區(qū)縣級(jí)城建檔案管理體制優(yōu)化建議

黃玉嬋

（廣州市花都區(qū)規(guī)劃編制研究信息中心，廣東 廣州 510800）

我國在20世紀(jì)80年代開始建立了專門城建檔案館，過去幾十年里，城建檔案館從無到有、從少到多，為城市的建設(shè)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。城建檔案館發(fā)展至今天，也逐漸暴露一些與當(dāng)前城建檔案管理工作不相適應(yīng)的問題，陸續(xù)有一些區(qū)縣級(jí)城建檔案管理機(jī)構(gòu)開始探索改革完善之路。在當(dāng)今信息化時(shí)代，數(shù)字檔案館的建設(shè)要求更是對(duì)城建檔案管理機(jī)構(gòu)尤其是區(qū)縣級(jí)機(jī)構(gòu)帶來了嚴(yán)峻的考驗(yàn)和挑戰(zhàn)，區(qū)縣級(jí)城建檔案管理機(jī)構(gòu)現(xiàn)有狀況，難以應(yīng)對(duì)檔案工作信息化的時(shí)代要求，需進(jìn)一步完善區(qū)縣級(jí)城建檔案管理機(jī)構(gòu)，方可跟上時(shí)代發(fā)展的步伐。

一、區(qū)縣級(jí)城建檔案管理體制現(xiàn)狀

1.區(qū)縣級(jí)城建檔案管理機(jī)構(gòu)設(shè)置狀況

城建檔案是城市面貌和城市建筑物的記錄和反映，對(duì)城市的規(guī)劃、建設(shè)、管理、維護(hù)都是必不可少的資料。20世紀(jì)80年代，在批轉(zhuǎn)全國科學(xué)技術(shù)檔案工作會(huì)議的報(bào)告中指出，“城市基建檔案是城市規(guī)劃、管理、維修、擴(kuò)建、恢復(fù)的依據(jù)……大、中城市要以城市為單位，由市人民政府主管城建工作的領(lǐng)導(dǎo)人主持，由市建委或城建、規(guī)劃部門，成立城市基建檔案館，集中統(tǒng)一管理城市基建檔案?！庇纱?，各地城建檔案工作逐漸恢復(fù)開展，各市城市建設(shè)檔案館開始成立。隨著城市建設(shè)的開展，從80年代末開始，區(qū)縣一級(jí)城建檔案工作更加注重制度化、規(guī)范化。各區(qū)縣根據(jù)自身情況，大多以成立城建檔案室的形式，建立區(qū)縣城建檔案管理機(jī)構(gòu)[1]。目前，全國已經(jīng)建立了500多個(gè)城建檔案館，區(qū)（縣）城建檔案室1000多個(gè)[2]。區(qū)縣級(jí)城建檔案管理機(jī)構(gòu)的主要設(shè)置形式有城建檔案館（室）、綜合檔案館、部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)等。筆者以所在的廣州市為例，目前廣州市一級(jí)設(shè)置廣州市城市建設(shè)檔案館，區(qū)縣級(jí)當(dāng)中，花都區(qū)、南沙區(qū)、開發(fā)區(qū)、從化區(qū)均設(shè)有相應(yīng)的城建檔案管理機(jī)構(gòu)。

2.區(qū)縣級(jí)城建檔案管理機(jī)構(gòu)隸屬關(guān)系

一個(gè)機(jī)構(gòu)的隸屬關(guān)系，反映這一機(jī)構(gòu)的規(guī)格和從事這一工作的地位，它關(guān)系到今后工作能否順利開展的問題。從城建檔案館的行政歸口模式來看，可分為以下幾種：一是隸屬于城鄉(xiāng)建設(shè)局（建委），二是隸屬于規(guī)劃局，三是隸屬于檔案局（如深圳），四是隸屬于建設(shè)系統(tǒng)其他局委（如南昌市城建檔案館隸屬于市政公用事業(yè)局）。從數(shù)量上來看，前兩種情況是主流。長期以來，各級(jí)建設(shè)行政管理部門負(fù)責(zé)城建檔案管理的體制，雖然發(fā)揮了專業(yè)主管部門的優(yōu)勢(shì)，但確也弱化了檔案行政管理部門的監(jiān)督指導(dǎo)職能[3]。筆者工作所在的城建檔案管理機(jī)構(gòu)，隸屬于區(qū)級(jí)規(guī)劃和自然資源局，也正是基于這種隸屬關(guān)系模式，該機(jī)構(gòu)從設(shè)置之日起，主要是接收和管理規(guī)劃業(yè)務(wù)審批管理類業(yè)務(wù)檔案。直至工程建設(shè)領(lǐng)域大力推行審批制度改革，建設(shè)工程城建檔案驗(yàn)收納入房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程竣工聯(lián)合驗(yàn)收后，該機(jī)構(gòu)開始全面接收和管理各類城建檔案。因此，各種不同隸屬關(guān)系的區(qū)縣級(jí)城建檔案管理機(jī)構(gòu)，僅是對(duì)于城建檔案的接收工作而言，就已帶來了很大的影響，不利于館藏城建檔案的豐富多樣性。

3.區(qū)縣級(jí)城建檔案管理機(jī)構(gòu)變革狀況

區(qū)縣級(jí)城建檔案管理機(jī)構(gòu)成立之后，部分機(jī)構(gòu)隨著機(jī)構(gòu)改革也進(jìn)行了相應(yīng)變革。比如2000年，廣東順德的城建檔案管理機(jī)構(gòu)由原來規(guī)土局主管的城建檔案室和房地產(chǎn)檔案室先后并入檔案館。不僅是區(qū)縣級(jí)城建檔案管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行了變革，部分市級(jí)城建檔案管理機(jī)構(gòu)也進(jìn)行了變革，比如深圳市，2004年，深圳市城建檔案館并入市檔案局（館）。2020年8月，深圳市城建檔案管理體制機(jī)制調(diào)整，市城建檔案館由掛牌市檔案館調(diào)整為市住建局下屬事業(yè)單位[4]。筆者目前工作所在的城建檔案管理機(jī)構(gòu)，于2014年由區(qū)城建檔案館并入另一事業(yè)單位，以城建檔案部內(nèi)設(shè)于該事業(yè)單位，城建檔案管理機(jī)構(gòu)的檔案性質(zhì)和專業(yè)性質(zhì)不夠凸顯。城建檔案管理機(jī)構(gòu)尤其是區(qū)縣級(jí)城建檔案管理機(jī)構(gòu)的不斷變革，說明城建檔案管理機(jī)構(gòu)確實(shí)存在管理體制不暢順、不適應(yīng)實(shí)際工作開展的情況。

二、區(qū)縣級(jí)城建檔案管理體制存在問題

筆者在工作中發(fā)現(xiàn)，目前區(qū)縣級(jí)城建檔案管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置模式及隸屬關(guān)系，即設(shè)置模式上，區(qū)縣級(jí)城建檔案管理機(jī)構(gòu)較于綜合檔案館會(huì)顯得勢(shì)單力薄，人力、物力、財(cái)力都難以得到充分保障；在隸屬關(guān)系上，區(qū)縣級(jí)城建檔案管理機(jī)構(gòu)會(huì)顯得孤立無援，不管是歸屬于建設(shè)行政主管部門，還是歸屬于規(guī)劃行政主管部門，較于主管部門的建設(shè)職能或規(guī)劃職能，城建檔案處于邊緣化的位置，未被主管部門引起足夠的重視，城建檔案管理工作難以在主管部門發(fā)揮主業(yè)優(yōu)勢(shì)。這些都會(huì)導(dǎo)致城建檔案專業(yè)人才合理安排難、城建檔案庫房統(tǒng)一配備難、城建檔案接收難、城建檔案行政執(zhí)法未能有效開展等問題。

1.城建檔案專業(yè)人才合理安排難

區(qū)縣級(jí)城建檔案管理機(jī)構(gòu)屬于事業(yè)單位，普遍都存在人員編制少的情況。根據(jù)2004年的調(diào)研數(shù)據(jù)，縣級(jí)城建檔案管理機(jī)構(gòu)人員編制不足，人員素質(zhì)偏低，但專業(yè)配置基本合理。除城市中心市區(qū)外的65個(gè)縣（市、區(qū)）中40個(gè)無編制，占61.5%；25個(gè)有編制，占38.5%[5]。這雖是多年前的編制情況，但是截至目前，事業(yè)單位進(jìn)行了多輪機(jī)構(gòu)改革，事業(yè)單位的人員編制基本上有減無增。而且從事城建檔案工作的職工年齡普遍偏大，專業(yè)人員很少。目前區(qū)縣級(jí)城建檔案管理機(jī)構(gòu)規(guī)模、人員編制少的狀況，很難招錄到各類專業(yè)人才，導(dǎo)致區(qū)縣級(jí)城建檔案管理機(jī)構(gòu)不僅缺乏熟悉城建方面的人才，更缺乏信息化方面人才，在當(dāng)前建設(shè)數(shù)字檔案館的形勢(shì)下，難以應(yīng)對(duì)目前檔案信息化建設(shè)的要求。

2.城建檔案庫房統(tǒng)一配備難

區(qū)縣級(jí)城建檔案管理機(jī)構(gòu)由于規(guī)模小，區(qū)縣級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重，機(jī)構(gòu)設(shè)立時(shí)往往難以配備符合城建檔案增長速度的庫房，館庫面積嚴(yán)重不足，條件簡(jiǎn)陋，大量進(jìn)館檔案無法入庫；原有館庫建筑嚴(yán)重老化，危害檔案安全。在庫房飽和申請(qǐng)擴(kuò)建時(shí)更是困難重重，現(xiàn)實(shí)中就會(huì)出現(xiàn)調(diào)用其他場(chǎng)所臨時(shí)存放城建檔案，導(dǎo)致城建檔案存放分散，不方便統(tǒng)一管理，甚至存在漏水、承載超負(fù)荷等問題；產(chǎn)生各種管理隱患及安全隱患。

3.城建檔案接收難

區(qū)縣級(jí)城建檔案管理機(jī)構(gòu)現(xiàn)有管理模式，對(duì)城建檔案的接收管理也帶來一些不利影響。一方面，屬于建設(shè)規(guī)劃行政主管之下的城建檔案管理機(jī)構(gòu)，一般都是接收跟其主管專業(yè)有關(guān)的城建檔案，對(duì)于主管之外的其他類型城建檔案很少接收，而城建檔案接收范圍按照《建設(shè)工程文件歸檔規(guī)范》的規(guī)定，應(yīng)包括建筑工程、市政工程。實(shí)際工作中，城建檔案管理部門接收入館的絕大部分房屋建筑工程竣工資料，市政工程、管線工程、園林建設(shè)、風(fēng)景名勝建設(shè)工程等檔案大多沒移交進(jìn)館。另一方面，建設(shè)單位對(duì)于報(bào)送城建檔案，由于各區(qū)縣的城建檔案接收部門各有不同，往往會(huì)給建設(shè)單位帶來困惑，久而久之就會(huì)影響建設(shè)單位報(bào)送城建檔案的積極性。

4.城建檔案行政執(zhí)法未能有效開展

城建檔案行政執(zhí)法是我國行政執(zhí)法工作的一個(gè)重要組成部分，各地城建檔案行政管理部門正在依據(jù)全面依法治國的總要求，不斷加大城建檔案法制宣傳和行政執(zhí)法檢查工作力度，有效促進(jìn)了城建檔案事業(yè)的發(fā)展。但是依然存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象。

三、區(qū)縣級(jí)城建檔案管理體制優(yōu)化建議及理由

鑒于目前區(qū)縣級(jí)城建檔案管理機(jī)構(gòu)規(guī)模小、人員編制少，所帶來的城建檔案專業(yè)人才合理安排難、庫房統(tǒng)一調(diào)配難、城建檔案接收難、城建檔案行政執(zhí)法未能有效開展諸多問題，筆者結(jié)合工作實(shí)際，并參考了周邊區(qū)縣級(jí)城建檔案管理機(jī)構(gòu)的有關(guān)做法，建議區(qū)縣級(jí)城建檔案管理機(jī)構(gòu)設(shè)置到綜合檔案館中，實(shí)行多館合一，這將有利于城建檔案專業(yè)人才、城建檔案庫房的統(tǒng)一安排和城建檔案行政執(zhí)法的有效執(zhí)行，有利于城建檔案的接收和管理，有利于發(fā)揮檔案部門的主業(yè)主責(zé)優(yōu)勢(shì)。

（1）已有區(qū)縣級(jí)城建檔案管理機(jī)構(gòu)納入綜合檔案館的做法。廣東順德的城建檔案管理機(jī)構(gòu)已并入綜合檔案館。廣州市南沙區(qū)的城建檔案管理機(jī)構(gòu)亦是設(shè)在南沙區(qū)國家檔案館。不僅如此，區(qū)縣級(jí)其他專業(yè)類檔案管理機(jī)構(gòu)，也有并入綜合檔案館的做法，比如，安徽和縣在將縣房管局的房地產(chǎn)檔案整體劃歸和縣檔案館管理的同時(shí)，成立和縣檔案館房產(chǎn)檔案管理中心，原地辦公。另外，從城市建設(shè)發(fā)展情況來看，城建檔案接收內(nèi)容不斷拓展，庫藏量還會(huì)批量增加，將城建檔案館設(shè)置成綜合檔案館的分館也不失為一種有效的方法[6]。

（2）區(qū)縣級(jí)城建檔案管理機(jī)構(gòu)設(shè)在綜合檔案館，有利于統(tǒng)籌人力、財(cái)力、物力，集中做好城建檔案管理工作。在人才配備方面，綜合檔案館可以運(yùn)用體制優(yōu)勢(shì)招錄檔案專業(yè)、信息化專業(yè)等方面的，充實(shí)和穩(wěn)定城建檔案和信息化方面的專業(yè)人才，加大對(duì)數(shù)字城建檔案館的建設(shè)力度；在庫房建設(shè)方面，綜合檔案館可以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)，如南沙區(qū)新檔案館建設(shè)，就按國家綜合檔案館、規(guī)劃展覽館、城建檔案館、國家土房地產(chǎn)檔案館和地方志館“五館合一”模式統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)；在行政執(zhí)法方面，綜合檔案館可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)城建檔案管理工作的違法線索并便于上報(bào)檔案主管部門，有助于檔案主管部門開展執(zhí)法檢查，對(duì)建設(shè)單位不按規(guī)定整理和移交城建檔案的行為，加大了執(zhí)法力度。綜合檔案館通過統(tǒng)一調(diào)度本部門人力、財(cái)力、物力，可以集中力量開展城建檔案的接收、管理、利用，持續(xù)推進(jìn)城建檔案工作治理體系和治理能力現(xiàn)代化，推動(dòng)區(qū)縣級(jí)城建檔案事業(yè)健康發(fā)展。

（3）區(qū)縣級(jí)城建檔案管理機(jī)構(gòu)設(shè)在綜合檔案館，有利于發(fā)揮檔案的主業(yè)主責(zé)優(yōu)勢(shì)。一般而言，綜合檔案館相較于區(qū)縣級(jí)城建檔案管理機(jī)構(gòu)，規(guī)格會(huì)更高，不僅是人員編制更多，而且更便于設(shè)置領(lǐng)導(dǎo)崗位以及設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，形成更為清晰明確的崗位職責(zé)和人員分工，提高崗位人員對(duì)檔案職責(zé)的認(rèn)同感，綜合檔案館的檔案工作得以更為全面的開展，可以解決以往部分區(qū)縣級(jí)城建檔案管理機(jī)構(gòu)只接收管理本行業(yè)主管部門范圍內(nèi)的城建檔案問題，進(jìn)一步豐富館藏城建檔案資源，擴(kuò)大城建檔案的收集范圍，為城建檔案利用工作提供有力支撐；可以統(tǒng)籌推進(jìn)館藏城建檔案資源的數(shù)字化、信息化工作，使城建檔案更有效地服務(wù)于城市規(guī)劃建設(shè)和管理，服務(wù)于人民群眾，從而獲得良好的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。同時(shí)，綜合檔案館可以發(fā)揮檔案專業(yè)優(yōu)勢(shì)，既可以運(yùn)用檔案方面的共性特點(diǎn)開展各類檔案的管理工作，又可以結(jié)合各類專業(yè)檔案的特性做好具體工作，便于各類檔案管理相互借鑒，保障檔案工作做得更加扎實(shí)到位。另外，綜合檔案館更便于開展行業(yè)交流，能加強(qiáng)與同行之間的溝通交流，取長補(bǔ)短，構(gòu)建更加科學(xué)化的城建檔案管理體系。

（4）區(qū)縣級(jí)城建檔案管理機(jī)構(gòu)設(shè)在綜合檔案館，有利于統(tǒng)一檔案管理。在實(shí)際的工作中，同一家建設(shè)單位在不同區(qū)縣的建設(shè)項(xiàng)目，就可能存在某些區(qū)縣的城建檔案按規(guī)定要報(bào)城建檔案館，某些區(qū)縣的城建檔案則是向綜合檔案館或是某部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)報(bào)送，這種各地不一的要求往往會(huì)讓建設(shè)單位無所適從。而區(qū)縣級(jí)城建檔案管理機(jī)構(gòu)如果設(shè)在綜合檔案館，建設(shè)單位就可以輕車熟路的向綜合檔案館報(bào)送城建檔案，一定程度上解決城建檔案接收難的問題。同時(shí)按照統(tǒng)一指導(dǎo)、分級(jí)管理的原則，區(qū)縣級(jí)城建檔案管理機(jī)構(gòu)納入綜合檔案館，隸屬關(guān)系則變得很清晰，不再是有的歸屬建設(shè)行政主管部門，有的歸屬規(guī)劃行政主管部門，有的歸屬檔案行政主管部門，可以加強(qiáng)檔案管理，避免檔案主管部門對(duì)城建檔案管理弱化以及城建檔案行政執(zhí)法權(quán)責(zé)不清、多頭管理導(dǎo)致最后無人管理的現(xiàn)象。

結(jié)語

區(qū)縣級(jí)城建檔案管理體制是一個(gè)正在探索的問題，筆者作為一名區(qū)縣級(jí)城建檔案管理機(jī)構(gòu)的工作者，只是結(jié)合實(shí)際工作予以思考，提出了區(qū)縣級(jí)城建檔案管理機(jī)構(gòu)納入綜合檔案館的建議，期待可以發(fā)揮綜合檔案館集中力量做好檔案發(fā)展事業(yè)，希望能以此拋磚引玉，共同探討完善區(qū)縣級(jí)城建檔案管理體制問題。