基于風(fēng)險(xiǎn)防控的事業(yè)單位政府采購內(nèi)部控制體系探析

李立芳

（中國地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測(cè)院）

一、引言

政府采購業(yè)務(wù)具有涉及資金大、業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)多、持續(xù)時(shí)間長、社會(huì)公眾關(guān)注度高、廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)多等特點(diǎn)[1]，是行政事業(yè)單位的重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)防控領(lǐng)域。事業(yè)單位是我國政府采購的重要主體，盡管目前大部分事業(yè)單位建立了有關(guān)采購風(fēng)險(xiǎn)的防范制度，但仍存在政府采購業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)不夠具體、內(nèi)部控制體系不完善、內(nèi)部控制環(huán)境有待優(yōu)化等問題，在具體執(zhí)行中內(nèi)部控制可能會(huì)流于形式而難以達(dá)到控制目標(biāo)。對(duì)此，財(cái)政部于2012年頒布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào)）（以下簡稱《規(guī)范》），政府采購正是《規(guī)范》中內(nèi)部控制的六大業(yè)務(wù)之一。

二、政府采購的業(yè)務(wù)流程梳理

有效梳理政府采購工作的業(yè)務(wù)流程和環(huán)節(jié)，對(duì)于政府采購內(nèi)部控制體系的構(gòu)建可以起到基礎(chǔ)性作用。以《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》等法規(guī)制度為依據(jù)，在充分摸清事業(yè)單位政府采購業(yè)務(wù)的前提下，對(duì)事業(yè)單位涉及內(nèi)部控制的政府采購業(yè)務(wù)流程進(jìn)行梳理（見圖1）。

圖1 政府采購業(yè)務(wù)流程

三、政府采購業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析

構(gòu)建以風(fēng)險(xiǎn)防控為導(dǎo)向的政府采購內(nèi)部控制體系，需要深入分析政府采購各個(gè)流程和環(huán)節(jié)，尤其是主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，對(duì)關(guān)鍵環(huán)節(jié)和需要特別注意的事項(xiàng)要求重點(diǎn)防控且從嚴(yán)管理[2,3]。實(shí)際操作中可以從單位層面和業(yè)務(wù)層面來分析主要風(fēng)險(xiǎn)。

（一）單位層面的主要風(fēng)險(xiǎn)

主要表現(xiàn)為：采購組織管理欠規(guī)范，采購主體不明、職責(zé)不清，采購審批權(quán)限界定不清晰，內(nèi)部監(jiān)督措施不完善，出現(xiàn)問題時(shí)相互推脫責(zé)任。

（二）業(yè)務(wù)層面的主要風(fēng)險(xiǎn)

業(yè)務(wù)層面可以從以下六個(gè)關(guān)鍵流程與環(huán)節(jié)來識(shí)別和分析主要風(fēng)險(xiǎn)[4]。

1.采購預(yù)算編制與計(jì)劃管理的主要風(fēng)險(xiǎn)

一是編制采購預(yù)算前的市場(chǎng)調(diào)研不充分，盲目性和主觀隨意性較大，這樣欠科學(xué)、不準(zhǔn)確的預(yù)算往往造成與市場(chǎng)價(jià)格的較大差距。二是采購預(yù)算編制不全，未能清晰列出采購項(xiàng)目及其資金預(yù)算，未能合理細(xì)化采購品目，有些應(yīng)納入政府采購范圍內(nèi)的采購事項(xiàng)未進(jìn)行編制，造成后期執(zhí)行時(shí)要追加采購預(yù)算[5]。三是約束執(zhí)行采購預(yù)算的力度較弱，變更和調(diào)整預(yù)算的情況較為隨意，超預(yù)算采購、改變項(xiàng)目形式及采購資金用途的情況也有出現(xiàn)。四是超預(yù)算指標(biāo)和內(nèi)容編制采購計(jì)劃，影響采購預(yù)算的執(zhí)行效果。五是采取先執(zhí)行后計(jì)劃采購方式，采購后再編制采購計(jì)劃。

2.采購需求管理的主要風(fēng)險(xiǎn)

一是采購需求不夠科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，未按要求進(jìn)行面向市場(chǎng)主體的需求調(diào)查，即使進(jìn)行過需求調(diào)查，選取少于3個(gè)的調(diào)查對(duì)象也是不具代表性的；對(duì)復(fù)雜的采購項(xiàng)目，未征求社會(huì)公眾、專家和相關(guān)供應(yīng)商意見。二是編制采購需求的內(nèi)容不完整，采購標(biāo)的要求缺少具體說明。三是采購文件未經(jīng)過集體論證或領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究。

3.采購活動(dòng)管理的主要風(fēng)險(xiǎn)

一是沒有根據(jù)采購目錄、限額標(biāo)準(zhǔn)和項(xiàng)目特征合理選擇采購方式，甚至化整為零或以其他方式規(guī)避公開招標(biāo)。二是在編制采購文件關(guān)鍵性技術(shù)指標(biāo)和商務(wù)條款時(shí)，違規(guī)設(shè)定特殊“門檻”或資格條件，對(duì)不同的供應(yīng)商區(qū)別待遇，這樣操作不僅會(huì)使供應(yīng)商增加質(zhì)疑，提高投訴風(fēng)險(xiǎn)，還會(huì)造成應(yīng)約供應(yīng)商數(shù)量不夠，甚至采用圍標(biāo)或陪標(biāo)等不正當(dāng)手段參加競標(biāo)，容易滋生腐敗行為。三是未按規(guī)定及時(shí)公開政府采購信息，影響政府采購工作透明度和社會(huì)公信力。四是與供應(yīng)商惡意串通，開標(biāo)前泄露標(biāo)底或在評(píng)標(biāo)中暗通消息，在采購中獲取不正當(dāng)利益。五是合同簽訂內(nèi)容與中標(biāo)結(jié)果及內(nèi)容不一致，采購合同的內(nèi)容有重大瑕疵甚至欺詐行為，極易造成單位合法權(quán)益的損失。

4.采購驗(yàn)收管理的主要風(fēng)險(xiǎn)

一是驗(yàn)收小組結(jié)構(gòu)欠科學(xué)，成員缺少相關(guān)專業(yè)知識(shí)，未按要求進(jìn)行驗(yàn)收程序[6]，也很難發(fā)現(xiàn)其中存在的作弊行為。二是驗(yàn)收結(jié)論一般以具體用戶的意見為準(zhǔn)，若相關(guān)采購負(fù)責(zé)人濫用職權(quán)，與供應(yīng)商暗箱操作，在采購及驗(yàn)收過程中對(duì)技術(shù)指標(biāo)未達(dá)到采購要求時(shí)，也能通過驗(yàn)收。

5.采購質(zhì)疑投訴管理的主要風(fēng)險(xiǎn)

對(duì)質(zhì)疑投訴要及時(shí)且規(guī)范處理，否則既不利于發(fā)現(xiàn)及糾正問題、造成社會(huì)監(jiān)督作用失效，還會(huì)引起法律和廉政風(fēng)險(xiǎn)。

6.采購記錄控制的主要風(fēng)險(xiǎn)

對(duì)政府采購文件及檔案要按規(guī)定妥善管理，否則易導(dǎo)致采購及財(cái)務(wù)方面的信息缺失，不利于后續(xù)查詢。

四、政府采購內(nèi)部控制體系設(shè)計(jì)

根據(jù)政府采購關(guān)鍵流程環(huán)節(jié)主要風(fēng)險(xiǎn)分析結(jié)果及事業(yè)單位自身實(shí)際情況，可從單位層面和業(yè)務(wù)層面設(shè)計(jì)政府采購內(nèi)部控制體系。

（一）單位層面的內(nèi)部控制

該內(nèi)部控制的核心是“制衡”，切實(shí)做到“分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)”，并定期輪崗[7]。

1.分事行權(quán)：明確政府采購機(jī)構(gòu)及其職責(zé)

按照決策、管理、執(zhí)行、監(jiān)督相分離、相制約的原則，科學(xué)合理設(shè)置政府采購機(jī)構(gòu)，特別要保證監(jiān)督方的獨(dú)立性。一是由單位領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)務(wù)部門、項(xiàng)目部門、資產(chǎn)部門和紀(jì)檢審計(jì)部門等組成政府采購領(lǐng)導(dǎo)小組，作為政府采購的主要決策機(jī)構(gòu)。二是具體負(fù)責(zé)政府采購管理工作的歸口管理機(jī)構(gòu)要明確。歸口管理機(jī)構(gòu)的工作大多由單位財(cái)務(wù)部門承擔(dān)或另設(shè)。三是項(xiàng)目部門、資產(chǎn)部門等執(zhí)行機(jī)構(gòu)根據(jù)各自部門的責(zé)任分工實(shí)施具體采購工作。四是為保障政府采購的合法性和有效性，對(duì)政府采購工作的全部流程都需要監(jiān)督機(jī)構(gòu)依法進(jìn)行監(jiān)督。

2.分崗設(shè)權(quán)：合理設(shè)置政府采購業(yè)務(wù)崗位

建立健全政府采購關(guān)鍵崗位責(zé)任制，工作職責(zé)及分工等崗位細(xì)則以書面形式進(jìn)行確認(rèn)，確保不相容崗位相互分離、相互制約和相互監(jiān)督[8,9]。

3.分級(jí)授權(quán)：建立內(nèi)部授權(quán)審批制度

按照事項(xiàng)的重要性、工作量、事項(xiàng)性質(zhì)、金額等限制，對(duì)關(guān)系到政府采購的不同管理層和不同工作崗位進(jìn)行分級(jí)別授權(quán)，對(duì)授權(quán)對(duì)象、授權(quán)范圍、授權(quán)界線、授權(quán)期限等進(jìn)行明確，以防止出現(xiàn)授權(quán)不當(dāng)，越權(quán)辦事的情況[10]。

4.定期輪崗：實(shí)行政府采購關(guān)鍵崗位定期輪崗制度

對(duì)政府采購關(guān)鍵崗位，建立交流和定期輪崗制度，按照政府采購崗位風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)設(shè)定輪崗周期，風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)高的崗位原則上應(yīng)當(dāng)縮短輪崗年限[7]。對(duì)于專業(yè)性強(qiáng)、編制所限而不具備輪崗條件的崗位，應(yīng)對(duì)該崗位人員采取專項(xiàng)審計(jì)等措施控制風(fēng)險(xiǎn)[7]。

（二）業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制

政府采購業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制的核心是將內(nèi)部控制管理措施落實(shí)到政府采購活動(dòng)的各個(gè)關(guān)鍵流程和環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)政府采購業(yè)務(wù)的全過程控制，有效降低采購風(fēng)險(xiǎn)。

1.加強(qiáng)對(duì)采購預(yù)算編制與計(jì)劃的管理

事業(yè)單位在申報(bào)年度部門預(yù)算時(shí)，應(yīng)同時(shí)根據(jù)本單位實(shí)際需求和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)編報(bào)政府采購預(yù)算。一是建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)政府采購預(yù)算由相對(duì)應(yīng)的預(yù)算、采購、管理等部門或崗位聯(lián)合編制[4]。二是為確保采購預(yù)算編制的科學(xué)性和合理性，在采購預(yù)算編制前對(duì)采購項(xiàng)目進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)研。三是遵循全、實(shí)、準(zhǔn)、細(xì)的原則，在編制采購預(yù)算時(shí)，將采購項(xiàng)目和相應(yīng)的資金預(yù)算清晰列出，并對(duì)采購品目進(jìn)行細(xì)化。四是嚴(yán)格執(zhí)行采購預(yù)算的剛性約束，在預(yù)算年度執(zhí)行過程中不得隨意調(diào)整、變更，不得無預(yù)算或超預(yù)算采購。五是嚴(yán)格執(zhí)行先計(jì)劃后批復(fù)再采購的程序，采購預(yù)算范圍、數(shù)量、金額，采購方式等均按政府采購計(jì)劃執(zhí)行。

2.加強(qiáng)對(duì)采購需求的管理

加強(qiáng)對(duì)采購需求的管理是政府采購風(fēng)險(xiǎn)防控的重要內(nèi)容之一。一是按要求面向市場(chǎng)主體開展需求調(diào)研，選擇的調(diào)查對(duì)象應(yīng)不少于3個(gè)；針對(duì)性質(zhì)特殊或者專業(yè)技術(shù)復(fù)雜的采購項(xiàng)目，必要時(shí)需征求有關(guān)專家和供應(yīng)商的意見，對(duì)公共服務(wù)項(xiàng)目需征求社會(huì)公眾意見。二是采購需求既要滿足項(xiàng)目的技術(shù)、服務(wù)等要求,也要符合政府采購政策要求。三是加強(qiáng)采購需求的審核，采購需求文件應(yīng)當(dāng)經(jīng)過集體論證或領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究審定。

3.加強(qiáng)對(duì)采購活動(dòng)的管理

依法合規(guī)實(shí)施采購活動(dòng)是政府采購內(nèi)部控制的關(guān)鍵。一是把好采購方式審查關(guān)。以公開招標(biāo)限額為標(biāo)準(zhǔn)，政府采購項(xiàng)目在規(guī)定限額以上的必須公開招標(biāo)，規(guī)定限額以下的根據(jù)項(xiàng)目內(nèi)容選擇合理的采購方式。二是把好采購文件審查關(guān)。對(duì)資格條件設(shè)置中的“特殊條件”進(jìn)行重點(diǎn)審查，除要求的強(qiáng)制性資質(zhì)外，原則上不得設(shè)置其他限制性條件；同時(shí)嚴(yán)格審查評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，不得將企業(yè)規(guī)模條件等作為打分項(xiàng)。三是把好合同審查關(guān)。對(duì)合同標(biāo)的物的型號(hào)、數(shù)量、參數(shù)、單價(jià)與中標(biāo)內(nèi)容是否一致進(jìn)行重點(diǎn)審查，是否遺漏退貨、違約、服務(wù)、質(zhì)保等必要條款。四是把好發(fā)布采購信息關(guān)。在規(guī)定的媒體上發(fā)布有關(guān)政府采購信息，如采購意向、招標(biāo)公告、中標(biāo)公告等，按要求及時(shí)完成合同公告及備案工作。

4.加強(qiáng)采購驗(yàn)收的管理

采購合同驗(yàn)收是采購行為的最后一個(gè)環(huán)節(jié)，加強(qiáng)采購驗(yàn)收管理也直接影響政府采購活動(dòng)的效果。一是根據(jù)采購組織形式的不同，確定驗(yàn)收方式，抽調(diào)技術(shù)、法律、財(cái)會(huì)等方面的專業(yè)人員組成驗(yàn)收小組，確保不相容崗位相分離。對(duì)于技術(shù)復(fù)雜、專業(yè)特殊的采購項(xiàng)目，可聘請(qǐng)專業(yè)機(jī)構(gòu)以第三方身份進(jìn)行驗(yàn)收。二是依據(jù)采購合同、協(xié)議文件等，全面查驗(yàn)供應(yīng)商履約的實(shí)際情況，再出具驗(yàn)收意見。

5. 加強(qiáng)對(duì)采購質(zhì)疑投訴的管理

對(duì)政府采購業(yè)務(wù)質(zhì)疑投訴建立答復(fù)制度，規(guī)定質(zhì)疑投訴答復(fù)工作的職責(zé)權(quán)限和工作流程，確保在法定期限內(nèi)按照國家相關(guān)法規(guī)制度，答復(fù)質(zhì)疑投訴，同時(shí)定期梳理質(zhì)疑投訴問題，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題進(jìn)行糾正。

6. 加強(qiáng)采購業(yè)務(wù)的檔案管理

對(duì)政府采購檔案資料歸檔、收集、保管、借閱、銷毀等建立制度。對(duì)政府采購的相關(guān)資料要確保業(yè)務(wù)檔案齊全、歸檔及時(shí)，同時(shí)定期對(duì)采購業(yè)務(wù)信息進(jìn)行分類統(tǒng)計(jì)，并在內(nèi)部進(jìn)行通報(bào)[4]。

五、政府采購內(nèi)部控制環(huán)境優(yōu)化

（一）強(qiáng)化政府采購內(nèi)部控制意識(shí)

一是強(qiáng)化單位領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)部控制意識(shí)，特別是要求單位“一把手”真正認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制在風(fēng)險(xiǎn)防控中的作用，積極統(tǒng)籌單位內(nèi)部資源，為內(nèi)部控制的順利實(shí)施提供必要支持。二是加強(qiáng)內(nèi)部控制制度的宣貫，使內(nèi)控理念和意識(shí)貫徹在日常工作中，形成良好的內(nèi)控意識(shí)氛圍。

（二）建立健全政府采購內(nèi)部控制制度

對(duì)照政府采購相關(guān)法規(guī)制度，結(jié)合單位實(shí)際情況，制定內(nèi)部控制管理制度，明確政府采購組織機(jī)構(gòu)的權(quán)限范圍、審批程序和相關(guān)責(zé)任，形成各部門之間的相互制約機(jī)制。規(guī)范政府采購流程，形成完善的內(nèi)部控制執(zhí)行機(jī)制。

（三）建立政府采購內(nèi)部控制信息系統(tǒng)

建立一套清晰的工作流程和明確的崗位職責(zé)，具有授權(quán)審批、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)控制與應(yīng)對(duì)措施、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、監(jiān)督評(píng)價(jià)、結(jié)果應(yīng)用等功能且數(shù)據(jù)能共享的內(nèi)部控制信息系統(tǒng)[11]。同時(shí)通過信息化手段加強(qiáng)對(duì)政府采購活動(dòng)的動(dòng)態(tài)監(jiān)督，并在信息系統(tǒng)中留痕,促進(jìn)采購項(xiàng)目的全過程信息公開。

（四）提高政府采購人員綜合素質(zhì)

以專業(yè)性、服務(wù)性、廉潔性作為政府采購隊(duì)伍建設(shè)的核心宗旨，將職業(yè)道德修養(yǎng)和專業(yè)能力作為選拔采購人員的第一要素[12]。對(duì)從業(yè)人員的培訓(xùn)也要同時(shí)加強(qiáng)，有關(guān)法律法規(guī)和政府采購政策要及時(shí)深入學(xué)習(xí)和全面了解，定期舉辦業(yè)務(wù)交流會(huì)，解決實(shí)際操作中存在的問題。加強(qiáng)職業(yè)道德培訓(xùn)，培養(yǎng)廉潔意識(shí)，避免腐敗發(fā)生。

六、結(jié)論

實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位規(guī)范、高效、透明的政府采購管理，有效防范采購風(fēng)險(xiǎn)，需在梳理政府采購業(yè)務(wù)流程、分析政府采購業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，從單位層面和業(yè)務(wù)層面構(gòu)建政府采購內(nèi)部控制體系。各事業(yè)單位具體情況千差萬別，在具體實(shí)施中建議結(jié)合單位自身特點(diǎn)，科學(xué)設(shè)計(jì)適合本單位實(shí)際的政府采購內(nèi)部控制體系，切實(shí)提高政府采購內(nèi)部控制管理水平，助推事業(yè)單位的長遠(yuǎn)健康發(fā)展。