會(huì)變革，隨著生產(chǎn)方式的變革，上層建筑也會(huì)逐步地發(fā)生變革，從而使社會(huì)發(fā)展階段進(jìn)一步提高。反之，亦是如此。我國農(nóng)村基層治理存在著問題，原因離不開社會(huì)上層建筑的欠缺。

1.農(nóng)村基層治理制度不健全，一直過度集中于以村民自治為核心的基層制度，而忽視了法治、德治等其他的制度建設(shè)。農(nóng)村基層治理是在查找問題、發(fā)現(xiàn)問題中前進(jìn)發(fā)展的，如今反映出農(nóng)村基層治理缺乏“上傳下達(dá)”的制度，使得上層領(lǐng)導(dǎo)的指令實(shí)施效度低，下層農(nóng)民的民意難以傳達(dá)[9]。農(nóng)村基層治理的重點(diǎn)長期聚焦于讓群眾成為治理主體，讓村民參與基層監(jiān)管，而忽視了以法律為治理的準(zhǔn)繩和保障，沒有引導(dǎo)干部和群眾依法治理，也沒有做到用道德力量導(dǎo)之以行。并且，農(nóng)村基層的績效考核制度和獎(jiǎng)懲制度不健全，導(dǎo)致治理渙散，不成體系，部分基層組織為向上級(jí)提交成果，展露一些不實(shí)之舉，搞形式、走過場。

2.基層民主建設(shè)機(jī)制不健全。中國的民主化進(jìn)程由封建主義國家到社會(huì)主義國家，社會(huì)的不斷發(fā)展推動(dòng)了中國民主化進(jìn)程，政治民主化加快，農(nóng)村自治制度不斷完善。但其背后也會(huì)帶來一系列的社會(huì)結(jié)構(gòu)性變化，使農(nóng)村基層民主建設(shè)機(jī)制與農(nóng)村治理不匹配?；鶎用裰鹘ㄔO(shè)機(jī)制的不健全包括基層干部隊(duì)伍缺乏內(nèi)驅(qū)力；民主監(jiān)督制度空間的有限性導(dǎo)致角色混亂且角色缺位；民主制度供給短缺，當(dāng)下的民主制度供給往往跟不上農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展，缺乏人力、物力、財(cái)力的配套性支持。

3.從思想意識(shí)角度來看，農(nóng)村傳統(tǒng)價(jià)值觀念根深蒂固。如村民習(xí)慣于服從、被動(dòng)參與、對(duì)權(quán)威的依賴等，這種觀念依托于相應(yīng)載體得以延續(xù)，但是使得鄉(xiāng)村基層治理緩慢。同時(shí)，基層治理也受到體制內(nèi)傳統(tǒng)治理慣性的束縛，傳統(tǒng)的集權(quán)制度及思維意識(shí)阻礙了治理模式的創(chuàng)新。并且，基層黨組織的主導(dǎo)作用弱化，為民服務(wù)意識(shí)淡薄，村委會(huì)的責(zé)任意識(shí)不清，農(nóng)民的參與積極性不高。

四、鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村基層社會(huì)有效治理的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）轉(zhuǎn)變農(nóng)村基層治理方式，健全鄉(xiāng)村治理體系

當(dāng)前農(nóng)村基層的治理方式不當(dāng)，總是以傳統(tǒng)保守的方法去處理問題，鄉(xiāng)村治理沒有跟隨著時(shí)代發(fā)展的進(jìn)程，還處于滯緩階段。轉(zhuǎn)變治理方式，健全治理體系應(yīng)從以下方面入手。

首先，從根本上轉(zhuǎn)變農(nóng)村基層治理方式，從運(yùn)動(dòng)式治理轉(zhuǎn)向常態(tài)化的制度治理[10]。運(yùn)動(dòng)式治理是指“治理主體利用自身資源進(jìn)行的運(yùn)動(dòng)式專項(xiàng)整治的方式，用來解決關(guān)鍵性的社會(huì)問題”，但這并不是常規(guī)式的社會(huì)治理方式。社會(huì)的常規(guī)化治理主要是將憲法和法律作為治理準(zhǔn)則，通過各種制度來規(guī)范治理行為的治理方式。在國家與社會(huì)的關(guān)系方面來看，運(yùn)動(dòng)式治理來源于自上而下復(fù)雜的官僚體制[11]。因此，應(yīng)打破官僚體制束縛，通過法律明確兩委的職責(zé)邊界，保證在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，維護(hù)農(nóng)村基層自治的獨(dú)立性。

其次，健全鄉(xiāng)村治理體系中自治、法治、德治的“三治合一”。村民自治是農(nóng)村發(fā)展的主要內(nèi)容，法治是自治的保障，明確了自治的權(quán)責(zé)范圍和法律邊界，以確保村民自治權(quán)利落實(shí)到住。而德治是農(nóng)村治理順利實(shí)施的輔助保證，是一種精神指引，并且德治與法治相輔相成。因此，遵循“三治”的統(tǒng)一是推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展的有力之舉。

（二）完善現(xiàn)代化法治體系

我國現(xiàn)在是法治社會(huì)，無論是國家治理、社會(huì)治理還是鄉(xiāng)村治理都需要法治建設(shè)，法律制度、法治建設(shè)的地位不容撼動(dòng)，這也是治理的一個(gè)明確衡量準(zhǔn)則。因此，鄉(xiāng)村治理的有效路徑離不開現(xiàn)代化法治的完善。

首先，要加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)。在制定具體、規(guī)范、綜合的法律制度的情況下，不斷更新法律條款，提高農(nóng)村立法質(zhì)量，并培養(yǎng)相應(yīng)執(zhí)法人員，加大普法力度。同時(shí)，調(diào)動(dòng)地方部門積極性，鼓勵(lì)其規(guī)范立法程序，突出村民自治的特點(diǎn)。

其次，伴隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)民利益得不到保障，引發(fā)的農(nóng)村糾紛也是愈來愈多，因此法律援助支持和司法救濟(jì)幫助，越來越成為農(nóng)民維護(hù)自身權(quán)利的措施，有助于維護(hù)公正，解決糾紛。

再次，重視治理原則，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理的工作機(jī)制。應(yīng)完善權(quán)力的制約與平衡機(jī)制，明確治理流程及權(quán)力的使用范圍，明確指定治理主體間權(quán)力、義務(wù)和矛盾沖突的解決方法。并且應(yīng)該建立依法決策機(jī)制，明確規(guī)定決策的主體、客體、范圍、流程等，保證決策科學(xué)合理，從根本上減少矛盾的產(chǎn)生。

（三）完善農(nóng)村基層民主自治制度

首先，應(yīng)完善農(nóng)村村務(wù)監(jiān)督制度。監(jiān)督權(quán)力的缺失，必然會(huì)造成腐敗滋生。自鄉(xiāng)村自治實(shí)踐以來，農(nóng)村的發(fā)展取得了一定成就，但是也存在制度落后于實(shí)際的情況，譬如在實(shí)際操作中，村委會(huì)成為農(nóng)村治理的唯一主導(dǎo)力量，權(quán)力集中造成權(quán)力腐敗。為完善農(nóng)村村務(wù)監(jiān)督制度，應(yīng)保證村級(jí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的合法地位，農(nóng)村監(jiān)督機(jī)構(gòu)是負(fù)責(zé)監(jiān)督權(quán)力的行使及農(nóng)村民主、決策運(yùn)行的機(jī)構(gòu)。

其次，完善農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給機(jī)制，讓農(nóng)村的物質(zhì)、文化等資源合理配置，滿足農(nóng)村需求，再進(jìn)一步發(fā)展農(nóng)村基層民主自治制度，提高農(nóng)村的需求層次。

（四）強(qiáng)化農(nóng)村治理現(xiàn)代理念

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的根本目標(biāo)為解決“三農(nóng)”問題，但在當(dāng)下，無論組織還是個(gè)人都對(duì)自身功能和職責(zé)的認(rèn)知缺乏正確理念，仍秉持著維穩(wěn)訴求大于維權(quán)訴求的觀念，致使出現(xiàn)了限制和剝奪公民權(quán)的現(xiàn)象。所以農(nóng)村治理應(yīng)從“維穩(wěn)”轉(zhuǎn)向多方發(fā)展，合理高效發(fā)展。

應(yīng)祛除基層黨委和政府在參與治理過程中的官本位思想，建設(shè)為民服務(wù)的理念、營建服務(wù)型政府的氛圍，加強(qiáng)對(duì)基層政府權(quán)力的制約與監(jiān)督，理清基層政府與農(nóng)民的關(guān)系，消除民眾對(duì)權(quán)力的畏懼，讓其主動(dòng)參與基層治理。

同時(shí)，培養(yǎng)多元主體共治的治理理念，提高村民的文化素養(yǎng)，加強(qiáng)村民的自治觀念，樹立正確的平等意識(shí)，打造共建共治共享、融合融入的新型社會(huì)治理格局。