中國共產(chǎn)黨百年鄉(xiāng)村治理：特征、經(jīng)驗(yàn)與轉(zhuǎn)向

◇侯萬鋒 丁志剛

重視總結(jié)和善于總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)，是中國共產(chǎn)黨治國理政的重要方法，也是中國共產(chǎn)黨的優(yōu)良傳統(tǒng)。黨的十九屆六中全會審議通過的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》以“十個(gè)堅(jiān)持”總結(jié)了黨百年奮斗的寶貴歷史經(jīng)驗(yàn)，深刻揭示黨和人民事業(yè)不斷成功的根本保證、力量源泉和根本途徑。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢，也是中國共產(chǎn)黨百年來領(lǐng)導(dǎo)中國革命、建設(shè)和改革取得一次次重大勝利的重要經(jīng)驗(yàn)之一。鄉(xiāng)村是國家政權(quán)體系穩(wěn)定的基石，鄉(xiāng)村治理是國家高效能治理的基礎(chǔ)單元。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和運(yùn)用公權(quán)力嵌入鄉(xiāng)村治理是百年來中國鄉(xiāng)村社會變遷的一條主線。在百年發(fā)展脈絡(luò)中，中國共產(chǎn)黨始終將馬克思主義基本原理與中國鄉(xiāng)村實(shí)際相結(jié)合，在不同時(shí)期的實(shí)踐探索中適時(shí)調(diào)整鄉(xiāng)村治理的理念、制度、政策與方式，推動鄉(xiāng)村社會的重大變革與長足發(fā)展。從政黨治理視角切入，回顧我國鄉(xiāng)村治理的百年歷程，分析、總結(jié)和探討黨在不同歷史時(shí)期鄉(xiāng)村治理的階段性特征、基本經(jīng)驗(yàn)和發(fā)展轉(zhuǎn)向，不僅對豐富鄉(xiāng)村治理的研究空間具有一定的理論意義，而且對實(shí)務(wù)層如何推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系創(chuàng)新，也有借鑒價(jià)值。

一、中國共產(chǎn)黨百年鄉(xiāng)村治理的階段特征

堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是農(nóng)村工作的首要原則，是確保黨在農(nóng)村工作中總攬全局、協(xié)調(diào)各方，保證農(nóng)村改革和發(fā)展的根本遵循。由于“中國的政治體制是一種黨領(lǐng)導(dǎo)的國家體制。”[1]中國共產(chǎn)黨以公共權(quán)力嵌入鄉(xiāng)村治理也就成了我國鄉(xiāng)村發(fā)展的實(shí)踐邏輯。大致看來，黨推進(jìn)百年鄉(xiāng)村治理主要經(jīng)歷了新民主主義革命時(shí)期以政黨動員為特征的鄉(xiāng)村治理、社會主義建設(shè)時(shí)期以政黨統(tǒng)合為特征的鄉(xiāng)村治理、改革開放新時(shí)期以政黨引領(lǐng)為特征的鄉(xiāng)村治理、中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代以政黨領(lǐng)導(dǎo)為特征的鄉(xiāng)村治理等四個(gè)歷史發(fā)展時(shí)期。

（一）新民主主義革命時(shí)期（1921—1949年）：以政黨動員為特征的鄉(xiāng)村治理

在中國古代，國家對鄉(xiāng)村的治理是一種“以地方宗族勢力為依托的族民自治”[2]，“治理的權(quán)威源自政權(quán)權(quán)威與禮教傳統(tǒng)”[3]，具體表現(xiàn)為“國權(quán)不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理出鄉(xiāng)紳”[4]。伴隨中國社會的近代轉(zhuǎn)型，這種傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理模式因民主革命而退出鄉(xiāng)村場域，重構(gòu)新的鄉(xiāng)村治理框架歷史地落在了中國共產(chǎn)黨人的身上。從1921 年中國共產(chǎn)黨成立到中華人民共和國建立，黨充分發(fā)揮政黨的社會動員優(yōu)勢，主要通過開展土地革命和武裝斗爭，建立以政黨動員為特征的鄉(xiāng)村治理框架，實(shí)現(xiàn)了黨對鄉(xiāng)村政治、經(jīng)濟(jì)、文化的有效治理。大革命時(shí)期，黨通過領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民參加革命，形成了對農(nóng)村實(shí)際和鄉(xiāng)村治理的初步認(rèn)知。土地革命戰(zhàn)爭中，黨在農(nóng)村開展武裝斗爭，建立蘇維埃政權(quán)，有效開展鄉(xiāng)村治理的各項(xiàng)活動?？谷諔?zhàn)爭爆發(fā)后，黨在地方治理中實(shí)行“三三制”治理模式。解放戰(zhàn)爭時(shí)期，黨通過土地改革重點(diǎn)解決鄉(xiāng)村社會的民生問題。綜合地看，在革命年代，黨是把解決土地問題作為推進(jìn)鄉(xiāng)村治理和維護(hù)鄉(xiāng)村秩序的關(guān)鍵，把武裝斗爭作為土地革命的實(shí)現(xiàn)形式，一方面開展武裝斗爭，確保了土地革命的勝利，保證了土地革命的有序開展，另一方面土地革命激發(fā)了農(nóng)民開展武裝斗爭的積極性，提高了革命軍隊(duì)的戰(zhàn)斗力。

“從進(jìn)攻大城市轉(zhuǎn)為向農(nóng)村進(jìn)軍，是中國革命具有決定意義的新起點(diǎn)。”[5]新民主主義革命時(shí)期，中國共產(chǎn)黨以政黨的政治動員激發(fā)農(nóng)會組織和農(nóng)民參與基層政權(quán)建設(shè)，開啟了以政黨動員為特征的鄉(xiāng)村治理進(jìn)程。其一，重組鄉(xiāng)村權(quán)力機(jī)構(gòu)，建立政權(quán)機(jī)關(guān)如在革命根據(jù)地建立的蘇維埃政權(quán)、陜甘寧邊區(qū)政府等，增強(qiáng)政權(quán)對農(nóng)村社會的調(diào)控力。其二，建立基層黨組織，有效嵌入鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，如組建各類農(nóng)會、農(nóng)協(xié)等，形成了黨組織、政權(quán)組織以及各類農(nóng)民組織等不同層級的組織網(wǎng)絡(luò)體系。其三，以滿足農(nóng)民現(xiàn)實(shí)利益需求為出發(fā)點(diǎn)，領(lǐng)導(dǎo)推動土地制度改革。如抗日戰(zhàn)爭后，黨提出“把土地變?yōu)檗r(nóng)民的私產(chǎn)”[6]。無論是土地革命時(shí)期，還是抗日戰(zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭時(shí)期，黨始終把農(nóng)民獲得土地作為推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵，有序?qū)嵤┩恋馗母镎?，對鄉(xiāng)村利益格局進(jìn)行重塑和調(diào)整。正是推動以政黨動員為特征的鄉(xiāng)村治理，黨在鄉(xiāng)村社會樹立了威信，也得以通過政治動員將其革命實(shí)踐滲透到鄉(xiāng)村社會。

（二）社會主義建設(shè)時(shí)期（1949—1983 年）：以政黨統(tǒng)合為特征的鄉(xiāng)村治理

從新中國成立到廢除人民公社體制，是黨一元化領(lǐng)導(dǎo)下，以政黨統(tǒng)合為特征嵌入的鄉(xiāng)村治理時(shí)期。在社會主義建設(shè)時(shí)期，黨和國家主要通過新的土地改革、農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動和人民公社實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的有效治理。

新中國成立初期黨領(lǐng)導(dǎo)的土地改革，是“中國歷史上最大最徹底的改革”[7]。黨和國家在開展土地改革中，建立黨支部、共青團(tuán)、合作社、農(nóng)會、婦女會等農(nóng)村基層組織，通過黨支部和各種社團(tuán)組織動員農(nóng)民參與土地改革，摧毀了宗族權(quán)與鄉(xiāng)紳權(quán)治理鄉(xiāng)村的社會秩序。這一階段，通過清匪反霸將分散的鄉(xiāng)村社會統(tǒng)合到國家政治體系中，實(shí)現(xiàn)了黨領(lǐng)導(dǎo)的國家政權(quán)系統(tǒng)對鄉(xiāng)村社會的有效整合；開展土地革命，實(shí)現(xiàn)了讓“農(nóng)民取得土地、黨取得農(nóng)民”，這在當(dāng)時(shí)順應(yīng)了新中國成立初期鞏固政權(quán)的需要，樹立了黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，維護(hù)了鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定。“新中國的土改是在一個(gè)相對平穩(wěn)的有序的社會環(huán)境中完成的，進(jìn)展很順利?！盵8]土地改革作為深刻的經(jīng)濟(jì)和社會變革，重新確立了政治體系與農(nóng)村、國家與農(nóng)民的關(guān)系，解決了國家在農(nóng)村的資源統(tǒng)籌、農(nóng)業(yè)剩余資源的合理配置、農(nóng)民利益訴求的有效維護(hù)等現(xiàn)實(shí)難題。

土地改革后，黨通過農(nóng)業(yè)合作化對農(nóng)村進(jìn)行社會主義改造，以互助組為起點(diǎn)向初級社、高級社過渡。在農(nóng)業(yè)合作化過程中，黨和國家政權(quán)力量始終是這場變革的主導(dǎo)力量，最終實(shí)現(xiàn)了對農(nóng)民土地等生產(chǎn)資料個(gè)體私有制的社會主義改造，消除了農(nóng)村中產(chǎn)生剝削制度的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。特別是實(shí)行農(nóng)副產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷等制度，滿足了城鄉(xiāng)人民對農(nóng)副產(chǎn)品的最基本需求，為維持社會穩(wěn)定奠定了基礎(chǔ)。從國家政權(quán)建設(shè)看，“黨的領(lǐng)導(dǎo)很重要地體現(xiàn)為黨對社會的整合”[9]。黨領(lǐng)導(dǎo)國家行政權(quán)力推動下的合作化運(yùn)動在本質(zhì)上是“一場潛在的政治重建過程”，弱化了家族共同體的社會功能和個(gè)體家庭的生產(chǎn)功能，強(qiáng)化了黨對鄉(xiāng)村社會的滲透，奠基了“村社合一”的鄉(xiāng)村治理基礎(chǔ)。

從1958 年開始，人民公社在極短的時(shí)間內(nèi)在全國鄉(xiāng)村社會普遍建立。為了讓人民公社治理結(jié)構(gòu)更好地發(fā)揮社會動員和確保高效權(quán)力運(yùn)作的功能，黨和國家對其組織架構(gòu)、運(yùn)行過程、職能劃分和職責(zé)分工都作了明確和具體的規(guī)定。人民公社化使黨和國家行政力量強(qiáng)勢介入鄉(xiāng)村社會。黨借助組織手段、國家借助行政力量直接干預(yù)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，鄉(xiāng)村的生活和生產(chǎn)都是在公社和生產(chǎn)隊(duì)統(tǒng)一指揮和管理下進(jìn)行。“鄉(xiāng)一級政權(quán)必須同公社合而為一?！盵10]公社設(shè)立黨委、建立村級黨組織，將黨組織直接建在鄉(xiāng)村一線，強(qiáng)化了黨對鄉(xiāng)村社會的一元化領(lǐng)導(dǎo)和控制?！肮缂仁菄艺?quán)，又是鄉(xiāng)村生產(chǎn)和生活機(jī)構(gòu)?！盵11]公社體制意味著鄉(xiāng)村社會治理模式的向下延伸，奠定了以公社為載體的國家政權(quán)組織的社會基礎(chǔ)。這一階段鄉(xiāng)村治理的最大特點(diǎn)是“政社合一”，是將“政黨統(tǒng)合”施治的具體渠道和手段“體現(xiàn)于政策、工作、行動”[12]中。實(shí)行“公社-生產(chǎn)大隊(duì)-生產(chǎn)小隊(duì)”層級管理體制，實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理與政權(quán)組織、經(jīng)濟(jì)組織三者高度一體化，既鞏固了農(nóng)村基層政權(quán)，也維系了農(nóng)村的社會秩序。

在社會主義革命和建設(shè)時(shí)期，黨在鄉(xiāng)村治理的探索過程中，雖然經(jīng)歷了嚴(yán)重曲折，但鄉(xiāng)村社會發(fā)展也取得了巨大成就，為改革開放后的鄉(xiāng)村改革和發(fā)展提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。社會主義建設(shè)時(shí)期，“政治性因素支撐著村莊公共性的運(yùn)轉(zhuǎn)”[13]。政黨統(tǒng)合是政黨作為治理主體，運(yùn)用公共權(quán)力在其主導(dǎo)的治理結(jié)構(gòu)內(nèi)有效處理公共事務(wù)的過程和狀態(tài)。社會主義建設(shè)時(shí)期，為鞏固新生政權(quán)，迫切需要彰顯和維護(hù)政黨權(quán)威下的組織嚴(yán)密運(yùn)行和政策高效執(zhí)行。以政黨統(tǒng)合為特征嵌入鄉(xiāng)村治理，是黨以服務(wù)性具體行動為支撐，既融匯成黨的領(lǐng)導(dǎo)力、組織的戰(zhàn)斗力和黨員的影響力，又充分發(fā)揮了非正式制度的力量。

（三）改革開放新時(shí)期（1983—2012 年）：以政黨引領(lǐng)為特征的鄉(xiāng)村治理

20 世紀(jì)70 年代末期，僵化的人民公社體制以及農(nóng)村權(quán)力的高度集中，使得鄉(xiāng)村社會呈現(xiàn)“權(quán)力真空”狀態(tài)。雖然經(jīng)濟(jì)得到了恢復(fù)和發(fā)展，但農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，這使得國家建設(shè)無法汲取更多的鄉(xiāng)村社會資源。1982 年憲法使得村委會在農(nóng)村基層自治組織中的法律地位得以確立，1987年的《村民委員會組織法（試行）》詳細(xì)規(guī)定了村民自治和村委會的組織建設(shè)系列問題，特別是以家庭承包經(jīng)營為主的土地改革，使得“鄉(xiāng)政村治”治理模式應(yīng)運(yùn)而生。1994 年后，國家在農(nóng)村逐步確立和完善了“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”等村民自治民主制度。此后，黨和政府都把推進(jìn)基層民主作為鄉(xiāng)村治理的重要內(nèi)容。雖然村民自治在各地推行過程中有著差異，但黨和國家在農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)推行經(jīng)濟(jì)體制改革并以制度形式肯定了村民自治在鄉(xiāng)村治理中的地位。

鄉(xiāng)村政治的變革，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)首先是廢除了人民公社體制，實(shí)行政社分開，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府。在村級層面，通過村民自治形成了基層群眾自治的制度安排。實(shí)踐中的“鄉(xiāng)政村治”圍繞和服務(wù)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)，使得國家政權(quán)力量對鄉(xiāng)村社會的管制逐步放松，農(nóng)民從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的自主權(quán)被激活，村民自治組織和鄉(xiāng)村民間組織發(fā)揮作用的空間得以延伸。無論是在制度建設(shè)上，還是在實(shí)踐操作層面上，這種體制變革適應(yīng)了改革開放中農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的變革訴求，回應(yīng)了農(nóng)村基層民主政治的發(fā)展要求。

“我國改革從農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制率先突破，逐步轉(zhuǎn)向城市經(jīng)濟(jì)體制改革并全面鋪開?！盵5]改革開放新時(shí)期，人民公社治理體制逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢绶珠_的‘鄉(xiāng)政村治’結(jié)構(gòu)，村民自治得以興起。”[14]經(jīng)過長期的實(shí)踐探索，鄉(xiāng)政村治的治理模式也“最終順應(yīng)了農(nóng)民的要求而做出的制度性進(jìn)步”[15]。這一時(shí)期，黨的政治引領(lǐng)并不是黨對鄉(xiāng)村社會的控制和高度整合，而是在堅(jiān)持黨對鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)的前提下，充分發(fā)揮黨的政治引領(lǐng)、組織凝聚和服務(wù)群眾等重要功能，實(shí)現(xiàn)從改革開放前黨在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中“政黨組織社會”向改革開放新時(shí)期“政黨引領(lǐng)社會”治理邏輯的轉(zhuǎn)變。

（四）中國特色社會主義新時(shí)代（2012 年以來）：以政黨領(lǐng)導(dǎo)為特征的鄉(xiāng)村治理

黨的十八大是國家治理轉(zhuǎn)向的重要節(jié)點(diǎn)，也標(biāo)志著鄉(xiāng)村治理進(jìn)入新時(shí)代。農(nóng)村人地分離加速，使得鄉(xiāng)村治理的主體、結(jié)構(gòu)和方式發(fā)生了較大變化，同時(shí)也給鄉(xiāng)村治理帶來巨大挑戰(zhàn)。新時(shí)代黨領(lǐng)導(dǎo)、推動和嵌入鄉(xiāng)村治理，是推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系創(chuàng)新的重要舉措，也是推動國家治理向農(nóng)村基層下沉和延伸的重要內(nèi)容。

黨的十八大以來，中央明確提出全面從嚴(yán)治黨，要求把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于鄉(xiāng)村治理的全過程。黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，又把“治理有效”作為總要求之一。黨中央在鄉(xiāng)村治理上強(qiáng)調(diào)，要把黨的領(lǐng)導(dǎo)有效嵌入鄉(xiāng)村社會，積極探索形成更具開放性的組織體系、工作陣地和服務(wù)平臺，使基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)方式、工作方式、活動方式更加符合服務(wù)群眾的需要；要充分發(fā)揮黨的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，全面推進(jìn)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)，促進(jìn)基層黨建與基層治理之間的互進(jìn)互促。盡管每年中央一號文件的主題和側(cè)重點(diǎn)不盡相同，但都能反映出黨推動鄉(xiāng)村治理的政策邏輯，黨領(lǐng)導(dǎo)并嵌入鄉(xiāng)村治理的特征也尤為明顯。

中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代，中國共產(chǎn)黨堅(jiān)持鞏固基層政權(quán)，完善社會治理體系，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系，推動社會治理重心向基層下移[5]。以黨的建設(shè)為總綱是黨的十八大以來我國鄉(xiāng)村治理的總要求，堅(jiān)持黨全面領(lǐng)導(dǎo)下的鄉(xiāng)村治理是新時(shí)代推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的發(fā)展方向。新時(shí)代，以政黨領(lǐng)導(dǎo)為特征的鄉(xiāng)村治理，最重要的就是要加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，發(fā)揮基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村基層治理的重要作用，宣傳黨在農(nóng)村的各項(xiàng)政策，全面執(zhí)行黨的農(nóng)村工作的路線、方針和政策，引導(dǎo)農(nóng)村企業(yè)、社會和自治組織，提高組織、團(tuán)結(jié)、動員和服務(wù)農(nóng)民群眾的能力，不斷推動農(nóng)村改革和發(fā)展。盡管全國各地情況不同，黨領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理模式不盡相同，也呈現(xiàn)出各自的特點(diǎn)，但堅(jiān)持黨全面領(lǐng)導(dǎo)始終是新時(shí)代鄉(xiāng)村治理的顯著特點(diǎn)。

二、中國共產(chǎn)黨百年鄉(xiāng)村治理的基本經(jīng)驗(yàn)

“善治”即“良好的治理”，是使公共利益最大化的社會管理過程[16]。百年來，黨在領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中積累的豐富經(jīng)驗(yàn)，對走中國特色社會主義鄉(xiāng)村善治之路，具有重要的借鑒意義。

（一）根本保證：黨的全面領(lǐng)導(dǎo)

“黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面的、系統(tǒng)的、整體的?！盵5]堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是農(nóng)村工作的首要原則，是確保黨在農(nóng)村工作中總攬全局、協(xié)調(diào)各方，保證農(nóng)村改革發(fā)展的根本。百年發(fā)展中，我們黨不斷完善黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的體制機(jī)制，明確中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣鄉(xiāng)抓落實(shí)的農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)體制，構(gòu)建起職責(zé)清晰、分工負(fù)責(zé)、合力推進(jìn)的責(zé)任體系；明確了黨中央決定農(nóng)村工作的大政方針、重大戰(zhàn)略、重大改革和省、市、縣級黨委抓農(nóng)村工作的職責(zé)，通過設(shè)立中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組，發(fā)揮農(nóng)村工作牽頭抓總、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等作用；明確了各級黨委農(nóng)村工作部門的決策參謀、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、政策指導(dǎo)、推動落實(shí)、督導(dǎo)檢查職能。堅(jiān)持黨對農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導(dǎo)無疑是黨領(lǐng)導(dǎo)、推進(jìn)和嵌入鄉(xiāng)村治理的根本保證。

（二）治理目標(biāo)：鄉(xiāng)村現(xiàn)代化

中國共產(chǎn)黨成立后，廣泛動員組織農(nóng)民參與革命和戰(zhàn)爭，通過基層政權(quán)建設(shè)、土地革命等方式，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平，恢復(fù)了鄉(xiāng)村社會秩序，實(shí)現(xiàn)了對傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會治理方式的調(diào)整和變革。新中國成立后，黨在土改、合作化、人民公社化的實(shí)踐中，實(shí)現(xiàn)了對鄉(xiāng)村的高度組織整合，穩(wěn)定農(nóng)村社會秩序，推動了鄉(xiāng)村社會建設(shè)和全面發(fā)展。改革開放以來，針對城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡加劇，黨在全國開展了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，通過工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村，彌補(bǔ)了鄉(xiāng)村發(fā)展不足、縮小了城鄉(xiāng)差距。黨的十八大以來，黨健全鄉(xiāng)村治理體系，推進(jìn)了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化和生態(tài)各個(gè)領(lǐng)域的現(xiàn)代化進(jìn)程。在百年發(fā)展每個(gè)歷史時(shí)期，黨始終將鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)聚焦在鄉(xiāng)村穩(wěn)定發(fā)展和現(xiàn)代化的治理目標(biāo)上，這也是百年來黨領(lǐng)導(dǎo)、推進(jìn)和嵌入鄉(xiāng)村治理的重要經(jīng)驗(yàn)。

（三）治理價(jià)值：維護(hù)農(nóng)民根本利益

維護(hù)農(nóng)民根本利益，是黨推動鄉(xiāng)村治理的價(jià)值追求。在新民主主義革命時(shí)期的階級劃分、土地改革和互助合作中，黨都是以“農(nóng)民翻身做主人”為價(jià)值旨?xì)w。在不同時(shí)期，特別是改革開放以來，黨將農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工作重點(diǎn)調(diào)整到農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展上，在經(jīng)濟(jì)上率先在農(nóng)村開展經(jīng)濟(jì)體制改革探索，在政治上將村民自治上升到制度層面，其目的即在于維護(hù)農(nóng)民的生存和發(fā)展利益。黨的十八大以來，實(shí)施精準(zhǔn)扶貧和深入實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略促進(jìn)著農(nóng)民共享鄉(xiāng)村現(xiàn)代化成果?；仡櫚倌赅l(xiāng)村治理歷程，堅(jiān)持以人民為中心，維護(hù)廣大農(nóng)民群眾的根本利益是黨領(lǐng)導(dǎo)、推進(jìn)和嵌入鄉(xiāng)村治理的價(jià)值追求。

（四）治理主體：“一核多元”

中國共產(chǎn)黨成立以來的鄉(xiāng)村治理，是黨在以其為領(lǐng)導(dǎo)核心領(lǐng)導(dǎo)多元治理主體參與的治理主體結(jié)構(gòu)下實(shí)施鄉(xiāng)村有效治理的過程。在這一治理主體結(jié)構(gòu)中，黨中央是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村治理路線、方針和政策的制定者，鄉(xiāng)村兩級黨組織是鄉(xiāng)村治理的基層領(lǐng)導(dǎo)者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會是鄉(xiāng)村治理的具體執(zhí)行者，農(nóng)村其他各種力量是鄉(xiāng)村治理的參與者。如新民主主義革命時(shí)期，黨在革命根據(jù)地和解放區(qū)建立黨支部，吸納農(nóng)民加入黨組織，獲取農(nóng)民的政治支持。新中國成立到改革開放前，黨在鄉(xiāng)村建立的公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)三級分別設(shè)立黨委、黨支部、黨小組，實(shí)現(xiàn)了全方位的控制和管理。改革開放中，黨雖然在經(jīng)濟(jì)上賦予了農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，但在管理體制方面重建了鄉(xiāng)政府、設(shè)立鄉(xiāng)黨委，在農(nóng)村建立村黨支部和村委會，發(fā)揮了黨組織對鄉(xiāng)村改革的引領(lǐng)作用。黨的十八大以來，黨在推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村振興等方面，更是有力發(fā)揮了全面領(lǐng)導(dǎo)作用。百年來，堅(jiān)持“一核多元”的治理主體結(jié)構(gòu)，積極促成黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢與政府優(yōu)勢、企業(yè)優(yōu)勢、社團(tuán)優(yōu)勢有機(jī)結(jié)合，將黨的領(lǐng)導(dǎo)有效嵌入各類農(nóng)村基層組織及其治理鄉(xiāng)村的活動中，保證了鄉(xiāng)村治理的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)范有序和高效運(yùn)行。

（五）治理導(dǎo)向：破解鄉(xiāng)村問題

中國封建社會主要靠鄉(xiāng)紳來實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理。中國共產(chǎn)黨成立后，面對國內(nèi)外因素的多重?cái)D壓，針對當(dāng)時(shí)的鄉(xiāng)村問題和現(xiàn)實(shí)矛盾，黨打破傳統(tǒng)鄉(xiāng)村權(quán)力機(jī)構(gòu)的束縛，建立蘇維埃政權(quán)、陜甘寧邊區(qū)政府等新的政權(quán)組織形態(tài)。新中國成立后，在穩(wěn)固新生政權(quán)的情況下，黨開展土地改革的目的是為了建立與農(nóng)民穩(wěn)定的利益紐帶關(guān)系，徹底改變農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)地位，進(jìn)一步穩(wěn)定鄉(xiāng)村社會的結(jié)構(gòu)和秩序。即使在農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期，黨也是基于當(dāng)時(shí)農(nóng)村生產(chǎn)力水平低下、生產(chǎn)關(guān)系單一的突出問題，選擇了農(nóng)業(yè)合作化和人民公社的治理模式。改革開放以來，鄉(xiāng)村治理體制和水平無法適應(yīng)農(nóng)村改革要求，需要從治理結(jié)構(gòu)上作出調(diào)整和變革，黨選擇了以村民自治為特征的“鄉(xiāng)政村治”治理模式。黨的十八大以來，面對城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾突出、鄉(xiāng)村關(guān)系復(fù)雜、農(nóng)民利益訴求多元、農(nóng)村矛盾化解難度增加等問題，黨適時(shí)提出了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推動了鄉(xiāng)村治理的轉(zhuǎn)型升級。不難看出，堅(jiān)持以破解鄉(xiāng)村問題和矛盾為治理導(dǎo)向是百年來黨領(lǐng)導(dǎo)、推進(jìn)和嵌入鄉(xiāng)村治理的一條重要經(jīng)驗(yàn)。

（六）治理方式：制度有效供給

中國共產(chǎn)黨成立百年來的鄉(xiāng)村治理，是黨不斷通過制度、法律、政策的有效供給，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理方式的過程。在制度政策有效供給上，改革開放以來的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營制度，以及與之相適應(yīng)的分配制度和各領(lǐng)域的具體制度，黨的十八大以來的新一輪農(nóng)村土地制度改革，這些都為提高鄉(xiāng)村治理效能提供了有力的制度保障。在法律有效供給上，如新中國成立后的土地改革法，改革開放以來的村民委員會組織法、農(nóng)業(yè)法等，為鄉(xiāng)村治理提供了法治保障。不難看出，中國共產(chǎn)黨成立以來先后實(shí)行的一系列制度、出臺的各種政策和頒布的多種法律法規(guī)，都為推進(jìn)鄉(xiāng)村治理提供有效方式，也是黨以制度法律政策有效供給促使鄉(xiāng)村治理方式不斷創(chuàng)新的重要經(jīng)驗(yàn)。

（七）治理路徑：黨建引領(lǐng)與“三治”融合

不同歷史時(shí)期，黨都堅(jiān)持基層黨組織對鄉(xiāng)村社會的領(lǐng)導(dǎo)，在長期的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，發(fā)揮村級黨組織的帶動作用，最終形成了黨領(lǐng)導(dǎo)下多部門、多事項(xiàng)聯(lián)動的鄉(xiāng)村治理應(yīng)急處置機(jī)制、矛盾化解機(jī)制和服務(wù)群眾機(jī)制等，強(qiáng)化了黨建對鄉(xiāng)村治理的政治引領(lǐng)和組織引領(lǐng)。黨的十八大以來，黨又將堅(jiān)持自治、法治、德治有機(jī)融合作為鄉(xiāng)村治理的實(shí)現(xiàn)路徑，引導(dǎo)各治理主體自覺參與鄉(xiāng)村治理，充分釋放德治教化的治理效能，強(qiáng)化法治化解農(nóng)村社會矛盾的重要功能?？梢哉f堅(jiān)持黨建引領(lǐng)與“三治”融合，是黨領(lǐng)導(dǎo)、推進(jìn)和嵌入鄉(xiāng)村治理的重要經(jīng)驗(yàn)，也是今后一段時(shí)期內(nèi)鄉(xiāng)村治理的實(shí)現(xiàn)路徑。

三、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理的發(fā)展轉(zhuǎn)向

百年來，中國共產(chǎn)黨通過建立龐大而系統(tǒng)的組織，建立和鞏固基層政權(quán)體系，借助獨(dú)特的政治、組織和資源優(yōu)勢，有效整合鄉(xiāng)村社會，將自身的影響力向鄉(xiāng)村延伸和滲透，領(lǐng)導(dǎo)并以嵌入的方式與鄉(xiāng)村緊密結(jié)合并主導(dǎo)鄉(xiāng)村治理。這個(gè)過程是鄉(xiāng)村治理功能定位及治理方式、目標(biāo)和任務(wù)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變過程，反映著國家治理的總體方向。“鄉(xiāng)村治理要始終堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下走有中國特色的鄉(xiāng)村治理道路?！盵17]新時(shí)代，從政黨治理視角來看，要遵循鄉(xiāng)村社會運(yùn)行及發(fā)展規(guī)律，繼續(xù)汲取百年鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，確立黨領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)、方式和任務(wù)，構(gòu)建起黨領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村振興的長效機(jī)制，促進(jìn)黨領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理的治理范式、領(lǐng)導(dǎo)方式和組織功能的發(fā)展轉(zhuǎn)向。

（一）治理范式轉(zhuǎn)向

從實(shí)踐層面看，鄉(xiāng)村治理范式是黨領(lǐng)導(dǎo)嵌入鄉(xiāng)村治理的施政模式。從黨百年鄉(xiāng)村治理實(shí)踐看，“中國鄉(xiāng)村治理并未呈現(xiàn)國家與社會的二元結(jié)構(gòu)，而是形成了由基層黨組織、基層政府以及基層自治組織所構(gòu)成的三元權(quán)威機(jī)構(gòu)?！盵18]這說明，“政黨-國家-社會”的治理范式應(yīng)該是黨嵌入鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐模式。如新民主主義革命時(shí)期成立的各類農(nóng)民協(xié)會、農(nóng)民合作化組織；社會主義建設(shè)時(shí)期建立的以人民公社-生產(chǎn)大隊(duì)-生產(chǎn)隊(duì)為核心的人民公社體制，都體現(xiàn)出黨嵌入鄉(xiāng)村治理并在鄉(xiāng)村治理中始終發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)核心作用的事實(shí)。黨的十八大以后特別是黨的十九大以來，黨的農(nóng)村工作條例、農(nóng)村基層組織工作條例、支部工作條例等法律法規(guī)相繼出臺，更從法律制度層面保障了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)村社會的領(lǐng)導(dǎo)。顯然，從“國家-社會”向“政黨-國家-社會”的治理范式轉(zhuǎn)換，將是今后黨領(lǐng)導(dǎo)、推進(jìn)和嵌入鄉(xiāng)村治理的重要發(fā)展轉(zhuǎn)向。

（二）領(lǐng)導(dǎo)方式轉(zhuǎn)向

“鄉(xiāng)村作為執(zhí)政黨的力量源泉和存在基礎(chǔ)，黨需要通過自身的有效活動來反映鄉(xiāng)村社會的利益訴求，以自己行動的有效性和價(jià)值的張揚(yáng)來獲得民眾認(rèn)同?！盵19]無論是革命時(shí)期、建設(shè)時(shí)期和改革開放新時(shí)期，還是中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代，堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)都貫穿其中。不同時(shí)期，黨逐步建立和鞏固了黨在鄉(xiāng)村治理中的領(lǐng)導(dǎo)。改革開放新時(shí)期，盡管農(nóng)村各項(xiàng)工作隨著以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心而轉(zhuǎn)變，但鄉(xiāng)村治理始終堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理方式適時(shí)轉(zhuǎn)換是契合國家戰(zhàn)略及村級治理需要的，也是組織功能不斷優(yōu)化、調(diào)整和演進(jìn)的過程。百年來，中國共產(chǎn)黨始終聚焦于維護(hù)農(nóng)民利益、維系社會穩(wěn)定和保障農(nóng)村發(fā)展，形成了“組織革命→鞏固政權(quán)→改革發(fā)展→協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)”的鄉(xiāng)村治理邏輯，既在橫向上推動鄉(xiāng)村社會的自我管理、自我服務(wù)，又兼顧縱向國家行政機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)要求。新時(shí)代，在實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的征程中，從“加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)”向“實(shí)現(xiàn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”的政黨地位調(diào)整，保證了黨中央制定的理論、路線、方針、政策必須不折不扣地貫徹到鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中。這是黨領(lǐng)導(dǎo)、推進(jìn)和嵌入鄉(xiāng)村治理的顯著特征，也是黨領(lǐng)導(dǎo)、推進(jìn)和嵌入鄉(xiāng)村治理重要的發(fā)展轉(zhuǎn)向。

（三）組織功能轉(zhuǎn)向

“政治領(lǐng)導(dǎo)力、社會號召力、群眾組織力、思想引領(lǐng)力是農(nóng)村基層黨組織的重要治理能力，因而基層黨組織是鄉(xiāng)村治理的根本力量和治理體系的中心。”[20]不同時(shí)期，黨在農(nóng)村通過政黨動員農(nóng)民加入黨組織、發(fā)動農(nóng)民參與革命，逐漸強(qiáng)化中國共產(chǎn)黨對鄉(xiāng)村社會的重塑，形成了“引領(lǐng)→管控→協(xié)同→統(tǒng)合”的鄉(xiāng)村治理演進(jìn)邏輯。改革開放后，雖然黨和國家以制度形式肯定了村民自治在鄉(xiāng)村治理中的地位，但村民自治是在黨組織賦權(quán)和引領(lǐng)下的有效運(yùn)行。而且村民自治必須保障黨中央的政策方針在農(nóng)村社會落地實(shí)施，農(nóng)村基層黨組織在協(xié)調(diào)農(nóng)村其他治理主體間關(guān)系中處于領(lǐng)導(dǎo)地位。夯實(shí)黨在鄉(xiāng)村的治理基礎(chǔ)，要結(jié)合時(shí)代發(fā)展需要，積極探索基層黨組織引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理的新載體、新模式和新機(jī)制，形成黨建與自治、法治、德治融合的新機(jī)制，深化推進(jìn)駐村第一書記、黨員干部包村等聯(lián)動村級黨建的新方式。新時(shí)代，迫切需要基層黨組織主動適應(yīng)鄉(xiāng)村治理的要求，發(fā)揮其組織優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)黨政權(quán)力統(tǒng)合下的多元治理主體共管共治，形成農(nóng)村基層黨政系統(tǒng)與農(nóng)村、經(jīng)濟(jì)、社會和自治組織的互嵌式鄉(xiāng)村治理組織體系，增強(qiáng)組織的引領(lǐng)力，實(shí)現(xiàn)從“加強(qiáng)黨組織”向“提升黨組織治理能力”的組織功能轉(zhuǎn)變，這是黨領(lǐng)導(dǎo)、推進(jìn)和嵌入鄉(xiāng)村治理的組織功能的新轉(zhuǎn)向。

結(jié) 語

中國共產(chǎn)黨百年鄉(xiāng)村治理實(shí)踐，蘊(yùn)含著黨全面領(lǐng)導(dǎo)的精髓，在實(shí)踐中形成了黨組織聯(lián)結(jié)下的新型統(tǒng)合治理體系。黨通過組織設(shè)置調(diào)整和治理方式優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)了黨建與鄉(xiāng)村治理的良性互動。中國進(jìn)入全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的新時(shí)期，需要總結(jié)運(yùn)用好中國共產(chǎn)黨百年鄉(xiāng)村治理的成熟經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持黨對農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，持續(xù)加強(qiáng)黨組織自身建設(shè)、創(chuàng)新黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理模式，不斷增強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)能力和領(lǐng)導(dǎo)水平，形成中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理的科學(xué)、合理和有效體系，為推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化及中華民族偉大復(fù)興提供堅(jiān)實(shí)的基層基礎(chǔ)。