基于“共建共治共享”的社會治理格局理念談基層減負問題分析與研究*

玉林師范學院 張永花

基層是社會治理的深厚基礎(chǔ)和重要支撐，是國家治理的最末端,也是服務(wù)群眾的最前沿。社會治理最堅實的力量在基層，最突出的矛盾和問題也在基層，給基層減負便于充分調(diào)動基層干部的積極性、主動性和創(chuàng)造性，將基層干部從煩瑣無謂的事務(wù)中解放出來，把更多的精力放在工作落實中，對于優(yōu)化基層社會治理和創(chuàng)建共建共治共享的社會治理格局有重要的推動作用。

一、“基層減負年”實施以來的成效

2019年是基層減負年，中央頒布《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》，強調(diào)要解決一些困擾基層的形式主義問題，切實為基層減負；2020年，中央就落實為基層減負的各項規(guī)定作出部署；2021年，在十九屆中央紀委五次全會上，習近平總書記強調(diào)要持續(xù)為基層松綁減負。連續(xù)3年，黨中央持續(xù)關(guān)注基層松綁減負問題，也采取了強有力的措施解決“文山會?！薄斑^度留痕”、督導檢查過多過濫等問題，取得了明顯的成效。主要表現(xiàn)在會議發(fā)文更加精煉，調(diào)研考核大幅減少，告別了“文山會?！保瑪[脫了迎評迎檢等無用功，切實減輕了基層的負擔，使基層干部有時間、有精力走出機關(guān)、走進群眾，有更大的熱情投入到為基層干事創(chuàng)業(yè)的大潮中。但是同樣也要看到，形式主義、官僚主義等問題根深蒂固，徹底祛除非一日之功。部分地區(qū)基層工作人員減負獲得感不強，工作壓力依然嚴峻，加班加點仍是常態(tài)，基層減負根治祛除任重道遠。將基層減負不斷向更深層推進，需要發(fā)揚“釘釘子”精神，持續(xù)發(fā)力、鍥而不舍，從源頭上解決形式主義、官僚主義問題，讓基層干部把更多時間和精力用在抓落實上，激發(fā)基層干部干事創(chuàng)業(yè)的信心和活力。

二、當前基層減負面臨的困境

（一）組織體系的末端性—基層治理任務(wù)重

基層政府處于行政管理架構(gòu)的最末端，向上對應(yīng)的是各級政府部門，向下對應(yīng)的是廣大的人民群眾，上面的政策需要落實，下面百姓的問題也要解決。基層工作面廣、工作量大，縱使有三頭六臂也非常吃力，常常用“千線一針”來形容基層政府的不堪重負。相應(yīng)的，基層工作人員也十分辛苦，“5+2”“白+黑”，責任無限大，事情無限多，休息無限少，這是部分基層人員的真實寫照。近年來，政府事務(wù)日趨繁雜，掃黑除惡、脫貧攻堅、環(huán)境整治等，每一項工作都耗費著大量人力物力，基層人員經(jīng)常忙得“腳不沾地”，卻沒有成就感。新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，加大了對政府職能的考驗，基層政府承擔著更多的疫情防控職能，甘當居民健康安全的“守門員”，而基層普遍面臨工作任務(wù)多、人員缺乏、編制不足的問題，仍然要承擔起上級部門下派的工作。有的上級部門隨意決策、閉門指揮，有的部門隨意從基層抽調(diào)工作人員，有的部門長期不執(zhí)行年假制度等形式主義使得基層人員身心俱疲。如果行政體制不改革，不優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，很難從根源上為基層減負。

權(quán)責體系的不對等性—基層治理能力低

基層政府處在國家政權(quán)組織體系的最低層次，政府職能缺乏明晰的定位，工作大多是根據(jù)上級部門的命令被動安排，飽受權(quán)責失衡的困擾，權(quán)小責大，有責無權(quán)已成為共識。主要表現(xiàn)在：責任和權(quán)力不對等、付出與收獲不對等、人權(quán)與事權(quán)不對等、財權(quán)與事權(quán)不對等等方面。權(quán)責體系的不對等，容易導致干部的不作為，基層單位往往只有執(zhí)行的權(quán)力，沒有決定的權(quán)力，大事小事都要向上匯報，征求上級意見，不僅占用了基層干部過多的時間和精力，還拖垮了執(zhí)行力，拖累了工作效率，無法將基層干部從一些無謂的工作中解放出來，更難激發(fā)基層干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性、主動性。權(quán)責體系不對等，導致基層人員無法作為。

（三）考核評價機制偏離性—形式主義作祟

基層工作量大，工作面廣，黨的建設(shè)、社會治安、生態(tài)環(huán)境、鄉(xiāng)村振興、疫情防控等具體工作都是基層在做，面臨的考核也是林林總總、密密麻麻，目前績效考評管理處在一種零散和自發(fā)的狀態(tài)，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和指導，大部分部門都是基于自身需要而定，缺乏客觀的衡量標準，缺乏考核反饋機制，更缺乏制度化約束。形式主義考核內(nèi)容多，檢查工作看會議記錄，要求留痕，導致基層部門“文山高”“會海深”，基層人員忙著開會，忙著整材料，忙著做臺賬，忙著應(yīng)付上級的各種檢查、填表、報材料，而沒有時間去做群眾工作，更談不上為群眾辦大事、辦實事?；舜罅繒r間做的材料，因為沒有有效的反饋機制，不能及時了解取得的成績和存在的不足，也無法在日后的工作過程中進行修整和完善。

（四）治理體系缺乏協(xié)同性—多元共治格局未形成

多元共治的協(xié)同治理格局未形成，多元共治要求充分發(fā)揮執(zhí)政黨、政府、社會、企業(yè)、公眾的力量。采用對話、合作、購買、協(xié)商等各種方式使各方充分參與到治理過程中。積極處理好政府與市場、政府與社會的關(guān)系，把能放手的事情交給市場，自己才有精力去做好該做的事。目前基層治理社會化程度較低，尚未形成協(xié)同治理的格局，政府沒有理清與市場的關(guān)系，沒有讓企業(yè)發(fā)揮應(yīng)有的作用，社會組織也處在發(fā)展初期，尚不成熟，還未能承擔共擔責任的使命。公眾缺乏參與社會治理的動力與熱情，參與的程度也不高。

三、“共建共治共享”的社會治理格局

黨的十九大在國家“十三五”規(guī)劃的基礎(chǔ)上提出了“共建共治共享”（以下簡稱“三共”）的社會治理格局，共建即共同參與社會建設(shè)，強調(diào)的是社會治理的主體。從共建的治理主體來看，解決基層減負問題不只是黨委和政府的責任，而且是社會各方的責任。共治即怎樣共同參與到社會治理過程中，強調(diào)的是社會治理的路徑。共享即想要達到的目標，強調(diào)的是社會成果的分享?；鶎訙p負屬于社會治理的范疇，是一個漫長且體系化的工作，給基層減負，需要切實減輕基層干部肩上的“負擔”，才能讓其投入到社會治理工作中。當前中國正處于從基層政府治理向基層社會治理的轉(zhuǎn)型階段，用“共建共治共享”的治理內(nèi)涵研究基層減負問題具有巨大的現(xiàn)實指導意義。

四、“三共”模式下的基層減負治理對策

黨的十九大報告強調(diào)，打造“共建共治共享”社會治理格局的努力方向就是提高社會治理“四化”水平，即社會化、法治化、智能化和專業(yè)化?！吧鐣睆娬{(diào)廣泛動員全體社會成員，依靠社會力量實現(xiàn)社會治理；“法制化”強調(diào)構(gòu)建制度體系，是社會治理的源頭，要明確在治理過程中基層政府的職責職能，享有的權(quán)利和義務(wù)，確保在治理過程中依靠法制而非人治；“智能化”強調(diào)運用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等現(xiàn)代科技，依靠科技實現(xiàn)善治；“專業(yè)化”則強調(diào)無論是治理理念、制度運行、人才培養(yǎng)、工作方法等各方面都需要做精、做深、做專，以期更好地為加強和創(chuàng)新社會治理提供專業(yè)服務(wù)。

（一）從社會化角度減負—全面

社會治理“四化”，第一位就是社會化，治理社會化強調(diào)要拋棄過去以政府為主導的管理觀念，提倡全社會共同治理，既要依靠黨委和政府，又要整合各方資源，動員各方力量參與，社會化是社會治理的基礎(chǔ)。

1.變單一治理主體為多元共治

多元共治要求組織和動員各方面力量積極參與到社會治理中，做到“共建共治共享”。治理的主體履行各自的職責，政府要做的事情就是推進行政體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能，明確與社會的界限和職能分工，充分發(fā)揮社會力量，面對不同的問題時綜合考量各種影響因素，選擇最合適的處理方式，積極調(diào)動各方的積極性，達到共治的目的。同時要加強監(jiān)督管理，不能隨意放手市場，聽之任之。既要提升社會公眾參與到基層治理的積極性，又要完善配套性政策體系，為公眾參與社會治理提供保障和便利，也為基層減負工作奠定基礎(chǔ)；上級領(lǐng)導干部要提高自身業(yè)務(wù)能力，提升統(tǒng)籌全局的領(lǐng)導能力，計劃決策要考慮基層實際，謀劃工作要接地氣。立法機關(guān)要通過法治方式解決基層政府權(quán)責不清、事權(quán)財權(quán)不匹配、公共服務(wù)能力不足等問題；社會公眾要有知情權(quán)、依法監(jiān)督；基層工作人員要提高自身素質(zhì)、提升工作能力，加強與同事溝通協(xié)調(diào)。多方參與、多點聯(lián)動，才能實現(xiàn)多元共治。

2.培育社會組織，探索政府購買服務(wù)機制

社會化需要各方參與，社會組織作為專業(yè)化的社會工作機構(gòu)，能夠提供專業(yè)化的服務(wù)。把一些服務(wù)交給社會組織也需要引導其有序發(fā)展、并做好社會監(jiān)督，逐步提升社會組織的服務(wù)效能，增強市場參與能力。探索政府購買服務(wù)機制，設(shè)立政府購買專項基金，確定政府購買服務(wù)內(nèi)容，把專業(yè)的事業(yè)交給專業(yè)的社會組織，既可以有效地減輕基層政府的行政負擔，又可以為公眾提高專業(yè)的服務(wù)。

（二）從法制化角度減負—依據(jù)

1.樹立法治思維，激發(fā)社會活力

通過法治方式既可以解決基層政府權(quán)責不清、事權(quán)財權(quán)不匹配、公共服務(wù)能力不足等問題，讓政府有所為，有所不為，理順政府與市場、政府與社會的關(guān)系，又能構(gòu)建基層政府與社會之間的良性溝通機制，對基層人員紛紛詬病的隨意加班加點等負擔重的現(xiàn)象進行法治約束，也可以給基層更多的權(quán)力，讓責任和權(quán)力更加匹配。把基層減負的問題，回歸到法治思維與法治方式上來，不斷完善制度，增強制度剛性，以堅定的法治精神，尊重和維護基層的合法權(quán)益和尊嚴，激發(fā)各層次人員的積極性，激發(fā)社會活力。

2.抓牢考核評價，力破形式主義

首先建立以結(jié)果為導向的考核評價標準，樹立正確的政績觀，讓基層干部少一些“身不由己”，從頻繁的迎檢中脫身，在實干真干處發(fā)力，以過程管理為重點，持續(xù)轉(zhuǎn)變工作作風，提升群眾滿意度。其次變單項考核為雙向評價，從身份認同、拓展話語渠道、完善考核機制方面提升干部話語權(quán)，讓基層有發(fā)言權(quán)，有“吐槽”的機會。最后建立考評監(jiān)管系統(tǒng)，針對基層部門負責的行政審批、便民服務(wù)、辦事流程等進行監(jiān)管，減負不是減職責，分內(nèi)的事情還是要做好，為基層解難題、辦實事的責任不能少，建立評價監(jiān)管系統(tǒng)，可以讓基層把更多的精力放在為民辦實事上，也可以為辦事服務(wù)定時、定量、定指標，避免“人情分”和“主管分”，進一步提高基層的工作效率和工作水平。

（三）從智能化角度減負—動力

1.創(chuàng)新服務(wù)模式，提升管理效能

智能化是為了提高工作效率而提出的，通過大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等的技術(shù)賦能，創(chuàng)立“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”模式，聯(lián)通政府門戶網(wǎng)、政務(wù)服務(wù)網(wǎng)、數(shù)字化平臺等系統(tǒng)，推出“一站式”服務(wù)，整合相關(guān)管理平臺，拓寬服務(wù)模式，將專業(yè)窗口整合為綜合窗口，變“多頭受理”為“一口受理”，支持“一次認證，多點互聯(lián)”無障礙辦理業(yè)務(wù)，通過手機、微信公眾號等推送政務(wù)信息、推出掌上辦事大廳等各種形式的服務(wù)，信息化管理的提升可以很好地提高工作效率，切實為基層人員減負。建立智慧化的服務(wù)平臺，還可以降低公眾參與成本，提高公眾參與到社會治理的熱情?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”模式不僅可以為公眾提供便捷服務(wù)，提升群眾滿意度，還可以把一部分工作人員從繁雜的程序工作中解放出來，騰出時間做更重要的事情。

2.信息資源共享，全面“瘦身減負”

政府之間信息資源共享困難，“信息孤島”現(xiàn)象嚴重。建立大數(shù)據(jù)平臺，可以使上下級之間的信息溝通變得通暢，減少工作量，避免各部門基層人員反復做同樣的工作，浪費人力物力和時間。建立健全信息資源共享機制，可以對信息資源的性質(zhì)、歸屬、存儲、發(fā)布等進行橫向整合、縱向聯(lián)動，同時多部門信息碰撞，有利于提高數(shù)據(jù)的完整性、鮮活性和權(quán)威性。實現(xiàn)數(shù)據(jù)跨部門、跨區(qū)域流動，可以讓數(shù)據(jù)跑路、流量跑路代替人跑路，不僅能減輕基層人員重復收集材料帶來的資源浪費，還能實現(xiàn)“一網(wǎng)通辦”，讓社會公眾辦理業(yè)務(wù)時“只跑一次腿”或者“一次不用跑”不但方便社會公眾，還能為基層服務(wù)“瘦身減負”。

（四）從專業(yè)化角度減負—條件

1.完善行政體制改革，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)

進一步完善行政體制改革，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，優(yōu)化政府職責體系，建立與市場經(jīng)濟相匹配的管理制度。將管不了、管不好的東西放給社會、市場、中介組織去做，厘清基層政府與上級政府的關(guān)系，厘清政府與市場的關(guān)系，向?qū)I(yè)社會組織購買公共服務(wù)，把專業(yè)的事情交給專業(yè)的機構(gòu)來處理，做好管理和監(jiān)督。讓政府職能部門專心、用心做好服務(wù)企業(yè)、市場、群眾的工作。只有體制機制完善了，職責才會優(yōu)化、社會資源才能得以共享，才能解決政府組織體系末端性帶來的“千線一針”問題。

2.培養(yǎng)專業(yè)人才，打造專業(yè)隊伍

基層減負，人的因素很重要。人才不僅要選得對，更要用得好、評得準，使人盡其才、才其盡用。優(yōu)秀的人才隊伍，能夠大大提高工作效率。人才隊伍的建設(shè)包括以下幾個方面：第一，要建立完善的業(yè)務(wù)培訓制度，加大公務(wù)員隊伍的培訓范圍，從上級領(lǐng)導到下級科員，都納入培訓范圍，針對不同的崗位開展不同層次的內(nèi)容培訓。上級部門要把好決策關(guān)，強調(diào)“科學”，注重科學謀劃，力戒官僚主義，制定政策時要做好充分的調(diào)查研究，多走訪、多調(diào)研，不能閉門造車，不能想當然下發(fā)任務(wù)，要把基層面臨的困難考慮在先，不提不切實際的高指標，要充分考慮基層承受能力并站在基層角度思考是否能得到想要的結(jié)果。工作部署要前置，解決問題要前置，堅持早謀劃、早部署，減少突然性、隨意性，為基層留出充足辦理時間。下級部門要加強學習、培訓，提升自身工作能力，提高工作效能，多運用現(xiàn)代技術(shù)手段，創(chuàng)新工作方式方法，從自身方面減少加班加點頻率；第二，要完善人才激勵保障機制，提供良好的職業(yè)發(fā)展空間，讓基層人員工作有奔頭，生活有盼頭。

基層是國家治理的直接實施者、治理效能的終端控制者，要做好基層工作就必須“把干部從一些無謂的事務(wù)中解放出來”，將時間與精力運用于基層治理工作的創(chuàng)新上。基層減負減的不僅是形式主義、官僚主義，還有長期形成的工作思維和慣性，為基層減負，不僅要運用新方法、新手段，還要樹立打持久戰(zhàn)的決心。