區(qū)域經(jīng)濟與旅游資源可持續(xù)發(fā)展的法律問題研究

徐彩霞

摘要：在經(jīng)濟新常態(tài)背景下，旅游業(yè)作為第三產(chǎn)業(yè)的重要組成部分，是目前許多地方的重要經(jīng)濟型產(chǎn)業(yè)，在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中有著非常重要的戰(zhàn)略性地位。而區(qū)域經(jīng)濟和旅游資源的發(fā)展是融為一體的，都需要遵守利益一致性的原則。特別是在基于可持續(xù)發(fā)展理念下，對于區(qū)域經(jīng)濟和旅游資源的互融互通更需得到各行各界的關(guān)注。鑒于此，文章將著重分析區(qū)域經(jīng)濟和旅游資源可持續(xù)發(fā)展中出現(xiàn)的法律問題，了解法律保護的價值及保護原則，針對存在的法律問題提出具體優(yōu)化策略，旨在更好地提高區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展水平。

關(guān)鍵詞：區(qū)域經(jīng)濟；旅游資源；可持續(xù)發(fā)展

一、引言

地方區(qū)域經(jīng)濟的快速發(fā)展，使旅游產(chǎn)業(yè)得到了迅猛的發(fā)展，地方也開始關(guān)注旅游資源的可持續(xù)發(fā)展。旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與地方區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展是息息相關(guān)的，基于可持續(xù)發(fā)展的理念下為了更好地實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟和旅游產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，則更需要做到協(xié)同進步，彼此之間互融互通，發(fā)揮出各個省市地方的區(qū)域特色，做出特色旅游使其帶動當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展。與此同時，也需要從立法的角度入手，完善相關(guān)的法律法規(guī)及規(guī)范，給予更合規(guī)的法律保障。

二、相關(guān)概念界定

（一）旅游資源分析

目前，關(guān)于旅游資源的定義，不同的專家學(xué)者沒能形成統(tǒng)一的界定。具體來講，旅游資源與自然界和人類社會的發(fā)展息息相關(guān)，具有較強吸引力，能夠吸引旅游者產(chǎn)生旅游動機。因此，在新時期這種旅游資源仍然具有著社會效益、生態(tài)效益、經(jīng)濟效益等，在能夠為旅游業(yè)開發(fā)利用的同時，也能夠滿足旅游資源的多樣性。再加上基于地方區(qū)域這一特點說明不同地區(qū)的旅游資源是各有不同。旅游資源彼此之間的整合，不論是藝術(shù)性、景觀性或是人文資源等等，都能夠使更多的旅游消費者在其中感受到極大的滿足感。

（二）可持續(xù)發(fā)展分析

可持續(xù)發(fā)展理念興起于20世紀(jì)80年代，當(dāng)時一些歐洲國家的專家學(xué)者針對所在地區(qū)的經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，提出了這一理念，同時可持續(xù)發(fā)展理念是基于自然資源和環(huán)境保護的基礎(chǔ)上所提出的，而該理念再結(jié)合我國的國情，滲透到各個行業(yè)中，也取得了良好的發(fā)展。而旅游產(chǎn)業(yè)作為經(jīng)濟鏈條中的重要產(chǎn)業(yè)具有著巨大的發(fā)展?jié)摿Γ瑢崿F(xiàn)旅游產(chǎn)業(yè)、旅游資源的可持續(xù)發(fā)展更具有戰(zhàn)略性的意義。若想實現(xiàn)旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，要考慮到自然資源、生態(tài)資源和社會及經(jīng)濟文化等多方面內(nèi)容的承載能力。不僅要注重地方區(qū)域特色，更要為當(dāng)?shù)芈糜钨Y源的保護提供明確的技術(shù)支持和法律保護。因此，加強旅游資源開發(fā)和立法保護，協(xié)調(diào)旅游資源開發(fā)和環(huán)境保護的關(guān)系，實現(xiàn)旅游資源的可持續(xù)發(fā)展是非常值得關(guān)注和研究的問題。

三、區(qū)域經(jīng)濟與旅游資源可持續(xù)發(fā)展法律保護價值分析及原則

（一）價值分析

一是有利于促進我國旅游產(chǎn)業(yè)的持續(xù)性發(fā)展。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展水平的不斷提高，人們的物質(zhì)生活水平也因此得到了極大的改善，對于消費者也從原有的溫飽問題轉(zhuǎn)移到追求精神層面的內(nèi)容。在這一觀念轉(zhuǎn)變中，考慮到旅游資源本身的特殊性，要注重當(dāng)?shù)貐^(qū)域經(jīng)濟、旅游資源和環(huán)境保護的協(xié)調(diào)發(fā)展，而旅游業(yè)和旅游資源彼此之間的關(guān)系也是緊密相連，若是缺乏全局、整體性的觀念，實則很難真正做到全面協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，更是需要出臺相關(guān)的法律法規(guī)，利用法律手段保護旅游資源實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，同時嚴(yán)厲打擊一系列的破壞市場正常運轉(zhuǎn)和破壞自然資源的違規(guī)行為；二是有利于實現(xiàn)人與自然之間的和諧相處。我國在黨的十六屆六中全會上已經(jīng)提出關(guān)于人與自然和諧發(fā)展的構(gòu)想，將其貫穿于區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展之中，也是經(jīng)濟發(fā)展中具體任務(wù)和全面建成小康社會的重要課題所在。為了更好地實現(xiàn)這一課題，則更是需要充分利用現(xiàn)有的旅游資源，不斷加大環(huán)境保護的力度，努力改善生態(tài)環(huán)境。通過一系列針對旅游資源的相關(guān)法律法規(guī)的保護并且利用法律手段，約束人們?yōu)E用旅游資源的違規(guī)行為，形成人與自然和諧相處的一種良性循環(huán)機制；三是有助于保護人類生存環(huán)境及生態(tài)環(huán)境。保護生態(tài)環(huán)境作為經(jīng)濟發(fā)展中的重要戰(zhàn)略決策，不僅有利于實現(xiàn)生態(tài)改善和經(jīng)濟效益，更有利于提高旅游資源的保護力度。與此同時，將可持續(xù)發(fā)展理念貫穿于旅游業(yè)的發(fā)展之中，合理開發(fā)一系列的旅游資源，同時保護生態(tài)環(huán)境，提高公民的道德修養(yǎng)等等，也能夠?qū)崿F(xiàn)生態(tài)效益的共贏。

（二）原則分析

一是公平分配的立法原則。旅游資源的可持續(xù)發(fā)展需要盡可能實現(xiàn)持續(xù)性、長期的保持性，在滿足自身需求的同時，也能實現(xiàn)和滿足可持續(xù)發(fā)展的目的，因此在立法時也要具有持續(xù)性的立法意義；二是經(jīng)濟效益、社會效益以及生態(tài)效益的共贏統(tǒng)一原則。由于對于旅游資源方面的保護以及相關(guān)立法的建設(shè)，要在上述三者中尋求一種平衡，還要充分考慮到自然資源社會價值的充分發(fā)揮，從中探尋出一系列價值。加上旅游資源的立法需要能夠科學(xué)地反映出自然資源和社會資源各自的屬性，彼此之間尋求一個平衡點，在資源的評價中能夠有清晰客觀的認(rèn)知，使得旅游資源的開發(fā)能夠與生態(tài)和諧的構(gòu)建相契合。考慮到旅游業(yè)是涉及面較廣、綜合性極強的產(chǎn)業(yè)之一，也會涉及到諸多的領(lǐng)域，是相對復(fù)雜的系統(tǒng)，因此更需要妥善處理好各個系統(tǒng)產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)系；三是要注重預(yù)防為主、全過程控制的立法原則。對于旅游資源方面的保護，也需要加強市場的管理，并真正做到防患于未然，避免出現(xiàn)當(dāng)?shù)丨h(huán)境資源被嚴(yán)重破壞以至于不可恢復(fù)的狀況發(fā)生。

因此，要提前考慮到一系列潛在的風(fēng)險，并且做好事前的立法保護，做到經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展和自然環(huán)境循環(huán)性的自愈能力，明確環(huán)境開發(fā)的紅線，做到盡可能消除未來在對自然資源開發(fā)和利用的過程中所產(chǎn)生的一系列可能會破壞自然旅游資源和生態(tài)環(huán)境的不良行為。

四、區(qū)域經(jīng)濟與旅游資源可持續(xù)發(fā)展的法律問題

目前，針對區(qū)域經(jīng)濟以及旅游資源方面的可持續(xù)發(fā)展問題得到了更多的關(guān)注，而且在立法的角度上也有了一定的保護和支持。但結(jié)合我國高速發(fā)展的旅游產(chǎn)業(yè)以及可持續(xù)發(fā)展理念下的要求，說明了現(xiàn)有的立法保障仍然存在較大的改進空間，包括以下幾方面：一是旅游資源的保護立法不夠全面。主要體現(xiàn)在缺乏旅游基本法以及相關(guān)旅游資源保護的專門立法和單項立法，相關(guān)法律法規(guī)的執(zhí)行和政策法規(guī)的覆蓋面上仍然不夠全面以及完善。由于旅游資源法作為一個國家旅游資源發(fā)展的根本所在，會涉及到各個主體部門之間對于法律規(guī)范和一些細(xì)節(jié)性的內(nèi)容的認(rèn)同和執(zhí)行。因此，做好旅游業(yè)發(fā)展中的基本立法，處于基礎(chǔ)性的地位，也是具有指導(dǎo)和統(tǒng)率的作用。缺少旅游基本法的建設(shè)以及專門立法時，會導(dǎo)致旅游資源的保護和依據(jù)無法可依，也缺乏系統(tǒng)全面或是具有針對性的保障，也會對于旅游資源的保護造成了諸多不便。甚至當(dāng)部分條文已經(jīng)過時，需要重新修訂，涉及到的專門立法也略顯不足；二是關(guān)于旅游資源方面的立法存在明顯的滯后性。由于我國旅游資源管理體制經(jīng)常會出現(xiàn)條塊風(fēng)格或是管理權(quán)責(zé)避免等情況。具體來講，主要是因為許多旅游資源的產(chǎn)權(quán)關(guān)系仍然有待調(diào)整。這個部分主體呈現(xiàn)出割裂、多元的狀況，在層層發(fā)展的過程中，一些權(quán)利被不斷地削弱，也嚴(yán)重影響了旅游資源的產(chǎn)權(quán)分配。如長期處于這種狀態(tài)更不利于一系列旅游資源的保護或是考慮到旅游資源本身的特性，在管理權(quán)責(zé)方面會出現(xiàn)重疊、交叉等情況，以及執(zhí)法力度不嚴(yán)，或者受到一些管理體制方面的影響，導(dǎo)致工作人員會出現(xiàn)目中無紀(jì)的情況，對于一些常見且會觸犯到法律法規(guī)的活動視而不見，也會對旅游資源造成毀滅性的破壞；三是旅游資源方面的立法層次較低，且操作性不夠理想。主要是因為部分地區(qū)仍然會受到傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟的影響，導(dǎo)致相關(guān)部門對傳統(tǒng)的做法有所依賴?，F(xiàn)有的一系列法律法規(guī)對于旅游資源的保護固然起到了積極作用，但是正是因為立法層次較低，或者出現(xiàn)部門的執(zhí)法不嚴(yán)、有法不依等情況，導(dǎo)致與相關(guān)法律仍然無法形成緊密配合、相互連接的狀態(tài)，甚至?xí)斐傻胤奖Ｗo主義盛行，也會出現(xiàn)一些旅游管理者的立法操作性較差，更多的立法只流于形式，很難具體地落實到實際工作中，甚至一些相對偏遠(yuǎn)地區(qū)的旅游資源保護仍然缺乏經(jīng)費的保障，以及現(xiàn)有的經(jīng)費也難做到?？顚Ｓ?，滿足不了旅游資源持續(xù)性發(fā)展的實際需求。

五、區(qū)域經(jīng)濟與旅游資源可持續(xù)發(fā)展的法律保護建議

（一）要重視旅游資源可持續(xù)發(fā)展的保護體系

需要制定旅游的基本法和旅游資源的保護法，考慮到當(dāng)前我國旅游資源保護以及旅游資源開發(fā)的現(xiàn)實情況，務(wù)必要通過制定旅游基本法來切實保障一系列細(xì)節(jié)性的旅游資源和區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)及保障的內(nèi)容，更要在這個過程中突出生態(tài)旅游的發(fā)展觀以及區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)聯(lián)性，避免出現(xiàn)相互沖突、抵觸等情況的發(fā)生，同時更要注重明確旅游資源產(chǎn)權(quán)之間的關(guān)系。對于后者而言，需要形成一種全面性、系統(tǒng)的保護，還要積極指導(dǎo)并協(xié)調(diào)各項單項旅游法規(guī)的修訂和完善，盡量消除各個部門之間出現(xiàn)的沖突和信息不對稱以及其他的利益現(xiàn)象。

與此同時，基于旅游資源保護法的立法角度，可以借鑒一些有著成功經(jīng)驗的立法案例，加強對于旅游資源開發(fā)環(huán)節(jié)方面的規(guī)范和管理，更要明確旅游資源的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。在立法中也要樹立自然資源的生態(tài)觀念，特別是針對一些立法制度以及旅游資源的破壞賠償制度也要計劃在內(nèi)，對旅游資源造成實質(zhì)性后果時，要積極追究其法律責(zé)任。避免出現(xiàn)相互推諉而影響旅游資源的持續(xù)性發(fā)展，甚至?xí)斐少Y源破壞的情況發(fā)生。

（二）要加強完善旅游管理體系

由于旅游管理體系的建立離不開相關(guān)工作人員的執(zhí)法力度，但是通過上述分析得知，目前我國旅游產(chǎn)業(yè)仍然會出現(xiàn)管理制度失靈或是監(jiān)督執(zhí)法力度不足等情況。對此，需要重新從完善旅游資源產(chǎn)權(quán)關(guān)系方面入手，還需要重新審視現(xiàn)有的旅游產(chǎn)業(yè)的委托代理情況，了解總體的改進方向，以及區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展之間的協(xié)調(diào)性和全面性，或是另設(shè)單獨的組織機構(gòu)，設(shè)立更加細(xì)化的專業(yè)管理部門。確保管理者職能分離以后，避免出現(xiàn)旅游資源的開發(fā)使用者侵犯旅游消費者的權(quán)益，也要保證管理者和消費者之間的互融互通關(guān)系。隨后，也要完善旅游資源方面的管理體制，在此過程中，要格外注重加強對于地方相關(guān)部門對于旅游資源管理的監(jiān)督和管理職能，特別是要注重一些景區(qū)自然災(zāi)害的防治，搞好各個管理部門之間的溝通和協(xié)作，加大溝通交流的力度，形成一種穩(wěn)定、高效的發(fā)展模式。

（三）要加重旅游資源保護的執(zhí)法力度

完善公共的訴訟權(quán)制度，加速促進旅游資源以及區(qū)域經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，形成一種聯(lián)動的作用。建議相關(guān)部門可以細(xì)化旅游資源保護的專業(yè)機構(gòu)，針對關(guān)于旅游資源以及區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中所涉及到經(jīng)濟違規(guī)事件，特別是對于惡意破壞旅游資源的違規(guī)行為，要加大懲處和打擊力度，情節(jié)嚴(yán)重者要追究個人的刑事責(zé)任，還要注重完善旅游消費者的訴訟權(quán)制度。在考慮到區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護關(guān)系到所在地區(qū)公眾的切身利益，因此更是需要保障旅游消費者的充分參與權(quán)。例如：要賦予群眾對于損害旅游資源以及破壞當(dāng)?shù)貐^(qū)域經(jīng)濟發(fā)展公共利益行為提起民事訴訟或刑事訴訟方面的資格?；诜傻慕嵌壬希糜蜗M者需要先上報相關(guān)部門，要求相關(guān)部門及時采取相關(guān)的措施或在司法上進行處理，對于處理不滿意的情況下，可以再次提起民事訴訟，或是賦予旅游消費者對于破壞旅游資源或是當(dāng)?shù)貐^(qū)域經(jīng)濟發(fā)展方面的刑事訴訟的權(quán)利。還要針對其時效性重新調(diào)整，為區(qū)域經(jīng)濟和旅游資源的可持續(xù)發(fā)展帶來更大的保障。

六、結(jié)語

在經(jīng)濟新常態(tài)的背景下，區(qū)域經(jīng)濟和旅游資源的可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)成為了一種必然選擇，為更好地提高旅游資源的可持續(xù)發(fā)展則需要借助法律的手段進行全方位地立法保護和依據(jù)支撐，在促進區(qū)域經(jīng)濟提升和旅游資源合理開發(fā)的良性協(xié)同發(fā)展的同時，相關(guān)職能機構(gòu)應(yīng)提供必要的權(quán)威依據(jù)和法律層面的指引，為我國旅游產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展提供堅實的保障基礎(chǔ)。

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（作者單位：蘭州現(xiàn)代職業(yè)學(xué)院）