行政應(yīng)急原則下建立社會救助法應(yīng)急救助機制的思考
——以《社會救助法（草案）》中的應(yīng)急機制為例

華東政法大學(xué) 黃章潔

一、現(xiàn)行法律法規(guī)中的社會救助應(yīng)急機制

社會保障法又稱社會保障法，由社會保險法、社會救助法、社會福利法、軍事保障法等保障法組成，構(gòu)成社會保障法律體系。社會基礎(chǔ)性救援服務(wù)保障影響到困難群眾的日常生活、溫飽、民生和人心。這是一項基本的制度安排，以滿足底線，挽救緊急情況，保護民生，促進公平。

《社會救助暫行辦法》于2014年5月正式施行之后，在加強社會救助、保障公民基本生活、促進社會公平等多個層面發(fā)揮出了非常關(guān)鍵性的作用影響。2020年9月7日，在新冠疫情尚未停止的背景下，民政部聯(lián)合多個部門共同制定了《中華人民共和國社會救助法（征求意見稿）》。第六條應(yīng)急機制是指國家建立突發(fā)公共事件中的困難人員救助機制。各級人民政府應(yīng)當(dāng)將困難群眾的應(yīng)急救援納入有關(guān)突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案，制定應(yīng)急期間的社會救助政策和應(yīng)急救援程序。第三十七條規(guī)定，國家對遇到突發(fā)性、緊急性、暫時性困難、有困難、不能享受其他社會救助制度或者救助后基本生活仍有困難的家庭或者人員提供臨時救助：（1）發(fā)放臨時救助金；（2）分發(fā)實物；（3）提供必要的服務(wù)。緊急情況需要立即采取救援措施的，應(yīng)當(dāng)直接進行救援，事后補充。社會救助是指國家對依靠自身努力難以滿足基本生活需要的公民提供的物質(zhì)或服務(wù)救助。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，對大量依法需要隔離安置的疑似傳染病患者和與確診傳染病患者有密切接觸的人員應(yīng)當(dāng)提供臨時救助，使隔離措施具有可操作性，確保被隔離人員的生活需要。

公共事務(wù)往往表現(xiàn)為正常與不正常的共存和交叉影響。政府不僅要承擔(dān)正常的公共事務(wù)管理，還要承擔(dān)異常的公共事務(wù)管理。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，對大量依法需要隔離安置的疑似傳染病患者和與確診傳染病患者有密切接觸的人員，應(yīng)當(dāng)提供臨時救助，使隔離措施具有可操作性，確保被隔離人員的生活需要。救助對象為難以滿足基本生活需求的公民和因突發(fā)事件難以滿足基本生活需求的群體措施是指隔離措施等行政強制措施，物資配備包括基本生活必需品和應(yīng)急醫(yī)療物資。

二、行政應(yīng)急原則

（一）行政應(yīng)急原則的含義

行政應(yīng)急原則是指緊急情況下，行政主體在處理公共危機時，為了保障社會與社會大眾的本質(zhì)權(quán)益，充分保障經(jīng)濟社會的穩(wěn)定性，可以采取非常措施和應(yīng)急措施。這里的非常措施和應(yīng)急措施是指突破行政程序規(guī)范和其行政主體權(quán)限的措施。行政應(yīng)急原則為正常狀況下的每一項突發(fā)應(yīng)急預(yù)備任務(wù)（例如突發(fā)應(yīng)急工作建設(shè)、應(yīng)急隊伍日常建設(shè)、應(yīng)急物資儲備和更換等），提供了指導(dǎo)和依據(jù)。為了防止行政隨意性和權(quán)力濫用，當(dāng)代行政法治也針對行政應(yīng)急行為指出了實際性、特別性、合適性和獨特應(yīng)用程序性的各項需求，這并不總是簡單或魯莽的。必須指出，在公共危機管理過程里，行政機關(guān)要求應(yīng)用行政突發(fā)應(yīng)急法律權(quán)利，采用一整套突發(fā)應(yīng)急舉措，包含大量行政強制手段。有需要的時候，他們還能夠間斷某一些法律標(biāo)準(zhǔn)的實行，甚至?xí)簳r停止或者嚴(yán)格制約國民的某些憲法法律權(quán)利，但底線是生命權(quán)、健康權(quán)、人的尊嚴(yán)等。行政應(yīng)急行為具有高度的優(yōu)先性、緊迫性、強制性和權(quán)威科學(xué)性，因此還存在獨特的基本控制條件和隨意私自濫用的概率性，需要針對進行展開高效的監(jiān)察管理和束縛，特別行政應(yīng)用程序、司法應(yīng)用程序、危機救濟應(yīng)用程序等應(yīng)用程序束縛，是最為高效的束縛體制，同時也是當(dāng)代法治的基礎(chǔ)規(guī)定要求。所以，出于獨特危急實際狀況下行政法治的要求，首先有必要在《行政法通則》和《行政程序法》中設(shè)立若干行政應(yīng)急程序規(guī)定，以標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范危急行政行為活動。相互對應(yīng)的，行政危急分布狀態(tài)根本原則的適用，也要求一個更為完善的法律救濟體制作為充分保障。

（二）論行政應(yīng)急狀態(tài)原則的重要性

行政應(yīng)急狀態(tài)原則是現(xiàn)代行政法的基本原則之一。從廣義上講，行政危急分布狀態(tài)根本原則是合規(guī)性根本原則和科學(xué)性根本原則中的一項非同尋常的原則。危急分布狀態(tài)根本原則并不是和行政法治根本原則分離脫軌，而是行政法治根本原則的一項獨特而關(guān)鍵的內(nèi)容。行政應(yīng)急原則不僅賦予各級政府在緊急情況下的即時強制權(quán)，并且還會受到行政合規(guī)性和行政科學(xué)性的約束。其作用有：1.為政府管理職能部門在危急實際狀況下的突發(fā)應(yīng)急反應(yīng)，供關(guān)鍵的法律參考依照。2.在緊急情況下限制政府的應(yīng)急權(quán)力。3.指導(dǎo)行政應(yīng)急法制建設(shè)。

三、行政應(yīng)急行為

（一）實施行政應(yīng)急行動的條件

1.規(guī)定政府行使緊急權(quán)力的前提：存在重大威脅。

2.唯一行使主體：法定行政機關(guān)（事后確認）。

3.嚴(yán)格監(jiān)督行政應(yīng)急權(quán)力。

4.適當(dāng)行使應(yīng)急權(quán)力（體現(xiàn)相稱原則）。

行駛行政應(yīng)急行為需要具有兩個主要條件：首先，有法律明文要求，二是實施行政應(yīng)急行為必須具備法律條件，也就是需要確定對外公布危急分布狀態(tài)和危急實際狀況的產(chǎn)生。在以上兩個主要作用條件不符合的時候，需要突破現(xiàn)行法律規(guī)范的，必須由國家主管機關(guān)作出決定，方可啟動行政應(yīng)急行動。例如，在沒有法律實際狀況下，參考依據(jù)行政管理的要求，行政處罰法的規(guī)定確需突破的，需要由人民群眾代表委員協(xié)會常務(wù)委員代表大會決定，否則該行政行為活動不是行政應(yīng)急行為，而是違法行政行為活動。2003年SARS防控后，中央和地方性立法國家政府機關(guān)組織部門對比高度重視，2006年1月，國務(wù)院正式發(fā)布《國家應(yīng)急管理體系總體規(guī)劃》。2007年，國家根據(jù)應(yīng)對突發(fā)事件制定的法律、行政法律法規(guī)和職能部門規(guī)定制度，正式發(fā)布并且全面實施《中華人民共和國應(yīng)急法》，這部法律被看作是中國突發(fā)應(yīng)急管理法制投資建設(shè)的里程碑，目的是高效自主防控和降低意外事件的發(fā)生，降低和去除意外事件導(dǎo)致的嚴(yán)重社會危害，有效保護人民群眾人身自由安全。目前，國家先后制定了《防震減災(zāi)法》《安全生產(chǎn)法》《防洪條例》等70多部關(guān)系天災(zāi)、意外突發(fā)事故災(zāi)害、突發(fā)公共衛(wèi)生意外突發(fā)事件和社會安全意外突發(fā)事件的法律、行政法律法規(guī)，很多地方還頒布實行了相對應(yīng)的地方性法律法規(guī)和政府管理職能部門規(guī)定制度。以《應(yīng)急響應(yīng)法》為中心，以有關(guān)單項法規(guī)條文為支撐，持續(xù)完善突發(fā)應(yīng)急管理法律系統(tǒng)，能夠推進中國突發(fā)應(yīng)急管理逐漸進入體制化、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范化、法治化的運行軌道。

（二）行政應(yīng)急行為的實行主體

實行行政應(yīng)急行為的行為主體需要由法律標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范規(guī)定要求或者由主管國家政府機關(guān)組織部門決定，不然其行為活動將構(gòu)成違法或者無效。行政突發(fā)應(yīng)急行為活動的法定義務(wù)的主體主要是各級人民群眾政府管理職能部門和相關(guān)行政機關(guān)，組織機構(gòu)健全，人員到位，責(zé)任合法，應(yīng)急預(yù)案完善；參加的工作人員或者合作主體通常都是各種企事業(yè)監(jiān)督管理部門和社會管理協(xié)會組織，包含突發(fā)應(yīng)急公益志愿綜合服務(wù)組織和廣大公民大眾，執(zhí)行社會法定責(zé)任和受托法定責(zé)任，逐漸發(fā)展成為行政機關(guān)突發(fā)應(yīng)急管理的合作伙伴和助手。

（三）行政應(yīng)急行動的實施途徑

參考依據(jù)不同的使用方面、目標(biāo)對象、目標(biāo)與時期，行政突發(fā)應(yīng)急行為活動能夠使用不同的模式表達。例如：（1）自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、突發(fā)公共衛(wèi)生事件等舉措手段；（2）風(fēng)險因素防控措施、特殊矛盾防控措施、特定組織防控措施、特定群體防控措施等；（3）實行應(yīng)對處理意外事件的特殊舉措手段，包含采用危急征用等；（4）防控措施、技術(shù)監(jiān)測措施、物資儲備措施、能力鍛煉舉措手段、危機處理舉措手段、損失評估措施、危機發(fā)展不同階段的恢復(fù)重建措施等。

（四）行政突發(fā)應(yīng)急行動實行應(yīng)用程序

如上所述，行政應(yīng)急行為的反應(yīng)體現(xiàn)方式多類多元，立法過程中無法提前對每一個行為活動應(yīng)用程序，作出統(tǒng)一的規(guī)定要求，然而，針對關(guān)鍵的應(yīng)用程序應(yīng)該提出基礎(chǔ)規(guī)定要求。譬如，危急分布狀態(tài)的確定和對外公布應(yīng)用程序是非常重要的應(yīng)用程序。行政突發(fā)應(yīng)急應(yīng)用程序區(qū)別于一般性的行政應(yīng)用程序，在公共危機的實際狀況下，行政機關(guān)能夠參考依據(jù)行政突發(fā)應(yīng)急管理的要求，靈活確定行政決策，制定行政規(guī)范，實施行政指導(dǎo)等，刪改調(diào)整或者忽略一般行政應(yīng)用程序的某一些模式、順序和時間方面的需求，但必須保留最低程序要求，如身份識別、理由和司法審查。要求提出的是，為了預(yù)防行政隨意性和法律權(quán)力私自濫用，當(dāng)代行政法治對行政應(yīng)急行為指出了實際的、排他性的、程序性的和適當(dāng)?shù)囊?。行政危急?yīng)用程序的適用要求有相互對應(yīng)的法律束縛以及救濟體制，作為其充分保障。也就是說，行政突發(fā)應(yīng)急應(yīng)用程序的特別性主要表現(xiàn)在異常實際狀況中，所以，行政突發(fā)應(yīng)急法律權(quán)力過程中的應(yīng)用程序需求不會肆意減少，例如，對于某些法令和措施的出臺，在進行中或事后審查時設(shè)定更高的程序要求。

行政機關(guān)及其專業(yè)工作者不可以實行行政危急應(yīng)用程序為理由，超過權(quán)限或私自濫用職責(zé)權(quán)利。意外事件引起的公共危機去除之后，需要而且可以實現(xiàn)行政突發(fā)應(yīng)急應(yīng)用程序的，應(yīng)當(dāng)完成行政應(yīng)急程序。行政危急應(yīng)用程序的實行對行政相對人的法定權(quán)利導(dǎo)致獨特損傷的，應(yīng)當(dāng)給予賠償。行政危急應(yīng)用程序的作用范圍通常包含四個方面：首先，按照法律對外公布國內(nèi)或部分區(qū)域進入危急分布狀態(tài)的時候，行政危急應(yīng)用程序不可以和危急分布狀態(tài)階段實行的特別法律相反，適用專門法律法規(guī)要求的應(yīng)用程序。其次，重大意外事件引公共危機的時候，法規(guī)條文對行政應(yīng)用程序有特別要求的，實行特別規(guī)定要求。第三，重大意外事件引發(fā)公共危機的時候，法規(guī)條文沒有特別規(guī)定要求的，一般應(yīng)用程序的實行不可以符合行政突發(fā)應(yīng)急的要求，為保護社會公共秩序和社會公共權(quán)益，維護行政相對人的法定權(quán)利，通常要求上報國家政府職能部門審批通過，實行危急行政應(yīng)用程序。第四，如果法律明確規(guī)定了緊急程序的適用，譬如，《行政執(zhí)法法》第19條提出，實際狀況危急，要求當(dāng)場實行行政強制舉措手段的，行政執(zhí)法工作者應(yīng)該在二十四小時里向行政機關(guān)責(zé)任者報告，并且辦理審批通過手續(xù)。行政機關(guān)責(zé)任者提出不應(yīng)該采用行政強制舉措手段的，應(yīng)該立刻解除工作崗位。一般來說，中國在建立急診科法律制度方面有一定的基礎(chǔ)，通常表現(xiàn)在現(xiàn)有的憲法、法規(guī)條文中。應(yīng)急法律規(guī)范為應(yīng)對突發(fā)事件引發(fā)的社會危機依然存在很多的問題，例如，有些方面的突發(fā)應(yīng)急法律標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不夠合理有效，有些突發(fā)應(yīng)急法律標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范可調(diào)控應(yīng)用性弱，許多應(yīng)急法律規(guī)范執(zhí)行不力，行政突發(fā)應(yīng)急法律法規(guī)管理體制的實行環(huán)境還需要完善等。

四、從行政應(yīng)急原則看建立社會救助應(yīng)急機制

緊急權(quán)力的主體僅限于主管當(dāng)局，非法定機構(gòu)已行使危急法律權(quán)力，事后應(yīng)該經(jīng)主管國家政府機關(guān)組織部門確定。突發(fā)公共衛(wèi)生事件復(fù)雜多樣，嚴(yán)重危害人民生命健康，影響國家和社會穩(wěn)定。這種特點使得各國平時都重視各種公共衛(wèi)生安全體系的建設(shè)，以滿足突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時的應(yīng)急需求。

在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，需要協(xié)調(diào)大量的社會保障關(guān)系。各級國家機構(gòu)在緊急應(yīng)對疫情、采取非常措施的同時，還應(yīng)當(dāng)充分保護相對人的生命健康權(quán)，他們不應(yīng)該隨意擴張和濫用權(quán)力不應(yīng)該簡單而粗略地隔離所有疑似病例或密切接觸者，應(yīng)盡最大努力安排適當(dāng)、合理的集中隔離場所，避免交叉感染，盡快購買檢測產(chǎn)品，找出不需要通過檢測等有效方法隔離的人員，這在緊急情況下也應(yīng)該得到保證。在預(yù)防和控制疫情的同時，我們還應(yīng)注意保護利益相關(guān)者的人身自由和隱私權(quán)。

五、結(jié)語

在我國現(xiàn)行的社會救助法中，應(yīng)急救助的可操作性不強，內(nèi)容更具原則性和抽象性，缺乏具體的實施規(guī)則和方法，特別是突發(fā)應(yīng)急救助應(yīng)用程序的法律標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范十分短缺。我國社會救助應(yīng)急機制需要確立應(yīng)急響應(yīng)原則，將正常社會救助人群與應(yīng)急社會救助人群分開。急診科救助制度的建立需要完善的社會基礎(chǔ)性救援服務(wù)保障法規(guī)條文，確保緊急救助對象真正需要救助，規(guī)范急診科救助行為制度，明確應(yīng)急救助行為主體，確認突發(fā)事件后社會團體的救助行為，確保應(yīng)急救援群體救援程度的比例和合理性，明確應(yīng)急救援主體、救援行為的監(jiān)督來源和事后賠償，明確中央和地方政府的救援權(quán)力分配。行政危急分布狀態(tài)根本原則還需要應(yīng)用危急狀態(tài)法來標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范行政危急狀態(tài)行為活動，公共危機安全管理運營方案手段需要在行政法治的束縛下展開。應(yīng)急權(quán)力的行使應(yīng)適當(dāng)，盡可能減少負面損害。具有中國特色的社會救助法應(yīng)急機制必須發(fā)揮特殊的調(diào)節(jié)和保障功能，并以基于行政應(yīng)急原則的現(xiàn)代法治理念為指導(dǎo)。