多工作任務(wù)、機制創(chuàng)新與基層責(zé)任共同體構(gòu)建
——以江西省永新縣“副職駐村”制度為例

楊 華

一、 問題提出：基層如何應(yīng)對多工作任務(wù)格局

農(nóng)業(yè)稅費取消后，由于不要向農(nóng)民收取農(nóng)業(yè)稅費，農(nóng)村公益事業(yè)“一事一議”也無法很好地實行，政府與農(nóng)民直接打交道的機會銳減，有學(xué)者稱基層政府“懸浮”(1)周飛舟.從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)——稅費改革對國家與農(nóng)民關(guān)系之影響[J].社會學(xué)研究,2006(3):1-38.于鄉(xiāng)村社會之上了。黨的十八大以后，大量國家資源下鄉(xiāng)、改造目標(biāo)進村、民生事業(yè)入戶，對這些工作任務(wù)落實的要求和規(guī)范也不斷提高，即任務(wù)下鄉(xiāng)、規(guī)范下鄉(xiāng)、監(jiān)督下鄉(xiāng)，使得基層政府在鄉(xiāng)村的工作任務(wù)劇增，基層工作形成了“多工作任務(wù)”格局，包括多中心工作、多常規(guī)工作、多迎檢迎監(jiān)工作、多材料工作、多創(chuàng)新任務(wù)等。多工作任務(wù)格局要求加強充實一線工作推動力量，使基層政府權(quán)力有進一步下沉鄉(xiāng)村，調(diào)動村組干部積極性的必要。只有將村組干部乃至農(nóng)村黨員、積極分子充分調(diào)動起來，使他們有積極性、主動性和創(chuàng)造性，群眾工作才容易做通，工作任務(wù)才能保質(zhì)保量落實。

但實際的問題是，村干部是拿務(wù)工補貼的不脫產(chǎn)干部，較政府體制內(nèi)工作人員而言難以調(diào)動。從調(diào)查結(jié)果來看，有兩條調(diào)動的路徑：一條是村級行政化路徑，典型的如安徽省東至縣村級后備干部制度(2)齊薇薇.村級后備干部制度：農(nóng)村青年參與鄉(xiāng)村振興的路徑[J].湖南工程學(xué)院學(xué)報(社會科學(xué)版),2022(1):17-24.。該制度通過制訂相關(guān)政策，將村干部納入行政系統(tǒng)之中，工資待遇相當(dāng)于副科級干部的水平，工作穩(wěn)定，正常上下班，每周休息兩天，工作情況納入組織部門考核監(jiān)督，職業(yè)有一定的發(fā)展前景。在這種制度下，村干部在行政上屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的下級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以通過行政命令和績效考核的方式動員村干部落實工作。村干部行政化相當(dāng)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)在村里多了些“腿”，行政觸角真正滲透到村一級，行政命令較村民自治時更容易被執(zhí)行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部從任務(wù)執(zhí)行者變成監(jiān)管者，村干部從過去的“代理人”和“當(dāng)家人”的雙重角色轉(zhuǎn)變成“代理人”單向角色。這條路徑雖然能夠推動上級工作在鄉(xiāng)村落地，但是“行政吸納了自治”(3)賀海波.論新時代縣鄉(xiāng)村治理的責(zé)任共同體[J].社會主義研究,2021(6):108-116.，國家直接與分散的小農(nóng)戶對接，行政成本和組織成本高，農(nóng)村內(nèi)部事務(wù)治理效率低，效果并不好。另一條路徑是工作機制創(chuàng)新，以江西省永新縣B鎮(zhèn)副職領(lǐng)導(dǎo)帶隊駐村制度為典型。該鎮(zhèn)建立制度，規(guī)定副職領(lǐng)導(dǎo)帶領(lǐng)分管站辦所的工作人員共同駐村，無論是上級下達的任務(wù)還是村級自己的事務(wù)，都由副職、駐村干部和村干部共同完成。雖然副職有分管業(yè)務(wù)工作，駐村干部也有崗位工作，但他們主要的工作是駐村，業(yè)績評價也主要基于駐村工作情況。通過駐村工作，不僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力實現(xiàn)了下沉，而且駐村工作組與村干部構(gòu)成責(zé)任連帶，在駐村工作組帶領(lǐng)干活、面對面動員下，村干部和群眾被組織動員起來，不僅較好地完成上級任務(wù)落地，還能低成本地解決群眾問題。該路徑在沒有增加行政人員和行政成本的前提下，通過重新配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員、調(diào)整工作機制機理的方式，完成了多于過去數(shù)倍乃至十?dāng)?shù)倍的工作任務(wù)(4)呂德文.鄉(xiāng)村振興背景下鄉(xiāng)村工作共同體的建構(gòu)邏輯[J].南昌大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版),2021(5):78-86.。

以上兩種應(yīng)對多工作任務(wù)格局的路徑截然不同，行政化路徑直接延伸體制的觸角，通過“變體制”的方式下沉國家權(quán)力。機制創(chuàng)新路徑在整合既有體制資源的情況下，通過“變機制”的方式巧妙地實現(xiàn)政府權(quán)力下沉，使體制資源與治理事務(wù)精準(zhǔn)匹配，達到了事半功倍的治理效果(5)楊華.“不變體制變機”：基層治理中的機制創(chuàng)新與體制活力——以新邵縣釀溪鎮(zhèn)“片線結(jié)合”為例[J].公共管理與政策評論,2022(1):55-71.。“副職駐村”制度之所以會有這樣的效果，與其具體運行機制創(chuàng)新有關(guān)系。下文將主要以江西省永新縣B鎮(zhèn)“副職駐村”制度為經(jīng)驗案例，闡述多工作任務(wù)格局下鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極主動創(chuàng)新工作機制的應(yīng)對策略。本文認為，應(yīng)對多工作任務(wù)，不能簡單地套用科層化增設(shè)機構(gòu)、增加人員、村級行政化的思維方式，而應(yīng)該在保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制的整體性、靈活性和村級自治基礎(chǔ)上，通過創(chuàng)設(shè)新的工作機制、治理機制，充分調(diào)動和合理配置既有資源解決問題。特別是在欠發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，人財物權(quán)資源皆有限，機制創(chuàng)新才是事半功倍之舉。

二、 駐村實踐：基層工作需要“責(zé)任到人”

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部駐村、聯(lián)村是普遍現(xiàn)象，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)每天在開完早會或打卡后，就要求窗口以外的干部下村。在江西B鎮(zhèn)，由副職領(lǐng)導(dǎo)帶隊駐村，每天到村里安排各站所的任務(wù)和推動中心工作，許多工作由駐村領(lǐng)導(dǎo)、駐村干部和村干部協(xié)同完成，駐村工作較實，甚至還組織動員群眾，推動了村民自治發(fā)展。但是在河南H鎮(zhèn)調(diào)查卻發(fā)現(xiàn)了不一樣的現(xiàn)象，同樣是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部駐村制度，該鎮(zhèn)干部下鄉(xiāng)后只是在村部轉(zhuǎn)悠、喝茶聊天，并沒有實質(zhì)性的工作，布置工作及少數(shù)群眾工作也是駐村領(lǐng)導(dǎo)的事，普通駐村干部則在一旁看著。由于駐村工作沒做實，許多常規(guī)工作無法推動，積累起來后需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)整合全鎮(zhèn)資源進行運動式治理，使運動式治理也常規(guī)化了。

同樣是駐村制度，為什么B鎮(zhèn)與H鎮(zhèn)會有如此大的差別？主要是因為B鎮(zhèn)將基層工作通過駐村這一制度落實到了駐村領(lǐng)導(dǎo)、駐村干部和村干部身上，不僅責(zé)任落實到具體個人，而且將三者的責(zé)任相互勾連起來，形成責(zé)任共同體。而H鎮(zhèn)只要求領(lǐng)導(dǎo)干部駐村，卻沒有將任務(wù)分配到個人，駐村干部只起上傳下達的作用，駐村領(lǐng)導(dǎo)、駐村干部和村干部之間也僅是松散的關(guān)系。這樣，作為工作主體的干部個人沒責(zé)任心，工作之間形成不了合力和閉環(huán)，許多工作只是傳達而推動不下去。

基層工作需要干部下沉到村落和農(nóng)戶，但并不等于把干部趕下去了就能把工作做好，還需要通過機制設(shè)計將工作責(zé)任落實到人，搭建基層治理的責(zé)任共同體。

在H鎮(zhèn)，縣級部門工作安排下來后，先到負責(zé)業(yè)務(wù)工作的中層領(lǐng)導(dǎo)和工作人員那里，工作人員覺得不太緊急，就自己布置給各村，如果相對重要或有時限要求，就由中層匯報給分管副職，由分管副職在早會上通報給各駐村隊伍，由后者將相關(guān)要求帶到村里。村干部可能有多項工作在做，鄉(xiāng)鎮(zhèn)布置下來的工作他們不會立即辦好，需要駐村干部隔段時間催促一下，才會起到一定效果。如果某項工作涉及考核排名，或某階段排名不理想，或到規(guī)定的期限了，這時分管領(lǐng)導(dǎo)就會向主要領(lǐng)導(dǎo)匯報，列入主要領(lǐng)導(dǎo)周工作重點事項，由主要領(lǐng)導(dǎo)在班子會上說明，并在周一早會布置，從而成為整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)這周的重點工作。列入周工作重點的事項會有具體時限和工作要求，分管領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，駐村副職負責(zé)推動和協(xié)助村里完成工作。駐村副職和駐村干部周一下村布置任務(wù)，其他時間下村督進度。如果到截止日期還沒有完成，則采取主要領(lǐng)導(dǎo)帶隊的方式對重點村的相關(guān)工作進行運動式治理。

那么，整個工作從布置到列入班子周重點事項再到運動式治理，各個階段該項工作都只被認為是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一項工作，沒有落實到具體的個人。分管領(lǐng)導(dǎo)本來要負主要責(zé)任，因為如果該項工作做不好，被批評以及要做表態(tài)發(fā)言的首先是他。但是他是分管領(lǐng)導(dǎo)，也是駐村領(lǐng)導(dǎo)，只能督促自己所駐村的書記支持，把分管工作盡早完成。一般來說副職所駐村都較為支持他所分管的工作。對于所分管工作在其他村的落實情況，他們不可能每個村都親自跑到，只能協(xié)調(diào)其他分管領(lǐng)導(dǎo)，或開調(diào)度會，或主要領(lǐng)導(dǎo)在班子會上布置任務(wù)。而其他分管領(lǐng)導(dǎo)只是例行告知和督促村里，沒有擔(dān)負責(zé)任，其他駐村干部因有駐村領(lǐng)導(dǎo)，責(zé)任也沒有到他們身上來，村干部是非脫產(chǎn)干部，主要精力還是放在自己的生產(chǎn)上，他們都沒有將這些工作當(dāng)成自己的責(zé)任。

由于完成工作的每層主體都不是責(zé)任主體，每層主體都只是將工作布置下去，而沒法向下傳導(dǎo)壓力，到村干部最后一層級，表達出來的最多就是“知道啦”而已。駐村干部去多了、說多了，他們會給面子做事情，而不是意識到有責(zé)任去做。在這個意義上講，上級的壓力要逐層級傳導(dǎo)下來，前提是每一個主體都有落實工作的責(zé)任。那么，為什么在基層治理一線需要責(zé)任到人？

第一，中心工作體系與多常規(guī)工作情境的張力。過去鄉(xiāng)村常規(guī)工作較少，工作體系主要是應(yīng)對中心工作的，屬于中心工作體系。中心工作體系對工作人員的分工模糊，平時工作主要是在村里解決群眾的一些問題和需求。有工作任務(wù)，或者村里有較大的問題要解決，再組織隊伍進行集中解決，組織時會對工作人員進行臨時分工。運動式治理通過工作人員的分工協(xié)作能夠較好地解決問題。這種工作模式被稱為“下去一籠統(tǒng)，上來再分工”，說明農(nóng)村工作本身綜合性的特點對事前的專業(yè)分工要求不高，需要的是事中的任務(wù)分解和基礎(chǔ)上的分工。

在過去中心工作不多、常規(guī)工作亦不多的情況下，中心工作體系既能很好地應(yīng)對中心工作，也能通過運動式治理解決常規(guī)工作。但是隨著常規(guī)工作增多，再用中心工作的方式去做常規(guī)工作已經(jīng)應(yīng)付不過來了。這就會出現(xiàn)上面說的情況，每項工作下來后，駐村干部交代給村里，村干部精力即便全部投入這些常規(guī)工作中也忙不過來，于是事情就積累下來了，等到鄉(xiāng)鎮(zhèn)要向縣里交差前才最終由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記出面組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)力量集中解決。

面對這種狀況，解決的辦法有兩個，一是建立常規(guī)工作體系以應(yīng)對多常規(guī)工作，也就是增加鄉(xiāng)村干部職數(shù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部坐班化和村干部職業(yè)化并舉。但是行政成本會大幅增加，中西部地區(qū)難以支付；而且，中西部地區(qū)的常規(guī)工作也沒有多到需要干部坐班的程度，這樣會造成人力資源的浪費。二是將需要在村里落地的常規(guī)工作責(zé)任到人，并對他們履責(zé)行為進行監(jiān)督考核，既可以是對某些工作賦責(zé)到人，這就有領(lǐng)導(dǎo)交辦事情的意味，這類工作一般是個別點上的工作，涉及的村不多；也可以是將村里的工作整體打包給某些人，由他們包干完成。責(zé)任到位后，這些工作遲做早做都是責(zé)任人的，與其他人無關(guān)，也就不存在集中整治的事情。

第二，工作落地要求提高與基層落實工作情境復(fù)雜性的張力。鄉(xiāng)村兩級是落實工作的一線。“落實”的情境有以下幾個特點，一是要與群眾打交道，耗費精力和時間。二是基層問題多元而復(fù)雜，不僅問題難以解決，而且容易出問題背處分。三是下村工作需要村干部協(xié)助，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部就要動員村干部，但是村干部又是非脫產(chǎn)干部，動員多了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部心中難免有歉意，或是得罪村干部。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對村干部的動員是柔性的，動員的力度不夠，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的壓力傳導(dǎo)不下去。四是積極肯干的人做了一件事后，其他事情就會接踵而至，形成“忙的人忙死、閑的人閑死”的局面(6)楊華.基層干部“忙閑不均”：生成邏輯及破解之道——基于中部省份L鎮(zhèn)的調(diào)查[J].求索,2022(1):117-125.。這些情境下，一旦工作責(zé)任不明確，就容易發(fā)生推諉扯皮、敷衍了事、踢皮球、撂挑子現(xiàn)象。事情少的時候還能通過動員班子成員和積極分子應(yīng)付，事情一多就會積壓起來。

第三，科層體系與基層群眾工作情境的張力?；鶎庸ぷ髦饕桥c群眾打交道。群眾工作有以下基本特性：一是群眾工作細小瑣碎，基層干部持續(xù)做需要有極大的耐心和對群眾的真感情；二是群眾工作因人而異、因時而異，沒有規(guī)律可循，需要發(fā)揮基層干部的主體性和創(chuàng)造性；三是許多群眾沒有反應(yīng)訴求的意愿和能力，需要基層干部深入群眾中去發(fā)掘群眾的需求和問題；四是放任許多群眾需求和問題不解決，也不直接影響基層干部考核績效；五是群眾工作是綜合性的工作，難以進行專業(yè)分工分配到不同的站辦所。說到底，需要基層干部有責(zé)任感才能解決群眾的問題。

要通過機制創(chuàng)新，賦予基層干部落實工作的具體責(zé)任，重塑基層干部的治理責(zé)任，從而激活基層干部的主體意識，變上級工作和群眾工作為基層干部“自己的事情”，變被動完成任務(wù)為主動擔(dān)當(dāng)，變相互推脫為主動尋求協(xié)作。

三、 “副職駐村”的工作責(zé)任構(gòu)建策略

基層工作要責(zé)任到人，但不是專業(yè)分工式的責(zé)任到不同站所、不同崗位、不同人，而是責(zé)任包干和構(gòu)建責(zé)任共同體。B鎮(zhèn)的經(jīng)驗值得借鑒：

第一，將一個到三個村包干給駐村團隊，形成團隊包干責(zé)任。在B鎮(zhèn)，一個副職領(lǐng)導(dǎo)帶領(lǐng)所分管業(yè)務(wù)部門五六個工作人員負責(zé)包干一個村，在永新縣其他村多的大鎮(zhèn)，則一個副職領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)兩到三個村。所包干村的所有事務(wù)都由包干團隊負責(zé)，包括部門事務(wù)落地和村里群眾工作。村里出了問題，黨委書記首先找的是駐村領(lǐng)導(dǎo)。駐村領(lǐng)導(dǎo)的主要工作是駐村工作，其作為分管領(lǐng)導(dǎo)所分管的事務(wù)最終都要落實到各個村，他對分管事務(wù)只負責(zé)協(xié)調(diào)調(diào)度，真正的落實主體是駐村領(lǐng)導(dǎo)。駐村領(lǐng)導(dǎo)是各個村綜合事務(wù)的主要責(zé)任人，要負責(zé)各部門事務(wù)的落地，也是分管部門事務(wù)的分管領(lǐng)導(dǎo)，那么每個副職領(lǐng)導(dǎo)既有分管責(zé)任又對其他副職分管事務(wù)有落地的責(zé)任，他們的責(zé)任相互交織，也減少了協(xié)調(diào)溝通的成本。

在駐村團隊內(nèi)部，駐村領(lǐng)導(dǎo)會給各個駐村干部劃分責(zé)任區(qū)，某個人或幾個人包某個村或村民小組，由他主要負責(zé)所包小組或村的事務(wù)。這個責(zé)任區(qū)是相對意義上的，駐村團隊是個整體概念，相對重要的事情由駐村領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)大家一起參與，平時小的事情各自負責(zé)自己的責(zé)任區(qū)。這樣，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面有了包村的責(zé)任人，在村里則有包小組的責(zé)任人，任何工作沒做好、進度沒完成，都可以追查到人。駐村干部就不再只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)在村里的“代理人”，作用限于上傳下達、檢查督促，還是所包村的“當(dāng)家人”，對所包村事務(wù)負有主體責(zé)任。這樣，駐村團隊就會把村里的事情當(dāng)自己的事情，主動上前一步解決群眾的需求和問題。

第二，對村里進行月度工作考核，考核結(jié)果記入年度績效。在河南H村，對村里的考核形式多于內(nèi)容，主要是年終各站所給村里打分。由于站所需要村里支持工作，礙于情面一般不會為難村里，根據(jù)印象打分，各個村都差不多，工作做得確實不錯的村有目共睹，打分就稍高，上級檢查出了問題或黨政領(lǐng)導(dǎo)點名批評過的村則打分稍低。給村里打分排名對于村里績效發(fā)放沒有多大影響，只是連續(xù)排名靠后的村面子上不太好看。在江西B鎮(zhèn)，對村里的考核以月度為單位，每月各站所和分管領(lǐng)導(dǎo)遴選出當(dāng)月重點事項，由黨政聯(lián)席會討論通過再對各村進行考核打分。每月的事項內(nèi)容和數(shù)量有差異，但總體不太多，事項的完成進度都較為明確，因此得出的分數(shù)能夠反映村里的工作情況。

到年底對12個月的工作情況進行匯總，考核結(jié)果排名公布，既涉及村干部的面子，還影響年終獎金和績效。隨著村干部工資的增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)拿出考核村干部工作的部分也不斷加大，村干部在意程度提高，考核作用也就增大，村干部特別是村支書對鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達工作的重視度和用心度增加，提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的落實力度。

第三，將對村考核結(jié)果運用于對駐村團隊的評價，實現(xiàn)駐村團隊與村干部利益捆綁。駐村團隊的主要工作是村里的事務(wù)，包括駐村領(lǐng)導(dǎo)的分管事務(wù)都變成協(xié)調(diào)和信息采集或代表黨委政府布置傳導(dǎo)壓力。落實的工作在各村，因此，駐村團隊相當(dāng)于是專職駐村，那么對他們工作的評價就應(yīng)該以村里的工作情況為依據(jù)。在H鎮(zhèn)，下村屬于附帶事項，對干部的評價主要是領(lǐng)導(dǎo)交辦事務(wù)和崗位工作，駐村工作也就沒有納入對干部的考核范疇。在B鎮(zhèn)，每月對村里的考核實際上也就是對駐村團隊工作情況的檢查，如果村里排名不理想，鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)不僅找村支書談話，還會在班子會上提醒駐村領(lǐng)導(dǎo)或私下詢問情況；如果某一件重要工作某村的進度落后影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)整體工作進度，主要領(lǐng)導(dǎo)不是找分管領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，而是找村支書和駐村領(lǐng)導(dǎo)，或者由分管領(lǐng)導(dǎo)代表鎮(zhèn)黨委政府跟分管領(lǐng)導(dǎo)和村支書問詢情況。年終對村里的總結(jié)考核結(jié)果也是駐村團隊的考核結(jié)果，鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職工作做得如何主要看所駐村工作情況，駐村干部工作情況主要依據(jù)駐村領(lǐng)導(dǎo)的評價。

評價一體化將駐村團隊與村干部捆綁在一起，實現(xiàn)了利益和責(zé)任的連接，形塑了由駐村領(lǐng)導(dǎo)、駐村干部、村干部三方構(gòu)成的責(zé)任共同體。對村里的每一件事情，三方都有責(zé)任，出了問題三方都要負責(zé)。那么為了將村里的工作做好，三方就必然同情理解、相互協(xié)作。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)下到村里增多的常規(guī)事務(wù)，不僅增加了治理的人手，而且還有了責(zé)任主體。

四、“副職駐村”制度的運行機制

副職駐村制度有精巧的機制設(shè)計，在運行中能夠?qū)Ⅲw制的優(yōu)勢集中起來，精準(zhǔn)地對接治理事務(wù)，達成治理目標(biāo)。副職駐村有以下主要運行機制：

一是責(zé)任連帶式機制。通過考核的方式將駐村副職、駐村干部和村干部責(zé)任捆綁起來，形成責(zé)任連帶基礎(chǔ)上的工作共同體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)制定對村的月度考核制度，考核內(nèi)容是各站所在村里的主要工作落地情況?？己私Y(jié)果既用于評價村干部工作情況，同時也用于檢查駐村副職和駐村干部的履職。駐村副職和駐村干部都有崗位工作，但是工作評價的主要依據(jù)還是駐村工作。這樣，無論是下派的工作任務(wù)落地，還是村內(nèi)群眾事務(wù)治理，只要在村里發(fā)生的，駐村副職、駐村干部、村干部三者就都有責(zé)任，他們會相互監(jiān)督、相互促進，共同將事情辦好。

二是村級屬地化機制。屬地管理是我國政府管理的一個基本原則(7)田先紅.屬地管理與基層避責(zé)：一種理論解釋[J].廣西大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版),2021(2):53-62.，但它只對正式政權(quán)如縣鄉(xiāng)有效，而行政村實行村民自治，許多事情無法通過屬地管理將責(zé)任壓實在村一級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要強化工作推動力度就必須親自下村落實任務(wù)。但是，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作任務(wù)增多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所工作人員無法親自跑到每個村去完成業(yè)務(wù)工作或督促村干部落實工作。然而工作又必須在村一級落實，因而許多工作布置給村干部后就可能被一拖再拖，或村干部敷衍了事使工作落實不到位。副職領(lǐng)導(dǎo)帶隊駐村并對村級事務(wù)負有主體責(zé)任之后，實質(zhì)上是將村一級真正“屬地化”了，亦即村一級作為屬地有了責(zé)任主體。村干部作為非政府體制內(nèi)人員而無法將屬地化做實，他們工作不認真或出了問題，處罰重了他們大不了不干，而駐村副職和駐村干部卻沒法甩手不干。那么，只要是村里出的問題，或者上級下達任務(wù)，到了村里就是屬地的事情，駐村副職就要承擔(dān)工作落地或出問題的屬地責(zé)任。所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所的業(yè)務(wù)工作在村里有了責(zé)任主體后就好落地了。

三是條塊相結(jié)合機制。駐村副職承擔(dān)行政村“塊塊”的屬地責(zé)任，他們同時也是業(yè)務(wù)的分管領(lǐng)導(dǎo)，負責(zé)某些條線的工作，要承擔(dān)具體責(zé)任。每個副職都有駐村，那么，每個副職都有屬地和屬事的雙重責(zé)任，每個副職的分管業(yè)務(wù)工作都要到其他副職屬地落實，也都成了后者的屬地責(zé)任；同時，每個屬地的副職都要承擔(dān)其他副職分管的業(yè)務(wù)工作。也就是說，一項分管業(yè)務(wù)，對于其他副職來說是駐村工作的一部分，這塊工作沒做好，既影響分管工作也影響駐村工作。這樣，屬地和屬事的責(zé)任具有統(tǒng)一性。屬地與屬事的結(jié)合，一方面是使得副職之間的責(zé)任相互交織，屬地將業(yè)務(wù)工作做好了，也是在為分管副職分憂，分管副職協(xié)調(diào)相關(guān)資源解決了屬地的業(yè)務(wù)工作，也是在為駐村副職解難，因此他們之間無論是履行屬地責(zé)任還是屬事責(zé)任，都其實相應(yīng)地是在為對方幫忙。這樣，副職之間的利益矛盾就相對較少、協(xié)調(diào)成本低。另一方面，也減少了協(xié)調(diào)的鏈條。過去，村里一件事情擺不平，上報協(xié)調(diào)鏈條是“行政村—駐村干部—站辦所1—分管領(lǐng)導(dǎo)1—分管領(lǐng)導(dǎo)2—站辦所2—行政村”，相對較長，耗費較多的時間與精力。有時一件事情要協(xié)調(diào)多個副職。現(xiàn)在只要分管領(lǐng)導(dǎo)在班子會議上提出工作要求，如果需要工作進度，分管副職公布各村排名，或者駐村副職下村推動工作，或者某項工作的流程是“行政村—駐村領(lǐng)導(dǎo)1—駐村領(lǐng)導(dǎo)2—站辦所2—行政村”，行政鏈條也大為縮短。

四是扁平化管理機制。駐村副職直接代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府負責(zé)村里事務(wù)。在非副職駐村地方，政策落實圖譜是黨委書記—分管副職—業(yè)務(wù)站所—駐村干部—村干部，層級多，鏈條長，耗損多，壓力傳導(dǎo)逐層弱化。而副職駐村則直接是黨委書記—駐村副職+駐村干部+村干部，只有兩個層級，貫徹落實力度大。同時副職領(lǐng)會黨委政府精神和意圖、解讀政策的能力較普通干部和村干部要強，理解得更全面，使政策執(zhí)行效率更高也更剛性，打折扣的程度較駐村干部和村干部小。在落實工作和做群眾工作的過程中，駐村副職可以直接跟書記鎮(zhèn)長匯報溝通，或者代表黨委政府直接拍板做出決策，減少了中間環(huán)節(jié)的耗損，也不存在要調(diào)動中層站辦所的積極性問題。駐村副職直接在村里工作，了解一線情況，與村干部在信息上是對稱的。副職有權(quán)威、地位和關(guān)系，可以動員更多縣鄉(xiāng)資源進村，豐富村級治理資源。副職作為領(lǐng)導(dǎo)，更能獲得群眾的信任，也更能調(diào)動村干部。

副職帶隊駐村的上述機制有以下重要功能，第一，增加了村級一線治理人手，解決了做事分身乏術(shù)的問題。第二，使所有事情在村里都有認領(lǐng)人、責(zé)任承擔(dān)者，使小事真正有了不出村的可能，解放了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和站所人員。第三，縮短了行政鏈條，節(jié)省了行政成本。第四，整合了多樣化資源，為及時解決村級事務(wù)提供可選擇的政策工具。第五，減少了管理層級，增強了工作推動力度。

五、 責(zé)任共同體：“副職駐村”制度重構(gòu)鄉(xiāng)村關(guān)系

“副職駐村”的制度設(shè)計和機制創(chuàng)新，在運行實踐中將村級事務(wù)責(zé)任到人，構(gòu)建了由駐村副職、駐村干部和村干部組成的針對具體工作的責(zé)任共同體。這一共同體具有以下顯著特征，一是任務(wù)型組織性質(zhì)。該共同體類似“工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，其任務(wù)和責(zé)任是處理村級事務(wù)和問題，不涉及其他事務(wù)，具有較強的針對性。如果說鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村一級還有諸多行政性事務(wù)，駐村團隊因為不是一級正式組織，工作性質(zhì)單一，人財物資源就不需要耗費在行政性事務(wù)上，可以集中解決治理問題和群眾需求。二是行政包干性質(zhì)(8)郭亮.土地征收中的“行政包干制”及其后果[J].政治學(xué)研究,2015(1):114-125.。駐村副職、駐村干部和村干部形成包干團隊，對村級事務(wù)的事權(quán)和責(zé)任進行認領(lǐng)包干，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府不干涉包干團隊的工作議程設(shè)置、工作方式方法和工作過程，同時給予包干團隊較大的剩余索取權(quán)。這就使包干團隊具有較大的自主權(quán)，可以根據(jù)自己的經(jīng)驗、資源、關(guān)系、偏好、興趣等開展工作，可以充分發(fā)揮團隊成員的主動性、積極性和創(chuàng)造性。

基層責(zé)任共同體對鄉(xiāng)村社會和村級治理具有重要的價值和功能，主要包括：

第一，構(gòu)建鄉(xiāng)村“合作型”關(guān)系。在多工作任務(wù)格局以前，鄉(xiāng)村實行“鄉(xiāng)政村治”體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村級民主自治進行指導(dǎo)和規(guī)范，鄉(xiāng)村關(guān)系是“指導(dǎo)型”關(guān)系，村級組織負責(zé)行政村內(nèi)部事務(wù)，并配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成中心工作、站所業(yè)務(wù)工作。隨著多工作任務(wù)下沉，鄉(xiāng)村指導(dǎo)型關(guān)系不再能適應(yīng)多工作任務(wù)格局，需要做一些改變。在安徽、江蘇、上海、廣東等地區(qū)，行政觸角延伸到行政村，將村干部納入政府管理，使鄉(xiāng)村關(guān)系變成“行政型”關(guān)系。這種關(guān)系有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過行政命令調(diào)動村級資源落實工作任務(wù)。而江西永新縣，則通過“副職駐村”的制度設(shè)置，構(gòu)建了一種新型的“合作型”鄉(xiāng)村關(guān)系。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不僅指導(dǎo)和規(guī)范村級民主自治，還通過駐村團隊直接參與村級民主自治，駐村團隊與村級組織一道成為村民自治的載體和主體。另一方面，村級組織不再僅僅是配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)落實工作任務(wù)，而是同駐村團隊一道共同承擔(dān)工作任務(wù)落地的責(zé)任。因此，駐村團隊與村級組織在村民自治和工作任務(wù)落地方面是協(xié)作伙伴關(guān)系。“合作型”的鄉(xiāng)村關(guān)系，既能照顧到村干部的非脫產(chǎn)性，有些工作駐村團隊自己能做就自己做了，不事事要求村干部協(xié)同完成；又能充分發(fā)揮村干部的主體性和責(zé)任心，使工作任務(wù)落到實處不留后遺癥。

第二，強化對村級組織規(guī)范協(xié)調(diào)。副職駐村強化了村級治理的規(guī)范化。首先是指導(dǎo)村里做什么。資源有限，村里工作要有輕重緩急，村干部很難對上級下達的任務(wù)做出輕重判斷，做事可能有失分寸或一團亂麻，副職下村指導(dǎo)就可以使村里的工作更符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)的要求。其次是細化工作，布置任務(wù)，讓村里知道怎么做。對某段時間要做什么，駐村干部把工作分解，使工作具有操作性和有規(guī)可循。再次是人員分工和任務(wù)分配，讓村干部知道跟誰一起做事。某一件事情，書記做什么，主任負責(zé)什么，會計該要干什么，駐村干部又分別與誰協(xié)作，明確后才能各負其責(zé)。

第三，加強群眾動員和村民自治。組織動員起來的群眾是治理的最大資源，分散的群眾則可能是治理的阻礙和負資產(chǎn)。駐村副職要做好村里工作，除協(xié)調(diào)多方資源外，還要主動創(chuàng)造形式組織動員群眾，提升群眾思想、任務(wù)和覺悟，動員群眾參與村級治理，鍛煉群眾自我治理、自我服務(wù)的能力。為此，副職不僅充分利用村民自治制度，有事召開村民議事協(xié)商會，還組織各種群眾懇談會、院壩會，以及參與組建各種群眾性文化組織，通過這些形式達到組織動員和改造群眾的目的。只有組織動員群眾，切實做好村民自治，才能節(jié)省治理成本，達到事半功倍的治理效果。

六、 “不變體制變機制”是基層治理的法寶

綜上所述，在B鎮(zhèn)，鄉(xiāng)村工作的責(zé)任共同體構(gòu)建后，駐村團隊不是將工作往村里一推了之，而是主動承擔(dān)工作，親自參與工作的落實。他們在工作中能替村干部著想，能解放村干部的地方就不去麻煩村干部；而村干部也主動為駐村工作分憂解難，能自己解決的就不打攪駐村干部。駐村團隊對村里工作負有主體責(zé)任，他們就會主動思考、主動作為，想方設(shè)法調(diào)動資源解決村里治理和發(fā)展的問題。農(nóng)民群眾是村里最大的資源，如果能夠?qū)⑺麄兘M織起來，提高他們的認識和覺悟，提升他們對基層黨委政府的認同和信任，那么他們就是村里建設(shè)最大的助力。為此，駐村團隊無論是在低保評選中，還是在村里公益事業(yè)建設(shè)中，都十分注重組織和發(fā)動群眾，通過村民自治的方式讓村民參與進來進行自我管理和自我服務(wù)，實現(xiàn)對村民的組織、動員及改造。這樣的治理，問題不上交，工作可落地，成本還非常低。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，隨著工作任務(wù)增多、監(jiān)督檢查考核增多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)確實有一部分人忙了起來，包括黨政領(lǐng)導(dǎo)和部分中層干部、年輕干部，但是有些人依然浮于事外，究其根源是沒有將鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部充分組織動員起來。B鎮(zhèn)通過副職領(lǐng)導(dǎo)帶隊駐村的機制創(chuàng)新，構(gòu)建起鄉(xiāng)村治理的責(zé)任共同體，將副職、駐村干部和村干部都組織動員起來，推動責(zé)任到人、責(zé)任連帶，實現(xiàn)了鎮(zhèn)村協(xié)作治理的局面。

面對多工作任務(wù)局面，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)首先想的是將村干部納入行政體系，通過延伸體制的方式來實現(xiàn)對村級的有力動員。典型的表現(xiàn)就是向上級訴苦哭窮，要編要人。還有的地方是希望通過擴大“編外用工”的方式來解決編制約束和人手不足的問題。這是官僚制擴張的慣性思維，以“變體制”來解決問題，既不費腦筋，又不耗資源，還擴張了自主權(quán)力。但變體制的成本高，還容易使體制膨脹和僵化，無法靈活對接和回應(yīng)社會。還有的地方則將依然延續(xù)過去中心工作的模式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部日常不去推動工作，組織動員村干部、群眾，等到工作積累到一定程度就用運動式治理方式來集中解決。結(jié)果運動式治理常規(guī)化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部經(jīng)常被整體性地動員起來對常規(guī)工作進行“攻堅克難”，使他們有不斷被折騰的感覺。這表明體制本身的資源并未充分利用和合理配置，可以在不變動體制的前提下，將體制資源重新排列組合，改變體制的運行方式，從而更好地使體制對接社會。“副職駐村”的要害是針對具體治理事務(wù)和問題，以充分和合理配置體制資源，在不增加體制成本的情況下應(yīng)對工作任務(wù)。

“副職駐村”制度給我們的啟示是，在不變體制、不增加體制成本的前提下，通過機制創(chuàng)新優(yōu)化資源組合配置，能發(fā)揮原有機制所不能發(fā)揮的效果。中國是多層級單一政府體制，體制在全國層面需要具備統(tǒng)一性特征和較長時期內(nèi)應(yīng)保持穩(wěn)定，同時需要在體制末端保持靈活性，以適應(yīng)不同資源稟賦和治理情境的基層差異。機制創(chuàng)新是基層政府體制靈活性的體現(xiàn)，不同基層可以通過機制創(chuàng)新適應(yīng)本地治理情境，同一基層也可以在不同時期創(chuàng)設(shè)不同的工作機制、治理機制，以應(yīng)對不同的工作任務(wù)。機制創(chuàng)新的好處是及時性、針對性強，還不增加額外的治理成本，不改變體制資源總體流動方向，只是改變體制資源相互結(jié)合、相互作用的方式，使資源發(fā)揮更大的效用。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，財政、權(quán)力、政策等資源都較為稀缺，工作人員是最大的資源，因此，鎮(zhèn)村兩級的機制創(chuàng)新主要是針對具體的工作任務(wù)，通過創(chuàng)設(shè)新的機制和制度實現(xiàn)對工作人員的優(yōu)化組合，以實現(xiàn)人與事、人與人的有機結(jié)合。

機制創(chuàng)新有常設(shè)型機制創(chuàng)新，如“副職駐村”制度，也有一事一議式創(chuàng)新，針對某項工作創(chuàng)設(shè)一種機制，工作完成，機制就不再運轉(zhuǎn)。因此機制創(chuàng)新消耗的資源較少。鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠進行機制創(chuàng)新的前提條件是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的整體性，亦即非科層性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所分立性、專業(yè)性不強，缺乏獨立的利益，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)對各站所工作人員及其他資源的調(diào)動、整合和重新配置的成本較低，因而才能保證機制創(chuàng)新的靈活性、及時性和針對性。越是上級政府，部門的分割性和利益獨立性越強，在需要整合以共同應(yīng)對某些事務(wù)時組織成本、協(xié)調(diào)成本、運作成本就越高，就越難以機制創(chuàng)新。因此，要保持我國政府統(tǒng)一體制的靈活性和適應(yīng)性，就必須保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的整體性，以保證機制創(chuàng)新的基礎(chǔ)和條件。當(dāng)前在一些地方，鎮(zhèn)村兩級組織都有不斷科層化的趨勢，不斷固化部門利益、崗位利益，不僅極大地抬高了基層治理的成本，而且阻滯了機制創(chuàng)新的能力，降低了體制末端的靈活性和適應(yīng)性，隱藏著較大的治理風(fēng)險。