發(fā)展性救助視角下事實(shí)孤兒的社會(huì)支持體系研究

孔凡飛，張 紅

(沈陽化工大學(xué) a.馬克思主義學(xué)院；b.人文與藝術(shù)學(xué)院，遼寧 沈陽 110142)

一、研究背景

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和家庭結(jié)構(gòu)的變化，事實(shí)孤兒這一弱勢(shì)群體受到了社會(huì)的關(guān)注，尤其是在“南京三歲幼女餓死案”、“四川豬圈女孩”、“貴州四名兒童集體自殺案”……事件后。事實(shí)孤兒的生存狀況、發(fā)展?fàn)顩r、權(quán)益保障等相關(guān)議題受到了政府、社會(huì)組織的高度關(guān)注[1]。事實(shí)孤兒即“事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童”，是指父母雙方均符合重殘、重病、服刑在押、強(qiáng)制隔離戒毒、被執(zhí)行其它限制人身自由的措施、失聯(lián)情形之一的兒童；或父母一方死亡或失蹤，另一方有上述情形之一的兒童[2]。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國“事實(shí)孤兒”有60多萬名，且數(shù)量在不斷增加，為了保障他們的生存、發(fā)展需要。于是2019年6月18月，民政部聯(lián)合12部門印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童保障工作的意見》，首次將25.4萬名事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童納入國家保障范圍，保障標(biāo)準(zhǔn)參照孤兒，平均每人每月1140元[2]。2020年年底，民政部又聯(lián)合公安部、財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童保障有關(guān)工作的通知》，將父母一方為重病重殘等情形，另一方被遣送出境的兒童納入保障范圍，及時(shí)完善事實(shí)孤兒保障政策[3]。

二、國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

(一)國內(nèi)外關(guān)于事實(shí)孤兒的研究

國外對(duì)事實(shí)孤兒的研究較國內(nèi)要成熟許多，國外稱之為“the factual unattended children”。其研究主要集中在兩方面，一是在事實(shí)孤兒形成原因上，Susan D.Phillips認(rèn)為事實(shí)孤兒之所以遇到困境的關(guān)鍵原因是父母的責(zé)任缺失，父母應(yīng)為子女和所處家庭負(fù)主要責(zé)任[4]；Heather M.Butts提出家庭面臨的社會(huì)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)使得事實(shí)孤兒在生存和生活中面臨嚴(yán)重的問題。二是在針對(duì)事實(shí)孤兒的救助問題[5]，Linda Davies和Sara Collings都認(rèn)為在對(duì)事實(shí)孤兒進(jìn)行救助時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主體作用[6]3；Tamara Walsh和Heather Douglas則認(rèn)為國家政策在事實(shí)孤兒救助中起決定性作用，國家要提高對(duì)事實(shí)孤兒家庭的監(jiān)護(hù)能力[7]；Stan Houstan(2002)認(rèn)為要關(guān)注事實(shí)孤兒群體本身的需求和感受[6]4。

國內(nèi)對(duì)事實(shí)孤兒的研究主要集中在成因、救助現(xiàn)狀、獲得社會(huì)支持等方面。2011年黃曉燕在對(duì)四川涼山進(jìn)行實(shí)地調(diào)研時(shí)，將事實(shí)孤兒分為三種：一是因父母服刑等社會(huì)原因而形成的；二是由父母外出務(wù)工等經(jīng)濟(jì)原因而形成的；三是由父母疾病等生理原因形成的[8]。全國人大代表朱列玉(2016)提出應(yīng)該將事實(shí)孤兒納入政府財(cái)政救助保障體系。黃曉燕、許文青則從事實(shí)孤兒獲得社會(huì)支持的層面進(jìn)行研究，呼吁利用親情教育、鼓勵(lì)優(yōu)化社會(huì)互助等方式給予事實(shí)孤兒心理層面的幫扶救助[8]。

(二)國內(nèi)外關(guān)于發(fā)展性救助的研究

國外關(guān)于發(fā)展性救助的研究，可追溯到1948年英國《兒童法》頒布，該法為兒童保育服務(wù)提供了一系列措施。為落實(shí)發(fā)展型救助方式，英國對(duì)貧困兒童實(shí)施保育戰(zhàn)略，并在全國范圍內(nèi)制定了學(xué)校膳食營養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)。美國則推出“學(xué)校早餐計(jì)劃”、“開端計(jì)劃”等救助方式，強(qiáng)調(diào)救助要與教育、醫(yī)療、就業(yè)等人力資本發(fā)展聯(lián)系起來的發(fā)展模式。

國內(nèi)對(duì)發(fā)展型救助理念的探索相對(duì)較晚，張秀蘭(2007)指出，發(fā)展型社會(huì)救助從設(shè)計(jì)目的到設(shè)計(jì)結(jié)果都是以提高受助人獲取社會(huì)資源，促進(jìn)社會(huì)融合能力為目的[6]6。謝勇才(2015)則認(rèn)為發(fā)展型的救助是通過培育受助者自力、自強(qiáng)、自助的精神，提高自我發(fā)展能力[9]。之后，有學(xué)者便在天津社會(huì)科學(xué)學(xué)術(shù)會(huì)上指出，要實(shí)現(xiàn)發(fā)展性救助，需要多元主體參與救助。

通過對(duì)國內(nèi)外研究現(xiàn)狀的梳理，發(fā)現(xiàn)國內(nèi)對(duì)事實(shí)孤兒的研究及救助方式的探索遠(yuǎn)不及國外深入全面，且國內(nèi)關(guān)于事實(shí)孤兒發(fā)展型救助的體系構(gòu)建研究尚不充分，事實(shí)孤兒獲取社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)的途徑需要進(jìn)一步完善。

三、事實(shí)孤兒的社會(huì)支持現(xiàn)狀分析

事實(shí)孤兒的救助主體大致可分為三類，微觀層面家庭與親屬支持系統(tǒng)，中觀層面社區(qū)與社會(huì)的支持體系，宏觀層面政府政策與法律的保障。三個(gè)層面的救助主體各有側(cè)重點(diǎn)，通過分析這三類支持體系，為事實(shí)孤兒的社會(huì)支持構(gòu)建提出更完善的建議。

(一)政府政策與法律制度不健全

1.相關(guān)政策法規(guī)欠缺

就政策法規(guī)來說，我國目前僅有《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童保障工作的意見》一份文件，該文件首次將事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童作為單獨(dú)主體進(jìn)行保護(hù)。由于該政策屬于綱領(lǐng)性文件，具體的保護(hù)措施由各地方政府依據(jù)實(shí)際情況制定，法律效力較低，保護(hù)措施存在地區(qū)差異，容易造成地方政策間的轉(zhuǎn)移銜接問題。根據(jù)政策規(guī)定，事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童的身份認(rèn)定、信息核查、救助待遇、跟蹤服務(wù)等都由其戶籍所在地的民政部門全權(quán)負(fù)責(zé)。因此，當(dāng)事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童的戶籍發(fā)生變動(dòng)時(shí)，極有可能出現(xiàn)資格重新認(rèn)定及待遇銜接空白等問題。

2.預(yù)防性保護(hù)政策缺失

每一個(gè)社會(huì)問題的出現(xiàn)都是各種社會(huì)因素交叉影響的結(jié)果。不斷爆發(fā)的事實(shí)孤兒問題也是各種因素綜合影響的結(jié)果。而政府和社會(huì)組織僅僅只是在解決已出現(xiàn)的問題，沒有負(fù)起預(yù)防性保護(hù)的責(zé)任，充分把握問題形成的關(guān)鍵窗口期，提高源頭保護(hù)成效，對(duì)問題的成因進(jìn)行深入分析。但是就目前的保護(hù)措施來看，對(duì)事實(shí)孤兒的保護(hù)都集中于事后救助，而且都側(cè)重于基本生活經(jīng)濟(jì)性補(bǔ)助，對(duì)監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)養(yǎng)育能力的培養(yǎng)并不關(guān)注，基本沒有形成有效的預(yù)防性保護(hù)政策，如兒童虐待強(qiáng)制報(bào)告制度等。因此，在這種情況下，極有可能會(huì)導(dǎo)致己經(jīng)得到救助的事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童陷入二次困境。

3.專項(xiàng)資金投入不足

2019年國家統(tǒng)計(jì)公布國內(nèi)生產(chǎn)總值突破99萬億，財(cái)政資金在民生方面的投入不斷增加，但用于事實(shí)孤兒和其他困境兒童的福利經(jīng)費(fèi)僅有10.1億元，由此可以看出，國家財(cái)政資金在事實(shí)孤兒保護(hù)工作方面的投入明顯不足[10]。根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)實(shí)施無人撫養(yǎng)兒童保障工作的意見》規(guī)定，事實(shí)孤兒的保障資金由地方政府財(cái)政撥款，但地方政府財(cái)政收支結(jié)構(gòu)不合理，用于事實(shí)孤兒救助的資金不到位，從而影響事實(shí)孤兒保障工作的落實(shí)。

4.部門間信息溝通不足

查閱民政部有關(guān)事實(shí)孤兒的信息，仍沒找到事實(shí)孤兒相關(guān)的具體數(shù)據(jù)，信息掌握不全是目前事實(shí)孤兒保障工作的最大問題。這不僅反映了事實(shí)孤兒問題的隱蔽性、責(zé)任落實(shí)的困難性，更反映出政府相關(guān)部門對(duì)事實(shí)孤兒信息的掌握不全，各部門間缺乏信息共享，沒有形成具體、詳細(xì)的信息資料庫。

(二)社區(qū)與社會(huì)組織的力量有限

1.社區(qū)服務(wù)能力及專業(yè)化不足

社區(qū)是除家庭外，事實(shí)孤兒生活的重要場域，在事實(shí)孤兒的救助中社區(qū)存在人力不足，事實(shí)孤兒的基本信息更新不及時(shí)，缺乏專業(yè)的社工隊(duì)伍，導(dǎo)致事實(shí)孤兒的心理需求缺乏專業(yè)援助的引導(dǎo)。

2.社會(huì)公益組織能力有限

社會(huì)公益組織和非盈利機(jī)構(gòu)雖然是最早向事實(shí)孤兒提供服務(wù)的組織，但社會(huì)組織發(fā)展緩慢制約了服務(wù)體系的更新。究其原因主要表現(xiàn)在資金、人力、物質(zhì)的缺乏。在資金方面，主要是由公益組織、慈善基金會(huì)、企業(yè)等發(fā)起的愛心募捐活動(dòng)，籌集到的資金有限，只能滿足事實(shí)孤兒一時(shí)的經(jīng)濟(jì)援助。在人力方面，社會(huì)組織普遍存在人員不足的現(xiàn)象，對(duì)于不斷激增的事實(shí)孤兒，沒辦法做到逐一訪談與追蹤。在物質(zhì)方面，公益組織只能與企業(yè)聯(lián)合，為事實(shí)孤兒提供衣物、食物、學(xué)習(xí)用具等基本的物質(zhì)需求。

(三)家庭與親屬的支持力量薄弱

1.事實(shí)孤兒的社會(huì)撫養(yǎng)人能力不足

就目前的了解，大部分的事實(shí)孤兒都由祖父母撫養(yǎng)，少部分由其他親屬輪流撫養(yǎng)，這兩種撫養(yǎng)模式都存在各自的弊端。首先，祖父母年老體弱，既無工作也無其他經(jīng)濟(jì)收入，僅有養(yǎng)老金維持基本的生存需求，對(duì)孩子其他方面的需求有心而無力，如心理關(guān)愛方面，老人自認(rèn)為無限的寵愛能彌補(bǔ)孩子父愛母愛的缺失，殊不知無限的寵愛不僅不能彌補(bǔ)孩子的情感缺失，還可能造成孩子的性格缺陷等；另外，祖父母脫離社會(huì)已久，教育觀念落后，思想觀點(diǎn)無法跟上社會(huì)的變化趨勢(shì)。因此，他們既不能輔導(dǎo)孩子的課后功課，也不能用新時(shí)代的新觀點(diǎn)去引導(dǎo)孩子形成正確的世界觀、人生觀、價(jià)值觀。

寄人籬下，仰人呼吸。由親屬輪流撫養(yǎng)的孩子，他們只能極力去討好其親屬，參與到更多的家務(wù)勞作之中，才能獲得生活所需。在這種環(huán)境中成長的孩子多數(shù)心理脆弱、對(duì)生活的環(huán)境沒有安全感與歸屬感，容易產(chǎn)生自卑，極易形成討好型人格。

2.自身獲取社會(huì)資源的能力不足

政府和社會(huì)組織在解決事實(shí)孤兒的問題時(shí)，著重解決物質(zhì)層面的問題，忽視了其個(gè)體自身的力量。每個(gè)人都是一個(gè)獨(dú)立的個(gè)體，都有其自身獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)與價(jià)值。要想解決事實(shí)孤兒面臨的困境，除了連接外部的人力資源，還應(yīng)發(fā)掘他們的自身潛力，改變消極的自我認(rèn)知。外部資源可以改善他們暫時(shí)的生存環(huán)境，但內(nèi)部力量的提升，卻有助于他們自身長遠(yuǎn)的發(fā)展。

四、完善事實(shí)孤兒社會(huì)支持的發(fā)展性救助建議

發(fā)展性社會(huì)救助，關(guān)注的是人力資本與受助主體在資源方面的投入與幫助，強(qiáng)調(diào)多元主體參與救助，改善受助人的生存、發(fā)展環(huán)境，幫助受助人提高獲取社會(huì)資源的能力。因此，在完善事實(shí)孤兒的發(fā)展性救助建議時(shí)，強(qiáng)調(diào)政府、社會(huì)和家庭在救助時(shí)的重要性。

(一)政府層面

1.建立健全相關(guān)的法律法規(guī)

事實(shí)孤兒的社會(huì)保障是一項(xiàng)長期、復(fù)雜的工作，政府作為社會(huì)救助的主體，肩負(fù)著事實(shí)孤兒保護(hù)政策的設(shè)計(jì)、完善、實(shí)施、效果評(píng)估和政策反饋等工作。2020年1月1日，民政部表示要全面實(shí)施事實(shí)孤兒的保障制度，在基本生活、醫(yī)療、教育和監(jiān)護(hù)權(quán)方面作了明確規(guī)定。但這項(xiàng)政策的實(shí)施是在事后進(jìn)行補(bǔ)救，查閱相關(guān)資料，在事前的預(yù)防政策文件并沒有。因此，政府應(yīng)設(shè)計(jì)防治結(jié)合的保障措施。

2.設(shè)立專項(xiàng)資金

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，任何的救助服務(wù)都需要經(jīng)濟(jì)作為物質(zhì)基礎(chǔ)。對(duì)于事實(shí)孤兒來說，資金能保障他們的生存與發(fā)展。民政部也表示要全面實(shí)施事實(shí)孤兒的保障制度，構(gòu)建兒童美好生活的前景。這對(duì)政府設(shè)立事實(shí)孤兒生活、教育、醫(yī)療等專項(xiàng)資金提出了更高的要求，必須實(shí)施?？顚Ｓ?。同時(shí)，政府應(yīng)加大購買事實(shí)孤兒社會(huì)公益服務(wù)項(xiàng)目，增強(qiáng)與第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)的聯(lián)系，為事實(shí)孤兒提供全面的援助服務(wù)，保證事實(shí)孤兒面臨的問題能得到專業(yè)性的解決。

3.建立多元的籌資渠道

事實(shí)孤兒的救助是一項(xiàng)長期、持續(xù)的過程，僅依靠國家財(cái)政資金的支持無法長期、持續(xù)地保障逐漸增加的事實(shí)孤兒的成長、發(fā)展需求。因此，政府應(yīng)調(diào)動(dòng)社會(huì)各主體的積極性，引導(dǎo)社會(huì)資金參與到救助中，擴(kuò)大事實(shí)孤兒救助資金的來源，為事實(shí)孤兒的成長與發(fā)展提供持續(xù)的資金支持。

4.完善信息共享渠道

當(dāng)今社會(huì)做任何事，都要求提高工作效率。事實(shí)孤兒的基本信息在各救助部門間共享，能夠節(jié)省排查時(shí)間、人力、物力，及時(shí)地為事實(shí)孤兒提供救助。但由于政府各部門間業(yè)務(wù)分化所導(dǎo)致的信息壁壘，形成了相互孤立的政務(wù)信息系統(tǒng)，當(dāng)事實(shí)孤兒需要實(shí)施救助時(shí)，救助部門還得一一去排查，這樣即浪費(fèi)了相應(yīng)的時(shí)間、人力、物力，事實(shí)孤兒還不能及時(shí)地獲得救助，從而衍生出其他的問題。因此，政府應(yīng)設(shè)立事實(shí)孤兒信息收集機(jī)構(gòu)，建立各部門之間信息共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)各方信息整合，提高對(duì)事實(shí)孤兒的救助效率。

5.加強(qiáng)與基層社會(huì)組織的聯(lián)動(dòng)，實(shí)施綜合保護(hù)措施

政府作為社會(huì)救助的主體，并不需要事事都親力親為，而是要作為一個(gè)引領(lǐng)者，去引導(dǎo)基層社會(huì)組織及志愿者發(fā)揮社會(huì)救助的作用。基層社會(huì)組織是政府與人民溝通的直接橋梁，加強(qiáng)與基層組織的聯(lián)系，有利于政府快速了解事實(shí)孤兒的基本情況，進(jìn)行需求評(píng)估，實(shí)施救助保護(hù)。

(二)社會(huì)層面

1.社區(qū)應(yīng)及時(shí)更新事實(shí)孤兒檔案信息

社區(qū)是事實(shí)孤兒生活的重要環(huán)境，社區(qū)工作人員是社區(qū)弱勢(shì)群體求助的直接對(duì)象，他們對(duì)社區(qū)的基本信息最為了解。因此，當(dāng)社區(qū)出現(xiàn)事實(shí)孤兒時(shí)，往往是社區(qū)工作人員最先去走訪，了解其生活狀況，及時(shí)更新社區(qū)兒童檔案信息，形成完備的檔案材料，為政府相關(guān)部門在實(shí)施救助時(shí)提供最新的數(shù)據(jù)，加快解決事實(shí)孤兒當(dāng)前面臨的困境。

2.加強(qiáng)社會(huì)組織與非盈利機(jī)構(gòu)的靈活介入

最先關(guān)注事實(shí)孤兒困境問題的是社會(huì)組織與非盈利機(jī)構(gòu)。一開始，社會(huì)組織與非盈利機(jī)構(gòu)關(guān)注的也只是事實(shí)孤兒物質(zhì)層面的困境，但隨著政府與社會(huì)各救助主體的介入，對(duì)事實(shí)孤兒的關(guān)注逐漸擴(kuò)大到心理層面。社會(huì)組織與非盈利機(jī)構(gòu)具有靈活多變的優(yōu)勢(shì)，能有效根據(jù)事實(shí)孤兒的各種類型困境進(jìn)行救助。在心理層面，社會(huì)公益援助服務(wù)中心實(shí)施的心理援助計(jì)劃，可在一定程度上疏解事實(shí)孤兒的心理困惑，協(xié)助其提高社會(huì)適應(yīng)能力及抗壓能力，實(shí)現(xiàn)個(gè)體的自我發(fā)展，形成健康向上的心理機(jī)制。

(三)家庭層面

1.加強(qiáng)事實(shí)孤兒心理與情感的支持

由于家庭原因，事實(shí)孤兒多數(shù)由祖父母與其他親屬輪流撫養(yǎng)，在這種不斷變化的生存環(huán)境中，導(dǎo)致他們對(duì)生長的環(huán)境缺乏安全感與歸屬感。因此，撫養(yǎng)人應(yīng)了解其心理的需求，并適當(dāng)給予回應(yīng)，盡量彌補(bǔ)其缺乏的情感需求。

2.加強(qiáng)對(duì)撫養(yǎng)人的支持

事實(shí)孤兒由祖父母和其他親屬輪流撫養(yǎng)，撫養(yǎng)人經(jīng)常會(huì)受到時(shí)間、精力、經(jīng)濟(jì)等因素的限制，感到力不從心，無法持續(xù)撫養(yǎng)，從而導(dǎo)致事實(shí)孤兒缺乏穩(wěn)定的撫養(yǎng)家庭及撫養(yǎng)人。因此，為保障事實(shí)孤兒健康成長，政府和社會(huì)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)事實(shí)孤兒社會(huì)撫養(yǎng)人的支持。

3.提升事實(shí)孤兒獲取社會(huì)資源的能力

社會(huì)資源是事實(shí)孤兒解決生活困境的有力支撐，事實(shí)孤兒獲取社會(huì)資源的能力是解決面臨困境的關(guān)鍵。但由于事實(shí)孤兒自卑、孤閉、軟弱的性格，心理上就拉開了與周圍他人的距離，遇到生活、學(xué)習(xí)或其他方面的困境，不會(huì)主動(dòng)尋求幫助，只能任由其存在的問題不斷發(fā)展。因此，幫助事實(shí)孤兒提高獲取社會(huì)資源的能力有助于他們及時(shí)解決面臨的問題。

五、結(jié)語

本文通過對(duì)發(fā)展性社會(huì)救助的理解，分析了事實(shí)孤兒獲得社會(huì)支持的途徑，了解了事實(shí)孤兒社會(huì)支持體系存在的不足，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：政府層面缺乏防治結(jié)合的保障措施；社會(huì)層面基層社區(qū)組織力量有限，無法為其提供全方位的服務(wù)，且專業(yè)水平有待提高；家庭層面隔代撫養(yǎng)與親屬輪流撫養(yǎng)，注重生理層面的需求而忽視了其心理與情感的需要。文章基于發(fā)展性社會(huì)救助的視角，提出完善事實(shí)孤兒社會(huì)支持體系的建議：完善相關(guān)的法律法規(guī)，加強(qiáng)社會(huì)組織的有效介入，提升家庭的撫養(yǎng)能力。社會(huì)支持體系的完善對(duì)解決事實(shí)孤兒的困境具有至關(guān)重要的作用，不僅能改善家庭的經(jīng)濟(jì)狀況，還能為其提供教育輔導(dǎo)和心理支持，促進(jìn)個(gè)體的身心健康發(fā)展，提升其利用社會(huì)資源的能力。