我國老年教育立法現(xiàn)狀研究
——以現(xiàn)行法律法規(guī)為對象

武 珍

(安徽開放大學(xué) 安徽老年教育研究院，合肥 230022)

我國人口老齡化日漸加劇，發(fā)展老年教育意義重大。法是國家制定或認(rèn)可，由國家強制力保證實施的行為規(guī)范，是社會發(fā)展最有力的保障手段。老年教育作為應(yīng)對人口老齡化的重要舉措，更需要通過法律來確立運行規(guī)范并提供制度保障。本文通過對我國現(xiàn)行的老年教育法律法規(guī)進行研究，探討我國老年教育立法存在的不足，以推動老年教育立法和老年教育事業(yè)的發(fā)展。

一、我國老年教育立法現(xiàn)狀

目前，我國尚未出臺老年教育的國家專項立法，涉及老年教育的國家立法體現(xiàn)在《中華人民共和國教育法》(以下簡稱《教育法》)和《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》(以下簡稱《老年人法》)?！督逃ā吠ㄟ^第九條規(guī)定公民有受教育權(quán)，第十一條規(guī)定國家健全終身教育體系，認(rèn)定該法確認(rèn)了老年人的受教育權(quán)?！独夏耆朔ā返谄呤粭l明確規(guī)定老年人有繼續(xù)受教育的權(quán)利，在立法中使用了“老年教育”的概念。以上便是涉及老年教育的國家立法，其主要是確認(rèn)老年人享有受教育權(quán)，是一種宣示性的規(guī)定，不具備可操作性。

地方立法涉及老年教育的主要包括兩種“終身教育條例”和“老年教育條例”。截至2022年9月，我國已出臺的終身教育條例共有五部，包括《福建省終身教育促進條例》《上海市終身教育促進條例》《太原市終身教育促進條例》《河北省終身教育促進條例》《寧波市終身教育促進條例》?！短薪K身教育促進條例》未出現(xiàn)“老年教育”概念，其他四部條例均只以一條的體量對“老年教育”發(fā)展進行了規(guī)定，故下文對老年教育立法文本進行研究時，不再對其進行討論。已出臺老年教育地方專項立法的有天津市、徐州市、安徽省和山東省，上述地區(qū)出臺的老年教育條例對老年教育做了系統(tǒng)規(guī)定，是當(dāng)?shù)亻_展老年教育工作的法律依據(jù)(見表1)。

綜上，我國老年教育立法尚未形成體系，涉及老年教育的主要為四部地方老年教育條例。四部條例較為系統(tǒng)地規(guī)定了本地區(qū)老年教育的運行規(guī)范，突出體現(xiàn)了地方性法規(guī)的試驗性和先行性。試驗性和先行性是指地方性法規(guī)通常都是在國家立法條件尚未成熟的情況下進行，由于社會關(guān)系尚未定型化，在全國進行統(tǒng)一立法難度過大，而從地方立法“先行先試”開始，待條件成熟后再制定全國性法律[1]。

表1 四部老年教育條例的制定情況

二、我國老年教育地方立法文本比較

我國現(xiàn)行的四部老年教育條例的制定、實施時間跨度長達20年，本文將以條例的出臺時間為順序，根據(jù)條例內(nèi)容分別從法律文本形式、立法的嚴(yán)謹(jǐn)性、老年教育的內(nèi)涵、管理體制、教育教學(xué)管理、法律責(zé)任六個方面進行比較分析，以概括展示我國老年教育地方立法狀況。

(一)法律文本數(shù)量及結(jié)構(gòu)

隨著出臺時間的延展，四部條例法律條文不斷增多?！短旖蚴欣夏耆私逃龡l例》(以下簡稱“天津條例”)僅12條，《徐州市老年教育條例》(以下簡稱“徐州條例”)增加到21條，《安徽省老年教育條例》(以下簡稱“安徽條例”)增至27條，《山東省老年教育條例》(以下簡稱“山東條例”)達到44條。條例條文的增多表明老年教育地方立法不斷豐富和完善。

隨著法律條文的增多，法律文本結(jié)構(gòu)的科學(xué)性也有所提高。前三部條例只由條、款組成，到《山東條例》時分為了總則、分則和附則，共六章，分別是第一章總則、第二章體系建設(shè)、第三章組織實施、第四章服務(wù)保障、第五章法律責(zé)任、第六章附則，這種結(jié)構(gòu)編排文本的邏輯性更強，內(nèi)容更清晰，便于理解。

(二)立法嚴(yán)謹(jǐn)性

立法嚴(yán)謹(jǐn)性是實現(xiàn)法律效果的重要保障。以“立法依據(jù)”和“調(diào)整范圍”的規(guī)定為例，四部條例語言表述的嚴(yán)謹(jǐn)性逐漸提高。四部條例主要立法依據(jù)相同，均依據(jù)《教育法》《老年人法》，結(jié)合本省(市)實際制定的，但又存在一定的變化。如《天津條例》之后，三部條例均增加了“等有關(guān)法律、法規(guī)”字樣，這種開放性表述，使條例的邏輯周延性增強。

關(guān)于條例的調(diào)整范圍，《天津條例》無表述；《徐州條例》明確規(guī)定適用“本市行政區(qū)域內(nèi)的老年教育”；《安徽條例》《山東條例》規(guī)定為適用“本省行政區(qū)域內(nèi)的老年教育及相關(guān)活動”?！跋嚓P(guān)活動”的表述，為條例的適用范圍留下空間，體現(xiàn)了一定的立法超前性，有利于維護條例的穩(wěn)定性，嚴(yán)謹(jǐn)性更高。

(三)老年教育內(nèi)涵

老年教育的內(nèi)涵是老年教育法規(guī)的立法之基，四部條例對其認(rèn)識基本一致，均將老年教育的對象確定為“老年人”，定性為“教育”活動。但隨著時代發(fā)展，也出現(xiàn)了一些變化，《天津條例》和《徐州條例》規(guī)定老年教育為“非學(xué)歷教育”，《安徽條例》《山東條例》規(guī)定“老年教育是指以老年人為對象，為滿足老年人終身學(xué)習(xí)需求開展的教育活動”。安徽省、山東省的規(guī)定突破“非學(xué)歷教育”的束縛，與終身教育相連接，反映了社會對老年教育認(rèn)識的深化(見表2)。

(四)老年教育管理體制

管理體制對老年教育的發(fā)展至關(guān)重要，是老年教育立法不可缺少的部分。由于國家暫未出臺“老年教育法”，故地方立法根據(jù)本地實際，從主管機關(guān)、協(xié)同部門、經(jīng)費保障等方面對老年教育管理體制進行了簡要規(guī)定。四部條例均規(guī)定了各級政府要承擔(dān)起發(fā)展老年教育的責(zé)任，但是具體由哪個部門主管或未作規(guī)定，或職責(zé)未明確?！缎熘輻l例》《安徽條例》明確規(guī)定了教育行政部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的老年教育，但具體管理方式、管理目標(biāo)等都未在立法中明確。關(guān)于協(xié)調(diào)部門、協(xié)同部門，四部條例多采用列舉式規(guī)定，參與部門的數(shù)量不斷增多，但無具體責(zé)任劃分，實踐指導(dǎo)性不足。關(guān)于經(jīng)費投入，四部條例的規(guī)定均較為籠統(tǒng)，可操作性不強(見表3)。

表2 四部條例關(guān)于老年教育內(nèi)涵的規(guī)定

表3 四部條例關(guān)于管理體制的規(guī)定

(五)老年教育教學(xué)管理

老年教育教學(xué)是老年教育的基本內(nèi)容，教育機構(gòu)是承擔(dān)老年教育發(fā)展的重要載體，其管理方式在一定程度上決定著老年教育事業(yè)發(fā)展的深度和廣度。四部條例中關(guān)于老年教育教學(xué)的規(guī)定各有側(cè)重，各有創(chuàng)新之處。

《天津條例》概括性地規(guī)定了老年教育機構(gòu)的權(quán)利義務(wù)?！缎熘輻l例》開始注意到老年教育機構(gòu)的設(shè)立程序問題，并明確規(guī)定老年教育機構(gòu)的辦學(xué)費用應(yīng)當(dāng)比照義務(wù)教育學(xué)校的收費標(biāo)準(zhǔn)收取?！栋不諚l例》從教育教學(xué)管理方面進行了較為細(xì)致的規(guī)定，包括老年教育發(fā)展方案、老年教育普及方案、老年教育機構(gòu)運作等，這些規(guī)定是安徽省對實踐經(jīng)驗的總結(jié)，也體現(xiàn)了其作為長三角成員地區(qū)的省情實際。《山東條例》用第三章組織實施專章對教育教學(xué)的相關(guān)內(nèi)容進行了規(guī)定，其規(guī)定老年教育可以發(fā)放學(xué)習(xí)證明，可以納入終身教育學(xué)分積累，為老年教育與終身教育對接做了一定準(zhǔn)備，體現(xiàn)了對老年教育認(rèn)識的進一步深化。

(六)法律責(zé)任

法應(yīng)當(dāng)被實施，否則形同虛設(shè)。法律責(zé)任是法律運行的保障，是實現(xiàn)法治不可缺少的環(huán)節(jié)[2]。法律責(zé)任是保障法律效果的重要力量，四部條例中都規(guī)定了法律責(zé)任，囊括的責(zé)任主體也不斷增多(見表4)。

《天津條例》《徐州條例》的法律責(zé)任條款僅針對“教育機構(gòu)”。其中《徐州條例》細(xì)化規(guī)定了教育機構(gòu)應(yīng)當(dāng)履行的具體義務(wù)，并規(guī)定了違規(guī)辦學(xué)的處理方式，這與其規(guī)定的辦學(xué)程序相對應(yīng)?！栋不諚l例》中責(zé)任主體增加了“縣級以上人民政府教育行政部門以及其他相關(guān)部門”，并通過援引其他法律、法規(guī)來規(guī)定違法責(zé)任?！渡綎|條例》的責(zé)任主體再次增加了“各級人民政府”，其具體責(zé)任的處理方式與《安徽條例》相似，通過援引其他法律、法規(guī)來進行處罰。我國教育法重視權(quán)利的宣示，但往往沒有規(guī)定完善的法律責(zé)任來保障權(quán)利的行使[3]。不斷增多的責(zé)任主體使條例的剛性有所增強，但規(guī)定不詳?shù)奶幜P方式使條例的實效性不高。

表4 四部條例關(guān)于法律責(zé)任的規(guī)定

三、我國老年教育立法現(xiàn)狀評析

現(xiàn)行的四部老年教育法規(guī)出臺時間橫跨20年，記錄并推動了我國老年教育的發(fā)展。對它們的比較分析揭示我國老年教育地方立法取得了一定成效，但也存在一定問題。

(一)我國老年教育地方立法取得一定成效

1.立法內(nèi)容不斷豐富，具有一定特色

四部條例的文本數(shù)量不斷增多，從第一部的12條到第四部的44條，反映了我國老年教育地方立法內(nèi)容不斷豐富和完善，體現(xiàn)了地方立法對老年教育認(rèn)識的深化?！短旖驐l例》開我國老年教育地方立法之先河，為之后其他地方的老年教育發(fā)展和立法提供了重要參考；《徐州條例》在老年教育機構(gòu)的社會管理方面規(guī)定得為細(xì)致，具有一定可操作性；《安徽條例》的突出特點在于就老年教育的教育教學(xué)做了規(guī)定，如擴展基層教育的方式、教師隊伍的建設(shè)、教育機構(gòu)的構(gòu)建等；《山東條例》不僅在法規(guī)文本結(jié)構(gòu)上有了進步，還專章規(guī)定了組織實施和服務(wù)保障，使老年教育法規(guī)內(nèi)容更加豐富。

2.文字表述嚴(yán)謹(jǐn)性增強，立法技術(shù)不斷提高

一方面，《山東條例》開始出現(xiàn)章節(jié)結(jié)構(gòu)，整部法規(guī)邏輯更清晰，便于理解運用。另一方面，條例的規(guī)定使用“法律援引”等立法技術(shù)，文字表述更加科學(xué)、規(guī)范，如前文對“立法嚴(yán)謹(jǐn)性”的論述，這些都體現(xiàn)著我國老年教育地方立法技術(shù)的進步。

(二)我國老年教育地方立法存在一些問題

1.立法理念落后，老年教育可持續(xù)發(fā)展的法律支持乏力

我國人口老齡化的發(fā)端要比歐美國家晚約一個世紀(jì)，因而對教育是應(yīng)對人口老齡化的重要手段之一的“意識”和著力發(fā)展老年教育的研究與實踐的“行動”也要相對落后[4]。如前文對老年教育內(nèi)涵的論述，可見這種相對落后的“意識”導(dǎo)致我國的老年教育地方立法仍把老年教育的對象限于老年人，沒有把應(yīng)對“老齡化”當(dāng)作全民參與的社會問題進行設(shè)計，未將普通民眾的老化教育、老年服務(wù)人才的老年學(xué)教育納入，使得老年教育的內(nèi)涵狹窄，未形成自身發(fā)展的動力系統(tǒng)，老年教育可持續(xù)發(fā)展乏力。

這種情況的出現(xiàn)與我國老年教育理論研究尚未成型不無關(guān)系。立法者缺乏系統(tǒng)的理論研究支撐，無法準(zhǔn)確把握老年教育規(guī)律，導(dǎo)致立法的前瞻性不足，無法對老年教育發(fā)展進行有效引導(dǎo)。

2.管理體制未突破，老年教育發(fā)展缺乏抓手

相較于執(zhí)行性立法，創(chuàng)制性立法難度更高。作為先行先試的四部創(chuàng)制性地方老年教育立法對老年教育管理體制的規(guī)定均比較籠統(tǒng)，職權(quán)規(guī)定不明確，趨于原則化，指導(dǎo)性不足，可操作性差，導(dǎo)致條例出臺后收效不大。以《安徽條例》為例，其規(guī)定了教育行政部門為主管部門，將涉及老年教育的“發(fā)展改革”等12個部門納入?yún)f(xié)同部門，但只規(guī)定各部門在“職責(zé)范圍內(nèi)”做好老年教育。在老年教育的專項立法中各部門仍按照以往職責(zé)運行，這種規(guī)定既未賦予教育行政部門主管具體權(quán)項，也未明確協(xié)同部門的管理責(zé)任，導(dǎo)致老年教育推動缺乏抓手。

法作為調(diào)整社會關(guān)系、分配利益的重要手段，其制定過程就是利益的權(quán)衡、博弈過程。老年教育管理體制需要整合資源，協(xié)調(diào)各方關(guān)系，在未出臺國家專項老年教育法時，地方立法缺乏上位法指引和保障，制定規(guī)范時無所依托，導(dǎo)致老年教育的管理體制設(shè)計缺乏創(chuàng)新。

3.法律責(zé)任規(guī)定不明確，條例的剛性有待提高

宣示性、倡導(dǎo)性條款是法律條文中僅展示彰顯某種觀念價值、不包括行為模式和法律后果等要素，不直接調(diào)整社會關(guān)系的條款[5]。四部條例中宣示性條款較多，對行為模式和法律后果規(guī)范較少，導(dǎo)致條例的可操作性差，剛性不足，對推動老年教育發(fā)展作用有限。以上文“法律責(zé)任”的論述為例，四部地方條例中對于何種行為屬于違法，違法的后果未能明示，這種立法使得條例的權(quán)威性和法律適用效果大打折扣。

較多宣示性條款的存在，一定程度上反映了我國老年教育地方立法者對老年教育管理的行為模式認(rèn)識不夠深刻，對違法后果的治理能力不足。

四、我國老年教育立法的優(yōu)化路徑

應(yīng)對人口老齡化需要老年教育，老年教育發(fā)展需要法律法規(guī)給予保障和引導(dǎo)。根據(jù)我國老年教育地方立法的存在的問題，提出以下建議，為我國老年教育立法和老年教育發(fā)展提供一些可能的方向與路徑。

(一)加強老年教育理論研究，更新立法理念

要深化老年教育理論研究，通過系統(tǒng)的理論研究為老年教育繁榮發(fā)展提供基礎(chǔ)的理論思想養(yǎng)料。老年教育的功能不再被簡單定位在化解“人口老齡化”和減輕社會壓力上，而與社會治理創(chuàng)新緊密聯(lián)系在一起，承擔(dān)起“促進社會和諧”的職責(zé)[6]。若不加強老年教育的立法理論研究，那么老年教育的政策法規(guī)制度建設(shè)也難以推進，最終，老年教育的發(fā)展也會失去最重要的保障之一[7]。因此，需要設(shè)立老年教育相關(guān)學(xué)科，依托高校培養(yǎng)人才，進行系統(tǒng)化研究，以構(gòu)建老年教育的科學(xué)范疇體系，從而為老年教育立法提供立法概念和邏輯體系，保障立法的科學(xué)化，并為老年教育可持續(xù)發(fā)展提供不竭的動力。

(二)推動國家立法，明確老年教育的管理體制

通過上文分析可以看出，缺乏國家立法支持下的地方立法在制度設(shè)計、資源配置等方面均存在一定的局限性，對推動老年教育發(fā)展作用有限。因此，要發(fā)揮法律對社會發(fā)展的引導(dǎo)，推動老年教育可持續(xù)發(fā)展，必須由國家進行制度的頂層設(shè)計和引導(dǎo)。通過國家立法，明確老年教育的法律地位，捋順老年教育的管理體制，明確部門職責(zé)，暢通部門協(xié)作，從上而下推動制度建設(shè)，實現(xiàn)老年教育依法、可持續(xù)發(fā)展。

(三)出臺政策配套措施，增強地方條例的可操作性

我國老年教育地方立法“政策性立法”的特征突出，缺少了傳統(tǒng)“管制性法律”的管制手段工具、監(jiān)督機制和相應(yīng)的法律責(zé)任，因此，不能有效引導(dǎo)老年教育的發(fā)展。對此，目前不能強求法律實施效果，可以科學(xué)解讀和深刻提煉國家老年教育政策，結(jié)合地方老年教育立法，通過出臺相關(guān)政策配套措施補充制定工作目標(biāo)，明確行政部門職責(zé)，確立老年教育機構(gòu)評價標(biāo)準(zhǔn)等，補強條例的可操作性，實現(xiàn)立法目的。