廣東實施職務(wù)科技成果賦權(quán)改革現(xiàn)狀、問題及建議

李金惠,鄒建偉,余碧儀,王靜雯

(廣東省技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究發(fā)展中心,廣東廣州 510070)

0 引言

一直以來,黨中央高度重視科技創(chuàng)新,強調(diào)科技成果轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力是創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的本質(zhì)要求,要深入實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略,加快推進(jìn)高水平科技自立自強。2016年,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于實行以增加知識價值為導(dǎo)向分配政策的若干意見》正式提出探索職務(wù)科技成果賦權(quán),隨后各地密集出臺了一系列創(chuàng)新性政策和制度設(shè)計,對職務(wù)科技成果賦權(quán)、產(chǎn)權(quán)激勵機制等作出整體性部署。2021年,作為科技領(lǐng)域基本法的《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》修訂出臺,將職務(wù)科技成果賦權(quán)改革探索實踐上升到法律層面,陜西、四川、重慶等省市積極出臺相關(guān)政策,北京、深圳、珠海等城市修改科技立法,以實際行動貫徹落實職務(wù)科技成果賦權(quán)改革。

近年來,廣東高度重視科技成果轉(zhuǎn)化工作,陸續(xù)出臺了一系列重大創(chuàng)新政策舉措,全省創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展取得顯著成效。2021年,廣東生產(chǎn)總值(GDP)連續(xù)33年位居國內(nèi)省、區(qū)、市經(jīng)濟(jì)總量榜首[1],區(qū)域創(chuàng)新綜合能力連續(xù)5年排名全國第1位[2]。廣東在科技創(chuàng)新發(fā)展方面的重要實踐經(jīng)驗是在政策制定、創(chuàng)新環(huán)境上大膽探索、先行先試。據(jù)統(tǒng)計,“十三五”期間,廣東先后出臺了《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化條例》《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)科技創(chuàng)新的若干政策措施》等重大科技創(chuàng)新政策法規(guī)多達(dá)百余項,已構(gòu)建了覆蓋創(chuàng)新全鏈條的政策法規(guī)體系。為了進(jìn)一步推動廣東職務(wù)科技成果賦權(quán)改革工作,促進(jìn)賦權(quán)改革工作在廣東落實到位,本文從廣東職務(wù)科技成果賦權(quán)改革的現(xiàn)狀出發(fā),分析國家和廣東層面賦權(quán)改革相關(guān)政策措施,并針對賦權(quán)改革政策落實過程中存在的問題,結(jié)合實際改革需求提出落實建議。

1 文獻(xiàn)綜述

現(xiàn)有研究中,有關(guān)職務(wù)科技成果賦權(quán)改革的理論和實踐的成果較為豐富。例如,劉慧等[3]在法經(jīng)濟(jì)學(xué)視域下,運用經(jīng)濟(jì)分析方法闡釋職務(wù)科技成果權(quán)屬改革的產(chǎn)權(quán)制度變革; 胡曉橋等[4]從科技成果所有權(quán)歸屬角度切入,探索解決我國高校科技成果轉(zhuǎn)化率在低水平徘徊問題的途徑; 盧亞楠等[5]通過追蹤2010年至2019年我國高校和科技人員共同申請發(fā)明專利的變化規(guī)律和發(fā)展趨勢,綜合評估全國高校試點職務(wù)科技成果權(quán)屬改革的實踐效果并提出完善改革的建議; 郝佳佳等[6]通過文獻(xiàn)回顧對高校職務(wù)科技成果權(quán)屬混合所有制的研究現(xiàn)狀進(jìn)行分析; 沈健[7]在借鑒美國政府資助科技成果權(quán)屬成功改革經(jīng)驗后,分析中國實施科技成果權(quán)屬改革中存在的問題并提出建議; 李雷明等[8]總結(jié)國內(nèi)外科研成果權(quán)屬問題的發(fā)展趨勢,對賦予科研人員職務(wù)科技成果權(quán)進(jìn)行理論探討,為青海省的高校和科研院所職務(wù)科技成果權(quán)屬改革提供理論支撐; 肖尤丹等[9]回溯新中國成立后我國科技成果權(quán)屬的制度變遷與改革歷程,分析科技成果權(quán)屬制度的改革經(jīng)驗和制度規(guī)律;劉群彥等[10]基于上海交通大學(xué)科技成果轉(zhuǎn)化的實踐,對未來衍生成果賦予使用權(quán)、所有權(quán)的賦權(quán)方式選擇展開思考; 段俊國等[11]以成都中醫(yī)藥大學(xué)探索權(quán)屬所有制改革模式為例,為科技成果轉(zhuǎn)化改革提供經(jīng)驗。

以上文獻(xiàn)研究表明職務(wù)科技成果賦權(quán)改革的理論和實踐研究都在不斷深化,但由于職務(wù)科技成果賦權(quán)改革仍處于試點階段,地方層面缺乏較為可行的實踐經(jīng)驗,理論研究中對地方職務(wù)科技成果賦權(quán)改革政策的研究較少,特別是缺乏針對廣東職務(wù)科技成果賦權(quán)改革政策的研究。

2 廣東職務(wù)科技成果賦權(quán)改革現(xiàn)狀

2.1 廣東科技成果轉(zhuǎn)化總體情況

近年來,廣東的科技綜合實力和自主創(chuàng)新能力不斷提升和增強,科技投入和產(chǎn)出不斷增加。2021年,全省研發(fā)(R&D)投入占生產(chǎn)總值的比重提高到3.14%,發(fā)明專利有效量、PCT 國際專利申請量等指標(biāo)均居全國首位; 全省高新技術(shù)企業(yè)總數(shù)突破6 萬家并連續(xù)6年全國第一,營業(yè)收入總額超10 萬億元,其已成為構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的核心力量; 全省孵化器數(shù)量達(dá)1 104 家,連續(xù)5年位居全國首位[12]。隨著科技投入大幅增加,廣東打通科技成果轉(zhuǎn)化的“高速路”,科技成果產(chǎn)出與轉(zhuǎn)化活躍度顯著提升。2021年,廣東發(fā)明專利有效量達(dá)44 萬件,位居全國第一,PCT 國際專利申請數(shù)量為2.6 萬件,占全國申請數(shù)量的比重為38.16%[13]; 廣東專利實施許可合同備案金額為17.27 億元,專利出讓次數(shù)為6.9 萬次,居全國首位; 全省全年共認(rèn)定登記技術(shù)合同49 261 項,合同成交額達(dá)4 292.73 億元,連續(xù)兩年實現(xiàn)大幅增長,2021年的增幅更是超過20%,其中技術(shù)交易額約為3 240.46 億元,保持全國第二位[14]。以上數(shù)據(jù)表明,廣東依托粵港澳大灣區(qū)國家技術(shù)創(chuàng)新中心建設(shè),探索重大科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化模式創(chuàng)新,落實科技成果轉(zhuǎn)化體制機制改革,不斷突破科技成果轉(zhuǎn)化障礙,正逐步打通科技成果轉(zhuǎn)化的“最后一公里”。

2.2 廣東職務(wù)科技成果賦權(quán)改革試點實施情況

2020年5 月,科技部等九部門印發(fā)《賦予科研人員職務(wù)科技成果所有權(quán)或長期使用權(quán)試點實施方案》(以下簡稱《方案》); 同年10月,科技部等部門確定40 家試點單位名單,其中包括暨南大學(xué)、廣東工業(yè)大學(xué)和廣東省科學(xué)院等3 家廣東的高校、科研單位。根據(jù)《方案》要求,試點單位需積極貫徹落實改革精神,已建立本單位的職務(wù)科技成果賦權(quán)管理制度,并完善工作流程、決策機制和轉(zhuǎn)化收益分配機制等,同時遴選了部分科技成果賦權(quán)項目進(jìn)入實質(zhì)性轉(zhuǎn)化階段。例如,暨南大學(xué)先后出臺了《暨南大學(xué)促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化管理辦法》《賦予科研人員職務(wù)科技成果所有權(quán)/長期使用權(quán)辦理流程》等科技成果轉(zhuǎn)化管理制度,2019—2021年學(xué)校科技成果轉(zhuǎn)化和技術(shù)服務(wù)合同總金額達(dá)19.5 億元,完成了173 件專利成果的轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化[15]。廣東工業(yè)大學(xué)建立了“1+N”成果轉(zhuǎn)化管理制度體系,明確將85%以上的科技成果轉(zhuǎn)化收益獎勵給成果完成人,并成立產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究與開發(fā)院,打造科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化基地,走出一條高水平創(chuàng)新型大學(xué)建設(shè)的“廣工路徑”[16]。廣東省科學(xué)院制定了職務(wù)科技成果賦權(quán)改革試點工作實施細(xì)則,對科研人員采取直接賦權(quán)、過程賦權(quán)、提前賦權(quán)這3 種賦權(quán)方式,對技術(shù)經(jīng)理(經(jīng)紀(jì))人創(chuàng)設(shè)“科研團(tuán)隊控股+技術(shù)經(jīng)理(經(jīng)紀(jì))人持股、跟投”等股權(quán)激勵模式[17],2020年廣東省科學(xué)院通過技術(shù)轉(zhuǎn)讓、技術(shù)開發(fā)、技術(shù)咨詢、技術(shù)服務(wù)的“四技”轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化科技成果合同金額為87 240.07 萬元,在全國科研院所中排名第4 位,在在粵研究機構(gòu)中排名第1 位[18]。這3 家試點單位根據(jù)《方案》要求,積極探索科技成果賦權(quán)改革辦法,在推進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化工作方面取得顯著成效。

2.3 廣東職務(wù)科技成果賦權(quán)改革政策現(xiàn)狀

2.3.1 國家層面

在政策層面,2016年,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于實行以增加知識價值為導(dǎo)向分配政策的若干意見》,首次提出了探索橫向項目職務(wù)科技成果賦權(quán); 2018年,國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》提出探索財政資金項目(即縱向項目)職務(wù)科技成果賦權(quán); 2019年,科技部等六部門出臺《關(guān)于擴大高校和科研院所科研相關(guān)自主權(quán)的若干意見》明確了科技、財政等部門要落實開展職務(wù)科技成果賦權(quán)改革試點責(zé)任; 2020年,科技部等九部門出臺《方案》,并確定40 家試點單位。在法律層面,2021年,新修訂實施的《專利法》增加了單位可以依法處置其職務(wù)發(fā)明創(chuàng)造申請專利的權(quán)利和專利權(quán),以及國家鼓勵被授予專利權(quán)的單位實行產(chǎn)權(quán)激勵的規(guī)定,這是我國首次將產(chǎn)權(quán)激勵寫入法律; 2021年,《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》修訂新增探索賦予科學(xué)技術(shù)人員職務(wù)科技成果所有權(quán)或者長期使用權(quán)制度。這兩部法律的修訂為職務(wù)科技成果賦權(quán)改革提供了法律保障。如表1 所示。

表1 國家層面的職務(wù)科技成果賦權(quán)改革相關(guān)政策及法律

2.3.2 廣東層面

近年來,廣東根據(jù)國家相關(guān)法律政策精神,積極制定了一系列推動科技成果轉(zhuǎn)化、探索職務(wù)科技成果賦權(quán)改革的地方性科技法規(guī)和政策。2016年,廣東出臺《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化條例》,提出探索單位與科技人員實施科技成果約定轉(zhuǎn)化制度;2019年,廣東省印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)科技創(chuàng)新的若干政策措施》,明確打通科技成果轉(zhuǎn)化“最后一公里”,提出試點開展科技成果權(quán)屬改革政策; 同年,《廣東省自主創(chuàng)新促進(jìn)條例》修訂出臺,明確高等學(xué)校、科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)機構(gòu)和企業(yè)可以依法實行產(chǎn)權(quán)激勵,這是廣東首次在地方立法層面規(guī)定產(chǎn)權(quán)激勵; 2020年,廣東省財政廳印發(fā)《廣東省財政廳關(guān)于進(jìn)一步加大授權(quán)力度促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化的通知》,進(jìn)一步明確了省級高校院所對持有的科技成果可自主決定轉(zhuǎn)讓、許可或者作價投資,并對科技人員實施股權(quán)激勵; 2021年,廣東省委、省政府印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的若干措施》,明確試點開展職務(wù)科技成果產(chǎn)權(quán)制度改革; 2022年,廣東省科技廳等九部門印發(fā)《關(guān)于減輕科研人員負(fù)擔(dān) 激發(fā)創(chuàng)新活力的若干措施》,明確要推進(jìn)賦予科研人員職務(wù)科技成果所有權(quán)或長期使用權(quán)、職務(wù)科技成果單列管理改革試點工作。這一系列職務(wù)科技成果賦權(quán)改革相關(guān)的政策法規(guī)措施,促進(jìn)了廣東科技成果轉(zhuǎn)化的制度環(huán)境不斷優(yōu)化完善(見表2)。

表2 廣東層面的職務(wù)科技成果賦權(quán)改革相關(guān)政策及法規(guī)

3 廣東職務(wù)科技成果賦權(quán)改革政策落實存在的問題

3.1 政策體系不完善

國家有關(guān)政策發(fā)布后,各省、區(qū)、市積極出臺科技成果賦權(quán)改革方案和配套政策,經(jīng)不完全統(tǒng)計,有四川、重慶、陜西等近20 個省、區(qū)、市出臺了試點工作方案或配套政策。如,四川省先后出臺了《關(guān)于深化賦予科研人員職務(wù)科技成果所有權(quán)或長期使用權(quán)改革的實施意見》和《關(guān)于深入推進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展的決定》,建立先確權(quán)、后轉(zhuǎn)化模式,并開展職務(wù)科技成果轉(zhuǎn)化前非資產(chǎn)化管理改革試點; 陜西省印發(fā)《深化全面創(chuàng)新改革試驗 推廣科技成果轉(zhuǎn)化“三項改革”試點經(jīng)驗實施方案》,明確職務(wù)科技成果不納入國有資產(chǎn)管理,鼓勵高?？蒲腥藛T形成“技術(shù)入股+現(xiàn)金入股”的投資組合等; 天津市出臺《高?？萍汲晒鲀r投資操作指引》,指導(dǎo)高校決策審批流程、高校科技成果作價投資模式及流程等。對標(biāo)國家以及兄弟省市出臺的改革政策措施,廣東在職務(wù)科技成果賦權(quán)改革政策層面明顯存在缺失。一方面,廣東目前尚未制定出臺關(guān)于職務(wù)科技成果賦權(quán)改革的工作方案或?qū)嵤┮庖?對賦權(quán)改革工作缺乏整體性部署; 另一方面,現(xiàn)行實施的相關(guān)政策中對職務(wù)科技成果賦權(quán)改革的規(guī)定都較為籠統(tǒng),缺少細(xì)化的、可操作性強的政策指引,難以指導(dǎo)高校院所開展具體工作。

3.2 盡職免責(zé)機制不完備

科技部頒布的《方案》中明確規(guī)定各地方、各主管部門要建立相應(yīng)的容錯和糾錯機制,但是目前有關(guān)盡職免責(zé)的規(guī)定多以原則性內(nèi)容為主,缺乏依法依規(guī)的具體細(xì)則,對于免責(zé)行為的界定、免責(zé)執(zhí)行程序等缺少具體細(xì)則作為依據(jù)。2022年,廣東出臺的《關(guān)于減輕科研人員負(fù)擔(dān) 激發(fā)創(chuàng)新活力的若干措施》要求建立職務(wù)科技成果轉(zhuǎn)化盡職免責(zé)機制,解決科研單位和科研人員職務(wù)科技成果不愿轉(zhuǎn)、不敢轉(zhuǎn)等問題,仍然是原則性規(guī)定,缺乏具體細(xì)則或操作規(guī)范,這可能導(dǎo)致高校院所領(lǐng)導(dǎo)者、管理者以及科研人員產(chǎn)生畏難情緒,擔(dān)憂盡職免責(zé)政策無法落地,從而影響其實施職務(wù)科技成果賦權(quán)改革的積極性和主動性。

3.3 政策落實不到位

職務(wù)科技成果賦權(quán)改革涉及科技、財政、國有資產(chǎn)、人才等多個方面,國家已陸續(xù)出臺一系列賦權(quán)改革、定價機制、要素配置相關(guān)政策,因此,準(zhǔn)確理解國家科技成果賦權(quán)改革的核心要義和操作要點,是試點單位開展賦權(quán)改革的首要前提,對于地方推進(jìn)實施職務(wù)科技成果賦權(quán)改革至關(guān)重要。當(dāng)前,廣東部分高校院所對國家賦權(quán)改革政策領(lǐng)會和理解不到位,缺乏可借鑒的經(jīng)驗,特別是對賦權(quán)改革涉及的資產(chǎn)管理制度把握不準(zhǔn)確,在一定程度上阻礙了職務(wù)科技成果賦權(quán)改革試點工作的進(jìn)一步推進(jìn)。因此,廣東省政府相關(guān)部門亟須加強職務(wù)科技成果賦權(quán)改革政策的宣傳解讀和貫徹落實,為省內(nèi)高校院所提供政策咨詢和服務(wù)指導(dǎo)。

3.4 缺乏明確的立法制度規(guī)范

自2016年以來,部分省市在地方性法規(guī)中探索對職務(wù)科技成果賦權(quán)改革作出規(guī)定。例如,2017年,上海市在其《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化條例》中規(guī)定,允許高校院所與科技人員事先對股權(quán)分配作出約定,直接以本單位和相關(guān)人員的名義作價投資;2019年,北京市在其《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化條例》中規(guī)定,高校院所可以將職務(wù)科技成果全部或者部分給予科技成果完成人; 2020年,深圳市在其《科技創(chuàng)新條例》中規(guī)定,高校院所應(yīng)當(dāng)賦予科技成果完成人或者團(tuán)隊科技成果所有權(quán)或者長期使用權(quán)。相較而言,廣東僅在2019年修訂的自主創(chuàng)新條例中提出了“產(chǎn)權(quán)激勵”的概念,未明確提出賦予科研人員職務(wù)科技成果所有權(quán)或長期使用權(quán)。因此,在立法層面,廣東對于職務(wù)科技成果賦權(quán)改革缺少明確的制度規(guī)范。

4 廣東實施職務(wù)科技成果賦權(quán)改革的建議

4.1 出臺配套政策,完善賦權(quán)改革政策體系

職務(wù)科技成果賦權(quán)改革已進(jìn)入深水區(qū),廣東應(yīng)加快制定或修訂具有指導(dǎo)性、可操性的配套政策或?qū)嵤┓桨?完善涵蓋權(quán)益分配、國有資產(chǎn)管理、評價考核、糾紛解決機制等賦權(quán)改革全鏈條的政策體系,特別是在國有資產(chǎn)管理方面,應(yīng)積極探索建立職務(wù)科技成果從現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理體系中退出的制度和機制,破解國有資產(chǎn)管理對高校院所科技成果轉(zhuǎn)化約束過多的難題,在賦權(quán)改革解決科研人員“不愿轉(zhuǎn)”問題的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步解決科研和管理人員“不敢轉(zhuǎn)”的問題。

4.2 建立盡職免責(zé)機制,加強賦權(quán)改革保障力度

目前,國家及各省、區(qū)、市尚未出臺盡職免責(zé)的具體細(xì)則,廣東可先行先試、大膽探索。一方面,省科技部門可聯(lián)合紀(jì)檢監(jiān)察、財政、審計、國資委等部門共同建立協(xié)同監(jiān)督檢查機制,在符合中央精神和改革方向的前提下,以有利于科技成果轉(zhuǎn)化作為定性判斷標(biāo)準(zhǔn),實行審慎包容監(jiān)管。另一方面,加快制定盡職免責(zé)具體細(xì)則或操作規(guī)范,明確職務(wù)科技成果轉(zhuǎn)化中勤勉盡責(zé)的義務(wù)和程序、正面清單、負(fù)面清單等內(nèi)容,保障高校院所和科研人員的合法權(quán)益,讓高校院所和科研人員可以放下思想包袱,真正激發(fā)科技成果轉(zhuǎn)化的原動力。

4.3 推進(jìn)賦權(quán)改革政策落實,擴大試點范圍

政策的生命力在于貫徹落實。一方面,廣東應(yīng)當(dāng)加強對賦權(quán)改革相關(guān)政策法律的解讀與宣傳,充分調(diào)動高校院所開展賦權(quán)改革的積極性,并為試點單位提供決策咨詢服務(wù),指導(dǎo)其制定賦權(quán)改革具體制度、操作流程等。另一方面,廣東應(yīng)當(dāng)抓住粵港澳大灣區(qū)國家技術(shù)創(chuàng)新中心建設(shè)的契機,深入實施職務(wù)科技成果賦權(quán)改革,爭取將賦權(quán)改革試點范圍擴大至珠三角國家科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化示范區(qū),在省內(nèi)高校院所中廣泛地摸底調(diào)研,選取成果轉(zhuǎn)化成效顯著、創(chuàng)新與改革能力突出、參與改革試點意愿強的單位,優(yōu)選確定更多的試點單位。通過擴大試點范圍,積極總結(jié)賦權(quán)改革的典型案例,盡快形成可復(fù)制、可推廣的改革經(jīng)驗和模式,為推動國家科技成果轉(zhuǎn)化體制機制改革貢獻(xiàn)廣東力量。

4.4 完善地方性法規(guī),強化賦權(quán)改革法治保障

立法和改革是互相依托、互相促進(jìn)的關(guān)系,改革不斷發(fā)展和深入必然需要加以立法,用法律來規(guī)定和保障。國家及其他省市推進(jìn)職務(wù)科技成果賦權(quán)改革的經(jīng)驗,均是在探索實施試點和政策保障等的基礎(chǔ)上及時總結(jié)經(jīng)驗,并通過立法對職務(wù)科技成果賦權(quán)改革經(jīng)驗予以固化,因此,廣東應(yīng)抓住《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》修訂出臺的契機,及時總結(jié)賦權(quán)改革試點經(jīng)驗,加快啟動修訂自主創(chuàng)新條例和科技成果轉(zhuǎn)化條例等科技法規(guī),在立法層面探索職務(wù)科技成果賦權(quán)改革和職務(wù)科技成果單列管理改革的具體措施,推動強化賦權(quán)改革法治保障,從而實現(xiàn)廣東職務(wù)科技成果賦權(quán)改革有法可依。