農(nóng)村“空巢”宅基地有效利用法律問題研究
——以湖北省天河口村等5村為例

張國慧 徐海濤 李逸嫻 饒 倩

我國農(nóng)村宅基地制度實(shí)施以來，在保障農(nóng)民住房和生產(chǎn)生活方面發(fā)揮了重要作用。農(nóng)民依法享有無償使用農(nóng)村集體土地建造房屋的權(quán)利。城鎮(zhèn)化速度加快，農(nóng)民逐漸向城市流動，導(dǎo)致農(nóng)村“空巢”宅基地越來越多。宅基地在農(nóng)村集體建設(shè)用地中占比最高，是農(nóng)民最主要的財(cái)產(chǎn)。隨著農(nóng)民權(quán)利意識的覺醒、城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施和鄉(xiāng)村振興的全面推進(jìn)，農(nóng)民越來越看重宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，宅基地由單一的居住保障功能逐漸向居住、經(jīng)營、財(cái)產(chǎn)增值等復(fù)合功能轉(zhuǎn)型[1]。我國以農(nóng)民集體成員身份為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)宅基地使用權(quán)制度已無法適應(yīng)現(xiàn)階段國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的要求。為準(zhǔn)確把握當(dāng)前湖北農(nóng)村宅基地及房屋利用情況，課題組2021年7～8月選取湖北省十堰市鄖西縣天河口村和竹山縣雙河村、荊門市鐘祥市沿山村、孝感市隔蒲鎮(zhèn)陳劉村、襄陽市牛首鎮(zhèn)花園村等5個村進(jìn)行實(shí)地走訪和問卷調(diào)查，旨在掌握湖北農(nóng)村宅基地利用的現(xiàn)狀，分析影響農(nóng)村宅基地有效利用的原因和法律困境，提出相應(yīng)的法律對策。每個村平均發(fā)放問卷40份，總計(jì)發(fā)放200份，回收問卷200份,有效回收率達(dá)100%。本次調(diào)查對象以中老年人為主，覆蓋200人。問卷統(tǒng)計(jì)顯示，75%的村民對宅基地政策“略有耳聞”，12%的村民“沒有聽說過相關(guān)政策”，只有13%的村民對宅基地政策“十分了解”。

一、農(nóng)村宅基地利用現(xiàn)狀

（一）農(nóng)村“空巢”宅基地及房屋不斷增加

據(jù)第三次全國農(nóng)業(yè)普查結(jié)果顯示，截至2016年年底，99.5%的農(nóng)戶擁有自己的住房，其中擁有1處住房的農(nóng)戶占比為87%，擁有2處和3處住房的農(nóng)戶所占比重分別為11.6%和0.9%，擁有商品房的農(nóng)戶占全部農(nóng)戶的比重為8.7%[2]。此次調(diào)研顯示，現(xiàn)有的鄉(xiāng)村閑置宅基地過多，且資源的開發(fā)利用效率低下，高達(dá)68%的宅基地處于閑置狀態(tài)，13%的宅基地上交集體，只有19%的宅基地被盤活利用。主要原因有三個：一是去城市發(fā)展有更多機(jī)遇誘使更多的人離開原來生活的鄉(xiāng)鎮(zhèn)選擇遷往城市就業(yè)生活，“兩棲居民”人數(shù)逐年增加；二是村中留守老人去世后，老舊宅基地?zé)o人管理；三是村民成家立業(yè)后不愿居住在原來老舊房屋而選擇新建房屋。若不采取措施，閑置宅基地的數(shù)量將不斷增加。調(diào)研中比較特別的是襄陽市牛首鎮(zhèn)花園村，因其美麗鄉(xiāng)村建設(shè)成績顯著，是“樊城區(qū)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)先進(jìn)單位”、2020年度“全國美麗休閑鄉(xiāng)村”，2020年以來宅基地閑置率明顯下降。因此可以預(yù)見，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的持續(xù)實(shí)施，農(nóng)村閑置宅基地及房屋將會逐步減少。

（二）超面積使用宅基地逐年上升

對農(nóng)民來說，宅基地承載著“祖業(yè)”和鄉(xiāng)土情結(jié)。宅基地的農(nóng)村集體所有權(quán)虛化，農(nóng)民有著根深蒂固的宅基地歸自己所有的觀念。不少村民在“鼓了腰包”后將原有老宅翻新擴(kuò)建，“多吃多占”宅基地，或是聽從風(fēng)水先生的建議去村鎮(zhèn)周邊建新房而不是“原拆原建”；也有很多村民在自家責(zé)任田或自留地中易地新建，一戶多宅現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)；還有村民以設(shè)施農(nóng)用地為由圈地,在耕地紅線的邊緣徘徊，發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)、畜牧業(yè)，以此來增加自家收入。以上種種原因?qū)е麓逯谐霈F(xiàn)無序建房、超面積使用宅基地的現(xiàn)象[3]。

（三）村民期待宅基地流轉(zhuǎn)回收利用

對襄陽市牛首鎮(zhèn)花園村的調(diào)研顯示，2016年以來返鄉(xiāng)回村發(fā)展的人數(shù)迅猛增加,贊同對宅基地流轉(zhuǎn)回收利用的村民自2019年快速增加，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出反對者。村民希望國家出臺更加強(qiáng)有力的政策，吸引青壯年人帶技術(shù)回村創(chuàng)業(yè)，盤活利用宅基地，激活鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。近年來不斷興起的鄉(xiāng)村游、城市周邊游讓一些投資者將眼光瞄準(zhǔn)了鄉(xiāng)村旅游和鄉(xiāng)村住宿，村民也想通過給游客提供餐飲、住宿等服務(wù)來賺取收入，相當(dāng)一部分村民更期待流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)。此外，村民尤其是從事經(jīng)商等行業(yè)資金需求較大的人，也期待通過抵押宅基地的使用權(quán)或者宅基地上建筑物的所有權(quán)從金融機(jī)構(gòu)獲得貸款，以解決資金短缺之急。

二、農(nóng)村“空巢”宅基地利用的法律困境

（一）現(xiàn)有立法限制了宅基地使用權(quán)用益物權(quán)的權(quán)能實(shí)現(xiàn)

土地的核心價(jià)值在于被利用。我國現(xiàn)行的宅基地制度是以城鄉(xiāng)二元戶籍制度為基礎(chǔ)，以保障農(nóng)民住有所居為基本功能[4]。這一制度使宅基地使用權(quán)受到嚴(yán)格限制。

《民法典》物權(quán)編規(guī)定，“宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利”，缺乏“處置權(quán)”和“收益權(quán)”的權(quán)能實(shí)現(xiàn)[5]。現(xiàn)行法律通過限定宅基地的使用權(quán)，限制了宅基地上房屋的財(cái)產(chǎn)權(quán)權(quán)能實(shí)現(xiàn)。第一，現(xiàn)行制度框架下宅基地使用權(quán)只能在集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部流轉(zhuǎn)，城鎮(zhèn)想到農(nóng)村養(yǎng)老的居民也無法通過購買農(nóng)村房屋獲得宅基地使用權(quán)。《土地管理法》第九條規(guī)定“宅基地屬于農(nóng)民集體所有”，而農(nóng)民對其宅基地上的房屋享有所有權(quán)，房地本是無法分割的一體，農(nóng)民對農(nóng)村住宅享有包括處分和流轉(zhuǎn)在內(nèi)的所有權(quán)，卻無權(quán)隨意處置農(nóng)村宅基地，農(nóng)村房屋只能在集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部流轉(zhuǎn)，這限制了農(nóng)民閑置宅基地上房屋的流轉(zhuǎn)。第二，《土地管理法》第六十二條第五款規(guī)定，農(nóng)村村民出賣、出租、贈與住宅后不得再申請宅基地。農(nóng)民在轉(zhuǎn)讓房屋時，要面臨更大的風(fēng)險(xiǎn)。第三，《民法典》第三百九十七條規(guī)定：“以建筑物抵押的，該建筑物占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并抵押?！钡谌倬攀艞l規(guī)定“宅基地使用權(quán)禁止抵押”，堵死了農(nóng)民通過抵押宅基地上的房屋獲得生產(chǎn)經(jīng)營資金的通路。2015年國務(wù)院印發(fā)《國務(wù)院關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2015〕45號），在試點(diǎn)地區(qū)啟動農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)（含宅基地使用權(quán)）抵押貸款，但試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)還未上升為法律規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā沸抻喓娃r(nóng)村新一輪宅基地改革以來，中央雖鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅，但宅基地“三權(quán)分置”尚未以法律形式明確。

（二）宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制與標(biāo)準(zhǔn)缺失

2019年修訂的《土地管理法》第六十二條規(guī)定“國家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地”，但有償退出、盤活利用的途徑、回收程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)缺少具體規(guī)范。政府尚未確立引導(dǎo)農(nóng)民主動退出宅基地的有效機(jī)制,導(dǎo)致宅基地退出可操作性差。由于法律沒有規(guī)定,國家也沒有統(tǒng)一規(guī)范,各地對宅基地的退出規(guī)范衡量有一定的自由性[6]。在我們調(diào)研的一些地區(qū),有的實(shí)行“以房換房”，即以閑置的宅基地?fù)Q取政府建筑的安置房,既集中了村中人口,也是對當(dāng)?shù)卣氐氖栈?。有的地區(qū)對退出宅基地的農(nóng)戶給予一定的物質(zhì)獎勵或補(bǔ)貼。由于農(nóng)村宅基地屬于一種無償?shù)母＠┙o,具有社會保障功能,且在傳統(tǒng)思想中處于 “祖宅”和“鄉(xiāng)根”的地位,因此很多農(nóng)民不愿意輕易放棄這種資源。政府對宅基地退出政策的管控投入成本較大,政策推進(jìn)面臨較大的阻礙。

（三）農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)管理法律制度不完善

當(dāng)前，農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)方式主要分為置換、繼承或是被國家征用。我國集體建設(shè)用地入市尚未完全放開，尚未建立起統(tǒng)一的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)注冊登記制度，缺乏完善的宅基地流轉(zhuǎn)市場機(jī)制及法律支撐，宅基地的流轉(zhuǎn)登記市場比較隱蔽，造成一些地區(qū)的宅基地流轉(zhuǎn)混亂。比如，房屋交易價(jià)格不透明、交易資料未公開、交易過程不規(guī)范等，甚至出現(xiàn)違規(guī)將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給不具備受讓資格身份的人的隱形流轉(zhuǎn)宅基地現(xiàn)象，嚴(yán)重破壞市場秩序，不利于保護(hù)交易安全。宅基地及其房屋流轉(zhuǎn)的前提是權(quán)屬清晰。我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)確權(quán)登記工作于2008年啟動，因全國宅基地?cái)?shù)量眾多，信息化基礎(chǔ)薄弱，持續(xù)10多年才基本完成地籍調(diào)查和權(quán)屬調(diào)查。2020年年底才基本完成宅基地、集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記，但還有些地方至今未完成房地一體的宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)登記發(fā)證。

三、農(nóng)村“空巢”宅基地有效利用的法律對策

（一）盡快完善相關(guān)立法，確保宅基地用益物權(quán)的權(quán)能充分實(shí)現(xiàn)

深化宅基地制度改革是落實(shí)中央更好地保障和增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的重要舉措，也是實(shí)現(xiàn)國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的關(guān)鍵。中央提出的探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”改革，為加快閑置宅基地和農(nóng)房盤活利用指明了方向。要全面梳理我國現(xiàn)有的土地權(quán)利體系相關(guān)法律制度，做好法律制度的“廢改立”，明確并豐富宅基地的用益物權(quán)權(quán)能，肯定農(nóng)民享有宅基地的用益物權(quán)，保障農(nóng)民土地物權(quán)流轉(zhuǎn)和增值收益權(quán)[7]。盡快將“三權(quán)分置”和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款的成熟經(jīng)驗(yàn)上升為法律，明確社會主體宅基地經(jīng)營權(quán)的權(quán)能[8]。修改《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》《不動產(chǎn)登記暫行條例》等法律法規(guī)，加快《不動產(chǎn)登記法》立法進(jìn)程[9]。

（二）加快農(nóng)村閑置宅基地確權(quán)頒證，完善退出補(bǔ)償機(jī)制與標(biāo)準(zhǔn)

一是結(jié)合各地的實(shí)際情況，開展“空心村”和閑置宅基地、閑置住宅、“一戶多宅”的調(diào)查清理工作，明確宅基地產(chǎn)權(quán)歸屬,加快農(nóng)村土地確權(quán)和不動產(chǎn)統(tǒng)一登記進(jìn)程，全面完成房地一體的宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證。二是盡快出臺統(tǒng)一的鄉(xiāng)村宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制、流程和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),充分聆聽村民意愿，根據(jù)退出宅基地的實(shí)際情況提供安置房或其他方式補(bǔ)償。三是建立宅基地用途擴(kuò)展審批備案制度和宅基地“三權(quán)分置”審批備案制度[8]，政府優(yōu)化完備登記及備案手續(xù)，優(yōu)化服務(wù)，為村民退出、流轉(zhuǎn)宅基地提供最大便利。村委會和當(dāng)?shù)卣畱?yīng)建立有效機(jī)制,發(fā)揮黨員帶頭作用，引導(dǎo)群眾自愿有償退出宅基地。

（三）落實(shí)宅基地所有權(quán)集體屬性

一是在“三權(quán)分置”改革推進(jìn)過程中，要重視并落實(shí)集體土地所有權(quán)，在宅基地分配、流轉(zhuǎn)、退出等環(huán)節(jié)重視成員的共益權(quán)；宅基地流轉(zhuǎn)要強(qiáng)化集體所有權(quán)利益的實(shí)現(xiàn)，對宅基地用于經(jīng)營性用途收取土地增值收益調(diào)節(jié)金[8]，夯實(shí)集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，為鄉(xiāng)村振興提供保障。二是將宅基地所有權(quán)歸屬確權(quán)到不同層級的集體，明確宅基地所有權(quán)主體的權(quán)利范疇，包括宅基地規(guī)劃、分配、調(diào)整、收益分配、使用的監(jiān)督管理等[10]。三是支持地方政府和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行農(nóng)村閑置宅基地整治,依照法律規(guī)劃宅基地布局。

四、結(jié) 語

穩(wěn)妥審慎地推進(jìn)宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”改革，是盤活農(nóng)村閑置宅基地和房屋資源的有效途徑，也是城鄉(xiāng)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的必然要求。要協(xié)同推進(jìn)宅基地的“三權(quán)分置”改革和農(nóng)村集體土地“三權(quán)分置”改革，始終堅(jiān)持農(nóng)村集體土地所有權(quán)，保證農(nóng)民的集體經(jīng)濟(jì)組織資格權(quán)和土地承包權(quán)，放活宅基地使用權(quán)，用法律和制度保障農(nóng)村集體、農(nóng)民個人和社會主體等不同主體之間的利益平衡，發(fā)揮農(nóng)村土地資源的最大效用。