用好政府引導(dǎo)基金 推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)正處于結(jié)構(gòu)調(diào)整、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的重要發(fā)展階段，政府引導(dǎo)基金作為這一歷史發(fā)展時(shí)期促進(jìn)“新經(jīng)濟(jì)”快速發(fā)展、轉(zhuǎn)變財(cái)政投入方式的重要工具，發(fā)揮著重要促進(jìn)作用。目前，政府引導(dǎo)基金已成為股權(quán)投資市場(chǎng)第三大重要出資人，正在股權(quán)投資市場(chǎng)發(fā)揮越來越重要的作用。本文分析了我國政府引導(dǎo)基金發(fā)展現(xiàn)狀、特點(diǎn)及其推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的底層邏輯，重點(diǎn)提出了用好政府引導(dǎo)基金的若干關(guān)鍵問題。

當(dāng)前，“世界百年未有之大變局”進(jìn)入加速演變期。在雙循環(huán)新發(fā)展格局下，政府引導(dǎo)基金作為彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈和有為政府充分結(jié)合的典型工具，成為中國股權(quán)投資市場(chǎng)第三大重要出資人，在深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、支持科技創(chuàng)新策源、優(yōu)化營商環(huán)境等方面發(fā)揮著重要作用，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)作用明顯。在新發(fā)展階段，政府引導(dǎo)基金的健康發(fā)展，要以充分發(fā)揮政府引導(dǎo)作用、做好頂層規(guī)劃設(shè)計(jì)、深化市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制、堅(jiān)持創(chuàng)新發(fā)展理念為重要著力點(diǎn)。

我國政府引導(dǎo)基金發(fā)展現(xiàn)狀與特點(diǎn)

根據(jù)財(cái)政部《政府投資基金暫行管理辦法》的定義，政府投資基金是指各級(jí)政府通過預(yù)算安排，以單獨(dú)出資或與社會(huì)資本共同出資設(shè)立，采用股權(quán)投資等市場(chǎng)化方式，引導(dǎo)社會(huì)各類資本投資經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域發(fā)展的資金。截至2022年第一季度，國內(nèi)共設(shè)立2004只政府引導(dǎo)基金，目標(biāo)規(guī)模12.62萬億元，認(rèn)繳規(guī)模6.28萬億元。伴隨著我國金融、產(chǎn)業(yè)政策和資本市場(chǎng)的發(fā)展和演變，我國政府引導(dǎo)基金逐步發(fā)展壯大，整體呈現(xiàn)出三個(gè)特點(diǎn)：

一是級(jí)別多、注冊(cè)廣，基金類別豐富。從基金級(jí)別來看，目前我國政府引導(dǎo)基金數(shù)量仍以地級(jí)市、區(qū)縣級(jí)居多，近年來設(shè)立級(jí)別呈現(xiàn)“下沉式”特點(diǎn)。國家級(jí)引導(dǎo)基金設(shè)立數(shù)量則逐步縮緊，2021年僅設(shè)立一只國家級(jí)基金，即“中國國有企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整基金二期”。同時(shí)，部分下級(jí)政府引導(dǎo)基金逐漸申請(qǐng)上級(jí)政府引導(dǎo)基金的出資，形成上下聯(lián)動(dòng)模式。

按引導(dǎo)基金注冊(cè)地來看，國內(nèi)政府引導(dǎo)基金注冊(cè)設(shè)立主要集中在東南沿海發(fā)達(dá)省份地區(qū)。江蘇、浙江、廣東政府引導(dǎo)基金數(shù)量位于全國前列，北京、廣東、江蘇政府引導(dǎo)基金已到位規(guī)模居于全國前列。北京由于是多數(shù)國家級(jí)引導(dǎo)基金的注冊(cè)地，已到位資金規(guī)模位居全國首位，高達(dá)1.48萬億元。相比之下，中西部地區(qū)基金注冊(cè)數(shù)量和到位規(guī)模均顯著低于上述地區(qū)。

分類別來看，目前政府引導(dǎo)基金主要包括產(chǎn)業(yè)基金、創(chuàng)投基金以及政府和社會(huì)資本合作（PPP）基金三大類別，并以產(chǎn)業(yè)基金為主導(dǎo)。近年來，多地政府鼓勵(lì)設(shè)立創(chuàng)投基金，加強(qiáng)向處于發(fā)展初期的科技企業(yè)投資傾斜。

二是政府引導(dǎo)基金從高速增長階段轉(zhuǎn)向精耕細(xì)作階段。2002年，中關(guān)村科技園區(qū)管理委員會(huì)發(fā)起設(shè)立總規(guī)模5億元的“中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金”，正式揭開了地方政府探索產(chǎn)業(yè)投資基金的帷幕。2014年，在財(cái)政扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金分配方式“撥改投”環(huán)境下，引導(dǎo)基金以“小出資、大杠桿”的優(yōu)點(diǎn)受到了各級(jí)政府的大力推崇，政府引導(dǎo)基金設(shè)立迎來井噴式增長（見圖1），2014—2016年間新設(shè)基金目標(biāo)規(guī)模分別為3312億元、1.65萬億元和3.73萬億元，三年復(fù)合增速達(dá)到368%。

圖1 2011-2021年政府引導(dǎo)基金整體情況

在經(jīng)歷了大規(guī)模增長階段后，我國政府引導(dǎo)基金進(jìn)入存量“精耕細(xì)作”階段。2018年央行發(fā)布《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見》(以下簡(jiǎn)稱“資管新規(guī)”)，加大了銀行資金投資于政府引導(dǎo)基金的難度。國務(wù)院、財(cái)政部等監(jiān)管部門的監(jiān)管政策對(duì)引導(dǎo)基金管理機(jī)構(gòu)專業(yè)化、市場(chǎng)化運(yùn)作提出了更高要求，強(qiáng)化政府預(yù)算對(duì)財(cái)政出資的約束，同時(shí)更加注重財(cái)政出資效益。2017—2020年，引導(dǎo)基金新設(shè)立數(shù)量和規(guī)模連續(xù)四年下降，基金目標(biāo)規(guī)模年復(fù)合增速為-39%。2021年由于疫情緩解，新設(shè)引導(dǎo)基金目標(biāo)規(guī)模同比小幅增長7%。

這一階段，各地政府高度重視引導(dǎo)基金投資運(yùn)作效率和產(chǎn)業(yè)培育效果，呈現(xiàn)出三個(gè)發(fā)展趨勢(shì)：第一，市場(chǎng)化運(yùn)作程度加深。通過修改出資比例、返投比例、返利政策等提高引導(dǎo)基金對(duì)社會(huì)資本的吸引力。第二，整合優(yōu)化區(qū)域引導(dǎo)基金。通過歸集分散資金、整合存量基金、聚集投資重心等方式，加強(qiáng)政府資金使用效率和政策效果，同時(shí)審慎規(guī)劃新設(shè)基金。第三，績(jī)效考核重要性顯現(xiàn)。目前我國政府引導(dǎo)基金還處于績(jī)效考評(píng)初級(jí)階段，存在指標(biāo)脫離實(shí)操、缺乏明確執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)獲取成本偏高、考核方專業(yè)要求高等問題，績(jī)效評(píng)價(jià)改革和完善有望成為下階段政府引導(dǎo)基金工作重點(diǎn)。

三是政府引導(dǎo)基金在股權(quán)投資市場(chǎng)作用越發(fā)凸顯。政府引導(dǎo)基金投資額在股權(quán)投資市場(chǎng)占比整體呈增長趨勢(shì)（見圖2）。2020年新募集人民幣基金有限合伙人（LP）構(gòu)成中，政府引導(dǎo)基金出資金額占比達(dá)到14.4%，僅次于政府機(jī)構(gòu)/政府出資平臺(tái)（21.1%）、非上市公司（16.3%），是中國股權(quán)投資市場(chǎng)第三大重要出資人。從投資活躍度來看，2021年政府引導(dǎo)基金投資節(jié)奏加快，平均對(duì)外出資次數(shù)有所增加，約10%的政府引導(dǎo)基金投資子基金數(shù)量同比增長超兩倍。根據(jù)清科研究中心的一項(xiàng)調(diào)研，2021年有73%的投資機(jī)構(gòu)期待從政府引導(dǎo)基金/政府財(cái)政資金募資?？梢哉f，政府引導(dǎo)基金已經(jīng)成為我國資本市場(chǎng)投資來源的重要選擇。

圖2 2011—2020年中基協(xié)備案股權(quán)投資基金LP類型分布（按投資金額/億元人民幣）

政府引導(dǎo)基金推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的底層邏輯

相比于過往財(cái)政對(duì)產(chǎn)業(yè)無償撥款的消耗性、分散性資金投放，政府引導(dǎo)基金著眼于“引導(dǎo)”，落腳于“基金”，即以市場(chǎng)化運(yùn)作的方式，吸引社會(huì)資本投入，引導(dǎo)資金投向區(qū)域重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)，是一種財(cái)政資金的創(chuàng)新使用方式，能夠更好地起到支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化、優(yōu)化營商環(huán)境等作用。

引導(dǎo)社會(huì)資本投向重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，以市場(chǎng)化方式參與現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)

政府引導(dǎo)基金的屬性之一是“政府引導(dǎo)”，因此可以看作是地區(qū)產(chǎn)融要素流動(dòng)的“航向標(biāo)”、產(chǎn)業(yè)升級(jí)發(fā)展的“指揮棒”。雙循環(huán)新發(fā)展格局下，地方政府把提高供給體系質(zhì)量作為主攻方向，通過政府引導(dǎo)基金吸引社會(huì)資本投向地方經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、高科技產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)資金、資本、技術(shù)、項(xiàng)目、人才、數(shù)據(jù)、載體等各項(xiàng)要素資源向重點(diǎn)先進(jìn)領(lǐng)域聚集，加速形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈再造和價(jià)值鏈提升，從而實(shí)現(xiàn)供給端產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及升級(jí)，滿足有效需求和潛在需求，助力地區(qū)經(jīng)濟(jì)循環(huán)體系構(gòu)建。

政府引導(dǎo)基金另一屬性是“基金運(yùn)作”。政府引導(dǎo)基金委托投資管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)經(jīng)營管理，將市場(chǎng)化機(jī)制嫁接進(jìn)來，通過基金這一載體，以市場(chǎng)化、專業(yè)化和獨(dú)立的方式對(duì)地方產(chǎn)業(yè)進(jìn)行投資支持。一方面，基金募集吸引各類社會(huì)資本，以更大的資金規(guī)模加大產(chǎn)業(yè)支持力度，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展能級(jí)，最后通過首次公開募股（IPO）或者股權(quán)轉(zhuǎn)讓退出獲益，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)投資基金的累積滾動(dòng)投放，提升地方財(cái)政資金利用效率，提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)在資本市場(chǎng)的活躍度，是財(cái)政資金的“放大器”。另一方面，參與配合支持地方重大項(xiàng)目的落地，在市場(chǎng)上捕獲、引進(jìn)、培育優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，加大當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)重組、企業(yè)并購力度，完善當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)生態(tài)圖譜，提升地方政府在產(chǎn)業(yè)生態(tài)構(gòu)建過程中的參與度和主動(dòng)性。此外，通過出資來源主體多元化、投資方式多樣化分散投資風(fēng)險(xiǎn)，還可以視為投資風(fēng)險(xiǎn)的“調(diào)節(jié)器”。

地方政府引導(dǎo)基金已經(jīng)成為地方產(chǎn)業(yè)升級(jí)“核武器”（見表1）。北京、上海、江蘇、深圳、合肥等地的政府引導(dǎo)基金為促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。例如，合肥市組建了300億元的“芯屏產(chǎn)業(yè)基金”和50億元的“投資促進(jìn)基金”，集中資金和資源引入培育集成電路、汽車產(chǎn)業(yè)龍頭，在國有資本引導(dǎo)、市場(chǎng)化基金資源配置優(yōu)化下，吸引一批產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)集聚集群，最終形成半導(dǎo)體、汽車等多個(gè)產(chǎn)業(yè)集群。在“雙招雙引”“合肥模式”驅(qū)動(dòng)下，合肥市戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)增加值增速保持全國省會(huì)城市前列，2021年安徽省新增引導(dǎo)基金數(shù)量同比增長160%，形成了財(cái)政資金與產(chǎn)業(yè)培育的良性循環(huán)。

表1 2021年主要活躍政府引導(dǎo)母基金盤點(diǎn)

為創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展注入耐心資本，增強(qiáng)地區(qū)科技創(chuàng)新策源能力

在新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式不斷出現(xiàn)，國際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)日益激烈的新形勢(shì)下，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展必須堅(jiān)持創(chuàng)新在現(xiàn)代化建設(shè)全局中的核心地位。黨的十九屆五中全會(huì)提出“完善金融支持創(chuàng)新體系，促進(jìn)新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化規(guī)?；瘧?yīng)用”“支持創(chuàng)新型中小微企業(yè)成長為創(chuàng)新重要發(fā)源地”。習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第五次會(huì)議上提出，“培育一批‘專精特新’中小企業(yè)”?？萍紕?chuàng)新成果從樣品到產(chǎn)品，再到商品的轉(zhuǎn)化，離不開大量的資金投入，特別是有耐心的中長期資本。然而，與傳統(tǒng)企業(yè)相比，科技創(chuàng)新型企業(yè)具有高風(fēng)險(xiǎn)、高投入、周期長等特點(diǎn)，造成融資困難。

例如，商業(yè)銀行以穩(wěn)健經(jīng)營為主要考量，與科創(chuàng)企業(yè)高風(fēng)險(xiǎn)特征不匹配；創(chuàng)業(yè)板、科創(chuàng)板對(duì)于大多數(shù)中小科創(chuàng)企業(yè)仍有一定的準(zhǔn)入門檻，不適用于早期科技企業(yè)。由于投資風(fēng)險(xiǎn)大、回收周期長，早期投資一直是股權(quán)投資行業(yè)較為薄弱的環(huán)節(jié)。2021年，擴(kuò)張期和成熟期項(xiàng)目吸納了78%的資金，13%的資金投向初創(chuàng)期項(xiàng)目，而種子期項(xiàng)目?jī)H獲得9%的資金投資，我國股權(quán)投資市場(chǎng)仍然偏向于中后期。

政府引導(dǎo)基金的目標(biāo)之一是彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，聚焦需要政府調(diào)節(jié)的關(guān)鍵性、創(chuàng)新型行業(yè)領(lǐng)域，充當(dāng)技術(shù)和市場(chǎng)的“黏合劑”。通過引導(dǎo)社會(huì)資本聚焦關(guān)鍵領(lǐng)域、“卡脖子”技術(shù)，為處在信息、生命、制造、能源、空間等領(lǐng)域的種子期、中早期科技型企業(yè)注入股權(quán)資本活水，疏通應(yīng)用基礎(chǔ)研究和產(chǎn)業(yè)化連接的快車道，構(gòu)建科技創(chuàng)新基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、產(chǎn)業(yè)化、資本化協(xié)同聯(lián)動(dòng)體系，推動(dòng)一批掌握核心技術(shù)、以自主研發(fā)為動(dòng)力的中小微企業(yè)成長創(chuàng)新策源的生力軍，為地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展“育苗養(yǎng)苗”。

在國家鼓勵(lì)投早、投小、投科技的背景下，各地政府引導(dǎo)基金投資階段逐漸前移，更加注重原始創(chuàng)新及早期項(xiàng)目培育。從2020年早期投資機(jī)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)投資（VC）機(jī)構(gòu)募資LP結(jié)構(gòu)來看（見圖3），政府引導(dǎo)基金均為這兩類機(jī)構(gòu)的第一出資人，出資分別超18億元和275億元。2022年第一季度，天津、成都、廈門、青島等城市天使母基金紛紛設(shè)立或啟動(dòng)子基金申報(bào)，撬動(dòng)資本杠桿，助力種子期、初創(chuàng)期科技型企業(yè)成長，提升科技創(chuàng)新的投資回報(bào)率。

圖3 2021年早期和VC投資機(jī)構(gòu)新募集人民幣基金LP類型（按投資金額/億元人民幣）

通過基金招商、資本招商，營造良好的地方營商環(huán)境

目前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展處在新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵時(shí)期，以低成本要素、大規(guī)模投入和忽視環(huán)境破壞為特征的粗放型高速增長模式難以為繼。地方政府在轉(zhuǎn)向以科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展、尋找探索新經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式時(shí)，往往面臨著較大的轉(zhuǎn)型升級(jí)壓力。相比稅收、補(bǔ)貼、土地使用優(yōu)惠等傳統(tǒng)招商方式，以政府引導(dǎo)基金為載體的資本招商有助于地方政府在全社會(huì)、全行業(yè)樹立市場(chǎng)化改革形象，提升城市名片顯示度，增強(qiáng)對(duì)新動(dòng)能的吸引力，加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)高級(jí)化、產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化。

對(duì)于處于種子期、初創(chuàng)期的企業(yè)，地方政府創(chuàng)造更多的應(yīng)用場(chǎng)景，政府引導(dǎo)基金提供投融資支持，從而幫助企業(yè)快速進(jìn)入市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新的商業(yè)變現(xiàn)落地，并不斷擴(kuò)大市場(chǎng)規(guī)模，保持企業(yè)較高的估值，增強(qiáng)企業(yè)市場(chǎng)化融資能力。對(duì)于成熟項(xiàng)目，政府引導(dǎo)基金由于具備協(xié)調(diào)整合多方資源的優(yōu)勢(shì)，能夠從市場(chǎng)、技術(shù)、品牌、運(yùn)營、渠道等方面幫助項(xiàng)目投后賦能，并助力企業(yè)加快上市資本化進(jìn)程。

隨著政府引導(dǎo)基金受到各地普遍重視，政府引導(dǎo)基金設(shè)立級(jí)別呈現(xiàn)向地市級(jí)、區(qū)縣級(jí)“下沉”的趨勢(shì)，且大部分為直投模式并聚焦特定領(lǐng)域。這類引導(dǎo)基金設(shè)立目標(biāo)更加明確，產(chǎn)業(yè)投向也更加精準(zhǔn)和集中，對(duì)地方基層開展產(chǎn)業(yè)招引、基金招商工作進(jìn)一步提出市場(chǎng)化、精細(xì)化的要求，推動(dòng)地方基層在新型基礎(chǔ)設(shè)施等硬環(huán)境改善，以及服務(wù)水平、法治環(huán)境等軟環(huán)境提升上采取適合產(chǎn)業(yè)生態(tài)發(fā)展的針對(duì)性措施，從而促進(jìn)地方營商環(huán)境系統(tǒng)建設(shè)和優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與營商環(huán)境優(yōu)化的良性循環(huán)。

用好政府引導(dǎo)基金的關(guān)鍵問題

政府引導(dǎo)基金是地方財(cái)政資金和產(chǎn)業(yè)扶持的創(chuàng)新工具，用好這一工具，可以從松門檻、活機(jī)制、嚴(yán)考核、強(qiáng)風(fēng)控等方面著力，走出一條適應(yīng)新發(fā)展階段新形勢(shì)的發(fā)展道路，加快提升地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展引領(lǐng)能級(jí)和創(chuàng)新策源能級(jí)。

明確引導(dǎo)基金投資策略

與市場(chǎng)化基金類似，政府引導(dǎo)基金在起步階段也應(yīng)當(dāng)按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律與要求，謀劃做好頂層設(shè)計(jì)，充分配置內(nèi)外部資源，明確基金的投資策略和投資布局，并在實(shí)際運(yùn)作過程中升級(jí)迭代，按照發(fā)展藍(lán)圖不斷夯實(shí)引導(dǎo)基金核心競(jìng)爭(zhēng)力。

一是立足頂層設(shè)計(jì)，建立市場(chǎng)化、專業(yè)化的基金架構(gòu)。從“一個(gè)中心、兩個(gè)維度、三個(gè)工具、四個(gè)重點(diǎn)方向”為引導(dǎo)基金立柱架梁，即以支持所在區(qū)域高新技術(shù)企業(yè)發(fā)展為中心，從企業(yè)全生命周期和“1+3+4”產(chǎn)業(yè)方向兩個(gè)維度搭建“矩陣式”產(chǎn)業(yè)基金集群，用好一級(jí)市場(chǎng)股權(quán)投三個(gè)工具，重點(diǎn)關(guān)注信息科技、生物醫(yī)藥、智能制造和新能源四個(gè)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的投資方向，從而建立起具備專業(yè)性、獨(dú)立性和前瞻性的投融資體系，為地區(qū)新動(dòng)能引育打下良好基礎(chǔ)。

二是引育并重，提升地區(qū)經(jīng)濟(jì)新動(dòng)能引育質(zhì)效。著力引“大”、引“準(zhǔn)”、引“優(yōu)”，通過與國家級(jí)基金、產(chǎn)業(yè)資本、上市公司企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資（CVC）、市場(chǎng)化投資機(jī)構(gòu)、財(cái)務(wù)顧問開展投資合作，發(fā)揮政府引導(dǎo)基金的磁吸效應(yīng)，匯聚資本、產(chǎn)業(yè)、人才和科創(chuàng)資源等高質(zhì)量發(fā)展關(guān)鍵要素，吸引帶動(dòng)具備產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)、高技術(shù)水平和社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益的標(biāo)志性、示范性重點(diǎn)項(xiàng)目落地。同時(shí)，堅(jiān)持服務(wù)好現(xiàn)有企業(yè)就是最大的招商引資理念，積極引導(dǎo)合作機(jī)構(gòu)將投資“準(zhǔn)星”聚焦當(dāng)?shù)仄髽I(yè)，滿足本地優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目資本融通需求，助力推動(dòng)本地企業(yè)“小升規(guī)”“規(guī)升巨”“巨股改”進(jìn)化升級(jí)。

三是結(jié)合所在區(qū)域產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)服務(wù)轉(zhuǎn)型升級(jí)。深刻把握所在地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局和規(guī)律，積極走訪當(dāng)?shù)仉r鷹、瞪羚、領(lǐng)軍、專精特新、“小巨人”、“領(lǐng)航計(jì)劃”以及上市輔導(dǎo)公司等各梯次企業(yè)，主動(dòng)了解產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)融資需求，借助資本力量將其中蘊(yùn)含的政策紅利、創(chuàng)新紅利、技術(shù)紅利變現(xiàn)落地?！褒堫^”舞起來，產(chǎn)業(yè)鏈就會(huì)活起來，特別要充分利用好本地龍頭企業(yè)、上市公司對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈的牽引作用，在基金和項(xiàng)目層面充分拓展與本地龍頭骨干企業(yè)的合作，圍繞產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展方向、龍頭企業(yè)配套需求、細(xì)分領(lǐng)域缺項(xiàng)弱項(xiàng)、關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)轉(zhuǎn)化等現(xiàn)實(shí)迫切需求引資匯智、串鏈補(bǔ)鏈，強(qiáng)化政府引導(dǎo)基金對(duì)所在區(qū)域經(jīng)濟(jì)主體的服務(wù)定位功能。

四是建立健全風(fēng)控合規(guī)機(jī)制。積極處理好基金業(yè)務(wù)增長和防范金融風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系，將風(fēng)險(xiǎn)控制、合規(guī)管理貫穿投資全流程并實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)督，做到投資工作依法依規(guī)依據(jù)。持續(xù)完善風(fēng)險(xiǎn)治理架構(gòu)，強(qiáng)化基金投資、資金管理、項(xiàng)目決策等關(guān)鍵環(huán)節(jié)監(jiān)督，筑牢金融安全的“防火墻”。與所在區(qū)域相關(guān)監(jiān)管部門、基金監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、基金行業(yè)自律協(xié)會(huì)等保持良好的溝通機(jī)制，有效落實(shí)各項(xiàng)基金監(jiān)管政策要求，保障政府引導(dǎo)基金規(guī)范、安全、高效運(yùn)營，夯實(shí)金融穩(wěn)定的基礎(chǔ)。

深化市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制

引導(dǎo)基金兼具“政策性”和“市場(chǎng)化”雙重屬性，強(qiáng)調(diào)的是以市場(chǎng)化運(yùn)作方式實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府引導(dǎo)作用，既是構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，也是新形勢(shì)下基金管理適應(yīng)性變遷的方向。實(shí)操層面，可以圍繞降低準(zhǔn)入門檻、提升審批效率、運(yùn)用激勵(lì)約束三個(gè)維度完善引導(dǎo)基金市場(chǎng)化機(jī)制。

一是建立適度寬松、靈活的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，吸引優(yōu)秀的基金管理人。廣納業(yè)界優(yōu)秀投資機(jī)構(gòu)是實(shí)現(xiàn)基金功能定位的前提。例如，降低返投倍數(shù)，放寬返投認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。山東、江蘇、深圳、珠海、青島、廈門等地的政府引導(dǎo)基金均已放寬返投比例要求（0.8～1.5倍），將招商引資與返投計(jì)入、利益讓渡方式掛鉤，避免返投限制影響投資進(jìn)程。再比如，服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)圈，放寬管理人和參股基金“雙落地”的要求。上海金山逐步放開了基金管理人的強(qiáng)制落地要求，青島、成都則放開了基金須注冊(cè)在本地的限制。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)建立區(qū)域產(chǎn)融合作、互利、共贏的機(jī)制，有利于從產(chǎn)業(yè)生態(tài)和資本體系推動(dòng)經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)一體化發(fā)展，促進(jìn)共同富裕。

二是建立高效規(guī)范的基金審批流程，提升決策及管理效率。面對(duì)瞬息萬變的資本市場(chǎng)、稀缺的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目以及地方招商引資的激烈競(jìng)爭(zhēng)，政府引導(dǎo)基金需要做出快速反應(yīng)。子基金審批管理原則整體上應(yīng)當(dāng)遵循“政企分離、權(quán)責(zé)清晰、高效決策”的原則，政府管理部門對(duì)產(chǎn)業(yè)投向進(jìn)行把控，對(duì)引導(dǎo)基金“不可以做、不應(yīng)該做”進(jìn)行明確規(guī)定，將“子基金應(yīng)該做什么、可以怎樣做”的市場(chǎng)化決策事項(xiàng)交給委托管理機(jī)構(gòu)，從而提升基金運(yùn)作效能和吸引力，減輕相關(guān)部門管理負(fù)擔(dān)。深圳、青島等地已經(jīng)在引導(dǎo)基金管理架構(gòu)及審批流程上開展精簡(jiǎn)優(yōu)化。

三是建立激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)機(jī)制，調(diào)動(dòng)人員積極實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。根據(jù)投中研究院調(diào)查，將近一半的引導(dǎo)基金管理機(jī)構(gòu)則未設(shè)立任何激勵(lì)制度。政府引導(dǎo)基金管理機(jī)構(gòu)作為投資行業(yè)的重要組成部分，可以參照行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和慣例，建立市場(chǎng)化薪酬、團(tuán)隊(duì)跟投、超額收益獎(jiǎng)勵(lì)等機(jī)制，實(shí)現(xiàn)引導(dǎo)基金運(yùn)作與管理團(tuán)隊(duì)之間“收益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的深度綁定，通過強(qiáng)調(diào)權(quán)責(zé)利的統(tǒng)一，激發(fā)團(tuán)隊(duì)圍繞政策目標(biāo)創(chuàng)造超額回報(bào)。還需要看到，政府引導(dǎo)基金面臨著財(cái)政出資效益考核力度增大的壓力，通過建立有效的容錯(cuò)機(jī)制、免責(zé)機(jī)制，鼓勵(lì)投早投小，包容創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，促進(jìn)引導(dǎo)基金和社會(huì)資本向高技術(shù)、高投入、周期長的核心技術(shù)項(xiàng)目?jī)A斜。

科學(xué)發(fā)揮財(cái)政資金杠桿效應(yīng)

在當(dāng)前新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵時(shí)期，地方財(cái)政普遍較為緊張。發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿放大效應(yīng)，一方面需要“分母”財(cái)政資金持續(xù)保障供給，另一方面要把“分子”做大，多來源引流金融活水。

一是適應(yīng)募資難大環(huán)境，靈活調(diào)整出資比例限制。地方財(cái)政相對(duì)寬裕的地區(qū)，已在這一方向進(jìn)行了有益探索。例如廣州市科技成果產(chǎn)業(yè)化引導(dǎo)基金，放寬或不設(shè)定專門用于投資科技型中小企業(yè)子基金的財(cái)政出資規(guī)模上限。對(duì)于財(cái)政相對(duì)緊張的地區(qū)，財(cái)政出資比例限制可以考慮由過往的“一刀切”轉(zhuǎn)向“雙軌制”，將子基金劃分為強(qiáng)調(diào)政策目標(biāo)的“專項(xiàng)子基金”和強(qiáng)調(diào)規(guī)模放大的“市場(chǎng)化子基金”，在專項(xiàng)基金中以更大的出資比例聚焦投資、直接投資，快速支持重點(diǎn)項(xiàng)目、重大項(xiàng)目落地所在區(qū)域。

二是與銀行資金投貸聯(lián)動(dòng)，加大對(duì)科創(chuàng)項(xiàng)目的融資支持。2021年3月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系行動(dòng)方案》，其中第18條鼓勵(lì)銀行及銀行理財(cái)子公司與創(chuàng)投基金、政府出資產(chǎn)業(yè)基金合作。國新基金與浦發(fā)銀行以及上海半導(dǎo)體裝備材料產(chǎn)業(yè)投資基金與中信理財(cái)子公司，均在基金投資合作方面進(jìn)行了積極布局，過去五年未實(shí)質(zhì)性落地的投貸聯(lián)動(dòng)機(jī)制取得了較大的進(jìn)展。政府引導(dǎo)基金由于具備良好的信用資質(zhì)，在既定的政策框架之內(nèi)，可以積極尋求與銀行更大的合作空間，政府引導(dǎo)基金的股權(quán)投資與銀行的債權(quán)融資互為補(bǔ)充，共同服務(wù)科創(chuàng)企業(yè)成長壯大。

三是密切關(guān)注保險(xiǎn)、證券、CVC、普通合伙人（GP）等資金“活水”。根據(jù)銀保監(jiān)會(huì)數(shù)據(jù)，目前我國保險(xiǎn)資金股權(quán)投資比例不足20%，險(xiǎn)資LP出資仍有較大空間。政府引導(dǎo)基金和險(xiǎn)資都具有規(guī)模較大、期限較長、風(fēng)控合規(guī)嚴(yán)格、追求相對(duì)穩(wěn)定收益的特點(diǎn)，投資理念整體相近，可以積極探索開展深度合作，豐富長期資金來源。此外，證券公司允許下設(shè)多家二級(jí)私募子公司，一定程度上增加了政府引導(dǎo)基金與證券私募子公司的合作機(jī)會(huì)，當(dāng)然也需要引導(dǎo)基金放寬對(duì)管理人注冊(cè)地的嚴(yán)格限制，充分利用券商系私募研究?jī)?yōu)勢(shì)和項(xiàng)目退出優(yōu)勢(shì)展開合作。

隨著管理資本量的增長，不少大型投資機(jī)構(gòu)試水母基金業(yè)務(wù)板塊，LP和GP界限逐漸模糊，業(yè)務(wù)相互交融，從原始的一方出資、一方投資，轉(zhuǎn)向各自均具備出資能力與投資能力的“大資管”，典型案例如光大控股與IDG資本合作設(shè)立的光際資本、紅杉中國參與出資的星界資本、紅杉璟詩基金等。政府引導(dǎo)基金在吸引社會(huì)資本的過程中，及時(shí)把握我國股權(quán)投資基金出資來源的變化發(fā)展，引金融活水、育產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

新發(fā)展格局下，政府引導(dǎo)基金經(jīng)過近20年的探索萌芽、高速發(fā)展和存量耕作，正處在不斷變動(dòng)升級(jí)的新發(fā)展階段當(dāng)中，在具體執(zhí)行過程中需要強(qiáng)化新發(fā)展理念、深化市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制、提升基金運(yùn)作效能，根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行靈活操作和適應(yīng)性變遷，從而發(fā)揮政府引導(dǎo)基金應(yīng)有的作用，促進(jìn)地方產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)展，為地方經(jīng)濟(jì)塑造具有更強(qiáng)創(chuàng)新力、更高附加值、更安全可靠的產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈貢獻(xiàn)金融力量。