進(jìn)口食品安全監(jiān)管的多維度解析與整體性治理

王建華，沈旻旻

(1. 江南大學(xué) 商學(xué)院，江蘇 無(wú)錫 214122； 2. 武漢大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，湖北 武漢 430064)

“加快構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”是黨中央、國(guó)務(wù)院針對(duì)當(dāng)前國(guó)內(nèi)國(guó)際形式發(fā)展提出的重要戰(zhàn)略部署。2020年，十九屆五中全會(huì)也明確提出，要堅(jiān)持?jǐn)U大內(nèi)需，全面促進(jìn)消費(fèi)，形成強(qiáng)大國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，促進(jìn)國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)。積極擴(kuò)大進(jìn)口，可以把國(guó)內(nèi)循環(huán)和國(guó)際循環(huán)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，通過(guò)擴(kuò)大國(guó)外高端消費(fèi)品與優(yōu)質(zhì)服務(wù)進(jìn)口，滿(mǎn)足國(guó)內(nèi)日益提升的多元化需求。

隨著現(xiàn)代食品產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?、工業(yè)化水平的提升，全球跨境貿(mào)易和跨境電子商務(wù)的不斷發(fā)展，食品生產(chǎn)、加工、流通和消費(fèi)逐漸打破地域界限，成為國(guó)際貿(mào)易的重要組成部分[1]。近年來(lái)我國(guó)居民生活消費(fèi)水平日益提升，居民食品消費(fèi)漸趨多元化，進(jìn)口食品規(guī)模及種類(lèi)不斷擴(kuò)大，進(jìn)口食品總量和貿(mào)易額逐年攀升。海關(guān)總署數(shù)據(jù)顯示，2009年至2018年，我國(guó)進(jìn)口食品規(guī)模年復(fù)合增長(zhǎng)率達(dá)到17.7%[2]。2018年，我國(guó)進(jìn)口食品總額高達(dá)735.69億美元，進(jìn)口食品來(lái)源地多達(dá)185個(gè)，其中水海產(chǎn)品及制品、肉類(lèi)及制品和乳品位列前三，均突破百億美元規(guī)模，占進(jìn)口食品總額的46.1%[3]。但在新冠疫情全球蔓延的當(dāng)下，進(jìn)口食品安全事故頻發(fā)，進(jìn)口冷鏈凍品外包裝被檢測(cè)出新冠病毒的報(bào)道屢見(jiàn)不鮮。厄瓜多爾的凍南美白蝦、印度尼西亞的凍帶魚(yú)、俄羅斯的凍魷魚(yú)須、挪威的凍尖吻平鲉等都陸續(xù)出現(xiàn)在樣本凍品檢測(cè)新冠陽(yáng)性的名單上，來(lái)源地涵蓋亞、歐、南美等多個(gè)大陸。民以食為天，食品安全問(wèn)題本就極易引發(fā)廣泛的社會(huì)恐慌[4]，加之新冠病毒在世界各地肆虐，多發(fā)的進(jìn)口食品安全問(wèn)題對(duì)我國(guó)進(jìn)出口貿(mào)易產(chǎn)生了顯著影響。為何多次在進(jìn)口冷鏈產(chǎn)品包裝上檢測(cè)出新冠病毒？被新冠污染的產(chǎn)品是否存在感染、傳播可能？普通民眾應(yīng)該怎樣預(yù)防疑似食品來(lái)源的病毒感染風(fēng)險(xiǎn)？以上問(wèn)題日益成為廣大民眾熱切關(guān)注的焦點(diǎn)。而如何防范新冠疫情輸入風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)進(jìn)口食品監(jiān)管，亦是政府在積極推動(dòng)擴(kuò)大進(jìn)口戰(zhàn)略的同時(shí)，需要著重解決的難點(diǎn)難題。

在全球供應(yīng)鏈深度融合的背景下，一個(gè)國(guó)家或地區(qū)出現(xiàn)食品安全問(wèn)題，會(huì)波及進(jìn)口該食品或原料的其他國(guó)家或地區(qū)，因此進(jìn)口食品安全問(wèn)題具有很強(qiáng)的聯(lián)動(dòng)性。由于進(jìn)口食品往往牽涉兩個(gè)以上的國(guó)家，與一般的食品安全監(jiān)管相比，又更具復(fù)雜性和敏感性。再加之進(jìn)口食品產(chǎn)地國(guó)與銷(xiāo)售國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)不一致，進(jìn)口食品運(yùn)輸里程長(zhǎng)，運(yùn)輸難度大等問(wèn)題的存在，進(jìn)口食品安全監(jiān)管難度巨大。進(jìn)口食品安全，關(guān)乎我國(guó)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定，關(guān)乎廣大消費(fèi)者的身心健康和經(jīng)濟(jì)利益，所以進(jìn)口食品安全監(jiān)管在一國(guó)治理中占有舉足輕重的地位。基于當(dāng)前社會(huì)熱點(diǎn)，本文將對(duì)我國(guó)進(jìn)口食品安全監(jiān)管存在的問(wèn)題進(jìn)行具體分析和深入探索，并在研究和總結(jié)美國(guó)、日本、歐盟等發(fā)達(dá)國(guó)家與地區(qū)進(jìn)口食品安全監(jiān)管先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出相關(guān)改進(jìn)措施和政策建議，以期為政府部門(mén)有效提升進(jìn)口食品監(jiān)管效率，減少監(jiān)管資源浪費(fèi)，提高我國(guó)進(jìn)口食品安全監(jiān)管整體水平提供一些建議參考。

一、我國(guó)進(jìn)口食品安全監(jiān)管概述

進(jìn)口食品，指的是在其他國(guó)家或地區(qū)生產(chǎn)、加工、制作，通過(guò)各種貿(mào)易方式從其他國(guó)家或地區(qū)輸入我國(guó)的，有中文標(biāo)識(shí)但外包裝沒(méi)有國(guó)內(nèi)衛(wèi)生許可證號(hào)的食品[5]。進(jìn)口食品品類(lèi)眾多，功用繁復(fù)，有些直接投放市場(chǎng)，有些用于食品行業(yè)的進(jìn)一步深加工。常見(jiàn)的進(jìn)口食品安全隱患主要集中在三個(gè)方面，一是合成色素、防腐劑、調(diào)味劑等添加劑超標(biāo)，二是黃曲霉素、蘑菇毒素等天然途徑污染物和二噁英、汞、鉛、砷等環(huán)境污染物超標(biāo)；三是霉菌、大腸菌群等細(xì)菌、細(xì)菌毒素及病毒造成的微生物污染。但進(jìn)口食品安全問(wèn)題不同于一般食品安全問(wèn)題，它還涉及到食品進(jìn)口國(guó)和出口國(guó)之間的貿(mào)易關(guān)系，處理不當(dāng)容易引發(fā)國(guó)家間的貿(mào)易摩擦，故而進(jìn)口食品安全監(jiān)管面臨著更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

當(dāng)前進(jìn)口食品安全監(jiān)管主要分為被動(dòng)監(jiān)管和主動(dòng)監(jiān)管兩種模式。被動(dòng)監(jiān)管是依靠質(zhì)檢系統(tǒng)，以檢測(cè)為手段，檢驗(yàn)出進(jìn)口食品中的風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)品和不合格產(chǎn)品，拒收或退回原產(chǎn)地，以消除或降低進(jìn)口食品安全風(fēng)險(xiǎn)。主動(dòng)監(jiān)管，則是在被動(dòng)監(jiān)管的基礎(chǔ)上，設(shè)立“紅黑名單”，對(duì)檢測(cè)記錄良好的進(jìn)口食品經(jīng)銷(xiāo)商和進(jìn)口來(lái)源國(guó)提供一定便利，對(duì)檢測(cè)記錄不好的企業(yè)和來(lái)源國(guó)加強(qiáng)監(jiān)管，情況嚴(yán)重的實(shí)施一定懲處，以引導(dǎo)進(jìn)口食品經(jīng)銷(xiāo)商和食品出口國(guó)主動(dòng)提高食品質(zhì)量。

作為進(jìn)口食品安全監(jiān)管的依據(jù)，現(xiàn)行的國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)可以概括為“四法五條例一辦法”。2018年新修正的《食品安全法》確定了食品安全工作要堅(jiān)持“預(yù)防為主、風(fēng)險(xiǎn)管理、全程控制、社會(huì)共治”的原則，要建立科學(xué)、嚴(yán)格的監(jiān)督管理制度。《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》明確了進(jìn)口食品的監(jiān)管品類(lèi)和范圍，規(guī)定了進(jìn)口食品的合格評(píng)定程序?！哆M(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》為防止動(dòng)植物危險(xiǎn)性病蟲(chóng)害傳入、傳出國(guó)境而制定，以保護(hù)農(nóng)、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)和人體健康?！秶?guó)境衛(wèi)生檢疫法》規(guī)定了對(duì)入境人員、交通工具、運(yùn)輸設(shè)備等的衛(wèi)生檢驗(yàn)程序，防止傳染病由境外傳入。此外，《食品安全法實(shí)施條例》《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法實(shí)施條例》《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法實(shí)施條例》《國(guó)家衛(wèi)生檢疫法實(shí)施細(xì)則》《認(rèn)證認(rèn)可條例》及《進(jìn)出口食品安全管理辦法》等更為細(xì)致地對(duì)進(jìn)出口檢驗(yàn)、檢疫、監(jiān)管工作做了詳細(xì)規(guī)定和說(shuō)明，形成了以《食安法》《商檢法》為引領(lǐng)，多部法律法規(guī)相互支持、相互補(bǔ)充的進(jìn)口商品監(jiān)管法律法規(guī)體系。

進(jìn)口食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)在2018年中央機(jī)構(gòu)改革后，有了一定調(diào)整。進(jìn)口食品監(jiān)管分為進(jìn)口和市場(chǎng)流通兩個(gè)環(huán)節(jié)。進(jìn)口環(huán)節(jié)監(jiān)管工作原為出入境檢驗(yàn)檢疫部門(mén)的職責(zé)，現(xiàn)歸海關(guān)總署統(tǒng)領(lǐng)，由內(nèi)設(shè)正廳級(jí)進(jìn)出口食品安全局具體負(fù)責(zé)。市場(chǎng)流通環(huán)節(jié)原由國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局負(fù)責(zé)，現(xiàn)由國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局綜合協(xié)調(diào)食品安全監(jiān)督管理工作。

進(jìn)口食品安全監(jiān)管主要分為入境前、入境時(shí)、入境后三個(gè)階段。入境前的輸華食品國(guó)家或地區(qū)食品安全管理體系審查制度、進(jìn)境動(dòng)植物源性食品檢疫審批制度、輸華食品境外預(yù)先檢驗(yàn)制度、進(jìn)口食品優(yōu)良進(jìn)口商認(rèn)定制度等各項(xiàng)監(jiān)管制度，重點(diǎn)在于實(shí)現(xiàn)對(duì)進(jìn)口食品的源頭監(jiān)管。如進(jìn)出口食品安全局需要對(duì)輸華食品國(guó)家或地區(qū)的衛(wèi)生狀況、監(jiān)管機(jī)制進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析；國(guó)外對(duì)中國(guó)出口的食品生產(chǎn)企業(yè)必須獲得衛(wèi)生注冊(cè)后，方能對(duì)中國(guó)出口；高風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)植物源性食品，必須事先申請(qǐng)并獲得進(jìn)境動(dòng)植物檢疫許可證后方能進(jìn)口；境外食品銷(xiāo)售商或代理人需要向入境檢驗(yàn)檢疫部門(mén)備案等。入境時(shí)的輸華食品檢驗(yàn)檢疫申報(bào)制度、輸華食品口岸檢驗(yàn)檢疫管理制度、輸華食品檢驗(yàn)檢疫風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警及快速反應(yīng)制度、輸華食品合格第三方檢驗(yàn)認(rèn)證機(jī)構(gòu)認(rèn)定制度等，側(cè)重于通過(guò)科學(xué)的檢驗(yàn)檢疫程序和方法，最大限度地將不符合我國(guó)食品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)和存在潛在風(fēng)險(xiǎn)的進(jìn)口食品拒之國(guó)門(mén)外。如進(jìn)口食品只有在口岸經(jīng)檢驗(yàn)檢疫合格，方允許進(jìn)口；各口岸檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后要及時(shí)發(fā)布預(yù)警并采取措施；對(duì)不合格食品要在官網(wǎng)進(jìn)行公開(kāi)發(fā)布并提供說(shuō)明，及時(shí)通報(bào)來(lái)源國(guó)家或地區(qū)；進(jìn)口食品包裝必須有中文標(biāo)簽、說(shuō)明書(shū)，必須經(jīng)過(guò)檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)審核合格后才能入境等。入境后的輸華食品國(guó)家或地區(qū)及生產(chǎn)企業(yè)食品安全管理體系回顧性檢查制度、輸華食品進(jìn)口商或代理商約談制度、輸華食品進(jìn)出口商和生產(chǎn)企業(yè)不良記錄制度、輸華食品召回制度等，主要是對(duì)已入境的食品進(jìn)行復(fù)查和復(fù)審，對(duì)出現(xiàn)問(wèn)題的進(jìn)口食品采取召回措施，對(duì)出現(xiàn)問(wèn)題的進(jìn)口食品企業(yè)進(jìn)行處罰等。

二、我國(guó)進(jìn)口食品安全監(jiān)管存在的主要問(wèn)題

(一)進(jìn)口食品安全監(jiān)管法律法規(guī)不完善

1.法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)滯后

進(jìn)口食品安全監(jiān)管法律法規(guī)體系是保障進(jìn)口食品安全的基石。從整體看，當(dāng)前法律法規(guī)已經(jīng)涵蓋了我國(guó)食品安全監(jiān)管的各個(gè)環(huán)節(jié)，但對(duì)于進(jìn)口食品安全監(jiān)管等相對(duì)弱勢(shì)的環(huán)節(jié)，在監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、措施、方法、技術(shù)等具體條款上還沒(méi)有形成較為完善的體系，部分法律法規(guī)之間存在法條重疊、規(guī)定籠統(tǒng)、條款不相協(xié)調(diào)甚至互相沖突等問(wèn)題，直接導(dǎo)致進(jìn)口食品實(shí)際執(zhí)法行為缺乏可操作性和有效的約束力。此外，現(xiàn)有食品安全標(biāo)準(zhǔn)分為衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家、地區(qū)、行業(yè)及企業(yè)各層面均有自己的標(biāo)準(zhǔn)，各類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)之間存在的互相交叉、層次不清等問(wèn)題，最終導(dǎo)致了實(shí)際監(jiān)管過(guò)程標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，效果不明顯的現(xiàn)象。如《食品安全法(2018年修正)》第九十八條和《進(jìn)出口食品安全管理辦法》第二十條均對(duì)進(jìn)口食品經(jīng)銷(xiāo)商的食品進(jìn)口和銷(xiāo)售記錄制度做了表述，但兩則條款在記錄的具體內(nèi)容上存在一定差異，容易造成實(shí)際執(zhí)法過(guò)程中出現(xiàn)矛盾和沖突。且條款對(duì)于進(jìn)口商食品進(jìn)口和銷(xiāo)售記錄是否需要構(gòu)建數(shù)字化檔案，記錄是否需要具體追溯到進(jìn)口食品產(chǎn)地或原材料產(chǎn)地，是否需要附上食品的各項(xiàng)檢驗(yàn)檢疫證明等，都未做出詳致的說(shuō)明。又如《食品安全法》雖然在國(guó)家層面確定了要建立食品安全追溯體系，但在實(shí)施和操作層面沒(méi)有提出具體的措施和詳細(xì)的規(guī)定，對(duì)于追溯信息的采集標(biāo)準(zhǔn)以及采集流程都缺少規(guī)范化說(shuō)明，并且建立食品安全追溯體系并不是一個(gè)強(qiáng)制性規(guī)定，目前還停留在“鼓勵(lì)”階段。

2.食品安全國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)采納和銜接不足

食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系是施行進(jìn)口食品安全監(jiān)管的重要依據(jù)。一套健全的食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系可以為進(jìn)口食品安全監(jiān)管提供一個(gè)確定、統(tǒng)一的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。1986年，我國(guó)正式加入了國(guó)際食品法典委員會(huì)(Codex Alimentarius Commission，CAC)，并參考CAC標(biāo)準(zhǔn)制定了我國(guó)食品質(zhì)量國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。但同發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)食品安全國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)采標(biāo)率尚顯不足。在二十世紀(jì)八十年代，歐洲英、法、德國(guó)家的CAC采標(biāo)率就高達(dá)80%以上，日本的采標(biāo)率更是達(dá)到90%以上，而我國(guó)的CAC采標(biāo)率僅為45%上下[6]，遠(yuǎn)低于國(guó)際水平。如對(duì)甜蜜素等有害食品添加劑，很多國(guó)家和地區(qū)都頒布了禁令，但我國(guó)的食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系中仍保有相關(guān)檢驗(yàn)檢測(cè)方法；如對(duì)于植物奶油等品類(lèi)，我國(guó)標(biāo)準(zhǔn)體系中還沒(méi)有制定相關(guān)的限量標(biāo)準(zhǔn)，造成了實(shí)際監(jiān)管中一定程度的資源浪費(fèi)和監(jiān)管無(wú)據(jù)。而且，我國(guó)現(xiàn)行國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)多數(shù)低于CAC標(biāo)準(zhǔn)要求，如CAC標(biāo)準(zhǔn)明確規(guī)定了包括丙硫咪唑在內(nèi)的29類(lèi)豬肉獸藥殘留，對(duì)豬肉、豬內(nèi)臟等獸藥含量分別給出了最高殘留限量，但在我國(guó)農(nóng)業(yè)部公布的第235號(hào)文件中，僅列出了CAC標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的15種獸藥的最高限量[7]。

3.罰金數(shù)額偏低，懲處力度不足

違法成本的高低是市場(chǎng)主體是否選擇守法經(jīng)營(yíng)的重要考量因素。違法行為的查處會(huì)損耗大量人力物力和社會(huì)資源，但這種社會(huì)成本的支出應(yīng)當(dāng)由違法者承擔(dān)，以達(dá)到威懾違法行為并填補(bǔ)社會(huì)成本消耗的結(jié)果。最佳的立法，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)違法行為發(fā)生率和造成社會(huì)成本損耗之間的平衡[8]。然而當(dāng)前我國(guó)食品安全違法行為處罰條款的設(shè)置難以有效降低違法行為的發(fā)生率。例如，對(duì)于違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)食品、食品添加劑的行為，1995年《食品衛(wèi)生法》第四十六條規(guī)定，“定型包裝食品和食品添加劑的包裝標(biāo)識(shí)或者產(chǎn)品說(shuō)明書(shū)上不標(biāo)明或者虛假標(biāo)注生產(chǎn)日期、保質(zhì)期限等規(guī)定事項(xiàng)的，或者違反規(guī)定不標(biāo)注中文標(biāo)識(shí)的，責(zé)令改正，可以處以五百元以上一萬(wàn)元以下的罰款?！?018年新修正的《食品安全法》規(guī)定，“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)標(biāo)注虛假生產(chǎn)日期、保質(zhì)期或者超過(guò)保質(zhì)期的食品、食品添加劑，違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品、食品添加劑貨值金額不足一萬(wàn)元的，并處五萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下罰款；貨值金額一萬(wàn)元以上的，并處貨值金額十倍以上二十倍以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷(xiāo)許可證。”考慮到近23年的通貨膨脹率，處罰金額的提高程度明顯偏低，難以對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者起到震懾警示作用，不利于實(shí)現(xiàn)法律懲處條款對(duì)違法行為的阻卻功能。

(二)進(jìn)口食品安全監(jiān)管相關(guān)體系不健全

1.食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系

食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，是對(duì)食品、食品添加劑中可能對(duì)人體健康造成不良影響的生物性、物理性、化學(xué)性危害進(jìn)行的科學(xué)評(píng)估。2001年，中國(guó)加入WTO后，引入了食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的國(guó)際理念。2006年出臺(tái)的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》首次明確提出要對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。2009年頒布的《食品安全法》以立法的形式正式確定食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度成為我國(guó)食品安全法律體系的一部分。在2018年最新修正的《食品安全法》中，第十七至第二十三條，對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的性質(zhì)、負(fù)責(zé)主體、評(píng)估對(duì)象、評(píng)估原則等做了具體規(guī)定。但當(dāng)前我國(guó)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與國(guó)際水平之間仍有一定差距，難以同國(guó)際接軌，導(dǎo)致我國(guó)在WTO的食品質(zhì)量安全貿(mào)易爭(zhēng)端和訴訟中容易處于被動(dòng)地位。并且，我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系涵蓋的食品品類(lèi)較為有限，僅將部分食品品類(lèi)納入了評(píng)估范圍，當(dāng)未經(jīng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的進(jìn)口食品品類(lèi)進(jìn)入我國(guó)市場(chǎng)時(shí)，難以找到相應(yīng)依據(jù)形成有效監(jiān)管。

2.食品安全預(yù)警體系

食品安全預(yù)警，是通過(guò)對(duì)食品安全問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)測(cè)、追蹤、量化、通報(bào)和預(yù)報(bào)等，構(gòu)建起的一套完整的針對(duì)食品安全問(wèn)題的功能系統(tǒng)，用以避免發(fā)生嚴(yán)重食品安全事故。但當(dāng)前我國(guó)的進(jìn)口食品安全預(yù)警渠道尚不暢通，沒(méi)有實(shí)時(shí)的信息傳遞通道，各級(jí)各相關(guān)監(jiān)管單位之間信息互通不充分。不同省市發(fā)現(xiàn)不合格、不合規(guī)食品后需要先進(jìn)行上報(bào)，確定確實(shí)存在食品安全風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題后，再由國(guó)家機(jī)構(gòu)通過(guò)公告、通知等形式向社會(huì)公眾進(jìn)行說(shuō)明，信息傳遞效率低下，食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的時(shí)效性難以保證[9]。且進(jìn)口食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警現(xiàn)有系統(tǒng)欠缺信息處理能力，難以對(duì)信息進(jìn)行及時(shí)有效采集和處理，存在為收集而收集的“表面工作”，流于形式，數(shù)據(jù)分析、處理與應(yīng)用重在事后總結(jié)，導(dǎo)致進(jìn)口食品風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系沒(méi)有發(fā)揮出應(yīng)有效力。

3.食品安全溯源體系

食品安全溯源，是指食品生產(chǎn)到消費(fèi)的所有環(huán)節(jié)中的所有信息能夠被順向追蹤(生產(chǎn)到消費(fèi))或逆向回溯(消費(fèi)到生產(chǎn))，將食品供應(yīng)鏈上的實(shí)體流轉(zhuǎn)變?yōu)樾畔⒘鳎沟檬称飞a(chǎn)的整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈能夠全程處于有效監(jiān)管之下。當(dāng)出現(xiàn)食品質(zhì)量安全問(wèn)題時(shí)，可以立時(shí)理清職責(zé)，定位結(jié)點(diǎn)，快速反應(yīng)，有效處理問(wèn)題食品，保障食品質(zhì)量安全。當(dāng)前我國(guó)進(jìn)口食品監(jiān)管采取分段式管理，進(jìn)口環(huán)節(jié)由海關(guān)主理，市場(chǎng)流通環(huán)節(jié)分屬市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)，缺乏有效協(xié)調(diào)配合機(jī)制，一旦發(fā)生進(jìn)口食品質(zhì)量安全問(wèn)題，難以在第一時(shí)間找到問(wèn)題結(jié)點(diǎn)，加以針對(duì)性處置。并且當(dāng)前跨境電商盛行，但國(guó)內(nèi)幾大保稅倉(cāng)的溯源系統(tǒng)只能實(shí)現(xiàn)從國(guó)內(nèi)保稅倉(cāng)開(kāi)始追溯，極少能追溯到海外倉(cāng)。此外，一個(gè)運(yùn)行有效的食品安全溯源體系需要處理政府、企業(yè)、第三方機(jī)構(gòu)、消費(fèi)者等多頭共享信息，對(duì)信息的采集、篩選、處理、保密等技術(shù)要求極高，但當(dāng)前的信息軟件難以提供有效技術(shù)支持。

4.食品安全召回體系

食品安全召回，是當(dāng)食品存在質(zhì)量安全問(wèn)題時(shí)，食品生產(chǎn)商或經(jīng)銷(xiāo)商按照法律法規(guī)上報(bào)政府部門(mén)，通過(guò)多種形式進(jìn)行社會(huì)公告，有序回收或更換消費(fèi)者手中問(wèn)題產(chǎn)品的一種補(bǔ)救措施，分為主動(dòng)召回、通知召回和責(zé)令召回三種形式?！妒称钒踩?2018修正)》對(duì)食品安全召回體系進(jìn)行了較為詳細(xì)的規(guī)定，明確了食品召回的責(zé)任主體以及政府的權(quán)利和職責(zé)，劃定了不同情形下食品召回的程序和途徑。但目前進(jìn)口食品的召回依舊以企業(yè)為主，特別是在“海淘”食品成為新趨勢(shì)的情形下，若是企業(yè)不主動(dòng)承擔(dān)召回責(zé)任，再加上“海淘”銷(xiāo)售分散的現(xiàn)實(shí)，一旦出現(xiàn)問(wèn)題，很難有效落實(shí)進(jìn)口食品召回措施。

(三)政府監(jiān)管部門(mén)體系建設(shè)有待強(qiáng)化

1.政府監(jiān)管部門(mén)縱向和橫向關(guān)系未理順

當(dāng)前進(jìn)口食品安全監(jiān)管職責(zé)歸屬海關(guān)總署。海關(guān)總署屬于垂直組織架構(gòu)，人員由中央垂直任命，財(cái)務(wù)預(yù)算由中央統(tǒng)籌劃撥，政策全國(guó)統(tǒng)一執(zhí)行。海關(guān)總署這種垂直管理模式，使得各地方海關(guān)保持了人事、財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)上的獨(dú)立，避免受到地方政府的干預(yù)，維護(hù)了海關(guān)的權(quán)威性、獨(dú)立性和統(tǒng)一性。但在實(shí)際中，垂直財(cái)政保障模式很容易導(dǎo)致中央財(cái)政預(yù)算難以滿(mǎn)足地方海關(guān)財(cái)政需求的現(xiàn)象，地方海關(guān)不得不向地方財(cái)政求助以彌補(bǔ)缺口，進(jìn)而造就地方海關(guān)與地方政府“糾葛”難清的現(xiàn)象。此外，海關(guān)部門(mén)承擔(dān)監(jiān)管、出入境檢驗(yàn)檢疫、征稅、查私和統(tǒng)計(jì)五項(xiàng)主要職能，以及進(jìn)出口食品安全、進(jìn)出境知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、國(guó)際海關(guān)合作等多項(xiàng)非傳統(tǒng)重要職能。海關(guān)的垂直組織架構(gòu)使得海關(guān)縱向管理層級(jí)不多，但橫向組織設(shè)置非常零散，三級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置比例達(dá)到了1∶47∶742，結(jié)構(gòu)趨于分散化[10]。當(dāng)前海關(guān)各條線(xiàn)、關(guān)區(qū)之間“煙囪林立”，信息資源封閉，執(zhí)法管理不統(tǒng)一，協(xié)調(diào)配合不足等現(xiàn)象嚴(yán)重，整體呈現(xiàn)蜂窩煤式管理狀態(tài)。

2.政府監(jiān)管部門(mén)之間缺乏有效協(xié)作

負(fù)責(zé)進(jìn)口食品安全進(jìn)口環(huán)節(jié)監(jiān)管的海關(guān)部門(mén)和負(fù)責(zé)進(jìn)口食品流通環(huán)節(jié)監(jiān)管的市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)之間的信息渠道不通暢，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，致使現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)了一些進(jìn)口產(chǎn)品經(jīng)銷(xiāo)商即使提供了進(jìn)口檢驗(yàn)檢疫證明，市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法人員也難以確認(rèn)的問(wèn)題。依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)對(duì)于在檢查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)口產(chǎn)品，應(yīng)立時(shí)向進(jìn)口產(chǎn)品檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)通報(bào)核實(shí)，以便檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)可以及時(shí)對(duì)相關(guān)進(jìn)口商進(jìn)行不良銷(xiāo)售記錄登記，情節(jié)嚴(yán)重的可以采取撤銷(xiāo)注冊(cè)、暫停報(bào)檢等處罰措施。但實(shí)際操作過(guò)程中，市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)向檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)發(fā)函核實(shí)和通報(bào)的途徑并不明確。此外，鑒于食品的特殊屬性，不能對(duì)進(jìn)口食品采取批批抽樣檢驗(yàn)的方式，否則長(zhǎng)周期的檢驗(yàn)勢(shì)必導(dǎo)致食品長(zhǎng)期滯留口岸，最終無(wú)法食用。很多發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)進(jìn)口食品都采取“口岸檢測(cè)+后續(xù)查驗(yàn)”的檢測(cè)手段，若在進(jìn)口食品市場(chǎng)流通環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)質(zhì)量不達(dá)標(biāo)現(xiàn)象，可以回溯到進(jìn)口環(huán)節(jié)，將已經(jīng)進(jìn)入市場(chǎng)的食品進(jìn)行通告、召回或沒(méi)收。但我國(guó)分段監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)，導(dǎo)致進(jìn)口食品監(jiān)管工作存在一定脫節(jié)現(xiàn)象。這一問(wèn)題在進(jìn)口分裝食品的監(jiān)管工作中表現(xiàn)尤甚。入境檢驗(yàn)檢疫部門(mén)只關(guān)注進(jìn)口環(huán)節(jié)的檢驗(yàn)，市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)后續(xù)的分裝、貼標(biāo)等環(huán)節(jié)，一些不法商販極有可能鉆空子，利用兩個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管信息不對(duì)稱(chēng)“大做文章”。

3.檢測(cè)人員不足及檢測(cè)技術(shù)不匹配

我國(guó)入境產(chǎn)品采取逐批查驗(yàn)方式，但隨著我國(guó)進(jìn)口貿(mào)易規(guī)模和貿(mào)易品類(lèi)的連年擴(kuò)張，食品監(jiān)測(cè)規(guī)范程度和食品標(biāo)簽專(zhuān)業(yè)化程度的逐漸提高，海關(guān)檢驗(yàn)檢疫執(zhí)法人員人數(shù)雖有所增加，但依舊無(wú)法滿(mǎn)足實(shí)際工作需要，基層執(zhí)法人員工作壓力不斷增大，食品檢測(cè)專(zhuān)業(yè)性人才補(bǔ)充不足，最終導(dǎo)致監(jiān)管工作質(zhì)量難以保證，影響進(jìn)口食品的安全監(jiān)管水平。而受限于當(dāng)前人力與財(cái)務(wù)壓力，進(jìn)口食品監(jiān)管將大部分精力集中于檢測(cè)檢驗(yàn)環(huán)節(jié)，沒(méi)有及時(shí)更新檢測(cè)技術(shù)，容易出現(xiàn)爆發(fā)進(jìn)口食品安全事件后才發(fā)現(xiàn)某項(xiàng)檢測(cè)指標(biāo)未納入監(jiān)管目錄的現(xiàn)象。除人員不足的問(wèn)題外，我國(guó)進(jìn)口食品檢測(cè)能力與發(fā)達(dá)國(guó)家也相距甚遠(yuǎn)。由于檢測(cè)設(shè)備技術(shù)不發(fā)達(dá)，檢測(cè)能力弱，單一檢測(cè)機(jī)構(gòu)檢測(cè)范圍小，分布分散，一部分食品和食品添加劑無(wú)法得到準(zhǔn)確檢測(cè)。如深圳口岸沒(méi)有能力檢測(cè)進(jìn)口卷煙、蜂蜜、豬油等產(chǎn)品，需要外送到北京等外地檢測(cè)機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致了檢測(cè)周期長(zhǎng)、檢測(cè)費(fèi)用高等問(wèn)題。

三、發(fā)達(dá)國(guó)家和國(guó)際組織進(jìn)口食品安全監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)與啟示

美國(guó)、日本和歐盟作為美洲、亞洲和歐洲極具代表性的發(fā)達(dá)國(guó)家和國(guó)際組織，其進(jìn)口食品安全監(jiān)管水平和食品安全檢測(cè)水平，遙遙領(lǐng)先于其他國(guó)家和地區(qū)，代表了現(xiàn)代進(jìn)口食品監(jiān)管的最高水準(zhǔn)。研究和借鑒這些發(fā)達(dá)國(guó)家和國(guó)際組織的進(jìn)口食品安全監(jiān)管措施，有利于提高我們對(duì)進(jìn)口食品安全監(jiān)管的認(rèn)知，為提高我國(guó)進(jìn)口食品安全監(jiān)管提供豐富方案和有效經(jīng)驗(yàn)。

(一)持續(xù)更新完善的法律法規(guī)體系

對(duì)于進(jìn)口食品安全監(jiān)管，美國(guó)、日本和歐盟結(jié)合本國(guó)、本地區(qū)國(guó)情，均設(shè)置了一系列相對(duì)縝密、完善的法律法規(guī)體系，并隨著時(shí)代進(jìn)步和國(guó)家發(fā)展，不斷更新具體條例和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)進(jìn)口食品的安全檢測(cè)、質(zhì)量評(píng)估等各個(gè)環(huán)節(jié)形成了有效法律約束。美國(guó)食品安全監(jiān)管以《聯(lián)邦食品、藥品和化妝法》為核心，后又于2011年對(duì)該法案進(jìn)行修訂，形成最新的《FDA食品安全現(xiàn)代化法案》，與《聯(lián)邦肉類(lèi)檢驗(yàn)法》《禽產(chǎn)品檢驗(yàn)法》《茶進(jìn)口法》等技術(shù)性法律法規(guī)文件互為補(bǔ)充，對(duì)不同種類(lèi)食品提出了相應(yīng)的監(jiān)管措施[6]。日本作為食品進(jìn)口大國(guó)，其六成左右農(nóng)產(chǎn)品依賴(lài)進(jìn)口。為加強(qiáng)對(duì)食品中農(nóng)業(yè)化學(xué)物殘留的管理，日本在多次修訂《食品安全基本法》《檢疫法》等食品安全核心法律文件外，于2006年出臺(tái)了《肯定列表制度》，將農(nóng)產(chǎn)品化學(xué)物品殘留限量劃分為“沿用原限量標(biāo)準(zhǔn)而未重新制定暫定限量標(biāo)準(zhǔn)”“暫定標(biāo)準(zhǔn)”“禁用物質(zhì)”“豁免物質(zhì)”“一律標(biāo)準(zhǔn)”五大類(lèi)，同時(shí)對(duì)化學(xué)品限量標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置了極為嚴(yán)苛的標(biāo)準(zhǔn)和要求。歐盟同樣以《食品基本法》為中心，相繼出臺(tái)《食品衛(wèi)生法》《動(dòng)物性食品特殊衛(wèi)生規(guī)則》《人類(lèi)消費(fèi)用動(dòng)物源性食品官方控制組織的特殊規(guī)則》等法律法規(guī)，對(duì)進(jìn)口食品監(jiān)管施以全面、系統(tǒng)、嚴(yán)格的管控[11]。美國(guó)、日本、歐盟的進(jìn)口食品安全監(jiān)管法律法規(guī)體系的共性在于，法律法規(guī)都具有很強(qiáng)的實(shí)用性和可操作性，為進(jìn)口食品安全監(jiān)管工作的開(kāi)展提供了具體、強(qiáng)效的法律保護(hù)。

(二)科學(xué)的監(jiān)管理念和先進(jìn)的監(jiān)管機(jī)制

風(fēng)險(xiǎn)分析理念是美國(guó)、日本、歐盟等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)共同遵循的食品安全監(jiān)管理念。為降低食品安全風(fēng)險(xiǎn)，美國(guó)采取了一系列風(fēng)險(xiǎn)分析方案。其中，最值得關(guān)注的是其“進(jìn)口食品預(yù)警系統(tǒng)”。該系統(tǒng)通過(guò)將美國(guó)食品藥品監(jiān)督管理局(FDA)的進(jìn)口產(chǎn)品操作和管理系統(tǒng)(OASIS)與海關(guān)自動(dòng)貿(mào)易系統(tǒng)(ACS)聯(lián)網(wǎng)，以保證進(jìn)口食品相關(guān)信息的高效、準(zhǔn)確傳遞?！斑M(jìn)口食品預(yù)警系統(tǒng)”實(shí)時(shí)收集、記錄、存檔存在問(wèn)題的進(jìn)口企業(yè)和食品，當(dāng)下一次同類(lèi)產(chǎn)品出現(xiàn)時(shí)可以及時(shí)預(yù)警，便于相關(guān)監(jiān)管部門(mén)快速調(diào)取貨物潛在問(wèn)題、歷史記錄等信息，并在幾分鐘后迅速下達(dá)放行、抽檢，抑或是扣留、拒絕入內(nèi)等決定，由此極大地提高了監(jiān)管效率[12]。日本對(duì)進(jìn)口食品實(shí)施年度監(jiān)控計(jì)劃，通過(guò)對(duì)檢測(cè)不合格的產(chǎn)品進(jìn)行強(qiáng)化檢查和命令檢查的方式，將有限的監(jiān)管資源集中投入到需要重點(diǎn)監(jiān)控的地方。日本進(jìn)口食品監(jiān)管首先采取“抽樣檢驗(yàn)”，對(duì)于不合格產(chǎn)品，將進(jìn)行強(qiáng)化檢查，提高抽樣比例至30%；若檢驗(yàn)仍不通過(guò)，該系列產(chǎn)品進(jìn)入命令檢查環(huán)節(jié)，該階段檢驗(yàn)不合格，則觸發(fā)禁止進(jìn)口程序，該類(lèi)產(chǎn)品和相關(guān)進(jìn)口企業(yè)將被列入“黑名單”。歐盟根據(jù)產(chǎn)品自身的風(fēng)險(xiǎn)屬性對(duì)進(jìn)口食品進(jìn)行分類(lèi)管理，主要包括動(dòng)物產(chǎn)品和動(dòng)物源性產(chǎn)品、非動(dòng)物源性產(chǎn)品和動(dòng)植物合成產(chǎn)品三大類(lèi)，并結(jié)合不同品類(lèi)的特性設(shè)置了不同的監(jiān)管形式和標(biāo)準(zhǔn)。歐盟對(duì)進(jìn)口食品的檢驗(yàn)檢疫，除了常規(guī)監(jiān)管模式中的文件審查、貨證核查和物理檢查外，同時(shí)建立了快速預(yù)警系統(tǒng)，以便及時(shí)捕捉、評(píng)估與查驗(yàn)進(jìn)口食品風(fēng)險(xiǎn)信息，并根據(jù)最新信息迅速調(diào)整監(jiān)管模式[11]。風(fēng)險(xiǎn)先行的監(jiān)管理念與完善科學(xué)的監(jiān)管程序，在有效提升進(jìn)口食品監(jiān)管效率的同時(shí)，也極大便利了進(jìn)口食品貿(mào)易的進(jìn)行。

(三)明確政府職責(zé)，依托多方力量

明確界定各監(jiān)管部門(mén)的分工與職責(zé)可以有效保障監(jiān)管工作的開(kāi)展。多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家均采取了多部門(mén)分段監(jiān)管的模式。在橫向分工上，各監(jiān)管部門(mén)分工明確，盡可能避免職責(zé)交叉，如美國(guó)食品藥品監(jiān)督管理局(FDA)主要負(fù)責(zé)對(duì)酒類(lèi)、飲料類(lèi)等進(jìn)口食品進(jìn)行安全檢驗(yàn)；食品安全檢驗(yàn)局(FSIS)主要是對(duì)肉類(lèi)、禽類(lèi)等進(jìn)行監(jiān)測(cè)。在縱向監(jiān)管中，遵循“垂直管理”原則，各監(jiān)管環(huán)節(jié)均設(shè)置了詳細(xì)的規(guī)定與指導(dǎo)說(shuō)明。日本專(zhuān)門(mén)設(shè)了食品安全委員會(huì)、厚生勞動(dòng)省和農(nóng)林水產(chǎn)省三個(gè)機(jī)構(gòu)，分別負(fù)責(zé)進(jìn)口食品監(jiān)管中，食品安全風(fēng)險(xiǎn)分析與政策制定、進(jìn)口食品檢驗(yàn)檢疫和進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品檢驗(yàn)檢疫三項(xiàng)工作的具體開(kāi)展。進(jìn)口食品監(jiān)管與國(guó)內(nèi)食品監(jiān)管的最大區(qū)別在于進(jìn)口食品的生產(chǎn)、加工多在國(guó)外進(jìn)行，而監(jiān)管主要在口岸進(jìn)行。因此，美國(guó)、日本和歐盟在明確政府作為監(jiān)管主體的同時(shí)，規(guī)定食品進(jìn)口商為進(jìn)口食品安全的責(zé)任主體，積極鼓勵(lì)第三方機(jī)構(gòu)與本國(guó)消費(fèi)者共同參與聯(lián)合監(jiān)管工作，并加強(qiáng)與境外食品生產(chǎn)企業(yè)所在國(guó)監(jiān)管部門(mén)的合作管理[13]。此外，美、日、歐都在進(jìn)口食品監(jiān)管技術(shù)、檢驗(yàn)檢疫技術(shù)、檢測(cè)儀器設(shè)備、監(jiān)管人員培訓(xùn)等方面投入了高額經(jīng)費(fèi)，以確保監(jiān)管體系高效運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)對(duì)進(jìn)口食品安全問(wèn)題的有效管理。

四、完善我國(guó)進(jìn)口食品安全監(jiān)管的構(gòu)想與對(duì)策

開(kāi)展進(jìn)口食品安全監(jiān)管，對(duì)維護(hù)國(guó)家安全，社會(huì)穩(wěn)定，保護(hù)人民群眾身體健康，保障消費(fèi)者權(quán)益都至關(guān)重要?，F(xiàn)階段我國(guó)進(jìn)口食品安全監(jiān)管體系已初具雛形，但仍有進(jìn)一步發(fā)展完善的空間。一個(gè)合理的進(jìn)口食品安全監(jiān)管體系，需要健全的法律法規(guī)給予支撐，完善的監(jiān)管機(jī)制配合運(yùn)行，廣泛的社會(huì)力量參與治理，既具備被動(dòng)監(jiān)管的能力，又兼有主動(dòng)監(jiān)管的理念。在實(shí)際的監(jiān)管操作中，一個(gè)好的進(jìn)口食品安全監(jiān)管體系，可以對(duì)各種進(jìn)口食品的預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行準(zhǔn)確的評(píng)估和預(yù)測(cè)；可以制定有針對(duì)性的檢測(cè)計(jì)劃，合理配置檢測(cè)資源，將檢測(cè)資源更多地傾向高風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)品和有不良記錄的進(jìn)口商或來(lái)源地；可以對(duì)進(jìn)口商實(shí)施有威懾力的懲處，提高其犯錯(cuò)、犯罪成本，迫使進(jìn)口商主動(dòng)改善進(jìn)口食品的安全和質(zhì)量。因此，聚焦進(jìn)口食品監(jiān)管體系的現(xiàn)有問(wèn)題，本文提出以下建議。

(一)建立健全進(jìn)口食品安全監(jiān)管法律法規(guī)

建立健全進(jìn)口食品安全監(jiān)管法律法規(guī)，是保障食品安全的最根本措施和最有力支撐。根據(jù)我國(guó)進(jìn)口食品現(xiàn)狀及未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)，制定一部兼具全面性和前瞻性，專(zhuān)門(mén)針對(duì)進(jìn)口食品安全監(jiān)管的法律法規(guī)勢(shì)在必行。這就要求對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的進(jìn)口食品安全監(jiān)管相關(guān)法律條文進(jìn)行梳理和整合，充分汲取基層執(zhí)法人員建議，參考國(guó)外相關(guān)先進(jìn)法律條款，征詢(xún)專(zhuān)家和社會(huì)公眾意見(jiàn)，出臺(tái)具有共時(shí)性、符合我國(guó)國(guó)情的進(jìn)口食品監(jiān)管法律法規(guī)，以滿(mǎn)足當(dāng)前進(jìn)口食品貿(mào)易不斷發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。

從執(zhí)法角度講，進(jìn)口食品安全監(jiān)管法律的制定需要從監(jiān)管實(shí)際出發(fā)，有針對(duì)性地彌補(bǔ)當(dāng)前進(jìn)口食品監(jiān)管方面的疏漏，具體規(guī)定進(jìn)口商和國(guó)內(nèi)代理商的評(píng)估備案內(nèi)容和監(jiān)管溯源流程，明確海關(guān)檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)在進(jìn)口食品安全監(jiān)管全鏈條上的職責(zé)分配和協(xié)調(diào)配合機(jī)制，加強(qiáng)進(jìn)口食品分裝、再加工等環(huán)節(jié)的監(jiān)管銜接，形成進(jìn)口食品安全監(jiān)管閉環(huán)，實(shí)現(xiàn)進(jìn)口食品安全監(jiān)管全過(guò)程、全領(lǐng)域的有效管理。法律法規(guī)確定后，可以組織食品安全領(lǐng)域?qū)＜遥园咐问綄?duì)條例條款進(jìn)行剖析和解讀，最后編撰成冊(cè)，供基層執(zhí)法人員學(xué)習(xí)，以加強(qiáng)基層執(zhí)法人員對(duì)法律法規(guī)的理解，提高基層執(zhí)法效率。

從懲處力度講，進(jìn)口食品安全監(jiān)管法律需要建立嚴(yán)格的懲罰制度，在結(jié)合進(jìn)口食品貿(mào)易現(xiàn)實(shí)和歷年通貨膨脹率的基礎(chǔ)上，綜合專(zhuān)家意見(jiàn)，制定合理且具有威懾力的懲罰金額，強(qiáng)化法律的懲戒效果，提高違法成本，充分發(fā)揮法律的震懾作用，嚴(yán)格執(zhí)法，絕不姑息。

(二)構(gòu)建高標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)口食品安全監(jiān)管體系

構(gòu)建與國(guó)際接軌的高標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)口食品安全監(jiān)管體系，是實(shí)施具體檢驗(yàn)檢測(cè)的運(yùn)行根基和重要依據(jù)。針對(duì)當(dāng)前我國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系中存在的標(biāo)準(zhǔn)老、舊、低，標(biāo)準(zhǔn)之間交叉、重復(fù)、矛盾，以及重要指標(biāo)缺失等問(wèn)題，需要深入研究CAC國(guó)際通用標(biāo)準(zhǔn)體系，提高我國(guó)食品安全監(jiān)管采標(biāo)率，汲取國(guó)外高水平食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定經(jīng)驗(yàn)，逐步廢止現(xiàn)有的多層標(biāo)準(zhǔn)通行的混亂局面，明確定義模糊的指標(biāo)，修訂存在沖突的標(biāo)準(zhǔn)，打造統(tǒng)一、完整、有序、科學(xué)的高質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系。此外，要順應(yīng)食品技術(shù)高速發(fā)展趨勢(shì)，緊盯國(guó)際食品安全標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)向，建立動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，根據(jù)進(jìn)口貿(mào)易、檢測(cè)技術(shù)等變化，爭(zhēng)取每一年更新一次檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，每三年更新一次行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)食品安全標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容的合理化、科學(xué)化，實(shí)現(xiàn)與國(guó)際先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)的同步化、現(xiàn)代化。

對(duì)于食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，需要引入國(guó)際先進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估理念，組建風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)信息收集、處理和分析能力，構(gòu)建進(jìn)口食品入境前、入境時(shí)和入境后全階段、全過(guò)程的風(fēng)險(xiǎn)信息數(shù)據(jù)庫(kù)，積極跟進(jìn)新興進(jìn)口食品動(dòng)向，及時(shí)發(fā)現(xiàn)可能存在的進(jìn)口食品安全隱患，實(shí)現(xiàn)最大程度的風(fēng)險(xiǎn)管控。

對(duì)于食品安全預(yù)警體系，要加快推行進(jìn)口食品經(jīng)銷(xiāo)商和來(lái)源地安全信用電子檔案構(gòu)建，實(shí)時(shí)更新進(jìn)口食品經(jīng)銷(xiāo)商和來(lái)源地“紅黑名單”，積極尋求進(jìn)口檢驗(yàn)檢測(cè)系統(tǒng)的區(qū)域間協(xié)作，構(gòu)建全面信息交流平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)全國(guó)各地區(qū)海關(guān)和市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)之間的信息互通和共享，使得某一環(huán)節(jié)爆發(fā)披露的進(jìn)口食品相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)信息可以在第一時(shí)間被全鏈條上的相關(guān)部門(mén)獲知，提高信息傳遞效率，確保食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的時(shí)效性。

食品安全溯源和安全召回是相關(guān)關(guān)聯(lián)、緊密聯(lián)系的兩個(gè)體系，通常都是在食品安全事件爆發(fā)后，通過(guò)食品安全溯源，找到問(wèn)題癥結(jié)，以便實(shí)施安全召回。食品安全溯源遵循預(yù)防原則，我國(guó)只有切實(shí)落實(shí)HACCP(Hazard Analysis Critical Control Point)體系，才能真正實(shí)現(xiàn)進(jìn)口食品的全過(guò)程監(jiān)管?？紤]到進(jìn)口食品安全監(jiān)管的特殊性，還需要明確政府、企業(yè)、社會(huì)組織等在食品安全溯源體系中的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，將進(jìn)口食品分段式監(jiān)管鏈條上的機(jī)構(gòu)有機(jī)整合，形成協(xié)調(diào)配合，確保食品安全溯源體系的暢通。有了暢通的食品安全溯源體系，食品安全召回體系的實(shí)施才更有保障。借鑒國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的食品召回流程和經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)可以建立專(zhuān)門(mén)的進(jìn)口食品安全召回管理機(jī)構(gòu)，專(zhuān)職負(fù)責(zé)進(jìn)口食品安全召回的各項(xiàng)工作。

(三)加強(qiáng)進(jìn)口食品安全監(jiān)管體制機(jī)制建設(shè)

進(jìn)口食品安全監(jiān)管體制機(jī)制的高效運(yùn)行是保障進(jìn)口食品安全的關(guān)鍵所在。政府作為提供公共管理與服務(wù)的主體，需要協(xié)調(diào)部門(mén)間分工合作，權(quán)責(zé)分明，高效執(zhí)行食品安全相關(guān)法律法規(guī)，維護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全。海關(guān)總署作為負(fù)責(zé)進(jìn)口食品安全監(jiān)管的最高機(jī)構(gòu)，應(yīng)以制度實(shí)施為導(dǎo)向，以信息公開(kāi)為內(nèi)核，以過(guò)程監(jiān)管為理念[14]，定期出臺(tái)并督促落實(shí)進(jìn)口食品安全監(jiān)管各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)體系，全程監(jiān)督各直屬海關(guān)和隸屬海關(guān)的監(jiān)管執(zhí)行情況，定期開(kāi)展執(zhí)行檢查，對(duì)工作不認(rèn)真、執(zhí)行效率低下的部門(mén)進(jìn)行通報(bào)和績(jī)效扣分，定期開(kāi)展聯(lián)合專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng)，促進(jìn)各部門(mén)間的良好合作。一旦遇到重大進(jìn)口食品安全事故，海關(guān)總署應(yīng)第一時(shí)間牽頭召開(kāi)會(huì)議，根據(jù)食品安全性質(zhì)和事故發(fā)生環(huán)節(jié)，成立專(zhuān)項(xiàng)工作組，統(tǒng)一協(xié)調(diào)事故處理。

我國(guó)進(jìn)口食品按照食品鏈條進(jìn)行分類(lèi)監(jiān)管，各環(huán)節(jié)之間仍然存在監(jiān)管“空隙”，而食品安全事故大多都是在各環(huán)節(jié)的銜接“真空”地帶發(fā)生，因此如何實(shí)現(xiàn)進(jìn)口食品監(jiān)管環(huán)節(jié)的無(wú)縫對(duì)接是當(dāng)前亟須解決的一大難題。進(jìn)口食品安全監(jiān)管必須從入境管理入手，建立高效、可操作性強(qiáng)的口岸管理工作系統(tǒng)，并與市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)共同建立食品安全信息交流平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息的互通共享，降低協(xié)調(diào)成本，簡(jiǎn)化溝通程序，以制度體系建設(shè)支持進(jìn)口食品安全監(jiān)管效率的提高。

專(zhuān)業(yè)的檢測(cè)團(tuán)隊(duì)和先進(jìn)的檢測(cè)技術(shù)是保障進(jìn)口食品安全的重要條件。只有提高監(jiān)管隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)性和監(jiān)管技術(shù)的科學(xué)性，才能全面提升進(jìn)口食品安全的評(píng)估和檢測(cè)能力。首先，要保證足夠的監(jiān)管人員，不同監(jiān)管環(huán)節(jié)要根據(jù)自身的監(jiān)管工作量，動(dòng)態(tài)調(diào)整人員數(shù)量和人員力量，合理分配人員職責(zé)和任務(wù)，做到人盡其責(zé)，人盡其用；要加強(qiáng)監(jiān)管人員業(yè)務(wù)能力和公共服務(wù)意識(shí)的培養(yǎng)，定期開(kāi)展專(zhuān)題培訓(xùn)、法律研讀論壇、思想教育講座等，組建一支專(zhuān)業(yè)強(qiáng)、素養(yǎng)高的監(jiān)管隊(duì)伍；要科學(xué)制定績(jī)效考核機(jī)制，將工作內(nèi)容、工作質(zhì)量與考核掛鉤，將考核結(jié)果同薪資、晉升掛鉤，形成正向激勵(lì)效果；要建立嚴(yán)謹(jǐn)問(wèn)責(zé)機(jī)制，對(duì)因監(jiān)管人員個(gè)人原因?qū)е碌倪M(jìn)口食品監(jiān)管紕漏，要嚴(yán)肅處置，嚴(yán)格追究責(zé)任。其次，要結(jié)合進(jìn)口食品監(jiān)管工作實(shí)際，合理配置檢測(cè)設(shè)備，平衡不同地域之間的檢測(cè)技術(shù)水平；要整合優(yōu)化政府、高校、第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)等不同單位的檢測(cè)力量，在滿(mǎn)足實(shí)際監(jiān)管檢測(cè)要求的同時(shí)，推動(dòng)前沿檢測(cè)項(xiàng)目的研究，促進(jìn)我國(guó)檢測(cè)水平向世界前列邁進(jìn)；要積極推動(dòng)我國(guó)政府、企業(yè)、第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)與境外機(jī)構(gòu)的多層次、多領(lǐng)域合作，將國(guó)際權(quán)威認(rèn)證的檢測(cè)結(jié)果納入當(dāng)前進(jìn)口食品安全的境外預(yù)檢體系中，全方位提升我國(guó)進(jìn)口食品安全監(jiān)管的質(zhì)量和效率。

(四)疫情常態(tài)化下進(jìn)口食品安全監(jiān)管體系調(diào)整

當(dāng)前疫情呈現(xiàn)常態(tài)化趨勢(shì)，持續(xù)的COVID-19大流行對(duì)進(jìn)口食品安全監(jiān)管提出了前所未有的挑戰(zhàn)。為了維系進(jìn)口食品安全監(jiān)管體系的完整性和有效性，保障人民群眾的健康安全，需要針對(duì)疫情常態(tài)化下的進(jìn)口食品新冠病毒檢測(cè)工作作出相應(yīng)調(diào)整。

首先要制定多部門(mén)協(xié)作的應(yīng)急計(jì)劃，詳細(xì)說(shuō)明中央和地方主管部門(mén)對(duì)于新冠病毒檢測(cè)的職責(zé)以及疫情常態(tài)化下的各部門(mén)協(xié)作與配合機(jī)制，嚴(yán)密跟蹤C(jī)OVID-19國(guó)內(nèi)外最新動(dòng)態(tài)，及時(shí)更新并互通各單位、各部門(mén)最新情況，以便中央與地方、地方與地方之間，商定整體性政策與措施來(lái)應(yīng)對(duì)突發(fā)危機(jī)。其次，由于新冠病毒檢測(cè)導(dǎo)致的工作量增大可能引起工作人員數(shù)量不足的情況，若有聘用臨時(shí)員工的需要，則需保證臨時(shí)工作人員受到充分培訓(xùn)和有效監(jiān)督；并且，對(duì)于食品檢查人員，需要長(zhǎng)期配備充足、合格的個(gè)人防護(hù)裝備，如一次性工作服、口罩、手套、發(fā)網(wǎng)、套鞋等，在各項(xiàng)檢查工作之間全面更換，以避免檢查結(jié)果交叉污染，同時(shí)可以有效保護(hù)工作人員的健康和安全。再次，為增強(qiáng)對(duì)進(jìn)口食品的新冠檢測(cè)力度，在面對(duì)原有檢測(cè)機(jī)構(gòu)檢測(cè)能力不足的情況時(shí)，可以考慮引入資質(zhì)合格的私營(yíng)檢測(cè)機(jī)構(gòu)和獨(dú)立專(zhuān)業(yè)檢測(cè)人員，賦予其臨時(shí)授權(quán)，以執(zhí)行新冠檢測(cè)職能，但前提是私營(yíng)檢測(cè)機(jī)構(gòu)和獨(dú)立檢測(cè)人員需要受到嚴(yán)格監(jiān)管，并保證其執(zhí)行的職能與檢測(cè)對(duì)象之間不存在利益關(guān)聯(lián)或利益沖突。最后，要構(gòu)建及時(shí)暢通的信息交互通道，可以通過(guò)在官網(wǎng)開(kāi)設(shè)COVID-19專(zhuān)欄的方式，每日公開(kāi)進(jìn)口食品新冠病毒檢測(cè)結(jié)果，為廣大人民群眾和相關(guān)利益單位與組織提供準(zhǔn)確可靠的最新信息，防止謠言和流言的產(chǎn)生；此外，還可以通過(guò)社交媒體、新聞報(bào)道等方式向公眾科普購(gòu)買(mǎi)和處理進(jìn)口食品時(shí)應(yīng)采取的必要措施。