財政不平衡、轉(zhuǎn)移支付與地方政府債務(wù)融資

張 帆，孟 磊，毛佳瑩

(浙江財經(jīng)大學(xué) 財政稅務(wù)學(xué)院，浙江 杭州 310018)

一、提出問題

中國分稅財政體制將所有稅權(quán)賦予了中央政府，將大部分事權(quán)和支出責(zé)任賦予了地方政府，尤其是縣(市)級基層政府，中央與地方政府間呈現(xiàn)出非常明顯的縱向不平衡體制特征。在財政不平衡的體制下，中央加大了對地方政府的轉(zhuǎn)移支付力度，但對具有擴(kuò)張偏向的地方政府而言，央地政府間的財政不平衡問題并沒有得到有效解決。對于地方政府而言，只能依靠各種舉債融資的手段來滿足本級政府財政支出需要。特別是在2009年，為了應(yīng)對世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)的沖擊，我國地方政府利用融資平臺進(jìn)行過度融資，地方政府間的債務(wù)競爭不斷加劇，地方性融資平臺不僅在數(shù)量上急劇增多，而且加大了地方政府隱性債務(wù)壓力。與此同時，基于政府間的“自上而下的標(biāo)尺競爭”模式，同級政府間也表現(xiàn)出明顯的橫向競爭關(guān)系。越來越多的研究開始注意到政府行為的空間效應(yīng)，臨近地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長具有空間溢出效應(yīng)，相鄰地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長會給本地政府帶來發(fā)展的激勵，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，本地政府就會加大舉債的力度。因此，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的競爭也帶來了地方政府間舉債融資的競爭。對于地方政府而言，短期內(nèi)的債務(wù)水平越高會使本轄區(qū)獲得更大的競爭優(yōu)勢，當(dāng)發(fā)現(xiàn)臨近地區(qū)舉債融資行為能夠帶來更多的經(jīng)濟(jì)增長時，本地政府會認(rèn)為通過債務(wù)融資是值得的，地方政府會突破已有的融資約束體制不斷增加債務(wù)規(guī)模，從而導(dǎo)致地方政府債務(wù)融資呈現(xiàn)出一定的空間集聚效應(yīng)。因此，地方政府的舉債融資行為會被空間關(guān)聯(lián)的相鄰地區(qū)模仿學(xué)習(xí)，地方政府在制定融資政策時，也會參考鄰近地區(qū)的債務(wù)融資策略。除此之外，轉(zhuǎn)移支付和財政不平衡可能存在空間溢出效應(yīng)，由于本地政府制定融資策略時會充分考慮臨近地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素，臨近地區(qū)的財政不平衡狀況以及獲取的轉(zhuǎn)移支付也會成為本地政府制定融資策略的重要參考因素。

中國是一個具有鮮明特色的社會主義市場經(jīng)濟(jì)國家，在分稅財政體制框架內(nèi)，這種縱向失衡的財政體制、轉(zhuǎn)移支付制度與地方政府債務(wù)融資之間存在這種空間關(guān)聯(lián)和多種空間特征?；谝陨戏治?，在財政不平衡的特征下，本研究首先厘清地方政府債務(wù)融資的空間關(guān)聯(lián)，并基于空間關(guān)聯(lián)性探究影響地方政府債務(wù)的具體因素，無疑將有助于化解地方債務(wù)風(fēng)險。

二、文獻(xiàn)評述

近年來，國外對地方政府債務(wù)融資這一問題的成因有著廣泛研究。已有文獻(xiàn)認(rèn)為地方政府債務(wù)融資受多重因素影響。例如：Swianiewicz認(rèn)為使用借款為地方政府債務(wù)融資比使用當(dāng)期的地方財政收入更為可取[1]；Boadway和Tremblay認(rèn)為財政預(yù)算軟約束體制也是造成地方政府支出膨脹的重要推手[2]，基于轉(zhuǎn)移支付的“公共池效應(yīng)”，地方政府為了獲取更多的轉(zhuǎn)移支付也會通過大量舉債表現(xiàn)出財政困難的狀況。就中國而言，Chen等認(rèn)為“四萬億激勵計劃(1)2008年11月中華人民共和國國務(wù)院常務(wù)會議提出用于應(yīng)對2008國際經(jīng)濟(jì)危機(jī)、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的一系列財政、貨幣等政策，總規(guī)模約4萬億元人民幣?！备羌铀倭说胤秸畟鶆?wù)率的攀升，其核心就是分權(quán)財政體制導(dǎo)致中央與地方政府之間的財權(quán)和事權(quán)配置不當(dāng)，給地方政府債務(wù)融資提供了空間[3]?；谶@種認(rèn)識，財政體制縱向失衡即不對稱分權(quán)，從地方政府層級看，在縱向關(guān)系上就必然于事權(quán)支出與財力之間出現(xiàn)一個缺口。當(dāng)財政缺口不能通過支出重新配置或轉(zhuǎn)移支付解決時，財政不平衡就會出現(xiàn)，從而可能導(dǎo)致下級政府借債行為的發(fā)生[4-5]。正是政府間存在財政不平衡這一事實，以Tiebout、 Musgrave、 Wright和Oates等為代表的第一代財政聯(lián)邦理論就指出，通過多層級政府體系提供公共品比由單一中央政府對所有公共支出做出決策更為有效，認(rèn)為各級政府通過舉債融資方式提供公共產(chǎn)品更為可取[6-8]。在第一代財政聯(lián)邦理論的支持下，Obeng-Odoom認(rèn)為如果地方財政完全由本地稅收和地方政府借款來完成，這會造成地區(qū)間的財政不平等，那么財政不平衡現(xiàn)象就會產(chǎn)生[9]。而地方政府的競相舉債易引起系統(tǒng)性金融風(fēng)險，給政府帶來違約風(fēng)險，其極端形式就是地方政府的稅收收入無法維持債務(wù)，從而中央政府不得不被迫動用國家財政對地方政府進(jìn)行破產(chǎn)救助[10]。同時，財政不平衡還會產(chǎn)生公共池資源和預(yù)算軟約束問題，比如Spiller和Tommasi等人研究發(fā)現(xiàn)財政不平衡越高、效率和配置不當(dāng)，強化了地方政府軟預(yù)算約束，使其不斷增加財政支出，從而造成地方政府通過舉債來維持正常運轉(zhuǎn)[11-12]。

國內(nèi)學(xué)者對該問題的分析與討論同樣較為豐富。賈俊雪等認(rèn)為分稅制改革以來，中國采取了財權(quán)層層集中、事權(quán)層層下移的做法，導(dǎo)致地方政府普遍存在較大的財政缺口，并運用數(shù)理模型推導(dǎo)發(fā)現(xiàn)財政不平衡激勵了地方政府債務(wù)融資需要[13]。事實上，中國自1994年分稅制改革之后向著更加規(guī)范合理、更加適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代財政體制邁進(jìn)，中央財政緊張的問題得到緩解，但新的問題逐漸產(chǎn)生，其中之一就是地方政府財政收支缺口越來越大，積累的債務(wù)越來越多[14]。的確，在中國現(xiàn)行分稅財政體制下，地方政府不僅承擔(dān)了本該支出的責(zé)任，還承擔(dān)了央、地共擔(dān)以及中央本應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。祁毓和楊春飛認(rèn)為這不僅加劇了國內(nèi)各級政府之間的財政不平等，而且顯著影響了地方政府公共財政支出行為[15]，即中央在收入分成中的比例越高，地方政府“攫取之手”行為就越強[16]。當(dāng)財政不平衡與政治集權(quán)體制和有限任期制結(jié)合在一起時，財政不平衡會扭曲地方政府債務(wù)融資行為，當(dāng)債務(wù)水平未突破債務(wù)平衡點時，地方政府舉債可以起到彌補地方政府財力不足的積極作用，但降低了地方政府支出決策能力。為了讓地方政府做事，中央政府采取了兩個措施：一是增加轉(zhuǎn)移支付，二是對地方政府非規(guī)范融資行為“睜只眼閉只眼”[17]。正是這種道德風(fēng)險因素的存在，使得轉(zhuǎn)移支付反而激勵了地方政府融資意愿。不僅如此，在我國地方官員晉升考核機(jī)制下，財政不平衡機(jī)制會進(jìn)一步加劇地方政府間的舉債融資競爭[18]。這就是典型的“外溢機(jī)制”“攀比機(jī)制”和“標(biāo)尺競爭機(jī)制”，地方政府之間開展的這種競爭表現(xiàn)出明顯的空間外溢效應(yīng)[19]。

從已有文獻(xiàn)看，學(xué)術(shù)界對財政不平衡引發(fā)的地方政府債務(wù)融資問題的關(guān)注，不是財政不平衡問題本身有多重要，而是在于財政不平衡背后政府內(nèi)部責(zé)權(quán)配置導(dǎo)致的制度約束引發(fā)的地方政府債務(wù)融資激勵問題，再加上以經(jīng)濟(jì)增長為標(biāo)尺的地方政府債務(wù)競爭，通過選擇性方式配置公共資源，誘發(fā)了地方政府債務(wù)融資沖動，導(dǎo)致地方債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，對地方政府構(gòu)成了嚴(yán)峻的債務(wù)風(fēng)險。但已有研究仍存在以下不足：(1)在著重考慮地方債務(wù)融資增長的原因時，忽略了地方間的空間異質(zhì)性，中國各地區(qū)不僅在經(jīng)濟(jì)水平、地理環(huán)境方面存在明顯差異，其債務(wù)水平以及融資策略和方式也不盡相同，因此對于債務(wù)增長的空間異質(zhì)性分析更能夠準(zhǔn)確反映地方債務(wù)融資規(guī)模擴(kuò)大的原因；(2)不夠重視其他地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會因素對本地債務(wù)的溢出效應(yīng)?；诖?，本文在財政不平衡機(jī)制下探討地方政府債務(wù)融資的空間效應(yīng)，一是地方舉債行為的空間策略互動和空間關(guān)聯(lián)性，二是轉(zhuǎn)移支付對于地方債務(wù)融資的影響效應(yīng)和空間溢出效應(yīng)，并探究財政不平衡狀態(tài)下地方債務(wù)融資不斷擴(kuò)大的內(nèi)在機(jī)理和激勵機(jī)制。

三、理論分析

(一)財政不平衡與地方政府債務(wù)融資策略

財政不平衡來自于一國的財政分權(quán)體制，因為財政分權(quán)是一國政府對財政收入和支出劃分的明確制度，在一個多層級政府體制中，如果每一層級政府的支出與收入相匹配，一般認(rèn)為該國政府財政處于平衡狀態(tài)；反之，政府間則存在財政不平衡的現(xiàn)象。但對財政不平衡的這一界定在學(xué)術(shù)界并沒有統(tǒng)一，西方國家對這一概念也有不同的認(rèn)識，按照財政分權(quán)理論，地方政府事權(quán)要與其受益范圍相對應(yīng)，如果地方政府活動會使其他地方受益或受損，那么這項活動就具有了外部性，具有外部性的活動應(yīng)由上級政府負(fù)責(zé)。但在現(xiàn)實中，地方政府承擔(dān)的職責(zé)很多具有強烈的外部性，從而催生了地方政府職能行使中的缺位和越位現(xiàn)象[20]。1994年中國確定的分稅財政體制將所有稅權(quán)賦予了中央政府，將大部分事權(quán)和支出責(zé)任賦予了地方政府，使得中央與地方政府間呈現(xiàn)出非常明顯的縱向不平衡的體制特征。縱向財政不平衡的事實表明了地方政府面臨著事權(quán)大于財權(quán)的財政壓力，在預(yù)算軟約束制度下，為追求經(jīng)濟(jì)增長和提高公共服務(wù)水平，地方政府進(jìn)行債務(wù)融資成為了地方短期經(jīng)濟(jì)增長的理性選擇。

實際上，由上述分析可知，一方面我國體制上形成財政不平衡事實，另一方面，中央政府為填補財政缺口，對地方政府給予了大規(guī)模轉(zhuǎn)移支付。這種大規(guī)模轉(zhuǎn)移支付與地方政府債務(wù)融資存在某種關(guān)系，即轉(zhuǎn)移支付在均衡中央和地方政府間財政收支方面發(fā)揮了重要作用，中央對該地方政府的轉(zhuǎn)移支付越大，該地區(qū)的財政不平衡問題可能越嚴(yán)重。而轉(zhuǎn)移支付收益一般由本地區(qū)所享有，其成本卻由整個國家來承擔(dān)。由于“公共池效應(yīng)”的存在，對于地方政府而言，其理性選擇就是為了能夠獲得更多的轉(zhuǎn)移支付，會盡可能地表現(xiàn)出轄區(qū)內(nèi)財政狀況差、債務(wù)高的特征。面對這種情形，中央政府通常會對財政缺口較大的地區(qū)給予更多的轉(zhuǎn)移支付予以援助，地方政府正是利用這種信息不對稱得到了中央同情，從而獲得更多上級政府補助。因此，地方政府不僅依賴于中央政府的轉(zhuǎn)移支付，還為地方政府債務(wù)融資提供了空間和可能。

在我國，各級政府實行的是“一級財政一級預(yù)算”的預(yù)算制度，由于中央政府通常會在事后對陷入債務(wù)困難的地方政府以給予轉(zhuǎn)移支付的方式來實施救助，實際上中央政府最后還是充當(dāng)了“埋單人”的角色。在事前形成了這種未來被救助的預(yù)期之后，地方政府會對當(dāng)期的財政支出行為變得更不負(fù)責(zé)，在獲得轉(zhuǎn)移支付的同時，所積累的地方債務(wù)也會越多。在地方政府積累的債務(wù)中，由于顯性債務(wù)(由財政部代理發(fā)行的地方政府債券、地方政府向國外借款和國債轉(zhuǎn)貸收入等)有限額控制，因此，為了降低因財政不平衡帶來財政資金短缺問題，地方政府更青睞于通過隱性債務(wù)融資來彌補地方公共產(chǎn)品和服務(wù)以及公益性項目投資的財政缺口。正是大規(guī)模轉(zhuǎn)移支付與地方政府債務(wù)融資存在這種邏輯關(guān)系，最終形成了下級政府在依賴中央政府財政“援助之手”的同時，地方政府還會通過隱性債務(wù)融資來彌補財政缺口，即地方財政狀況越差，一方面爭取到更多的轉(zhuǎn)移支付收入，另一方面激勵地方政府去舉債融資，以緩解財政支出缺口問題。

(二)地方政府債務(wù)融資的空間異質(zhì)性與溢出效應(yīng)

由于各個地區(qū)在經(jīng)濟(jì)、地理等各個層面都存在很大差別，中國東、中、西部經(jīng)濟(jì)體量以及發(fā)展速度存在巨大差異，所以在分稅財政體制下，各個地方的財政縱向失衡程度以及變化趨勢存在顯著異質(zhì)性，地方政府的財政行為表現(xiàn)出明顯不同，政府間的融資策略和方式也不盡相同，此即為空間異質(zhì)性的來源?？臻g異質(zhì)性是現(xiàn)有地理學(xué)中廣泛關(guān)注的問題，由于研究對象的特殊性，本文同時關(guān)注兩個要素對空間異質(zhì)性的影響：一是財政不平衡；二是轉(zhuǎn)移支付。結(jié)合地方政府的執(zhí)政行為來看，其影響地方政府債務(wù)融資策略在空間層面的傳遞機(jī)制主要有溢出機(jī)制、標(biāo)尺競爭機(jī)制。

首先，溢出機(jī)制是指在既定的轉(zhuǎn)移支付制度下，本地區(qū)政府的融資行為可能外溢到另一地區(qū)融資行為決策中，從而在一定程度上改變“相鄰”地區(qū)政府融資行為，也就是說，由于地方政府債務(wù)融資的空間關(guān)聯(lián)性，使得本地地方政府債務(wù)融資的決策并非完全基于自身財政狀況，而是會模仿“同群”做出類似的決定[21]，同時地方政府的債務(wù)融資也會被空間關(guān)聯(lián)的其他地方政府模仿。轉(zhuǎn)移支付的“公共池效應(yīng)”會存在空間溢出效應(yīng)，中央政府通過轉(zhuǎn)移支付對債務(wù)困難的地方政府給予救助，中央對地方債務(wù)的“兜底”加劇了地方政府對債務(wù)的不負(fù)責(zé)任，債務(wù)越多轉(zhuǎn)移支付越多。當(dāng)觀察到臨近地區(qū)因債務(wù)融資獲取更多的中央轉(zhuǎn)移支付時，本地區(qū)為在下期獲取更多的轉(zhuǎn)移支付，也可能會采取擴(kuò)大債務(wù)融資的策略。

其次，標(biāo)尺競爭機(jī)制。不同區(qū)域間的地方政府其實也是經(jīng)濟(jì)競爭的博弈者，善于使用有利于本轄區(qū)內(nèi)的優(yōu)惠政策爭奪區(qū)域間流動資源?；凇盀樵鲩L而競爭”的視角，地方政府間債務(wù)融資競爭也是地方競爭的一個重要方面，地方政府通過融資平臺等融資渠道進(jìn)行舉債，舉債收入一方面通過基礎(chǔ)建設(shè)投資直接拉動經(jīng)濟(jì)增長，另一方面也可以通過增加公共財政支出吸引生產(chǎn)要素的流入，形成經(jīng)濟(jì)增長的間接效應(yīng)。地方債務(wù)融資既是財政行為也是經(jīng)濟(jì)行為，經(jīng)濟(jì)和財政行為的關(guān)聯(lián)性代表著政府債務(wù)融資也具有關(guān)聯(lián)性，因而基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展競爭自然衍生出地方間的債務(wù)競爭。在晉升錦標(biāo)賽機(jī)制下，地方政府在舉債方面會形成更強的競爭關(guān)系，刺激地方政府債務(wù)融資在區(qū)域間擴(kuò)散。從我國現(xiàn)實情況來看，如果地區(qū)間信息能夠交互傳遞，本地政府在政策制定時將會關(guān)注周邊相鄰政府行為，在財政不平衡背景下，不同地區(qū)獲得的轉(zhuǎn)移支付不盡相同，如果本地區(qū)采取了融資行為并取得了不錯的效果，那么周邊地區(qū)必定會進(jìn)行模仿，并制定更有利于自己的融資策略。

當(dāng)然，地方政府債務(wù)融資的空間異質(zhì)性和競爭效應(yīng)作用，其實是央、地政府間不匹配的財政關(guān)系引發(fā)的道德風(fēng)險問題。如果這一問題不能通過轉(zhuǎn)移支付來化解，也很難從根源上控制地方政府債務(wù)融資的沖動。這至少反映出以下問題：一是轉(zhuǎn)移支付不是縮小了政府間的財政不平衡，而是擴(kuò)大了這種失衡程度；二是在財政不平衡的背景下，轉(zhuǎn)移支付作為均衡中央和地方政府財政收支失衡機(jī)制的效應(yīng)將大打折扣，從而為地方政府債務(wù)融資提供了空間和需求；三是由于空間異質(zhì)性和競爭性的存在，財政不平衡和轉(zhuǎn)移支付也會對相鄰地區(qū)融資策略產(chǎn)生影響。

四、研究設(shè)計

(一)相關(guān)變量和數(shù)據(jù)選擇

1.核心變量

(1)地方政府債務(wù)融資規(guī)模(debtit)。根據(jù)現(xiàn)有研究政府負(fù)債的文獻(xiàn)，本文采用“城投債”規(guī)模作為地方政府債務(wù)的代理變量[22]。自2006年開始，地方融資平臺公司不斷大規(guī)模地發(fā)行“城投債”，特別是在2008年世界金融危機(jī)之后，“城投債”儼然成為了我國地方政府的“市政債”，為地方政府的大型基礎(chǔ)設(shè)施和建設(shè)項目提供了大量的融資支持，并成為地方政府債務(wù)融資最主要的方式之一。地方政府債務(wù)融資規(guī)模(debtit)具體賦值方法為，每年發(fā)行的“城投債”總額/地方政府一般預(yù)算支出。另外，由于Wind系統(tǒng)中對融資平臺公司債務(wù)數(shù)據(jù)信息統(tǒng)計存在大量遺漏、計算不準(zhǔn)確以及地方融資平臺企業(yè)名稱變化等問題，本文還用本年本省地方債務(wù)規(guī)模(debt(2)it)作為代理變量進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗，即地方債務(wù)規(guī)模(debt(2)it)=地方融資平臺“城投債”總額+公用設(shè)施建設(shè)投資銀行貸款總額。

(2)轉(zhuǎn)移支付(TRit)。轉(zhuǎn)移支付作為均衡中央與地方政府間財政收支平衡的主要機(jī)制，對下級政府會產(chǎn)生收入效應(yīng)和激勵效應(yīng)。在轉(zhuǎn)移支付中又包括一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付，兩類不同的轉(zhuǎn)移支付對地方政府的激勵機(jī)制存在較大差異，從而對地方政府債務(wù)融資也可能存在不同的影響。為了捕捉這種差異，本文將轉(zhuǎn)移支付分為一般性轉(zhuǎn)移支付(TR-git)和專項轉(zhuǎn)移支付(TR-sit)。

(3)財政不平衡(VFIit)。財政不平衡既沒有普遍被接受的定義，也沒有共同一致的度量方法。近幾年，我國學(xué)者逐漸關(guān)注財政不平衡，例如：賈俊雪等利用(地方本級預(yù)算內(nèi)支出-地方本級預(yù)算內(nèi)收入)/地方本級預(yù)算內(nèi)支出來度量財政不平衡程度[23]；李永友和張帆從不同維度來度量財政不平衡[24]；儲德銀和遲淑嫻根據(jù)中國非對稱分權(quán)特征提出了財政不平衡指標(biāo)構(gòu)建機(jī)制[25]。本文主要借鑒Eyraud和Lusinyan的基本思路，對財政不平衡的界定是以本級政府財政“實際可用的財力”與支出之間的缺口來衡量，并以此為基礎(chǔ)進(jìn)行測度[26]。其中，政府財政“實際可用的財力”是指本級政府可以自由支配的財政收入，具體包括本級財政收入以及上級政府對下級政府的轉(zhuǎn)移支付、稅收返還，而專項轉(zhuǎn)移支付收入屬于?？顚Ｓ?，地方政府并不能自由支配，因此不包含在地方政府可支配收入內(nèi)。如果二者之間存在差額則稱之為財政缺口，財政缺口越大，說明財政不平衡越嚴(yán)重。該指標(biāo)計算公式如下：

財政不平衡程度(VFIit)=1-各級政府實際可用財力/各級政府財政支出

其中，各級政府實際可用財力=各級政府本級財政收入+稅收返還性收入+一般性轉(zhuǎn)移支付-體制上解-專項上解，可用財力反映的是各級政府實際可以安排公共財政預(yù)算支出的實際可用財力(2)在測度中央政府失衡指標(biāo)時有別于地方政府的測度方法，中央政府實際可用財力是指中央政府本級財政收入中要扣除一般轉(zhuǎn)移支付和稅收返還部分后的余額，包含中央對地方政府的專項轉(zhuǎn)移支付部分。。由于地方政府不具有專項轉(zhuǎn)移支付資金的自由支配權(quán)，故在公式中予以扣除。

2.相關(guān)控制變量

在控制變量選擇上，本文主要選擇如下變量：(1)進(jìn)出口貿(mào)易總額(tradeit)，具體為各省份進(jìn)出口總額占各省生產(chǎn)總值的比例，該指標(biāo)主要反映本地區(qū)對外開放程度，同時也會影響本地稅源；(2)人均GDP增長率(gdpit)，該指標(biāo)反映了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)水平；(3)人口密度(denstyit)，該指標(biāo)在一定程度上反映出人口密度越大，地方政府舉債融資的規(guī)模效應(yīng)就會越明顯。

3.變量描述性統(tǒng)計

表1 相關(guān)變量及統(tǒng)計性描述

4.變量數(shù)據(jù)來源

由于地方融資平臺公司發(fā)行“城投債”始于2006年，限于“城投債”數(shù)據(jù)來源的局限性，本文構(gòu)建了2006-2020年期間我國30個省、直轄市和自治區(qū)的省級面板數(shù)據(jù)，鑒于西藏自治區(qū)相關(guān)數(shù)據(jù)不全而沒有納入樣本范圍。其中，財政不平衡指標(biāo)、轉(zhuǎn)移支付等數(shù)據(jù)來自《中國財政年鑒》和財政部預(yù)算司編制的歷年《地方財政運行分析》以及各省級政府、直轄市的預(yù)決算報告；地方政府債務(wù)融資規(guī)模數(shù)據(jù)來自Wind資訊數(shù)據(jù)庫和歷年的《城市建設(shè)年鑒》；人均GDP增長率、進(jìn)出口貿(mào)易總額和人口密度等來自各年《中國統(tǒng)計年鑒》。為消除通貨膨脹影響，所有指標(biāo)均剔除了價格因素。

(二)模型設(shè)定

1.空間面板模型

基于前文的分析，地方政府債務(wù)的分布存在明顯空間效應(yīng)，因此本文構(gòu)建空間計量模型進(jìn)行研究。空間面板回歸綜合了空間計量與面板數(shù)據(jù)二者的優(yōu)勢，用于處理面板數(shù)據(jù)中的空間相互作用和空間結(jié)構(gòu)分析。從原理上看，空間面板模型通過對普通面板回歸模型增加了空間權(quán)重，更全面地估算了模型中的空間地域影響。目前，空間計量模型主要有三種：空間自回歸模型(SAR/SLM)、空間誤差模型(SEM)、空間自變量滯后模型(SLX)。空間自回歸模型(SAR/SLM)主要檢驗擴(kuò)散或溢出效應(yīng)，即本地的被解釋變量對于鄰近地區(qū)被解釋變量的影響，主要描述空間相依性；空間誤差模型(SEM)加入空間滯后誤差項，主要描述空間異質(zhì)性，基于變量誤差項對于空間鄰近區(qū)域產(chǎn)生干擾，通過不同空間的誤差項的結(jié)構(gòu)關(guān)聯(lián)反映相鄰近空間之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系，即地區(qū)相關(guān)指標(biāo)的誤差項會干擾到空間臨近地區(qū)的相關(guān)指標(biāo)；空間自變量滯后模型(SLX)主要考慮臨近地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會因素會對本地的對應(yīng)指標(biāo)產(chǎn)生影響，空間自變量滯后模型是在空間面板數(shù)據(jù)模型加入空間滯后解釋變量，探究空間臨近區(qū)域的自變量對于本區(qū)域因變量的影響關(guān)系?？臻g杜賓模型(SDM)是對空間自回歸模型和空間自變量滯后模型的補充和完善，因為空間自回歸模型只能刻畫因變量自身的空間關(guān)聯(lián)關(guān)系，而空間自變量滯后模型刻畫臨近地區(qū)自變量對于本區(qū)域因變量的影響?；谏鲜龇治觯疚臄M選擇空間自變量滯后模型(SLX)和空間杜賓模型(SDM)，主要探究臨近區(qū)域的債務(wù)融資對本區(qū)域債務(wù)融資的空間關(guān)聯(lián)性以及臨近地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付和財政縱向失衡對本地區(qū)債務(wù)融資的溢出效應(yīng)。根據(jù)Millo和Piras提出的靜態(tài)廣義空間面板模型(General Spatial Panel Model，GSPM)，包含被解釋變量的空間滯后項(spatial lag)和空間誤差項(spatial error)，即

Y=ρ(Wi×At)×Y+αX+μ

(1)

μ=σ(Wi×At)×μ+ε

(2)

其中，Wi為空間權(quán)重矩陣，At為單位矩陣，ρ(Wi×At)為被解釋變量的空間滯后項，σ(Wi×At)為空間誤差項，Y為被解釋變量觀察值向量，X為解釋變量觀察值矩陣，ρ和σ是空間滯后項系數(shù)，μ=μit×1中包含空間誤差項，ε=εit×1是包含個體效應(yīng)的隨機(jī)擾動項。

由于本文主要關(guān)注模型中的空間溢出效應(yīng)，因此把二者的空間滯后項納入模型中。基于本文對于財政不平衡的界定和衡量，一般性轉(zhuǎn)移支付屬于地方實際可用財力，本文首先考慮轉(zhuǎn)移支付的影響，式(3)為加入轉(zhuǎn)移支付的空間杜賓模型(SDM)，為了使得結(jié)果可靠，模型中還運用空間自變量滯后模型(SLX)進(jìn)行回歸分析，并考察不同性質(zhì)的轉(zhuǎn)移支付對地方債務(wù)的影響和空間溢出效應(yīng)，具體為

debtit=c+α0debtit-1+α1(Wi×At)debtit+β1TRit+β2(Wi×At)TRit+∑jβjXijt+νit

(3)

隨著債務(wù)規(guī)模的不斷增加，還本付息成為地方政府重要負(fù)擔(dān)，而這種壓力無法通過一般預(yù)算得到解決，大部分需要通過借新債償還，考慮到地方政府債務(wù)融資行為時間上具有連續(xù)性，因此，在模型中引入了上期的地方債務(wù)水平。其中，當(dāng)系數(shù)α0=0時是靜態(tài)模型，非零時是動態(tài)面板模型(用系統(tǒng)-GMM方法)；α1=0時為空間自變量滯后模型，非零時是空間杜賓模型，系數(shù)α1綜合反映了債務(wù)融資空間關(guān)聯(lián)的解釋力；β1反映了轉(zhuǎn)移支付對地方政府債務(wù)融資影響程度；wTRit?(Wi×At)TRit表示“相鄰”地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的綜合水平；系數(shù)β2反映了“相鄰”地區(qū)轉(zhuǎn)移支付對地方政府債務(wù)融資影響程度；Xijt表示控制變量觀察值矩陣；νit包含了空間誤差項和個體效應(yīng)的隨機(jī)擾動項；c為常數(shù)項，i代表不同地區(qū)，t代表年份。

政府內(nèi)部責(zé)權(quán)配置導(dǎo)致的制度約束引發(fā)的地方政府債務(wù)融資激勵問題，再加上以經(jīng)濟(jì)增長為標(biāo)尺的地方政府債務(wù)競爭，通過選擇性方式配置公共資源，均誘發(fā)了地方政府債務(wù)融資沖動，導(dǎo)致地方債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，轉(zhuǎn)移支付并不能完全解決財政不平衡下的債務(wù)融資問題。式(4)為加入財政縱向失衡指標(biāo)的空間杜賓模型(SDM)，同時在模型中還運用空間自變量滯后模型(SLX)進(jìn)行回歸分析，刻畫財政不平衡對地方政府債務(wù)融資激勵的作用和空間溢出效應(yīng)。

debtit=c+α0debtit-1+α1(Wi×At)debtit+β1VFIit+β2(Wi×At)VFIit+∑jβjXijt+νit

(4)

式(4)中，當(dāng)系數(shù)α0=0時是靜態(tài)模型，非零時是動態(tài)面板模型；α1=0時為空間自變量滯后模型，非零時是空間杜賓模型，系數(shù)α1綜合反映了債務(wù)融資空間關(guān)聯(lián)的解釋力；β1反映了財政不平衡對地方政府債務(wù)融資影響程度；wVFIit?(Wi×At)VFIit表示“相鄰”地區(qū)財政不平衡的綜合水平；系數(shù)β2反映了“相鄰”地區(qū)財政不平衡對地方政府債務(wù)融資影響程度。

2.空間權(quán)重矩陣的設(shè)定

正確設(shè)定空間權(quán)重矩陣WN才能更準(zhǔn)確地衡量空間溢出效應(yīng)，這是進(jìn)行空間計量分析的重要環(huán)節(jié)。根據(jù)研究對象，本文選擇Keller、 Bernardi提出的空間權(quán)重矩陣方法來研究財政不平衡、轉(zhuǎn)移支付對地方政府債務(wù)融資的影響效應(yīng)。具體見下式：

(5)

其中，ψij表示省區(qū)i和省區(qū)j的地理距離，是利用相鄰省會城市經(jīng)緯度計算的球面距離，對Wi=(wit)N×N取對數(shù)后再取倒數(shù)，然后標(biāo)準(zhǔn)化后得到空間權(quán)重矩陣，仍記為WN。

五、實證結(jié)果分析

(一)空間自相關(guān)檢驗

為了測度財政不平衡、轉(zhuǎn)移支付與地方政府債務(wù)融資在地理空間上的集群程度，本文主要運用Moran I指數(shù)檢驗地方政府債務(wù)的空間自相關(guān)性情況，并初步判斷地方債務(wù)融資指標(biāo)是否存在集聚現(xiàn)象。根據(jù)表2的結(jié)果可以看出，我國地方政府債務(wù)融資的空間自相關(guān)性有加強的趨勢。

表2 地方政府債務(wù)融資規(guī)模的Moran's I指數(shù)

(二)基于空間面板回歸模型的估計結(jié)果

在表3模型1中，一般性轉(zhuǎn)移支付對本省地方政府債務(wù)融資具有顯著正向影響，專項轉(zhuǎn)移支付對本省地方政府債務(wù)融資影響不顯著，但前者對鄰省地方政府融資有顯著正向影響(即W.TR-git的系數(shù)為0.037)，后者對鄰省地方政府融資有負(fù)面影響，卻不顯著(W.TR-sit的系數(shù)為-0.004)。當(dāng)設(shè)定空間滯后項后，在模型2中一般性轉(zhuǎn)移支付對本省和鄰省的政府融資影響較為穩(wěn)健(即TR-git、W.TR-git的系數(shù)分別顯著為0.141和0.045)，但專項轉(zhuǎn)移支付對本省和鄰省的政府融資影響均不顯著。進(jìn)一步觀察SLX模型中的結(jié)論可以發(fā)現(xiàn)：相比于模型1，在靜態(tài)模型3中，一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付對本省地方政府債務(wù)融資影響并無明顯變化，但對鄰省地方政府債務(wù)融資均有顯著正向影響(W.TR-git、W.TR-sit的系數(shù)分別顯著為0.054和0.024)；在動態(tài)模型4中，一般性轉(zhuǎn)移支付對本省地方政府債務(wù)融資影響顯著為正(TR-git的系數(shù)顯著為0.201)，專項轉(zhuǎn)移支付的回歸系數(shù)不顯著，但一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付對鄰省地方政府債務(wù)融資影響顯著為正(W.TR-git、W.TR-sit的系數(shù)分別為0.028和0.043)。

表3 轉(zhuǎn)移支付對地方政府債務(wù)融資的空間計量結(jié)果

在表4模型5中，財政不平衡對本省和鄰省地方政府債務(wù)融資均具有顯著正向影響(即VFIit、W.VFIit的系數(shù)分別為0.215、0.074)。從回歸結(jié)果可以看出，地方政府債務(wù)融資顯著受前期債務(wù)影響，即當(dāng)期形成的債務(wù)往往與前期債務(wù)緊密相關(guān)。這其實和我國地方政府債務(wù)融資特性有關(guān)，體現(xiàn)地方政府債務(wù)融資往往是借新債還舊債。當(dāng)設(shè)定空間滯后項并對內(nèi)生性問題進(jìn)行處理后，模型6中財政不平衡同樣對本省和鄰省的地方政府債務(wù)融資具有正向促進(jìn)作用(即VFIit、W.VFIit的系數(shù)分別顯著為0.267和0.013)。進(jìn)一步觀察SLX模型7和模型8可以發(fā)現(xiàn)，不管是在靜態(tài)模型還是動態(tài)模型設(shè)定下，財政不平衡對本省和鄰省的地方政府債務(wù)融資的影響結(jié)果均較為穩(wěn)健(VFIit和W.VFIit的系數(shù)分別顯著為0.192、0.138、0.056和0.049)。

表4 財政不平衡對地方政府債務(wù)融資的空間計量結(jié)果

(三)延展分析

在理論分析中，我們發(fā)現(xiàn)宏觀稅負(fù)水平、地方官員變動等因素將會影響政府間債務(wù)融資意愿和沖動。對此，本文進(jìn)行了進(jìn)一步檢驗。首先，考慮宏觀稅負(fù)水平。無論是中央提出的“結(jié)構(gòu)性減稅”還是“減稅降費”等一系列的經(jīng)濟(jì)政策，由于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等因素影響，不同地區(qū)的宏觀稅負(fù)水平發(fā)生了波動，給地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了較大的不確定性影響。為此，本文將各地區(qū)每年度的宏觀稅負(fù)水平進(jìn)行排序，按照30%和70%分位數(shù)作為界限，把樣本分為低稅負(fù)、中稅負(fù)和高稅負(fù)水平三組(低于30%、30%～70%以及高于70%)來檢驗在不同稅負(fù)水平下財政不平衡對地方政府融資激勵的影響，結(jié)論仍然較為穩(wěn)健(3)限于篇幅，基準(zhǔn)回歸和空間計量檢驗結(jié)果未列出，留存?zhèn)渌?。。其次，考慮官員變動。在我國政治體制下，地方政府首長在一定程度上可能會影響地方債務(wù)融資意愿和積極性：一是由于存在“政治錦標(biāo)賽”的執(zhí)政壓力，各級政府首長在執(zhí)政時對本省地方債務(wù)融資決策有較大影響；二是各級政府首長發(fā)生更換，其個人變動原因也可能會使地方債務(wù)融資意愿發(fā)生變化；三是各級政府首長周期性變動也可能會影響模型回歸結(jié)果。為此，我們在基準(zhǔn)模型中加入黨委書記是否變更作為啞變量進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(4)限于篇幅，引入政府官員變量的檢驗結(jié)果未列出，留存?zhèn)渌?。，該變量賦值為若當(dāng)年黨委書記發(fā)生變更，變量取值為1，否則為0。結(jié)果顯示在財政不平衡的體制下，地方政府通過債務(wù)融資來彌補財力不足已是一項重要的政策手段，不會因為領(lǐng)導(dǎo)人個人因素影響到政府這一決策實施。

六、結(jié)論與啟示

本文從各級政府間財政關(guān)系角度，研究了財政不平衡、轉(zhuǎn)移支付對地方政府債務(wù)融資的激勵行為，并采用2006-2020年省級面板數(shù)據(jù)，運用多種空間計量方法進(jìn)行實證分析。研究結(jié)果發(fā)現(xiàn)：一是地方政府債務(wù)融資具有空間聚集效應(yīng)，政府間的債務(wù)融資行為存在策略互動，本地政府債務(wù)融資行為對外地政府債務(wù)融資行為具有正向促進(jìn)作用，在追求GDP錦標(biāo)賽式晉升模式下，地方政府為獲取短期財政收入不斷增加舉債規(guī)模。二是財政不平衡和轉(zhuǎn)移支付對地方政府債務(wù)融資具有正向促進(jìn)作用，即地方政府的財政不平衡程度越高，在很大程度上會激勵地方政府債務(wù)融資意愿。盡管為解決財政不平衡，中央政府通過轉(zhuǎn)移支付來均衡中央與地方政府間的財權(quán)缺口，但從結(jié)果來看，原本出于解決財政體制縱向失衡的再平衡機(jī)制，不僅沒有弱化體制失衡的扭曲效應(yīng)，反而增強了體制失衡的扭曲效應(yīng)。三是從空間異質(zhì)性角度來看，地區(qū)之間隨著人均GDP增長率和城市化水平的提升，財政不平衡、轉(zhuǎn)移支付對地方政府債務(wù)融資的影響力不斷上升，且從空間相關(guān)性角度來看，財政不平衡、轉(zhuǎn)移支付不僅顯著提升了本地區(qū)的融資力度，還對相鄰地區(qū)政府融資行為存在明顯的影響。這對本文研究結(jié)論具有一定的政策啟示。

第一，落實分稅財政體制改革，實現(xiàn)中央與地方財政關(guān)系的法治化。建立新型的中央與地方的財政關(guān)系是解決財政不平衡的重要舉措，一是財政不平衡的緩解將降低地區(qū)間爭奪債務(wù)的動機(jī)，二是某一省份財政不平衡的降低也會改變相鄰省份的融資策略。黨的十九大報告指出“加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系”，建立與事權(quán)相適應(yīng)的支出責(zé)任是中央明確提出的財政體制改革方向，要明確各級政府間的事權(quán)和支出責(zé)任，并通過立法形式法制化政府間的財政關(guān)系。十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，中央對地方債務(wù)采取不救助，要求逐漸建立地方債務(wù)實行“自發(fā)自還”機(jī)制。但是在沒有厘清中央和地方政府間財政關(guān)系的前提下，地方政府采用“自發(fā)自還”機(jī)制無疑會陷入債務(wù)違約而成為一紙空文。故而，應(yīng)該在法律中明確賦予地方相對獨立的收支管理權(quán)，明確政府間收入分配和轉(zhuǎn)移支付方式，從根本上解決地方財政自主權(quán)問題，做到真正意義上“自發(fā)”與“自還”的統(tǒng)一。因此，中央與地方財政關(guān)系法治化是解決和落實地方政府舉債的前提和基礎(chǔ)。

第二，控制轉(zhuǎn)移支付制度產(chǎn)生的道德風(fēng)險，防范債務(wù)融資擴(kuò)張風(fēng)險。轉(zhuǎn)移支付機(jī)制并沒有充分中和財政不平衡帶來的扭曲效應(yīng)，而且相鄰地區(qū)通過債務(wù)融資獲得經(jīng)濟(jì)增長并且由此引起的債務(wù)危機(jī)可由中央轉(zhuǎn)移支付救助的現(xiàn)象在一定程度上激勵了地方政府競相舉債，因此，需嚴(yán)格控制因轉(zhuǎn)移支付制度引起地方政府對債務(wù)融資和財政支出不負(fù)責(zé)的道德風(fēng)險。為治理轉(zhuǎn)移支付制度產(chǎn)生的道德風(fēng)險和控制地方債務(wù)融資引發(fā)的地方債務(wù)風(fēng)險，應(yīng)切實貫徹中央對地方債務(wù)不救助原則，弱化地方政府債務(wù)違約時對中央轉(zhuǎn)移支付救助的預(yù)期，嚴(yán)格規(guī)范轉(zhuǎn)移支付資金的使用和分配程序，杜絕地區(qū)間債務(wù)融資的模仿和學(xué)習(xí)行為，抑制地區(qū)之間的不良債務(wù)競爭，強化地方政府債務(wù)預(yù)算管理的約束機(jī)制。此外，中央需要進(jìn)一步加強對地方政府的監(jiān)管，重點防范轉(zhuǎn)移支付可能引發(fā)的地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險。

第三，重塑地方政府行為激勵，在政績考核體系中引入相對債務(wù)績效考核指標(biāo)。地方間的標(biāo)尺競爭機(jī)制是地方債務(wù)空間關(guān)聯(lián)和債務(wù)空間溢出效應(yīng)的重要動因，實現(xiàn)地方債務(wù)融資的有效管理，需要從地方考核機(jī)制入手，調(diào)整地方政府間策略互動行為，完善地方政府績效考核體制，將地方政府的舉債融資和債務(wù)狀況等納入績效考核中，強化政績約束效力，抑制地方政府債務(wù)競爭，引導(dǎo)地方政府規(guī)范舉債，激勵地方政府完善債務(wù)治理能力，提升債務(wù)治理水平，避免風(fēng)險傳遞引發(fā)區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險。