易地扶貧搬遷社區(qū)轉(zhuǎn)型與治理路徑研究*

中共玉溪市委黨校 李萌，張穎婕，楊在云

一、問(wèn)題提出

新中國(guó)成立至今，我國(guó)一直在探索適合中國(guó)國(guó)情的扶貧減貧道路。從“三西”扶貧開(kāi)發(fā)到易地扶貧搬遷，都是為了從根本上解決“一方水土養(yǎng)不起一方人”的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。當(dāng)前正是鞏固脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接的關(guān)鍵期，對(duì)易地扶貧搬遷社區(qū)的后續(xù)幫扶直接影響到能否真正落實(shí)“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”的要求，直接影響到鄉(xiāng)村振興的成效。而“穩(wěn)得住、能致富”的主戰(zhàn)場(chǎng)就在搬遷社區(qū)，因此，為社區(qū)后續(xù)發(fā)展構(gòu)建起以社區(qū)生活共同體、社區(qū)經(jīng)濟(jì)共同體和社區(qū)發(fā)展共同體為主要內(nèi)容，外延式發(fā)展與內(nèi)嵌式治理同步推進(jìn)的社區(qū)共同體尤為重要。

“社區(qū)”的概念最早由德國(guó)社會(huì)學(xué)家滕尼斯提出，他認(rèn)為社區(qū)是由同質(zhì)人口組成的社會(huì)群體，構(gòu)成社區(qū)的主要因素就是團(tuán)體意識(shí)、高度的認(rèn)同感以及歸屬感、較強(qiáng)的凝聚力。因而，面對(duì)國(guó)家和市場(chǎng)無(wú)法解決的困難局面，通常需要社區(qū)治理出場(chǎng)，在這樣的互動(dòng)關(guān)系中，既有多元主體間的合作，也有制定公共政策解決具體問(wèn)題的機(jī)制性舉措。

國(guó)外對(duì)于社區(qū)治理的分析通常遵循著同一個(gè)主線，即需要多元主體的共同參與，不同主體的博弈、合作以社會(huì)資本的形式展開(kāi)，廣泛的社會(huì)參與決定了社會(huì)資本的大小，而社會(huì)參與情況又與社區(qū)成員的意識(shí)相關(guān)。當(dāng)前國(guó)外關(guān)于社區(qū)治理的研究主要集中在社區(qū)治理主體、社區(qū)治理理論、社區(qū)治理成效和社區(qū)治理分析視角，相關(guān)研究如萊文斯坦的移民動(dòng)因“推—拉”理論。在“推—拉”理論中，萊文斯坦認(rèn)為移民的行動(dòng)是由“推力”，即遷出地已有的不利因素，以及“拉力”，即遷入地存在的吸引因素，二者共同影響的。此外，還有關(guān)于移民社區(qū)的研究，例如 “同化論”和“多元論”兩種觀點(diǎn)①等。

國(guó)內(nèi)關(guān)于社區(qū)研究的奠基者是吳文藻、費(fèi)孝通等學(xué)者。吳文藻認(rèn)為社區(qū)是了解社會(huì)的方法論和認(rèn)識(shí)論基礎(chǔ)，因此，他以社區(qū)方法論為核心開(kāi)展社會(huì)學(xué)研究。在費(fèi)孝通看來(lái)，社區(qū)是由若干社會(huì)群體和社會(huì)組織在某一地域形成的，是一個(gè)人與人之間相互聯(lián)結(jié)的大集體，人們?cè)谄渲泄餐?、互?dòng)交流，形成了一定的文化維系，因此，地域、人口、組織以及文化構(gòu)成了社區(qū)的基本要素。社區(qū)治理是指各種社會(huì)組織，包括政府以及一些民間組織依照某種規(guī)則，運(yùn)用公共權(quán)威對(duì)社區(qū)事務(wù)進(jìn)行管理，并且為社區(qū)成員提供服務(wù)，進(jìn)而維護(hù)或者增進(jìn)社區(qū)公共利益。[1]關(guān)于移民社區(qū)建設(shè)與治理的研究則集中于一些常見(jiàn)、具體的移民社區(qū)類(lèi)型，如水庫(kù)移民社區(qū)、避災(zāi)型移民社區(qū)和生態(tài)移民社區(qū)等，主要從社區(qū)管理模式、文化建構(gòu)視角、社會(huì)資本理論和可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系等視角來(lái)研究移民社區(qū)建設(shè)與治理。例如學(xué)者楊桂蘭認(rèn)為，為了避免移民社區(qū)治理“內(nèi)卷化”就需要構(gòu)建政策動(dòng)力與內(nèi)在潛力相結(jié)合、社區(qū)共同價(jià)值構(gòu)建與培養(yǎng)居民成長(zhǎng)相結(jié)合的治理模式。

通過(guò)文獻(xiàn)梳理不難發(fā)現(xiàn)，社區(qū)是由同質(zhì)人口組成的若干社會(huì)群體，要想讓易地扶貧搬遷社區(qū)成功轉(zhuǎn)型并在治理方面取得實(shí)效，沒(méi)有放之四海而皆準(zhǔn)的成功經(jīng)驗(yàn)，必須深入分析內(nèi)外部環(huán)境，歸類(lèi)整理問(wèn)題及原因，制定行之有效的對(duì)策建議。

二、易地扶貧搬遷社區(qū)面臨的問(wèn)題及原因分析

隨著城市化的不斷推進(jìn)，“村改居”已成為加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的主要方式。易地扶貧搬遷社區(qū)面臨生活方式、生產(chǎn)方式及治理方式三個(gè)方面的重要轉(zhuǎn)變，特別是在搬遷后續(xù)幫扶和銜接工作未落實(shí)到位的情況下，易地扶貧搬遷社區(qū)中存在四個(gè)方面的突出問(wèn)題。

（1）從制度政策層面來(lái)看，易地扶貧搬遷后續(xù)政策存在政策銜接不及時(shí)、政策內(nèi)容不完善、政策執(zhí)行不到位等問(wèn)題。目前，易地扶貧搬遷的主體工作已完成，保障移民后續(xù)發(fā)展將是扶貧搬遷工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)所在。一方面，由于各主體之間的利益訴求不同、行為邏輯不統(tǒng)一、互動(dòng)配合不足，導(dǎo)致政策銜接不及時(shí)、政策內(nèi)容不完善成為普遍問(wèn)題。另一方面，由于執(zhí)行主體能力素質(zhì)不均衡、服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)，導(dǎo)致政策執(zhí)行碎片化、政策執(zhí)行不到位，政策執(zhí)行效果受到了影響和制約。

（2）從空間規(guī)劃層面來(lái)看，易地扶貧搬遷社區(qū)存在空間規(guī)劃缺乏靈活性、缺乏公共空間營(yíng)造等問(wèn)題。一方面，搬遷后移民婚育代際加快，居住空間內(nèi)人口增加，受傳統(tǒng)觀念及居住習(xí)慣的影響，現(xiàn)有住房面積及空間得不到有效滿(mǎn)足。另一方面，新搬遷社區(qū)公共空間營(yíng)造大多空置，即便利用起來(lái)也未得到有效指導(dǎo)，營(yíng)造元素雷同無(wú)特色，同質(zhì)化現(xiàn)象突出，“有空間無(wú)氛圍”的現(xiàn)象普遍存在。

（3）從社會(huì)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建來(lái)看，搬遷社區(qū)存在移民社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)瓦解、難以融入社區(qū)生活等問(wèn)題。易地扶貧搬遷并不是一項(xiàng)單一的社會(huì)活動(dòng)，它涉及與搬遷移民相關(guān)的整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的解體與重構(gòu)[2]。生產(chǎn)生活方式的改變使得搬遷移民需要較長(zhǎng)時(shí)間去適應(yīng)，加上移民自身能力有限、未得到有效引導(dǎo)和協(xié)助，很多移民陷入后續(xù)生產(chǎn)生活的迷茫困境。此外，搬遷前典型的農(nóng)村熟人社會(huì)模式被打破，新社區(qū)中交往方式的變化也導(dǎo)致了移民難以融入社區(qū)生活。

（4）從文化心理層面來(lái)看，搬遷社區(qū)文化建設(shè)較匱乏，移民價(jià)值觀念、文化習(xí)俗等方面都存在差異甚至斷裂。搬遷移民長(zhǎng)期生活在較偏僻的農(nóng)村地區(qū)，形成了獨(dú)有的風(fēng)俗習(xí)慣、地域特色和價(jià)值觀念，搬遷后，這種獨(dú)特的文化容易受到較大沖擊。由于各地搬遷更為重視經(jīng)濟(jì)和物質(zhì)層面的考察，對(duì)文化和精神層面的關(guān)注度不夠，這就導(dǎo)致移民難以融入新社區(qū)的生活。此外，快速遷入新社區(qū)打破了移民在原先熟人社會(huì)中已形成的信任網(wǎng)絡(luò)，導(dǎo)致移民在新社區(qū)的社交范圍進(jìn)一步縮小，缺乏歸屬感，難以形成和融入新的群體和社會(huì)生活中。

三、提升易地扶貧搬遷社區(qū)治理效能的路徑

目前，易地扶貧搬遷工作已從“前端”轉(zhuǎn)向了“后端”，即從“搬遷安置”為主轉(zhuǎn)變?yōu)榱恕昂罄m(xù)幫扶”為主，讓搬遷群眾真正實(shí)現(xiàn)“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”，需要通過(guò)提高社會(huì)治理效能、提升優(yōu)化后續(xù)扶持政策來(lái)實(shí)現(xiàn)。吉登斯認(rèn)為，人口的跨地域遷移沖擊了社區(qū)人際關(guān)系模式，同時(shí)基于共同紐帶的禮俗社區(qū)日漸衰落，而基于契約社區(qū)的發(fā)力社區(qū)則快速擴(kuò)張。在此基礎(chǔ)上，費(fèi)孝通認(rèn)為，當(dāng)?shù)鼐墶⒀夑P(guān)系遇到了弱化或者新的詮釋?zhuān)跫s社區(qū)與演化的鄉(xiāng)土社會(huì)交織在一起。結(jié)合中外學(xué)者的觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為搬遷社區(qū)社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的重構(gòu)，對(duì)于提升易地扶貧搬遷社區(qū)治理效能尤為關(guān)鍵，換句話說(shuō)，就是要通過(guò)社區(qū)社會(huì)關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)重構(gòu)，構(gòu)建易地扶貧搬遷社區(qū)治理共同體。

（1）以后續(xù)政策的制定和實(shí)施為統(tǒng)領(lǐng)，為共同體的打造提供良好的制度空間。一是在搬遷安置階段，圍繞安置主體、安置對(duì)象和安置模式制定和實(shí)施的系列政策雖然取得了較好的成效，但后續(xù)幫扶階段的政策應(yīng)區(qū)別于前一階段，圍繞更多元化的需要，以主體、要素和實(shí)施三個(gè)方面為導(dǎo)向制定政策，確保幫扶政策能落地見(jiàn)成效。二是在條件較好的搬遷社區(qū)，通過(guò)智慧社區(qū)的建設(shè)，建立包括基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)和民生保障等為主要考察內(nèi)容的效果評(píng)價(jià)機(jī)制和問(wèn)題反饋機(jī)制，切實(shí)打通實(shí)施、評(píng)價(jià)、整改、再實(shí)施的閉循環(huán)堵點(diǎn)，圍繞搬遷群眾的需求制定行之有效的扶持政策。三是在少數(shù)民族集聚的搬遷社區(qū)，借助“社區(qū)公約”“居民守則”等前期基礎(chǔ)，以“鑄牢新時(shí)代中華民族共同體意識(shí) 做民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步實(shí)踐者”為主題，充分發(fā)揮社區(qū)的主導(dǎo)主動(dòng)作用，深化民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步教育，為營(yíng)造和諧友善的社區(qū)環(huán)境進(jìn)一步夯實(shí)基礎(chǔ)。四是充分發(fā)揮黨員的先鋒模范作用，探索組建棟樓服務(wù)隊(duì)，通過(guò)黨員常態(tài)化入戶(hù)走訪，宣傳信息、調(diào)解矛盾、排查隱患、整治環(huán)境，與搬遷戶(hù)“零距離”溝通。

（2）以產(chǎn)業(yè)幫扶為重點(diǎn)，建立易地扶貧搬遷社區(qū)“人—地—社”之間的利益聯(lián)結(jié)。群眾搬遷后生產(chǎn)方式發(fā)生轉(zhuǎn)變主要是“非農(nóng)化”②和“雇農(nóng)化”③。一方面，依靠自己的土地和傳統(tǒng)耕作技能謀生活的方式被迫根本性改變，另一方面，即使受雇于第一產(chǎn)業(yè)，但失去了與耕作土地的歸屬感，這些都極易導(dǎo)致搬遷群眾生計(jì)抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱、生計(jì)安全性差。因此，應(yīng)注重搬遷群眾生計(jì)空間的營(yíng)造和生計(jì)安全的維護(hù)。通過(guò)大力發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，賦予搬遷群眾作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)集體資產(chǎn)的占有和收益，可以嵌入搬遷群眾與社區(qū)發(fā)展之間的利益聯(lián)結(jié)，進(jìn)而有助于在搬遷社區(qū)內(nèi)部形成集體行動(dòng)。一是立足搬遷社區(qū)資源稟賦和區(qū)位特點(diǎn)做好產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，盡可能讓搬遷群眾就近、就地就業(yè)。鼓勵(lì)探索企業(yè)融入集體經(jīng)濟(jì)聯(lián)合合作的模式，培育本地優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)，變物質(zhì)幫扶為技術(shù)幫扶，“政府+企業(yè)+農(nóng)民”聯(lián)合發(fā)力，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效、群眾增收致富。二是圍繞本地產(chǎn)業(yè)和周邊產(chǎn)業(yè)需求，為搬遷群眾提供技術(shù)培訓(xùn)和勞資協(xié)調(diào)。一方面，可以倡導(dǎo)“訂單式生產(chǎn)—訂單式收購(gòu)”“訂單式培訓(xùn)—訂單式就業(yè)”的模式，解決搬遷群眾“有產(chǎn)品難銷(xiāo)售”“培訓(xùn)后難就業(yè)”的后顧之憂。另一方面，對(duì)搬遷群眾以家庭為單位提供就業(yè)服務(wù)，真正做到因戶(hù)施策，滿(mǎn)足不同家庭的就業(yè)需求。此外，鼓勵(lì)職業(yè)技能終身培訓(xùn)，充分發(fā)揮不同培訓(xùn)主體的優(yōu)勢(shì)，提高不同群體對(duì)于不同培訓(xùn)需求的精準(zhǔn)度，以技能培訓(xùn)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，調(diào)整勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)。三是培養(yǎng)致富帶頭人，引導(dǎo)企業(yè)家、返鄉(xiāng)人才反哺家鄉(xiāng)，幫助能力強(qiáng)的搬遷群眾創(chuàng)業(yè)，形成“貧有幫扶”“弱有強(qiáng)帶”的互助機(jī)制，并給予政策優(yōu)惠和資金支持。通過(guò)這些措施創(chuàng)造更多的本地就業(yè)崗位，避免勞動(dòng)力流失、搬遷社區(qū)空殼化，從而穩(wěn)定搬遷社區(qū)的社會(huì)結(jié)構(gòu)。

（3）以文化建設(shè)為基礎(chǔ)，嵌入易地扶貧搬遷社區(qū)“人—地—社”之間的精神聯(lián)結(jié)。搬遷進(jìn)入新社區(qū)后，搬遷群眾進(jìn)入了一個(gè)新的群體之中，從熟人社會(huì)進(jìn)入了半熟人社會(huì)甚至是陌生人社會(huì)。一方面，搬遷前心理準(zhǔn)備不足，離開(kāi)故土后往往會(huì)出現(xiàn)“無(wú)根”或“孤獨(dú)”的心理，進(jìn)入新社區(qū)后缺乏一定指導(dǎo)，難以順利完成“變客為主”的角色轉(zhuǎn)換，“主人翁”意識(shí)淡薄。另一方面，周邊環(huán)境的變化和氛圍營(yíng)造的缺失容易使原有文化習(xí)俗和價(jià)值觀念受到?jīng)_擊，搬遷群眾難以形成對(duì)新社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感。因此，在注重經(jīng)濟(jì)建設(shè)的同時(shí)，也應(yīng)關(guān)注搬遷社區(qū)的文化建設(shè)，建立起搬遷群眾之間的文化聯(lián)結(jié)，達(dá)成身份認(rèn)同和自我認(rèn)同，進(jìn)而形成社區(qū)治理中的“主人翁”意識(shí)。一是做好公共空間氛圍的營(yíng)造，讓搬遷群眾找得到“鄉(xiāng)愁”。認(rèn)真梳理和挖掘遷出地和安置區(qū)的特色文化資源，在新社區(qū)中通過(guò)壁畫(huà)、老物件、陳列館等讓搬遷群眾在陌生的環(huán)境中能找到熟悉的元素，增強(qiáng)對(duì)新社區(qū)的熟悉度和歸屬感。二是開(kāi)展搬遷社區(qū)文化習(xí)俗交流互動(dòng)工作，讓搬遷群眾記得住“鄉(xiāng)愁”。通過(guò)節(jié)慶習(xí)俗和文化活動(dòng)等形式，引導(dǎo)搬遷群眾參與自身鄉(xiāng)土文化的保護(hù)、促進(jìn)不同文化之間相互了解，增進(jìn)搬遷群眾中不同群體的交流，以文化為橋梁建立社區(qū)文化共同體。三是促進(jìn)文旅融合發(fā)展，讓搬遷群眾傳得下“鄉(xiāng)愁”。引導(dǎo)搬遷群眾發(fā)揮自身文化資源優(yōu)勢(shì)，打造特色產(chǎn)品，結(jié)合節(jié)慶活動(dòng)和特色習(xí)俗發(fā)展文化旅游，以文旅融合帶動(dòng)搬遷社區(qū)的文化傳播和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。同時(shí)，通過(guò)引入多元文化開(kāi)闊搬遷群眾視野，提升對(duì)不同文化的包容度。此外，搬遷社區(qū)中青少年往往是缺乏關(guān)注的群體，要注意抓好搬遷社區(qū)中青少年的思想建設(shè)工作，發(fā)揮青少年在傳統(tǒng)家庭中的核心作用，以青少年的思想轉(zhuǎn)變來(lái)帶動(dòng)社區(qū)中其他人員的思想轉(zhuǎn)變。

（4）以公共服務(wù)體系完善為抓手，推動(dòng)易地扶貧搬遷社區(qū)重構(gòu)社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。在鄉(xiāng)土社會(huì)中空間邊界較穩(wěn)定，社會(huì)同質(zhì)性和集體意識(shí)強(qiáng)，容易形成真正意義上的“社區(qū)共同體”。搬遷后，原有互助性的左鄰右舍關(guān)系會(huì)隨著搬遷距離而逐漸淡化，新的互助關(guān)系未形成使會(huì)增加因搬遷帶來(lái)的陌生感、孤獨(dú)感[3]，由此易造成搬遷社區(qū)向心力缺乏、凝聚力不足。因而在易地扶貧搬遷社區(qū)，可通過(guò)公共服務(wù)體系的完善來(lái)推動(dòng)社區(qū)社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的重構(gòu)。一方面，提供教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、社保等公共服務(wù)體系的全面保障是社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)重構(gòu)的關(guān)鍵，在新社區(qū)，要發(fā)揮公共服務(wù)的優(yōu)勢(shì)，提供貼近群眾生活需求、解決群眾急難愁盼問(wèn)題的精準(zhǔn)服務(wù)，讓搬遷群眾有“一家人”的感覺(jué)。另一方面，關(guān)注特定群體，發(fā)動(dòng)社區(qū)組織力量構(gòu)建互助型網(wǎng)絡(luò)。例如，在搬遷社區(qū)中需要給予60歲以上老年人特別關(guān)注，妥善解決他們的養(yǎng)老問(wèn)題。社區(qū)通過(guò)動(dòng)員鄰里開(kāi)展幫扶避免其邊緣化，比如，多聊聊天、多給予一些關(guān)注，或組織老年人開(kāi)展活動(dòng)，讓他們?cè)谏鐓^(qū)中找到自己的存在感和價(jià)值感。此外，通過(guò)互助鄰里關(guān)系的構(gòu)建，可以有效動(dòng)員搬遷群眾積極參與到社區(qū)活動(dòng)中來(lái)，以參與者或主人翁的姿態(tài)在社區(qū)公共事務(wù)和社區(qū)治理中發(fā)揮作用。

要實(shí)現(xiàn)易地扶貧搬遷社區(qū)的有效治理，需要從制度層面加大對(duì)搬遷社區(qū)的后續(xù)產(chǎn)業(yè)幫扶和文化幫扶，以此實(shí)現(xiàn)利益聯(lián)結(jié)和文化聯(lián)結(jié)的嵌入，并以關(guān)系的聯(lián)結(jié)和公共服務(wù)體系的完善助推社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)重構(gòu)，從而建立起以社區(qū)生活共同體、社區(qū)經(jīng)濟(jì)共同體和社區(qū)發(fā)展共同體為主要內(nèi)容的外延式發(fā)展與內(nèi)嵌式治理同步推進(jìn)的社區(qū)共同體。通過(guò)在這樣互構(gòu)共生的共同體中，有機(jī)結(jié)合個(gè)人訴求與社區(qū)發(fā)展，讓社區(qū)對(duì)個(gè)人的發(fā)展給予支持幫助，同時(shí)也讓個(gè)人力量聚合成為社區(qū)發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力。

注釋

①同化論觀點(diǎn)指出，伴隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的改善，部分移民會(huì)通過(guò)多種途徑融入主流社會(huì)，進(jìn)而帶動(dòng)和幫助其他移民離開(kāi)移民社區(qū)，移民社區(qū)只是一個(gè)過(guò)渡階段，其最終將會(huì)消失。而多元論觀點(diǎn)則認(rèn)為，移民社區(qū)獨(dú)特的社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化習(xí)俗都會(huì)對(duì)遷入地有重大影響，將是遷入地社會(huì)的重要組成部分，進(jìn)而豐富了遷入地社會(huì)的多樣性。

②“非農(nóng)化”即農(nóng)民進(jìn)入工廠、企業(yè)務(wù)工，臨時(shí)工從事第二、三產(chǎn)業(yè)工作。

③“雇農(nóng)化”指農(nóng)民被農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)公司、農(nóng)業(yè)大戶(hù)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體雇傭。