全過程人民民主的比較優(yōu)勢

◇佟德志 漆程成

在中國共產(chǎn)黨建黨百年的關(guān)鍵歷史時刻，黨的十九屆六中全會通過了《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》，不僅有利于我們更好地以史為鑒，而且有利于我們黨團結(jié)帶領(lǐng)全國各族人民開創(chuàng)未來，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興。2019年習(xí)近平在上?？疾煺{(diào)研時首次提出：“我們走的是一條中國特色社會主義政治發(fā)展道路，人民民主是一種全過程的民主。”[1]經(jīng)過一段時間的豐富和發(fā)展，“踐行以人民為中心的發(fā)展思想，發(fā)展全過程人民民主”在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100 周年大會上的講話中明確提出[2]，并在黨的十九屆六中全會的《決議》中再次重述[3]，這既是中國共產(chǎn)黨對人民民主百年探索的全面總結(jié)，又是中國共產(chǎn)黨以史為鑒開創(chuàng)未來的重要內(nèi)容。

經(jīng)過建黨百年來的艱辛探索，中國特色社會主義民主制度不斷成熟和定型，能夠更好地實現(xiàn)人民當(dāng)家作主的權(quán)利。習(xí)近平指出：“我國全過程人民民主，實現(xiàn)了過程民主和成果民主、程序民主和實質(zhì)民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志相統(tǒng)一，是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，是最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主?！盵4]那么，相較于西方民主，全過程人民民主具有怎樣的顯著優(yōu)勢呢？本文擬從理論與實踐相結(jié)合的角度來分析全過程人民民主的比較優(yōu)勢。

一、民主參與的廣泛性

全過程人民民主能夠保證人民享有最廣泛的民主權(quán)利。習(xí)近平指出：“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民實行人民民主，就是保證和支持人民當(dāng)家作主。保證和支持人民當(dāng)家作主不是一句口號、不是一句空話，必須落實到國家政治生活和社會生活之中，保證人民依法有效行使管理國家事務(wù)、管理經(jīng)濟和文化事業(yè)、管理社會事務(wù)的權(quán)力。”[5]291-292相較之下，西方民主很大程度上是選舉政治，選舉結(jié)束，權(quán)利就失效了。正如熊彼特所言：“民主的方法就是那種為作出政治決定而實行的制度安排，在這種安排中，某些人通過爭取人民選票取得作決定的權(quán)力”[6]，這樣普通民眾的作用僅在于投票選舉代表，喪失了對政治問題的實際決定權(quán)。有比較才有鑒別，我國人民民主有效防止了西方民主選舉時漫天要價、選舉后無人問津的現(xiàn)象，既保證了人民進行民主選舉的權(quán)利，也保證了人民在協(xié)商、決策、管理、監(jiān)督等方面的權(quán)利。因此，與西方民主相比，“全過程人民民主具有更加鮮明的人民性，是能夠更有效維護人民廣泛真實權(quán)利的民主”[7]。

全過程人民民主不僅體現(xiàn)在人民擁有廣泛的選舉權(quán)方面，更體現(xiàn)在政治、經(jīng)濟、文化生活中，因而超越了“非全過程民主”，彌補了“非全過程民主”的某些缺陷，改變了那種“一次性消費行為”般的民主游戲。[8]政治領(lǐng)域中，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一，黨團結(jié)帶領(lǐng)各族人民通過各級人民代表大會行使國家權(quán)力，依法享有各種真實的政治權(quán)利和基本自由，通過各種民主制度和民主程序真正實現(xiàn)了人民當(dāng)家作主。經(jīng)濟領(lǐng)域中，在堅持社會主義基本經(jīng)濟制度的前提下，在各項經(jīng)濟權(quán)利與政治權(quán)利相統(tǒng)一的法律制度基礎(chǔ)上，實現(xiàn)人民對經(jīng)濟事務(wù)的民主參與、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，充分調(diào)動了廣大人民參加社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的積極性、主動性和創(chuàng)造性。社會領(lǐng)域中，國家將更多的權(quán)力交給社會和人民，并為人民實現(xiàn)自治提供制度保障和物質(zhì)條件，使人民能夠享有憲法和法律規(guī)定的就業(yè)創(chuàng)業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等各項社會權(quán)利，在此基礎(chǔ)上逐步實現(xiàn)在社會生活、社會組織和社會活動中的自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督。正是廣大人民群眾在政治、經(jīng)濟、文化生活中享有真正的主人翁地位，因而也能夠調(diào)動他們投身社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的主動性、積極性和創(chuàng)造性。

在全過程人民民主實踐中，人民的民主參與具體地、生動地體現(xiàn)在人民當(dāng)家作主的各個環(huán)節(jié)中。我國人民依法實行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，這“五大民主鏈條”集中反映了全過程人民民主的實踐形式。民主選舉通過直接選舉和間接選舉相結(jié)合，產(chǎn)生各級人民代表大會代表，由他們組成國家權(quán)力機關(guān)并產(chǎn)生其他國家機關(guān)，保證人民能夠真正行使國家權(quán)力，而且我國各級國家機關(guān)都冠以“人民”二字，充分顯示了人民的主人翁地位。民主協(xié)商堅持有事好商量，眾人的事情由眾人商量，保證了人民的意愿和要求能夠得到充分表達(dá)。民主決策以民主集中制為原則，在廣泛征求和聽取各方面意見的基礎(chǔ)上，凝聚人民群眾智慧，形成最大共識，保證了決策的科學(xué)性和有效性。民主管理根據(jù)憲法賦予人民的各項權(quán)利和義務(wù)，保證了人人都有參與管理國家事務(wù)、管理經(jīng)濟和文化事業(yè)、管理社會事務(wù)的廣泛渠道。民主監(jiān)督按照憲法賦予人民的監(jiān)督權(quán)利，保證了人民群眾對各級國家機關(guān)和公職人員提出批評和建議的權(quán)利。這“五大民主鏈條”環(huán)環(huán)相扣，構(gòu)成了一個有機整體，形成了全過程人民民主的實踐機制。

黨的十八大以來，我們黨高度重視發(fā)展社會主義民主政治，不斷完善各項政治制度，保證人民廣泛政治參與、暢通民意反映渠道，民主參與的方式不斷豐富，提升了人民的獲得感、幸福感、安全感。比如全國人大和全國政協(xié)，無論是代表和委員的構(gòu)成，還是具體的運行機制都得到進一步優(yōu)化，有利于更好地反映社情民意，解決突出民生難題。相對于其他民主形式而言，“全過程人民民主有一個重要的特點，就是具有自我完善和發(fā)展的能力”[9]。全過程人民民主自我完善和發(fā)展的能力也保證了其能夠始終保持與時代發(fā)展要求相一致，通過不斷改革創(chuàng)新更好地滿足人民對美好生活的需要。

以十三屆全國人大為例，全國55 個少數(shù)民族都有本民族的代表，少數(shù)民族代表占14.7%，比上一屆提高了1 個百分點；婦女代表占24.9%，提高了1.5 個百分點；一線工人、農(nóng)民代表占15.7%，提高了2.28 個百分點；專業(yè)技術(shù)人員代表占20.57%，提高了0.15 個百分點；黨政領(lǐng)導(dǎo)干部代表占33.93%，降低了0.95 個百分點。從人大代表的構(gòu)成來看，少數(shù)民族、婦女、一線的工人和農(nóng)民、專業(yè)技術(shù)人員的代表占比均較上屆有所上升，而黨政領(lǐng)導(dǎo)干部代表有所下降，代表結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化，人大代表構(gòu)成的廣泛性也反映了人民群眾政治參與的廣泛性，“廣泛的代表性是我國人大制度的重要特色和優(yōu)勢”[10]。

人民政協(xié)同樣在國家治理中發(fā)揮著重要作用，其不僅在聯(lián)系各民族、各界別群眾方面具有顯著優(yōu)勢，而且在吸納多元社會意見方面具有顯著優(yōu)勢。以提案協(xié)商為例，截至2019 年3 月，全國政協(xié)共收到141807 件提案，立案130299 件，編刊及轉(zhuǎn)送社情民意信息12096 件，大多數(shù)提案的建議得到采納和落實。近幾年來，全國政協(xié)的提案辦結(jié)率都超過90%，全國政協(xié)十二屆二次會議以來，提案辦結(jié)率更是高達(dá)99.8%。[11]黨的十八大以來，人民政協(xié)在參政議政方面發(fā)揮了更加重要的作用，創(chuàng)造了不同于西方黨爭民主的新的社會各界民主參與的形式，人民政協(xié)的民主協(xié)商也是全過程人民民主的重要形式。

二、民主權(quán)利的真實性

民主參與的廣泛性是民主權(quán)利真實性的一個重要前提，同時衡量民主的真實性除了參與的廣泛性還有其他諸多方面。關(guān)于檢驗民主真實性的標(biāo)準(zhǔn)，習(xí)近平在中央人大工作會議上的講話中明確提出了“四個更要看”標(biāo)準(zhǔn)，這是對原有“四個要看”(1)2014 年9 月22 日，習(xí)近平在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65 周年大會上的講話中，提出了“四個要看”標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)的進一步深化。具體來說是，“一個國家民主不民主，關(guān)鍵在于是不是真正做到了人民當(dāng)家作主，要看人民有沒有投票權(quán)，更要看人民有沒有廣泛參與權(quán)；要看人民在選舉過程中得到了什么口頭許諾，更要看選舉后這些承諾實現(xiàn)了多少；要看制度和法律規(guī)定了什么樣的政治程序和政治規(guī)則，更要看這些制度和法律是不是真正得到了執(zhí)行；要看權(quán)力運行規(guī)則和程序是否民主，更要看權(quán)力是否真正受到人民監(jiān)督和制約。”[4]通過這些標(biāo)準(zhǔn)，我們就可以從我國全過程人民民主運轉(zhuǎn)的實際出發(fā)，從民主權(quán)利真實性的維度來衡量我國民主的比較優(yōu)勢。

首先，全過程人民民主保障了人民不僅有法定的選舉權(quán)，而且擁有廣泛的參與權(quán)。在資本主義社會，雖然國家賦予人們在政治生活中“一人一票”的平等選舉權(quán)，但是在資本主義私有制之下，生產(chǎn)資料歸少數(shù)人所有，絕大多數(shù)人依然在經(jīng)濟上處于被剝削的地位，這就決定了資本主義社會中的絕大多數(shù)人無法真正行使已經(jīng)獲得的政治權(quán)利，這種民主是少數(shù)精英的民主而不是大眾的民主。正如托馬斯·戴伊等人的研究指出：“治理美國的是少數(shù)精英，并不是大眾。和其他所有國家一樣，美國的民主政治活動也是由一小部分人掌控，大多數(shù)的政治、經(jīng)濟和社會決策都由少數(shù)精英制定，而不是廣大民眾?！盵12]相比之下，我國是社會主義社會，生產(chǎn)資料歸社會所有，人民不僅是社會生產(chǎn)的主人，而且也是國家政治生活的主人。正因如此，在我國民主制下，廣大人民群眾不僅有廣泛的民主權(quán)利，而且擁有了行使這些民主權(quán)利，成為國家主人的社會經(jīng)濟基礎(chǔ)。可見，西方民主是一種典型的少數(shù)人的民主，我國的全過程人民民主是多數(shù)人的民主，賦予民眾廣泛參與國家政治、經(jīng)濟、文化事務(wù)管理的真實權(quán)利。

其次，全過程人民民主真正做到了以人民為中心，能夠切實回應(yīng)民眾的訴求。在我們國家，人民當(dāng)家作主制度體系擁有完善的下情上達(dá)機制，人民群眾能夠通過各種途徑表達(dá)合理的利益訴求。比如通過人大代表聯(lián)系人民群眾制度、人大基層立法聯(lián)系點制度，人民群眾的意見建議能夠更加有效地成為國家法律；行政信訪制度也是解決民眾利益要求的重要形式，其“以治理民主實現(xiàn)社會民生，較之其他民主方式實現(xiàn)民生，更加具有中國政治特色的獨特價值”[13]。馬德普認(rèn)為，暢通的下情上達(dá)機制不僅有助于克服治理機構(gòu)脫離群眾、脫離實際的官僚主義現(xiàn)象，有助于增進公民參與公共事務(wù)的積極性，也有助于加強社會監(jiān)督并提高國家的法治水平，因此也成為政治體制改革和國家治理現(xiàn)代化建設(shè)的最好切入點。[14]相較之下，西方民主是一種金錢民主，政策回應(yīng)性實際上與金錢掛鉤。吉倫斯在《財富與影響力》一書中指出，金錢是政治的母乳，美國公眾期望政府所做的事與政府實際做的事存在明顯鴻溝，“在最近的幾十年，政策制定者對富裕群體偏好的回應(yīng)性在穩(wěn)定增長，但對不那么富裕群體的回應(yīng)性則沒有這樣的變化”[15]。

再次，全過程人民民主不僅有民主的制度和法律，而且能夠有效執(zhí)行，其中的關(guān)鍵就在于黨的領(lǐng)導(dǎo)。在我國，中國共產(chǎn)黨是長期執(zhí)政的黨，其他各民主黨派是參政黨，不存在輪流執(zhí)政的問題；與長期執(zhí)政相聯(lián)系，中國共產(chǎn)黨本身已成為一個嵌入執(zhí)政結(jié)構(gòu)的等級組織，具有與國家機構(gòu)相對應(yīng)的科層制結(jié)構(gòu)，由此構(gòu)成了獨具中國特色的“黨政體制”[16]。因此，在國家治理實踐中，作為黨的組織原則的民主集中制原則也成為國家機構(gòu)和處理央地關(guān)系的組織原則。正是因為有了黨的強有力領(lǐng)導(dǎo)，我們國家的民主制度和法律能夠有效執(zhí)行，避免了西方民主議而不決、決而不行的問題。因此，黨的領(lǐng)導(dǎo)不僅是中國特色社會主義的本質(zhì)特征，也是全過程人民民主的最大優(yōu)勢。

最后，全過程人民民主能夠更好地使人民行使民主監(jiān)督的權(quán)利。英國思想家阿克頓曾有一句名言：“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對權(quán)力導(dǎo)致絕對腐敗。”[17]這就顯示出權(quán)力監(jiān)督的重要性，只有通過有效的監(jiān)督才能防止權(quán)力任意妄為。我們黨非常重視權(quán)力監(jiān)督問題，尤其是黨的十八大以來，不斷扎牢制度的籠子，建立了植根于中國政治文化傳統(tǒng)的監(jiān)察制度，“監(jiān)察體制改革通過整合監(jiān)察權(quán)，重構(gòu)國家監(jiān)督體制和憲法權(quán)力結(jié)構(gòu)，形成了人民代表大會制度下的監(jiān)督國家機關(guān)和監(jiān)督國家機關(guān)工作人員的‘二元’監(jiān)督體制”[18]，使我國的民主監(jiān)督體系更加健全，使人民群眾能夠通過更廣泛的渠道監(jiān)督國家機關(guān)和國家公職人員的行為。相比之下，西方國家的監(jiān)督主要是司法監(jiān)督，在美國式的三權(quán)分立制度下，司法程序往往過于復(fù)雜，訴訟費用過于昂貴，實際上在一定程度上限制了人民群眾民主監(jiān)督的權(quán)利。

三、民主實踐的有效性

正是全過程人民民主保證了民主參與的廣泛性、保障了民主權(quán)利的真實性，這就充分調(diào)動了社會各方面的力量參與社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，從而增強了民主實踐的有效性。習(xí)近平用“八個能否”來衡量一個國家的政治制度是否民主和有效，衡量民主制度是否具有優(yōu)越性：“國家領(lǐng)導(dǎo)層能否依法有序更替，全體人民能否依法管理國家事務(wù)和社會事務(wù)、管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，人民群眾能否暢通表達(dá)利益要求，社會各方面能否有效參與國家政治生活，國家決策能否實現(xiàn)科學(xué)化、民主化，各方面人才能否通過公平競爭進入國家領(lǐng)導(dǎo)和管理體系，執(zhí)政黨能否依照憲法法律規(guī)定實現(xiàn)對國家事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，權(quán)力運用能否得到有效制約和監(jiān)督?！盵5]287全過程人民民主的偉大實踐，恰恰在這些方面給出了肯定性回答。無論是我們完成脫貧攻堅戰(zhàn)全面建成小康社會，還是抗擊新冠肺炎疫情取得重大戰(zhàn)略成果，無不彰顯了全過程人民民主的制度優(yōu)越性。

首先，全過程人民民主堅持民主集中制原則，提升了民主運行的效率，避免了西方代議制民主的議而不決、決而不行的問題。通過人民代表大會制度，我們黨能夠按照民主集中制原則把黨的路線方針政策轉(zhuǎn)化為國家的政策法規(guī)，在這個過程中能夠同時兼顧長遠(yuǎn)利益和眼前利益、整體利益和局部利益，從而能夠有效地維護人民群眾各方面的利益。佟德志、漆程成認(rèn)為，“人民代表大會制度堅持民主集中制原則就是體現(xiàn)了民主與集中的復(fù)合”“民主基礎(chǔ)上的集中與集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合，使人民代表大會制度能在充分保障民意的同時提升了民主決策的效率”。[19]在中國，“重大決策往往經(jīng)過民意征集、民主醞釀，廣泛聽取意見，通過科學(xué)論證、民主決策產(chǎn)生的”[20]，我們國家“五年規(guī)劃”的決策機制就是這方面的代表。習(xí)近平對我國民主集中制的優(yōu)勢做過深刻的分析，他指出：“民主集中制是我國國家組織形式和活動方式的基本原則，是我國國家制度的突出特點。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，各國家機關(guān)是一個統(tǒng)一整體，既合理分工，又密切協(xié)作，既充分發(fā)揚民主，又有效進行集中，克服了議而不決、決而不行、行而不實等不良現(xiàn)象，避免了相互掣肘、效率低下的弊端?！盵21]因此，全過程人民民主不僅保證了決策的民主性，也提升了決策執(zhí)行的效率，保證了國家能夠集中力量辦大事，避免了西方民主那種治理低效的問題。

其次，我國的新型政黨制度也是全過程人民民主有效發(fā)揮作用的關(guān)鍵。我國的政黨制度不同于西方國家的一黨制、兩黨制以及多黨制的一個重要方面就在于，中國共產(chǎn)黨和八個民主黨派之間的關(guān)系是執(zhí)政黨和參政黨之間的合作關(guān)系，在這個意義上中國的政黨制度與多黨制國家存在很大差異，它是一種側(cè)重政治協(xié)商的合作型政黨制度，而不是競爭型政黨制度。為了更好地實現(xiàn)合作，中國共產(chǎn)黨提出了“長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共”的原則，作為處理中國共產(chǎn)黨與民主黨派關(guān)系的準(zhǔn)繩。我國合作型政黨制度優(yōu)于競爭型政黨制度的地方就在于，一方面它能夠把多元的社會利益有機地嵌入國家整體利益，避免了西方老牌民主國家因多黨利益間的對立導(dǎo)致的政治極化問題；另一方面它能夠增進社會共識，形成強大的凝聚力和社會整合力，避免了一些新型民主轉(zhuǎn)型國家出現(xiàn)的因不同政黨所代表的多元社會勢力凌駕于國家之上所導(dǎo)致的社會分裂問題。

最后，全過程人民民主有效發(fā)揮作用的關(guān)鍵還有賴于民族區(qū)域自治制度等獨具中國特色的民主制度形式。我們在談?wù)撝袊厣鐣髁x民主制度體系的時候首先會想到人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度以及基層群眾自治制度，往往會忽視民族區(qū)域自治制度。實際上，民族區(qū)域自治制度也是中國非常重要的一種民主制度，因為自治本身就體現(xiàn)了民主的特征。我們需要強調(diào)的是，不同于其他多民族國家實行的聯(lián)邦制，我國的民族區(qū)域自治制度是單一制國家結(jié)構(gòu)之下的民族區(qū)域自治，有利于把國家的集中統(tǒng)一和各民族的自主平等結(jié)合起來，有利于把黨的路線方針政策與民族自治地方的具體實際、特殊情況結(jié)合起來。西方民主的一個特點是由于過分強調(diào)個人主義和個人權(quán)利而往往忽視了集體權(quán)利，這就使得少數(shù)群體的利益往往無法得到代表。金里卡就指出，自由主義這種理論缺陷的后果是，“在一種促進個人尊嚴(yán)和自主的誤入歧途的嘗試中，自由主義者所削弱的恰恰是唯獨能夠培育人類繁榮的社團和社群”[22]。金里卡也通過一些案例對西方民主過分強調(diào)個人主義的后果作了非常獨到的分析，他認(rèn)為不分種族、民族而給予每個加拿大人平等的公民身份似乎并不是對印第安人和伊努伊特人的平等尊重，這是因為它忽視了土著人而不是英裔加拿大人所面臨的一個潛在的毀滅性問題，即文化成員身份的喪失。

總之，一個國家的民主是否管用，這個國家的人民最有發(fā)言權(quán)。全過程人民民主的有效性，就在于其能夠依法保障人民當(dāng)家作主的民主權(quán)利，能夠切實維護人民群眾的根本利益，能夠提升國家治理現(xiàn)代化的水平。其真正避免了西方國家那種“人民只有在投票時被喚醒、投票后就進入休眠期，只有競選時聆聽天花亂墜的口號、競選后就毫無發(fā)言權(quán)，只有拉票時受寵、選舉后就被冷落”[4]的虛假民主。全過程人民民主重大理念的提出，既擺脫了長期以來西方國家對民主話語的壟斷，也為世界上那些既希望加快發(fā)展又希望保持自身獨立性的國家和民族提供了全新選擇，有助于面向海內(nèi)外講好中國民主的故事，不斷增強我國民主制度和國家治理體系的說服力、感召力和影響力。