“三權(quán)分置”背景下我國宅基地退出法律制度研究

王 楊，杜騰舟

(安徽大學(xué)法學(xué)院，安徽合肥230601)

宅基地是由村集體依法無償分配給集體成員的土地，對(duì)于保障農(nóng)民居有定所、促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)和諧具有重要作用。自21世紀(jì)以來，隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的進(jìn)一步加快，我國農(nóng)村人口大量涌入城市，農(nóng)村宅基地大量閑置，導(dǎo)致其社會(huì)保障功能難以充分發(fā)揮。同時(shí)隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，宅基地的資產(chǎn)價(jià)值凸顯，實(shí)踐中宅基地私下交易現(xiàn)象普遍。宅基地使用權(quán)權(quán)能受到限制與農(nóng)房閑置、對(duì)外流轉(zhuǎn)現(xiàn)象普遍之間的矛盾愈演愈烈，對(duì)現(xiàn)行宅基地制度進(jìn)行改革和創(chuàng)新勢(shì)在必行。2015年，我國在全國33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行宅基地制度改革，并取得良好成效，在保障農(nóng)民“戶有所居”的基礎(chǔ)上，積極探索出宅基地有償使用、有償退出等制度，有效提高了農(nóng)村建設(shè)用地利用率。但是，關(guān)于宅基地使用權(quán)有償使用的實(shí)踐主要是針對(duì)農(nóng)戶超標(biāo)多占的情形；宅基地退出有著較為明顯的政府主導(dǎo)色彩，未注重農(nóng)民在宅基地使用權(quán)主動(dòng)退出和轉(zhuǎn)讓方面的突破。解決宅基地使用權(quán)對(duì)外流轉(zhuǎn)問題、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收益本是宅基地制度改革的應(yīng)有之義，但是此輪改革并未重點(diǎn)關(guān)注。2018年中央一號(hào)文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》正式提出我國將要進(jìn)行宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”的探索，要求在落實(shí)宅基地所有權(quán)的同時(shí)，適度放活宅基地和農(nóng)房使用權(quán)?！叭龣?quán)分置”在傳統(tǒng)法律“兩權(quán)”的基礎(chǔ)上，提出了“資格權(quán)”這一新的政策概念，使農(nóng)民作為本集體成員能夠依賴“宅基地資格權(quán)”來落實(shí)宅基地的住房保障功能、依賴適度放活“宅基地使用權(quán)”來拓寬其增收渠道?！叭龣?quán)分置”的提出，是對(duì)宅基地大量閑置和私下流轉(zhuǎn)普遍的積極回應(yīng)，也是近年來宅基地制度改革的更深層次推進(jìn)。此后“三權(quán)分置”被確定為宅基地制度改革的方向。

宅基地退出工作作為宅基地制度改革中至關(guān)重要的內(nèi)容，在此輪改革中存在著退出方式單一，有較為明顯的“官本位”色彩等問題。宅基地“三權(quán)分置”是未來我國農(nóng)村宅基地制度改革的頂層設(shè)計(jì)，為新時(shí)期改革的深化指明了道路。因此，本文以宅基地制度改革中的宅基地有償退出為研究對(duì)象，在已有改革實(shí)踐的基礎(chǔ)上，總結(jié)其制度問題，提出新階段我國應(yīng)在宅基地“三權(quán)分置”思路下開展宅基地退出工作，健全相關(guān)法律制度，探索宅基地有償退出多元路徑。

一、傳統(tǒng)宅基地退出模式分析

在2015年中央不斷出臺(tái)文件要求開展宅基地退出試點(diǎn)工作以后，各地積極響應(yīng)國家政策實(shí)施相關(guān)工作，并形成了因地制宜的退出模式，積累了初期探索經(jīng)驗(yàn)。對(duì)典型的宅基地退出模式進(jìn)行梳理分析，可以為在宅基地“三權(quán)分置”的新思路下完善宅基地退出工作提供經(jīng)驗(yàn)，也可以通過分析退出工作的不足之處探究其制度成因。

1.宅基地置換模式

宅基地置換是指農(nóng)民將其擁有的宅基地及宅基地之上的房屋向當(dāng)?shù)卣M(jìn)行貨幣或者非貨幣置換?！胺秦泿拧币话惆ǔ擎?zhèn)住房、城市戶籍和社保等。典型的有以下兩種模式。

(1)上海的宅基地置換模式

上海的宅基地置換是指已經(jīng)擁有宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶騰退房屋和宅基地，或者無房戶放棄申請(qǐng)宅基地以交換城鎮(zhèn)住房或者貨幣。農(nóng)民集中搬遷至安置基地居住或者另行購買房屋，取得城鎮(zhèn)戶口。原宅基地之上的房屋被拆除后，一部分土地復(fù)墾為耕地，另一部分用于經(jīng)營或者出讓。總體上說，上海的宅基地置換在緩和城鎮(zhèn)土地供需失衡、推動(dòng)城市化進(jìn)程方面取得了優(yōu)異成績(jī)。

(2)浙江嘉興的兩分兩換模式

兩分兩換模式中的“兩分”是指將農(nóng)民的宅基地和承包經(jīng)營地分別置換，對(duì)搬出遷移與土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行區(qū)分；“兩換”是指以宅基地交換城鎮(zhèn)住房、用承包經(jīng)營地來換取股份和社會(huì)保障。置換后的宅基地由投資公司復(fù)墾后用來換取建設(shè)用地指標(biāo)，并由相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資開發(fā)。兩分兩換模式適宜在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好、工業(yè)化規(guī)模較高的地方實(shí)施，它能夠使置換區(qū)域的建設(shè)用地和人口布局得到整合，提高土地資源利用率，加速土地和勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)集中。

宅基地置換模式基本上可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集中居住，促進(jìn)土地資源高效利用的目標(biāo)，并且由政府主導(dǎo)安排宅基地退出的策劃、組織和監(jiān)督工作，依靠其行政權(quán)力促進(jìn)相關(guān)政策的落實(shí)，因此退出工作開展效率較高。不足之處是宅基地退出政策的各項(xiàng)工作均由政府決定，導(dǎo)致農(nóng)民作為宅基地退出的主體，不能夠參與退出工作的每個(gè)階段，農(nóng)民的自主意愿無法充分表達(dá)。

2.宅基地收儲(chǔ)模式

宅基地收儲(chǔ)是指政府或集體對(duì)閑置宅基地、違法持有宅基地或者準(zhǔn)備出售的宅基地進(jìn)行統(tǒng)一收購，儲(chǔ)備于土地存儲(chǔ)機(jī)構(gòu)，由政府進(jìn)行置換或者收回國有統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)。收購過程中，價(jià)格要保證公平合理，一般是政府或者集體根據(jù)宅基地位置優(yōu)劣將宅基地的標(biāo)準(zhǔn)面積確定為不同的價(jià)格等級(jí)，在平均補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上根據(jù)每宗宅基地的自身?xiàng)l件進(jìn)行修正，最終確定每宗宅基地的收購價(jià)格[1]。收儲(chǔ)土地后，要對(duì)宅基地進(jìn)行再利用。通常在縣級(jí)國土部門和縣級(jí)規(guī)劃部門的指導(dǎo)下，以村莊規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)，確定利用方式[2]。宅基地收儲(chǔ)模式在江蘇蘇州、南通等城市大力推行，對(duì)于培育統(tǒng)一集體土地市場(chǎng)發(fā)揮著積極作用。

3.拆村并區(qū)模式

拆村并區(qū)是指在農(nóng)民騰退宅基地后，政府對(duì)土地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，組成專門的項(xiàng)目區(qū)，在區(qū)內(nèi)劃分出住宅區(qū)和耕地區(qū)進(jìn)行拆舊建新工作，農(nóng)民集中安置居住、耕地集中經(jīng)營，在總量上保證耕地面積不減少、建設(shè)用地不增加。拆村并區(qū)最早的試點(diǎn)地區(qū)在四川成都，其積極作用在于提高土地的集中利用率，促進(jìn)農(nóng)民集中居住，提高農(nóng)民的生活水平，促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展；但在拆舊建新的過渡期，農(nóng)民可能會(huì)無處居住，產(chǎn)生住房保障風(fēng)險(xiǎn)。

二、宅基地退出法律制度困境

在宅基地退出的初期探索中，各地的退出工作取得了較好成果，如上海的宅基地置換、江蘇的宅基地收儲(chǔ)和四川拆村并區(qū)等退出實(shí)踐總體上實(shí)現(xiàn)了提高土地集約利用率、推動(dòng)農(nóng)民集中居住的目標(biāo)。但是，由于退出工作尚在試點(diǎn)階段，已有退出實(shí)踐在取得一定現(xiàn)實(shí)效果的同時(shí)暴露出相關(guān)法律制度的一些問題。

1.宅基地產(chǎn)權(quán)登記制度不完善

在涉及宅基地退出相關(guān)問題時(shí)，宅基地確權(quán)登記有助于明確宅基地和房屋歸屬以及具體的補(bǔ)償金額，提高宅基地退出工作的效率。但是目前，農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記確權(quán)工作不夠成熟，登記工作進(jìn)展緩慢，影響宅基地退出工作的進(jìn)行。一方面，宅基地登記發(fā)證工作不夠規(guī)范。在國家開展宅基地確權(quán)相關(guān)工作后，國土部門開始發(fā)放土地證書，但是有些農(nóng)民原有的證書并未被及時(shí)收回或者注銷，有些地區(qū)依然根據(jù)舊證書開展管理工作，導(dǎo)致宅基地使用權(quán)發(fā)證后“一戶”擁有多個(gè)土地證書[3]，宅基地管理工作混亂。另一方面，隨著城市房?jī)r(jià)上漲，城市居民購買農(nóng)村住房現(xiàn)象屢見不鮮[4]。由于宅基地的隱性流轉(zhuǎn)與灰色交易大量存在，部分宅基地使用權(quán)權(quán)屬和宅基地之上的房屋所有權(quán)歸屬不清，增加了確權(quán)登記工作的難度。

2.宅基地退出程序不具有可操作性

宅基地退出法律程序的確立是建立健全宅基地退出機(jī)制的前提和基礎(chǔ)，對(duì)于引導(dǎo)農(nóng)民自愿退出、規(guī)范宅基地退出實(shí)施有著重要保障作用。我國現(xiàn)行規(guī)定主要涉及宅基地的管理和審批，較少涉及宅基地退出的條件審查和退出決策程序等具體實(shí)施細(xì)節(jié)，不具有可操作性。《土地管理法》確立了宅基地收回制度以及收回的適用情形，但是相關(guān)程序問題沒有進(jìn)行具體規(guī)定，使得宅基地收回制度收效甚微[5]。農(nóng)民作為利益直接相關(guān)的宅基地使用權(quán)人和最主要的宅基地退出主體，退出程序過于簡(jiǎn)略，便無法有效保障其知情權(quán)和參與權(quán)，影響農(nóng)民參與宅基地退出工作的積極性。

3.宅基地退出方式單一

考察我國宅基地退出實(shí)踐現(xiàn)狀，包括宅基地置換，宅基地收儲(chǔ)和拆村并區(qū)在內(nèi)的大部分退出模式采用的都是政府主導(dǎo)型退出方式。該模式下，政府發(fā)揮其行政管理職能，提高宅基地的退出效率。但此種退出方式也存在弊端，例如有些政府在主導(dǎo)退出工作時(shí)僵化，導(dǎo)致農(nóng)民利益嚴(yán)重受損，影響退出工作的進(jìn)行。曾經(jīng)盛行一時(shí)的成都地票交易被緊急叫停，其原因之一就是不考慮試點(diǎn)地區(qū)的外部條件，機(jī)械照搬經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)的宅基地退出模式。成都地票交易實(shí)施的初衷是為了通過耕地占補(bǔ)平衡解決城市化建設(shè)用地與糧食安全的矛盾，但不少地方政府在實(shí)際操作過程中卻簡(jiǎn)單理解為強(qiáng)制農(nóng)民騰退土地，使農(nóng)民被動(dòng)“上樓”以實(shí)現(xiàn)城市化。農(nóng)民住樓房的基本條件是有正式的非農(nóng)工作，宅基地?fù)Q房實(shí)施較好的上海和天津地區(qū)，都是非農(nóng)就業(yè)崗位較多的地區(qū)。在成都地票交易中，缺乏實(shí)施宅基地?fù)Q樓房的基本外部條件，退出工作只能被叫停。另外，單靠政府進(jìn)行資源配置和整合，建設(shè)資金來源單一，給地方政府造成了沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。例如，上海市松江區(qū)宅基地置換工作的拆遷補(bǔ)償款等前期項(xiàng)目資金主要來自政府資金投入[6]，這使得宅基地置換的可行性很大程度上依賴于地方財(cái)政。根據(jù)2018年中央一號(hào)文件適度放活宅基地使用權(quán)的政策精神，喚醒土地沉睡資源是今后宅基地退出工作的重要內(nèi)容[7]。村集體享有宅基地所有權(quán)，農(nóng)民享有使用權(quán)，在深入推進(jìn)宅基地試點(diǎn)改革過程中，可以進(jìn)一步發(fā)揮農(nóng)村集體和農(nóng)村個(gè)人的作用，進(jìn)行多元化的宅基地退出模式探索。

4.農(nóng)民利益補(bǔ)償機(jī)制不合理

我國關(guān)于宅基地退出的法律主要是《土地管理法》，但是該法只規(guī)定了宅基地退出后應(yīng)給予補(bǔ)償，并沒有規(guī)定確切可參考的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這就導(dǎo)致實(shí)踐中存在如下兩個(gè)問題。

(1)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理

實(shí)踐中對(duì)于農(nóng)民退出宅基地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)基本上是按照國家征地的標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行補(bǔ)償，不考慮新舊住房的差異以及重新購房成本，多個(gè)地方存在農(nóng)民原房屋與宅基地的拆遷補(bǔ)償根本不夠購買新房的情況。另外，宅基地之上通常不僅只有房屋，還包括庭院等附屬設(shè)施。就目前實(shí)踐中情況來看，補(bǔ)償范圍通常是按照房屋面積而不是宅基地面積進(jìn)行計(jì)算[8]，農(nóng)民的宅基地使用權(quán)益沒有得到完全補(bǔ)償。

(2)沒有考慮農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)

土地發(fā)展權(quán)是指土地權(quán)利人在面對(duì)外部發(fā)展機(jī)會(huì)時(shí)，所行使的改變土地現(xiàn)有用途或者提高土地利用度的權(quán)利。農(nóng)民作為宅基地使用權(quán)人，可以在宅基地上建造房屋和庭院等附屬設(shè)施，如果宅基地所在區(qū)域整體經(jīng)濟(jì)有所發(fā)展，那么該地區(qū)就有可能吸引較多的人流，農(nóng)民可以出租或者出賣房屋以獲取較高回報(bào)。因此農(nóng)民享有一定的土地發(fā)展權(quán)，實(shí)踐中宅基地退出后只補(bǔ)償房屋及其附屬設(shè)施的價(jià)值，未涉及到宅基地轉(zhuǎn)化為農(nóng)地和建設(shè)用地的損失，即農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)沒有得到補(bǔ)償[9]。《民法典》規(guī)定宅基地使用權(quán)是屬于農(nóng)民的一項(xiàng)用益物權(quán)，現(xiàn)行宅基地退出的補(bǔ)償機(jī)制則侵害了農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)，這一定程度上剝奪了農(nóng)民分享城市化和發(fā)展改革紅利的權(quán)利[10]。

三、完善農(nóng)村宅基地退出法律制度的思考

土地改革具有復(fù)雜性和艱巨性。宅基地“三權(quán)分置”思路是一項(xiàng)重大理論和實(shí)踐創(chuàng)新，為今后我國開展宅基地退出工作提供了重要方向，不僅具有盤活土地資源、增加農(nóng)民收入的現(xiàn)實(shí)意義，還具有推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、助力解決三農(nóng)問題等積極的深遠(yuǎn)影響?？梢詮娜缦滤膫€(gè)方面對(duì)農(nóng)村宅基地退出法律制度予以完善。

1.完善宅基地登記發(fā)證制度

宅基地“三權(quán)分置”要求適度放活使用權(quán)使其財(cái)產(chǎn)價(jià)值顯化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)為農(nóng)民增收的政策目標(biāo)，而宅基地使用權(quán)證書則是農(nóng)民擁有宅基地使用權(quán)最關(guān)鍵的權(quán)屬證明，是農(nóng)民享受土地改革紅利的前提。因此，要提前做好確權(quán)工作，使宅基地退出工作能夠在“三權(quán)分置”政策的指引下順利進(jìn)行。一方面，土地管理部門應(yīng)制定嚴(yán)格規(guī)范的登記文本，對(duì)于原有宅基地使用權(quán)證書未被收回或者注銷的，應(yīng)當(dāng)采用以舊證換新證等適當(dāng)方法收回農(nóng)民手中的原有土地證書，開展相關(guān)工作嚴(yán)格按照新證書進(jìn)行，保障土地登記程序規(guī)范化。另一方面，要加強(qiáng)對(duì)于宅基地權(quán)屬的審查。對(duì)于贈(zèng)與或者轉(zhuǎn)讓的房產(chǎn)，如若不是農(nóng)村戶口卻在農(nóng)村所有的房產(chǎn)，不予進(jìn)行登記和發(fā)證。另外，還應(yīng)將審查中發(fā)現(xiàn)的違法使用及閑置宅基地的情況進(jìn)行登記上報(bào)，及時(shí)處理，為宅基地再利用奠定良好基礎(chǔ)。

2.完善宅基地具體退出程序

新一輪的改革應(yīng)契合宅基地“三權(quán)分置”的政策精神，充分尊重農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)等各項(xiàng)權(quán)益。宅基地退出程序透明化，法定化至關(guān)重要。具體應(yīng)從以下兩個(gè)方面進(jìn)行完善。

(1)明確宅基地退出條件

為集約利用土地，在立法上應(yīng)明確符合下列條件之一的，可以收回宅基地。①為公共利益的需要，必須退出宅基地的。強(qiáng)制農(nóng)民退出宅基地應(yīng)該以“必須”為前提，否則不利于保護(hù)農(nóng)民已經(jīng)合法享有的宅基地使用權(quán)益。②當(dāng)宅基地使用權(quán)人不再是集體成員，應(yīng)當(dāng)收回宅基地。因?yàn)檎厥褂脵?quán)具有成員權(quán)性和身份性，只有本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員才能申請(qǐng)宅基地，當(dāng)使用權(quán)主體喪失集體成員身份，就不再享有宅基地使用權(quán)。③違法占有、使用宅基地的。包括超出省(自治區(qū)、直轄市)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)面積多占宅基地、“一戶多宅”、未按照批準(zhǔn)的用途使用宅基地及其他違法使用宅基地的行為。④對(duì)于閑置宅基地十年以上的，可以有償收回。為充分利用土地資源，不應(yīng)放任宅基地使用權(quán)人長期閑置宅基地。

(2)明確宅基地退出決策程序

我國宅基地退出分為強(qiáng)制退出和自愿退出。對(duì)于強(qiáng)制退出宅基地的，經(jīng)村民代表會(huì)議絕大多數(shù)(絕大多數(shù)表決，亦即2/3以上的代表)通過后，交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核后報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，可以收回宅基地；對(duì)于自愿退出宅基地的，首先由農(nóng)民提出申請(qǐng)，再協(xié)商補(bǔ)償安置，最后由政府實(shí)施審查并予以公告。在具體實(shí)施過程中，各相關(guān)主管部門可以結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際補(bǔ)充具體可行的措施。

1.3 造模 在含有10%FBS的RPMI-1640中培育(37℃、 5% CO2培養(yǎng)箱)HepG2/ADM細(xì)胞，經(jīng)傳代后取指數(shù)生長期的 HepG2/ADM細(xì)胞，使用緩沖液稀釋懸浮，稀釋密度為1×109/ml，按照每只0.2 ml分別注射至每只裸鼠左側(cè)或右側(cè)腋部[7]。接種后1周左右可見瘤體長成，10 d左右瘤體直徑約0.6 cm，造模成功[8]。

3.在“三權(quán)分置”架構(gòu)下探索多元退出制度

宅基地退出工作應(yīng)注重發(fā)揮農(nóng)村集體和農(nóng)民個(gè)人的作用，因地制宜、主動(dòng)創(chuàng)新，探索多元路徑。具體而言，要抓住宅基地“三權(quán)分置”這個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，探索落實(shí)宅基地所有權(quán)為集體所有不變；保證農(nóng)戶資格權(quán)，為集體成員提供基本生活保障；村民在對(duì)土地的占有和支配的基礎(chǔ)上適度放活宅基地使用權(quán)。如此，可以激活農(nóng)村土地資本要素，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在保證宅基地社會(huì)保障價(jià)值的基礎(chǔ)上探索激活宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，打造集體、農(nóng)戶和第三方的合作共贏局面。

(1)村集體集中經(jīng)營模式

隨著《農(nóng)村土地承包法》的修訂，承包地的三權(quán)分置改革塵埃落定，增加了土地集約利用率，這無疑給宅基地退出制度提供了一種可借鑒的思路。那么宅基地也可以考慮由村集體集中經(jīng)營，村集體按照一戶一宅原則集中建設(shè)農(nóng)村公寓，為農(nóng)民切實(shí)提供住房保障，對(duì)于自愿退出的農(nóng)民可選擇到公寓居住。地方政府可以建立宅基地使用權(quán)收儲(chǔ)中心，從農(nóng)民即宅基地資格權(quán)人手中收回宅基地使用權(quán)。農(nóng)民退地補(bǔ)償款的來源，除了運(yùn)用政府資金以外，還可以充分利用中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等政策性銀行的貸款。集體經(jīng)濟(jì)組織自行或者合作成立開發(fā)公司，從收儲(chǔ)中心租賃一定期限的宅基地使用權(quán)，由集體經(jīng)濟(jì)組織開發(fā)，農(nóng)民作為宅基地資格權(quán)人，可以參加集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)的開發(fā)經(jīng)營活動(dòng)[11]。也可以將退出的宅基地招商引資交給第三方統(tǒng)一經(jīng)營建設(shè)，開發(fā)商從收儲(chǔ)中心取得一定時(shí)期的宅基地使用權(quán)后自行經(jīng)營，經(jīng)營所得按比例分配給農(nóng)民[12]。此種模式的創(chuàng)新點(diǎn)在于與傳統(tǒng)的由政府主導(dǎo)實(shí)施相關(guān)工作不同，更加注重發(fā)揮集體和個(gè)人的作用，讓閑置的宅基地流動(dòng)起來，適度放活宅基地使用權(quán)，較大程度上實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”政策，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收益、提高土地資源配置效率的改革目標(biāo)。

(2)農(nóng)民自行出租模式

新修訂的《土地管理法》和相關(guān)政策要求宅基地轉(zhuǎn)讓只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間進(jìn)行，但是并沒有限制宅基地的出租對(duì)象，故農(nóng)民可以選擇將閑置的宅基地出租給社會(huì)主體，以增加收入。有些地區(qū)位于大城市邊緣的郊區(qū)，區(qū)位性條件優(yōu)越，宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值顯化度較高，農(nóng)民住房除滿足自用外，也具有租賃等再利用的需求。如試點(diǎn)的北京市大興區(qū)，由于到城市的通勤距離在可接受的范圍內(nèi)，而租金相對(duì)于城市建成區(qū)來說較低，具有低土地成本偏好特征的企業(yè)和低房屋租金需求的勞動(dòng)力多選擇在此聚集，當(dāng)?shù)氐淖赓U產(chǎn)業(yè)得到快速發(fā)展，村民家庭可以獲得較豐厚的收入來源[13]。此種模式特點(diǎn)在于農(nóng)民將一定期限的宅基地使用權(quán)出租給第三人，繼續(xù)保留宅基地資格權(quán)。在處理宅基地使用權(quán)時(shí)不是將其視為一次性交易，農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地后喪失對(duì)宅基地的一切權(quán)利，而是農(nóng)民和社會(huì)主體通過共建共享的方式將宅基地使用權(quán)按合同出租一定期限，期限屆滿后，農(nóng)民繼續(xù)享有宅基地使用權(quán)。從權(quán)利結(jié)構(gòu)上看，村集體享有宅基地所有權(quán)，農(nóng)民享有資格權(quán)，使用權(quán)暫時(shí)出租給承租者，使宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)“三權(quán)分置”的構(gòu)想得到較好落實(shí)。同時(shí)，農(nóng)民可以決定宅基地使用權(quán)出租的對(duì)象與期限，在自由選擇的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)增收。

4.完善農(nóng)村宅基地退出的利益補(bǔ)償機(jī)制

鼓勵(lì)農(nóng)民有償退出宅基地、提高土地資源利用率是宅基地“三權(quán)分置”政策的重要功能價(jià)值，對(duì)于自愿退出的農(nóng)民，應(yīng)當(dāng)給予合理補(bǔ)償，因此完善農(nóng)民退出宅基地的利益補(bǔ)償機(jī)制至關(guān)重要。

(1)構(gòu)建合理科學(xué)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

宅基地退出補(bǔ)償應(yīng)包括對(duì)房、地兩個(gè)方面的補(bǔ)償。一方面，宅基地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可以按照宅基地的面積進(jìn)行農(nóng)村住房實(shí)物補(bǔ)償或者城鎮(zhèn)購房補(bǔ)貼貨幣補(bǔ)償。國家可以適當(dāng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以增加農(nóng)民自愿退出的積極性。具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)考慮農(nóng)民所處宅基地的具體地理位置，參考征地區(qū)片價(jià)格、預(yù)期收益、征地價(jià)格、地域差異性等多因素綜合確定。與此同時(shí)，政府可以引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，研究和制定合理的宅基地價(jià)格評(píng)估體系，對(duì)每一塊宅基地的市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)行科學(xué)預(yù)估[14]。另一方面，對(duì)宅基地之上的房屋及其附屬設(shè)施拆除的補(bǔ)償應(yīng)該按照建造房屋的材質(zhì)、房屋的構(gòu)造來進(jìn)行確定。

(2)建立和完善增值利益分配機(jī)制

收益權(quán)是基于所有權(quán)產(chǎn)生，是權(quán)利人因所有權(quán)取得財(cái)產(chǎn)的增值利益或由于權(quán)利轉(zhuǎn)讓而取得增值利益的權(quán)利。農(nóng)民退出宅基地之后，土地由政府利用，轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地。作為一項(xiàng)稀缺資產(chǎn)，土地會(huì)產(chǎn)生增值利益[15]。集體經(jīng)濟(jì)組織是宅基地的所有權(quán)人，應(yīng)當(dāng)享受一部分宅基地退出后所產(chǎn)生的增值利益，農(nóng)民作為宅基地的使用權(quán)人也應(yīng)有取得部分增值利益的權(quán)利。對(duì)增值利益的使用和分配，農(nóng)民和集體可以進(jìn)行協(xié)商。農(nóng)民可以選擇一次性獲得補(bǔ)償，也可以選擇將宅基地使用權(quán)以股份的方式投入到農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng)，每年按照份額收取宅基地增值利益。

結(jié)語

針對(duì)宅基地使用制度的保守和快速城鎮(zhèn)化導(dǎo)致農(nóng)村大量宅基地被閑置、不能充分集約利用的情況，中央陸續(xù)出臺(tái)文件鼓勵(lì)各地區(qū)進(jìn)行宅基地退出試點(diǎn)。經(jīng)過初期探索，宅基地退出在若干試點(diǎn)地區(qū)取得了較好結(jié)果。通過總結(jié)宅基地置換、宅基地收儲(chǔ)、拆村并區(qū)三種典型退出模式的已有經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，發(fā)現(xiàn)宅基地退出在制度上存在一些不足，亟需在法律層面完善相關(guān)規(guī)定。2018年宅基地“三權(quán)分置”這一改革新政的提出為新時(shí)期我國土地改革制度提供了方向，宅基地退出應(yīng)在宅基地“三權(quán)分置”的框架下進(jìn)行。本文在總結(jié)已有宅基地退出經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，得出新時(shí)期宅基地退出應(yīng)從完善宅基地產(chǎn)權(quán)登記制度、退出法律程序、補(bǔ)償制度，探索多元退出路徑等方面進(jìn)行的結(jié)論，以期在宅基地“三權(quán)分置”的背景下構(gòu)建宅基地退出長效機(jī)制。