宅基地產(chǎn)權(quán)關(guān)系視角下的傳統(tǒng)村落保護研究

杜精博

（陜西師范大學(xué)國家安全學(xué)院）

一、問題的提出

傳統(tǒng)村落是指形成時間較早，擁有較豐富的傳統(tǒng)資源，具有一定歷史、文化、科學(xué)、社會、經(jīng)濟價值，應(yīng)予以保護的村落?，F(xiàn)階段，傳統(tǒng)村落面臨著快速消亡和衰敗，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃》明確指出新時期加強傳統(tǒng)村落保護，有利于增強國家和民族的文化自信、保持中華文化的完整多樣以及促進農(nóng)村經(jīng)濟、社會、文化的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

隨著傳統(tǒng)村落保護工作的持續(xù)推進，亟需更有力的理論支撐?，F(xiàn)有研究多將傳統(tǒng)村落當作研究對象，試圖從整體層面構(gòu)建一個普適性較強的保護模式。例如，夏青等提出在集中于傳統(tǒng)村落自然地理環(huán)境、整體風(fēng)貌規(guī)模、傳統(tǒng)建筑風(fēng)格、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)來研究保護措施的同時，也應(yīng)注重保護主體之間利益關(guān)系的協(xié)調(diào)與劃分，以此構(gòu)建多元主體的保護模式。吳必虎等通過對國內(nèi)多個傳統(tǒng)村落地理分布規(guī)律進行研究，指出當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展與傳統(tǒng)村落的形成密切相關(guān)，傳統(tǒng)村落的保護須以當?shù)亓己玫慕?jīng)濟作為支撐，形成經(jīng)濟與保護互相帶動的模式。鄶艷麗提出通過出臺《傳統(tǒng)村落保護法》完善保護、監(jiān)管機制并借助國家強制力進行保護的觀點。

遺憾的是，將宅基地產(chǎn)權(quán)關(guān)系作為切入點的研究寥寥無幾。學(xué)者們多以傳統(tǒng)村落本身作為研究對象，即便在保護主體與客體的分析框架內(nèi)，離開了具體土地產(chǎn)權(quán)制度的語境，也很難解讀出農(nóng)民權(quán)利與傳統(tǒng)村落保護義務(wù)之間的關(guān)系；難以解釋本是農(nóng)民當初費力費時修建的民居，現(xiàn)如今需要將其提到政策的高度進行保護的原因。筆者認為，傳統(tǒng)村落保護的關(guān)鍵在于理清宅基地產(chǎn)權(quán)關(guān)系問題，原因在于傳統(tǒng)村落形成之初的單一土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系已經(jīng)發(fā)生改變，所有權(quán)和使用權(quán)的分離導(dǎo)致農(nóng)民與集體的宅基地產(chǎn)權(quán)模糊，權(quán)能受限，這使得傳統(tǒng)村落的保護成效從宅基地權(quán)利內(nèi)部就受到限制。

二、宅基地產(chǎn)權(quán)關(guān)系對傳統(tǒng)村落保護的影響

通過梳理農(nóng)村宅基地制度的變遷歷史，可知多數(shù)傳統(tǒng)村落形成之初，農(nóng)村土地為農(nóng)民私有。單一土地產(chǎn)權(quán)下，農(nóng)民可以基于自身意愿選擇對民居的修建、維護，在需要離開農(nóng)村去城市生活時，可以選擇出售、贈與等方式轉(zhuǎn)移自己民居的所有權(quán)，由他人對民居進行管理與維護，在此基礎(chǔ)上傳統(tǒng)村落保持了一定規(guī)模與形態(tài)。1952年以后，黨和國家將發(fā)展重心轉(zhuǎn)向工業(yè)，通過土地改革、集體化等手段將農(nóng)業(yè)要素集中，產(chǎn)權(quán)關(guān)系也發(fā)生了相當大的變化，由農(nóng)民土地私有制逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有制。農(nóng)村土地所有權(quán)收歸農(nóng)民集體的同時，賦予農(nóng)民無償且無期限的宅基地使用權(quán)。

產(chǎn)權(quán)關(guān)系轉(zhuǎn)變給傳統(tǒng)村落保護帶來了嚴重的影響，具體表現(xiàn)為：第一，村集體對宅基地所有權(quán)的弱化，并在法律關(guān)系物權(quán)化的環(huán)境之下，村集體無法完整行使對宅基地的處分權(quán)與調(diào)整權(quán)，從而難以在傳統(tǒng)村落保護事務(wù)上產(chǎn)生實質(zhì)影響。第二，農(nóng)民原本對民居的權(quán)屬感、經(jīng)濟收益等保護基礎(chǔ)因使用權(quán)的模糊而匱乏，對宅基地的保護意愿降低，導(dǎo)致傳統(tǒng)村落的規(guī)模形態(tài)降低；而規(guī)模、形態(tài)降低又反過來導(dǎo)致其價值降低，從而使得農(nóng)民更加不愿意保護，由此形成惡性循環(huán)。

（一）集體對宅基地所有權(quán)的行使弱化

傳統(tǒng)村落保護和發(fā)展要求集中在三個方面：一是優(yōu)化傳統(tǒng)村落的空間形態(tài)，二是保持傳統(tǒng)村落的生態(tài)環(huán)境，三是挖掘傳統(tǒng)村落的文化元素。其中直接影響傳統(tǒng)村落存續(xù)的是對傳統(tǒng)村落空間形態(tài)的優(yōu)化，這需要村集體通過對宅基地所有權(quán)的實際行使而進行干預(yù)和調(diào)整。但在現(xiàn)實中，村集體因其性質(zhì)無法行使完整產(chǎn)權(quán)權(quán)能，導(dǎo)致所有權(quán)的弱化。

其一，源于所有權(quán)主體的性質(zhì)。所有權(quán)作為重要的物權(quán)形式，是財產(chǎn)法律關(guān)系的起點和終點，其主體必然是具備民事權(quán)利能力和民事行為能力的人或法人。村集體并非一個具有法律人格意義的實體，而是抽象的全體村民集合，本質(zhì)上為“類主體”。在行使所有權(quán)時無法對權(quán)利具體行使，這在主體上必然導(dǎo)致村集體行使所有權(quán)的弱化。

其二，源于集體所有權(quán)權(quán)能缺失。村集體在法理上本應(yīng)擁有所有權(quán)完整權(quán)能，包括占有、使用、收益、處分。而現(xiàn)實中因宅基地下放到戶，村民長期將使用權(quán)“所有權(quán)化”，集體的處分權(quán)局限在對宅基地分配上，涉及宅基地具體使用或規(guī)?；{(diào)整時，集體處分權(quán)顯得力不從心。處分權(quán)能的長期虛置無法對傳統(tǒng)村落宅基地的破壞、閑置行為進行調(diào)整與糾正。

其三，源于集體所有權(quán)的非排他性。所有權(quán)是對世權(quán)，是具有排他性的權(quán)利。我國的全民所有制土地不允許轉(zhuǎn)讓，在權(quán)利外部完全排他。但在權(quán)利內(nèi)部，農(nóng)村土地所有權(quán)并不處于完全排他的地位，集體所有制向全民所有制轉(zhuǎn)讓的大門一直敞開（即征收征用），城市對土地的需求隨著城鎮(zhèn)化進程的發(fā)展不斷增大，傳統(tǒng)村落土地被侵占的情形很難避免。

（二）農(nóng)民對宅基地使用權(quán)的權(quán)能模糊

經(jīng)典產(chǎn)權(quán)理論認為，只有明確定義，產(chǎn)權(quán)主體才具有保護、集約和節(jié)約利用資源的積極性。中華人民共和國成立以來，宅基地制度經(jīng)歷了從農(nóng)民私有到農(nóng)民集體公有、從自由流轉(zhuǎn)到限制流轉(zhuǎn)。這個過程增加了農(nóng)民對宅基地是否有真正的權(quán)屬、權(quán)屬的性質(zhì)、能在什么范圍內(nèi)行使的不確定性。

一是農(nóng)民對宅基地的權(quán)屬不清晰?！稇椃ā芬?guī)定：農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。農(nóng)民僅有宅基地的使用權(quán)，且沒有細化到自然人，僅以家庭（戶）為單位。對單獨個體來說，沒有保護與合理利用宅基地的內(nèi)在動力和外在壓力。另外《土地管理法》第六十五條規(guī)定：“為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和建設(shè)，需要使用土地的，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織報經(jīng)原批準用地的人民政府批準，可以收回土地使用權(quán)。”這意味著農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為公益事業(yè)有權(quán)收回使用權(quán)?？梢姡覈恼刂贫葘儆诙鄠€具有獨立經(jīng)濟利益的主體共同擁有的多重產(chǎn)權(quán)，屬于典型的模糊性產(chǎn)權(quán)，致使宅基地的產(chǎn)權(quán)排他性不足，影響農(nóng)民對宅基地的權(quán)屬感。

二是使用權(quán)權(quán)能收縮。使用權(quán)在法理角度上包括占有、使用、收益的權(quán)能，為凸顯宅基地“戶有所居”的保障功能，制度設(shè)計時收束了宅基地使用權(quán)上的收益權(quán)能，農(nóng)民無法對宅基地買賣、出租、抵押等。另外在民居被列入傳統(tǒng)村落名單后，為保持傳統(tǒng)民居的特色，建筑的現(xiàn)代化改造受到限制，年代久遠的傳統(tǒng)民居不能滿足農(nóng)民現(xiàn)代化生活需求，使用權(quán)進一步被限制；傳統(tǒng)民居既不能給農(nóng)民提供宜人居住功能，也不能提供收益功能，農(nóng)民對民居依賴度將大大降低，打擊了農(nóng)民對于民居保護的積極性。

三是宅基地使用權(quán)取得成本過低。我國宅基地的分配政策簡單來說就是“一戶一宅，無償分配”。無償?shù)娜〉脵C制很大程度上使農(nóng)民產(chǎn)生集體無意識的自私心理，勢必會導(dǎo)致宅基地的低效、不合理利用。宅基地分配與戶籍的掛鉤，致使很多農(nóng)民即使在城鎮(zhèn)買房生活，也不愿意放棄對農(nóng)村宅基地的占有；過去單一產(chǎn)權(quán)制度下，農(nóng)民蓋房前需購買宅基地，其他家庭成員成年需要新建房屋時，首先重點考慮宅基地余下的空間，如今新分戶的人口即使對宅基地沒有強烈的居住需求，也會盡可能地分戶和占有新的宅基地?！翱招拇濉钡娘@性閑置和季節(jié)性隱性閑置以及生活附屬建筑的功能性廢棄現(xiàn)象大量存在。傳統(tǒng)村落的建筑多為土木結(jié)構(gòu)，此類建筑需人力長期維護，長時間的空置將導(dǎo)致房屋的毀損。這也與傳統(tǒng)村落保護注重“規(guī)模化”“一體化”的要求背道而馳。

三、基于宅基地產(chǎn)權(quán)關(guān)系視角構(gòu)建傳統(tǒng)村落保護的路徑

傳統(tǒng)村落宅基地的產(chǎn)權(quán)不僅是作為一個權(quán)利束，涉及宅基地的所有權(quán)、處分權(quán)、使用權(quán)等，還代表了一系列的社會關(guān)系。只有明晰宅基地產(chǎn)權(quán)，理順社會關(guān)系，賦予產(chǎn)權(quán)主體相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)，才能從根本實現(xiàn)對傳統(tǒng)村落的保護。隨著宅基地“三權(quán)分置”改革工作持續(xù)推進，通過將“三權(quán)分置”改革與傳統(tǒng)村落保護實際結(jié)合起來，使宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)鑲嵌進傳統(tǒng)村落保護體系中， 提高各產(chǎn)權(quán)主體的保護積極性。具體可以從以下幾個方面努力 :

（一）強化傳統(tǒng)村落集體所有權(quán)

在傳統(tǒng)村落保護過程中，村集體作為保護義務(wù)最主要的承擔(dān)者，無法對傳統(tǒng)村落保護具體事務(wù)進行調(diào)整的困局，說明其弱化的所有權(quán)權(quán)能與保護義務(wù)不匹配。故而總體思路是通過強化村集體對宅基地所有權(quán)以提高對保護事務(wù)的治理能力。首先，可探索建立以傳統(tǒng)村落民居保護與管理工作為中心的村民理事會，使所有權(quán)主體實體化，針對村民對傳統(tǒng)村落民居轉(zhuǎn)變宅基地用途、破壞的行為代表集體經(jīng)濟組織予以制止與懲戒；接收、管理國家對傳統(tǒng)村落維護專項資金，具體撥付給需要的農(nóng)民。

其次，村集體的處分權(quán)不能僅局限在宅基地的分配上。針對人口流失嚴重、現(xiàn)有人口已無法對傳統(tǒng)村落進行正常維護的“空心村”，組織農(nóng)民有償、有序退出宅基地。由村集體在原有宅基地附近統(tǒng)一修建安置房屋，讓剩下居民進入集中安置區(qū)居住，將舊民居納入統(tǒng)一保護區(qū)進行開發(fā)保護，實現(xiàn)對傳統(tǒng)民居的專項保護。

最后，嘗試傳統(tǒng)村落宅基地有償使用。隨著城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，宅基地對保障農(nóng)民居住需求的功能不斷減弱，并在“三權(quán)分置”的改革要求下，耕地承包經(jīng)營權(quán)與宅基地使用權(quán)在法理上具有相同的權(quán)利構(gòu)造。因此可以基于此前“兩塊地”改革的經(jīng)驗，嘗試宅基地的有償使用，設(shè)立程序、期限、權(quán)限可參考土地經(jīng)營權(quán)。宅基地使用權(quán)的費用標準統(tǒng)一由村集體合理設(shè)定并將收取的資金用于傳統(tǒng)村落的保護工作。

（二）放寬放活傳統(tǒng)村落宅基地使用權(quán)

第一，加快理順宅基地農(nóng)民資格權(quán)立法表達和建立傳統(tǒng)民居使用權(quán)登記制度的同時，完善對傳統(tǒng)村落民居的產(chǎn)權(quán)確認，為農(nóng)民頒發(fā)“房地一體”的不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)證書。在權(quán)屬完整、公示清晰的產(chǎn)權(quán)制度支撐下，提高農(nóng)民對宅基地的心理“所有權(quán)”，激發(fā)農(nóng)民對自己財產(chǎn)的保護意愿。

第二，釋放使用權(quán)的財產(chǎn)功能以拓寬資金籌措渠道。傳統(tǒng)村落的保護工作需要大量的資金支持，僅靠國家和村集體的資金無法維持傳統(tǒng)村落保護的可持續(xù)性。土地和建筑是傳統(tǒng)村落有形的物質(zhì)載體，也是村集體和村民最主要的資源。因此需要充分利用傳統(tǒng)村落特有的資源稟賦，積極探索傳統(tǒng)村落宅基地使用權(quán)在市場中的“可轉(zhuǎn)讓性”“可出租性”“可抵押性”等一定范圍內(nèi)的財產(chǎn)權(quán)能，適當允許農(nóng)民將一定年限的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，盤活閑置與低效利用傳統(tǒng)村落民居。嘗試搭建傳統(tǒng)村落和傳統(tǒng)民居的使用權(quán)交易平臺，實現(xiàn)使用權(quán)的高效流轉(zhuǎn)，依托市場其他主體的資金與力量將傳統(tǒng)村落特色民宿、鄉(xiāng)村養(yǎng)老、文化產(chǎn)品等新興產(chǎn)業(yè)與傳統(tǒng)村落保護工作結(jié)合起來，形成提高村落的文化旅游競爭力，從市場中籌措更多的資金，獲得資金后再反哺傳統(tǒng)村落保護的正向循環(huán)。

（三）綁定資格權(quán)與保護責(zé)任

資格權(quán)應(yīng)是一項財產(chǎn)取得權(quán)，即農(nóng)村集體成員依據(jù)其成員身份而申請取得宅基地的權(quán)利。農(nóng)民作為傳統(tǒng)村落的成員，享受著傳統(tǒng)村落文化、經(jīng)濟、社會資源，應(yīng)當承擔(dān)保護傳統(tǒng)村落的義務(wù)。依據(jù)權(quán)利與責(zé)任相對應(yīng)的原則，建議將農(nóng)民的資格權(quán)與傳統(tǒng)村落民居的保護責(zé)任綁定，農(nóng)民對申請取得的宅基地承擔(dān)維護、修復(fù)的責(zé)任，并以文本的形式規(guī)定在使用權(quán)登記冊中。在宅基地使用權(quán)出租的情形下，實際使用者僅需承擔(dān)在使用過程中對傳統(tǒng)建筑進行維護、修理與合理使用的責(zé)任，而資格權(quán)人繼續(xù)承擔(dān)對使用者合理使用、保護宅基地的監(jiān)督義務(wù)，形成“使用者保護、擁有者監(jiān)督”的保護體系。

四、結(jié)語

鑒于宅基地產(chǎn)權(quán)關(guān)系對于傳統(tǒng)村落保護的重要作用，宅基地產(chǎn)權(quán)關(guān)系無疑成了開啟傳統(tǒng)村落保護新大門的鑰匙。順應(yīng)宅基地“三權(quán)分置”改革，通過落實集體所有權(quán)，賦予農(nóng)民和集體完整權(quán)能，激發(fā)宅基地的財產(chǎn)權(quán)，形成對傳統(tǒng)村落由內(nèi)而外的保護體系，更好地提高傳統(tǒng)村落保護工作的成效。