成就與方向：立足中國式現(xiàn)代化的財稅體制改革

馬海濤 姚東旻

【關鍵詞】財稅體制改革 中國式現(xiàn)代化 中國特色 【中圖分類號】D61 【文獻標識碼】A

財稅體制改革是深入推進全面深化改革的基礎性工作，以把握中國式現(xiàn)代化的內在要求為根本遵循，發(fā)揮財稅政策調控對于經濟的牽引作用，為經濟社會平穩(wěn)運行提供有力支撐，為黨和國家事業(yè)高質量發(fā)展注入持續(xù)動力。完整梳理中國式現(xiàn)代化的歷史成就和未來方向，深刻理解我國從“走自己的路”到“中國特色社會主義道路”，再到“中國式現(xiàn)代化道路”在財稅體制改革中的演進歷程，對于更好把握改革發(fā)展的方向和路徑，為中國式現(xiàn)代化道路貢獻財稅力量具有重要意義。

黨的十八大以來，我國財稅領域取得歷史性成就，財政實力不斷增強、財政收支規(guī)模逐年擴大、財政保障更加精準有效。2012年—2021年，全國一般公共預算收入從11.73萬億元增長到20.25萬億元，十年累計163.05萬億元，年均增長6.9%，為實現(xiàn)第一個百年奮斗目標提供了堅實的財力基礎。財稅工作的高質量發(fā)展是國家高質量發(fā)展的前提，財政資源的分配也深刻反映著經濟社會發(fā)展的最新動態(tài)。新時代十年財稅體制改革，在推動國家治理體系現(xiàn)代化方面起到基礎性、引領性作用，在提升國家治理能力，推進高質量發(fā)展，實現(xiàn)全體人民共同富裕，建設人與自然和諧共生的現(xiàn)代化等方面發(fā)揮了重要作用。

一是建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，為確保國家戰(zhàn)略實施和政府政策的落實提供制度保障。修訂《中華人民共和國預算法》及相關條例，推進全口徑預算管理制度；實施跨期預算平衡機制，強化中期財政規(guī)劃約束機制，加強全周期、多維度的預算績效管理；加大預算公開力度，進一步明確預算公開要求，擴大公開范圍、細化公開內容。在財政資金管理層面，解決現(xiàn)實預算管理中長期存在的非規(guī)范性問題，為進一步推進各領域改革清除障礙。二是建立稅種科學、結構優(yōu)化、法律健全、規(guī)范公平、征管高效的稅收制度，為全面深化改革、實現(xiàn)高質量發(fā)展提供財力保障。在法治化層面，明確多稅種立法，推進稅收征管有法可依。在結構優(yōu)化層面，降低間接稅比重，進一步完善個人所得稅制度及減稅降費政策，為實現(xiàn)發(fā)展成果由人民共享提供基礎和前提。在優(yōu)化征管方式方面，修訂《中華人民共和國稅收征收管理法》，完成國稅地稅合并改革，推進稅收征管信息化建設。在財政資金保障層面，規(guī)范、科學、可持續(xù)地為新時代高質量發(fā)展和各項改革目標的實現(xiàn)提供財力保障。三是建立權責清晰、財力協(xié)調、區(qū)域均衡的中央與地方財政關系，為進一步健全國家治理體系的體制機制筑牢基礎。積極統(tǒng)籌財政支出與轉移支付，構建協(xié)調的財力分布格局；落實各級地方政府責任，推動區(qū)域均衡發(fā)展；不斷提升政府工作的質量和實效，建設人民滿意的服務型政府。在改革進入深水區(qū)的背景下，這些舉措為多領域深入推進改革構建了權責配置合理清晰的政府間財政關系。四是財政宏觀調控作用進一步加強。持續(xù)實施積極的財政政策，加大跨周期調節(jié)力度，穩(wěn)住經濟大盤，熨平經濟周期波動；采取區(qū)間調控新方式，加強定向、相機調控，合理利用政策工具，確保經濟運行在合理區(qū)間；開創(chuàng)性設立財政資金直達機制，縮短資金分配鏈條，有效擴充地方財力。五是財政治理重點進一步明確。優(yōu)先安排“三保”支出，壓縮一般性支出，加大對教育、科技、生態(tài)文明建設等重點領域支持力度；引導資金流向公共服務領域，支持供給側結構性改革，擴大市場有效供給；完善轉移支付制度，平衡地區(qū)財力差異，補齊民生短板，扎實推進共同富裕。六是資金使用效益進一步提升。打造財政資金動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)，拓寬財政資金監(jiān)管范圍，實現(xiàn)財政資金全流程監(jiān)管；完善財政監(jiān)管協(xié)同機制，采用大數(shù)據監(jiān)管手段，推進多部門信息互聯(lián)互通；搭建財政預警平臺，加強內部控制建設，持續(xù)提升審計監(jiān)督效能。

回顧新時代十年財稅體制發(fā)展歷程，改革始終立足我國國情，財政思想隨著實踐的推進逐步實現(xiàn)蛻變與革新，財政職能隨著我國發(fā)展階段的轉變逐步實現(xiàn)與經濟體制的匹配，在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進程中作出了重大貢獻，為實現(xiàn)高質量發(fā)展提供了重要支持、奠定了堅實的治理基礎。

中國式現(xiàn)代化集中體現(xiàn)了我國在新時代新征程中的發(fā)展方向與總體要求，新一輪財稅體制改革要積極回應其中的重點、難點問題。黨的二十大報告指出：“中國式現(xiàn)代化是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化?！薄爸袊浆F(xiàn)代化是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化?！薄爸袊浆F(xiàn)代化是物質文明和精神文明相協(xié)調的現(xiàn)代化?！薄爸袊浆F(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化?！薄爸袊浆F(xiàn)代化是走和平發(fā)展道路的現(xiàn)代化。”中國式現(xiàn)代化五個方面的中國特色對財稅體制改革提出了新的要求。

人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化要求財稅體制改革始終聚焦民生福祉，優(yōu)化支出結構，重點保障基本民生，兜底兜牢民生底線。當前我國仍面臨人口規(guī)模巨大、人均GDP水平較低、就業(yè)總量壓力不減、人口老齡化程度加深的現(xiàn)實國情。財稅體制改革要始終以滿足“社會共同需要”為制度落腳點，堅持黨的全面領導，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，全面深化改革，促進人的全面發(fā)展和社會全面進步。加大財稅政策支持實體經濟發(fā)展的力度，著力推進助企紓困。不斷細化財稅政策對落實就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略的具體舉措，健全就業(yè)促進機制，促進高質量充分就業(yè)。健全就業(yè)公共服務體系，完善重點群體就業(yè)支持體系，加強困難群體就業(yè)兜底幫扶。強化社會主義“大國財政”對于老齡化問題的頂層統(tǒng)籌與系統(tǒng)集合能力，加快健全社會保障體系、養(yǎng)老服務體系、健康支撐體系。

全體人民共同富裕的現(xiàn)代化要求財稅體制改革充分發(fā)揮財稅制度在收入分配方面的調節(jié)作用，完善收入分配秩序，規(guī)范財富積累機制，優(yōu)化轉移支付制度，協(xié)調城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展。從稅收端來看，一方面，借助企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策，維持稅負在各行業(yè)各地區(qū)間相對公平。對重點扶持行業(yè)實行免征、減半征收等優(yōu)惠，從法律層面保證政策的規(guī)范性、有效性；對設立在不同地區(qū)的鼓勵類產業(yè)企業(yè)根據地方差異，動態(tài)調整具體優(yōu)惠政策。另一方面，通過個人所得稅改革，縮小勞動所得與資本所得的稅率差距，提高個人所得稅免征額，減輕中低收入人群稅負壓力，增加居民可支配收入，縮小收入差距。從財政支出端來看，完善轉移支付體系，合理安排共同財政事權轉移支付，實行差異化補助政策，充分發(fā)揮政策的引領、保障、撬動作用，推進區(qū)域基本公共服務均等化，構建優(yōu)質均衡的公共服務體系。

物質文明和精神文明相協(xié)調的現(xiàn)代化要求財稅體制改革優(yōu)化教育資源配置，保障公共文化服務供給，切實保障人民文化權益，豐富人民精神文化生活。一方面，扎實推進經濟發(fā)展質量和總量并重。財稅體制改革聚焦關鍵領域和實體經濟，通過加大財政支出為中國經濟高質量發(fā)展提供堅實保障并注入強勁動力，由規(guī)模擴張向量質并重轉變，推動經濟實現(xiàn)質的有效提升和量的合理增長。立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，大力扶持科技創(chuàng)新，推動新業(yè)態(tài)發(fā)展，發(fā)揮先進技術在經濟發(fā)展、生產效率提升和企業(yè)盈利等方面的作用。另一方面，大力推動教育文化事業(yè)建設和發(fā)展。全面貫徹黨的教育方針，由全面普及向優(yōu)質均衡跨越，用好公共教育支出每一分投入，辦好人民滿意的教育，建設高質量教育體系，提高全社會文明程度，形成尊重知識、尊重人才的風尚，為社會全面發(fā)展提供支撐。促進基本公共文化服務標準化、均等化，確保財政支持公共文化投入水平與國家經濟社會發(fā)展階段相適應，完善繁榮發(fā)展社會主義先進文化的制度。

人與自然和諧共生的現(xiàn)代化要求財稅體制改革貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，用好綠色稅制，加大綠色采購，建立生態(tài)補償轉移支付機制，積極探索綠色發(fā)展新路徑。加強財稅政策在綠色發(fā)展方面的引領作用。生態(tài)文明建設要求財稅體制改革助力解決資源稀缺、環(huán)境污染、生態(tài)破壞等一系列現(xiàn)實問題，滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要，持續(xù)加大生態(tài)環(huán)保資金投入力度，同時加強對“綠色預算”的約束和風險防控，強化“綠色資金”績效管理，下沉一線、用到實處，將生態(tài)文明建設放在發(fā)展全局的重要位置。在環(huán)境保護重點工作中發(fā)揮財稅政策的引導作用，優(yōu)化中國綠色稅收體系，完善政府綠色采購政策，建立健全環(huán)境保護激勵獎補機制，引導社會資源加大對環(huán)保領域的扶持與傾斜力度，引領資金向綠色、低碳、節(jié)能領域聚集。

走和平發(fā)展道路的現(xiàn)代化要求財稅體制改革服務構建新發(fā)展格局，積極為國際社會提供公共產品，主動融入國際稅收治理。其一，制定財稅政策要進一步推進高水平對外開放，促進國內國際兩個市場中商品、資本、勞動力和數(shù)據的自由流動，加大對國內產業(yè)鏈轉型升級的支持力度，推動產業(yè)轉型升級，持續(xù)提升產業(yè)鏈供應鏈現(xiàn)代化水平。其二，制定財稅政策要以“雙碳”目標為契機，以構建“多稅共治”的綠色稅制體系為重要抓手，在全球氣候治理、生態(tài)環(huán)境保護等方面提供惠及全人類的國際公共產品。其三，制定財稅政策要服務國際稅收治理，在國際稅收治理的規(guī)則制定、機制運行、工具創(chuàng)新、秩序重構中發(fā)出中國聲音、提供中國方案、貢獻中國智慧，推動全球稅收治理體系朝著更加公正、合理、有效的方向變革，為構建公平和現(xiàn)代化的國際稅收體系作出貢獻。

堅持以人民為中心的發(fā)展思想。第一，服務經濟社會發(fā)展大局，實現(xiàn)發(fā)展的連續(xù)性、穩(wěn)定性、可持續(xù)性。人口規(guī)模巨大的客觀事實要求財稅體制改革加強預算管理統(tǒng)籌，完善四本預算之間的有效銜接機制，增強地方政府債務預算約束，強化政府主體責任，防范化解政府債務風險，保障宏觀稅負總體穩(wěn)定，充分發(fā)揮財稅的保障與協(xié)調作用。第二，發(fā)揮財政的兜底幫扶作用，不斷提高財政的民生含量。扎實踐行用政府的“緊日子”換取人民的“好日子”，逐步將更多資金投入到民生保障中。推動提升社會保險基金可持續(xù)性，嚴格執(zhí)行社會保險基金的績效管理制度，提升資金使用效率，加快實現(xiàn)全國統(tǒng)籌。第三，積極應對人口老齡化問題，健全老年保障體系。全力做好城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險工作，落實老年人社會福利與救助制度。持續(xù)推進醫(yī)養(yǎng)融合，探索醫(yī)療機構與養(yǎng)老機構的合作新模式，促進養(yǎng)老服務多元化發(fā)展。利用財政資金帶動社會資本進入養(yǎng)老行業(yè)，提高養(yǎng)老機構社會化發(fā)展程度。

正確認識和把握實現(xiàn)共同富裕的實踐途徑。其一，建立健全現(xiàn)代化稅收制度。將減少稅率檔次與降低稅率配合施行，降低增值稅制度對我國城鄉(xiāng)居民的累退性影響，通過推進生產地征稅原則向消費地征稅原則轉變、規(guī)范稅收優(yōu)惠政策等方式為市場主體營造公平的競爭環(huán)境。此外，創(chuàng)新稅收征管方式，進一步完善增值稅抵扣鏈條，實現(xiàn)“以票管稅”向“以數(shù)治稅”精準監(jiān)管轉變。其二，處理好效率與公平的關系，朝著共同富裕方向扎實邁進。通過設計財稅制度和合理運用政策工具縮小地區(qū)、行業(yè)、城鄉(xiāng)差距，在三次分配中分好“蛋糕”，注重稅收政策對于慈善事業(yè)的引導和推動作用，在頂層稅制設計上打好共同富?；A。其三，完善轉移支付制度設計。優(yōu)化轉移支付結構，規(guī)范轉移支付項目，健全轉移支付監(jiān)督評價體系，加大轉移支付資金的統(tǒng)籌力度，確保轉移支付資金的使用效益，健全相關法律法規(guī)體系，強化轉移支付對欠發(fā)達地區(qū)的支持力度，保證地區(qū)間基本財力均衡，推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展。

既助力經濟高質量發(fā)展，又保障公共文化教育資源供給。首先，加大財政對科技創(chuàng)新的長期穩(wěn)定支持力度。增加對基礎研究和科技創(chuàng)新的財政投入，加大對國家實驗室和國家重點實驗室等基礎設施的支持力度，助力關鍵核心技術攻關，以國家戰(zhàn)略性需求為導向推進創(chuàng)新體系優(yōu)化組合，塑造發(fā)展新優(yōu)勢。完善激勵獎勵機制，對產業(yè)中的高質量發(fā)展項目等加大科研經費支持及資金獎勵力度。其次，優(yōu)化稅制設計，支持制造業(yè)轉型升級。制造業(yè)是推動經濟高質量發(fā)展的中堅力量，要以供給側結構性改革為主線，圍繞創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，聚焦支持穩(wěn)定制造業(yè)、鞏固產業(yè)鏈供應鏈，進一步優(yōu)化增值稅制度，降低制造業(yè)增值稅稅率，完善增值稅留抵退稅制度，全面支持制造業(yè)轉型升級。最后，建立健全文化教育資源供給保障機制。加大文化教育投入力度，合理規(guī)劃政府教育預算占總預算的比例，確保教育經費足額撥付，提高財政支撐保障能力，同時擴大預算公開范圍，提高教育經費預決算透明度。健全現(xiàn)代公共文化服務體系建設，推進公共文化設施覆蓋城鄉(xiāng)，促進基層文化設施布局優(yōu)化和資源共享。

促進經濟發(fā)展與生態(tài)保護協(xié)調統(tǒng)一。第一，科學確定財政環(huán)保支出投向。著重投資工業(yè)節(jié)能、清潔生產、循環(huán)經濟等項目，鼓勵和引導金融機構和社會資本參與生態(tài)環(huán)保投資，提高全社會環(huán)保投資占固定資產投資比例。加大投資的同時兼顧資金管理，健全投資回報機制，推進生態(tài)產品價值轉化。第二，以政府采購踐行綠色理念。推動各級政府機關單位和團體組織積極、優(yōu)先采購節(jié)能環(huán)保產品，提高節(jié)能環(huán)保產品占同類產品政府采購的比例。制定政府綠色采購需求標準，引導市場主體積極生產推廣綠色化、減量化和可循環(huán)產品，發(fā)揮消費綠色產品的示范和引領作用。第三，完善稅收約束機制。加強綠色稅制法治化與精細化建設，提高稅基確立的科學合理性。針對其他具有環(huán)保性質的綠色稅種，需要根據減排目標不斷完善和調整稅目、稅率。補充高污染、高碳排放品進入征稅范圍，制定與企業(yè)減排成本相適應的差異化稅率。

致力于推動完善全球治理的現(xiàn)代化。其一，主動搭建國際合作平臺，推動完善全球治理。堅持雙邊財經對話，在應對融資、債務危機、氣候變化和基礎設施建設等重要議題上實現(xiàn)既定目標，在財政政策協(xié)調方面形成常規(guī)對話機制，積極探索制定相關投融資規(guī)則。堅持服務高水平對外開放和高質量發(fā)展，共建“一帶一路”，加強與雙邊開發(fā)機構的資金合作，以更大的合作力度促進共同發(fā)展，整合各方優(yōu)勢和潛能，促進全球治理體系變革。其二，積極提供國際公共產品，展現(xiàn)大國擔當。堅持走和平發(fā)展道路，主動探索提供國際公共產品；堅持統(tǒng)籌國內國際兩個大局，在“大國財政”下開展財經外交，加強全球減貧與應對氣候變化等合作；通過財政手段對發(fā)展中國家和地區(qū)進行基礎設施援建、科教文衛(wèi)援助，構建符合全球治理目標的現(xiàn)代財政制度，推動構建人類命運共同體。其三，積極引導和推動國際稅收制度、規(guī)則和法律的制定。積極參與數(shù)字經濟征稅規(guī)則以及防止稅基侵蝕和利潤轉移等國際稅收規(guī)則的制定，深入參與聯(lián)合國等國際組織的全球稅收合作，推動全球治理朝著更加公正合理的方向發(fā)展。完善和豐富國際稅收競爭手段，緊跟世界稅制改革潮流，對標國際先進的征稅標準，增強對勞動、資本、土地、技術、數(shù)據等生產要素資源的吸引力。

（作者分別為中央財經大學黨委副書記、副校長、教授；中央財經大學中國財政發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心副主任、財政稅務學院黨委副書記、教授）

責編/謝帥 美編/李祥峰