“三全合一”：基層全過程人民民主的運作模式及其內(nèi)在機理
——基于Q社區(qū)的實踐分析

張力偉，李瓔珞

(1.吉林大學(xué) 行政學(xué)院，吉林 長春 130012；2.北京理工大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，北京 100081)

1 問題提出與文獻回顧

全過程人民民主是中國特色社會主義制度的優(yōu)勢，是中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求[1]23。全過程人民民主重新界定了社會主義民主的基本特征與價值意蘊，構(gòu)建了利益需求滿足、透明公開參與、理性協(xié)商共識、制約監(jiān)督糾錯有機互動的鏈式機制，將人民民主的價值與制度有機結(jié)合在一起，提升了民主的績效[2]。全過程人民民主的核心要義在于“全”，即多層級民主運作界面、系統(tǒng)化民主運行流程、多樣性民主操作形式的有機統(tǒng)一[3]。然而，制度優(yōu)勢并非自生自發(fā)，需要在具體實踐中展現(xiàn)出來。那么對于民主來說，除了關(guān)注制度層面之外還需關(guān)注其價值理念的取向和解決問題的方式?！懊裰鞑皇茄b飾品，不是用來做擺設(shè)的，而是要用來解決人民要解決的問題的?！盵4]18這意味著能否真實有效地解決人民切實關(guān)注的問題是評價民主制度優(yōu)劣的標準，而民主能否解決問題取決于民主的具體實踐。

基層民主是全過程人民民主的重要體現(xiàn)，“人民民主是一種全過程的民主”既是對中國特色社會主義基層民主政治實踐的總結(jié)，也是不斷推進我國基層民主政治建設(shè)的根本遵循[5]。其一，基層是人民群眾日常生活的基本空間。人民群眾利益訴求的反饋與解決，很多是在基層完成的。有學(xué)者指出，人民群眾對于社區(qū)自治組織的民主選舉，對于城鄉(xiāng)社區(qū)公共事務(wù)的民主決策、民主管理、民主監(jiān)督是全過程人民民主的重要內(nèi)容，大力發(fā)展全過程人民民主必然要進一步完善基層群眾自治制度，優(yōu)化基層組織服務(wù)格局[6]。有效的基層民主制度是人民民主廣泛性與真實性的重要體現(xiàn)。其二，基層是政策執(zhí)行的末端，政策效能高低同樣有賴于基層執(zhí)行的方式，這與基層民主制度的運作機制息息相關(guān)。其三，基層民主是培植基層社會資本的重要方式，社會資本同時也能夠反哺民主運轉(zhuǎn)的效能[7]。因此，完善基層民主是營造基層治理共同體的必由之路?？傮w而言，現(xiàn)有研究可分為兩個方面。一方面是基層全過程人民民主的結(jié)構(gòu)要素及其地位。有學(xué)者基于個案分析指出，全過程人民民主呈現(xiàn)出民意征集、民主協(xié)商、民主表決、民主監(jiān)督等關(guān)鍵的結(jié)構(gòu)性要素，而政黨推動是有力保障、民生議題是目標導(dǎo)引、治理型參與是內(nèi)生動力[7]。另一方面是基層全過程人民民主的治理模式。有學(xué)者認為，基層全過程人民民主是一種“自主治理”模式，社區(qū)治理是一個集體行動問題。因此，要推動政府“自上而下”放權(quán)和居民“自下而上”自治的有效銜接和良性互動，全過程人民民主在城市社區(qū)的推進使得居民與社會組織、市場、政府的良性互動成為可能，進而形成城市治理的合力[8]。

總的來看，目前學(xué)界對于基層全過程人民民主的系統(tǒng)化學(xué)術(shù)討論多停留在價值層面的規(guī)范論證，相關(guān)的經(jīng)驗研究需進一步強化，尤其是對全過程人民民主的具體運作還需進一步提煉、總結(jié)與升華。因此，注重微觀層面的研究和推進，把全過程人民民主的原則和精神落實到實際的政治實踐之中，仍然是學(xué)界需要關(guān)注的重要問題[9]。應(yīng)然的推動與實然的呼喚構(gòu)成了本文的核心關(guān)切：在秉持基層全過程人民民主價值的基礎(chǔ)上，一個真實管用的民主機制何以運作，背后又蘊含著何種理論邏輯？回答上述問題，需要從理論和實踐共同挖掘：通過實證方法描述基層全過程人民民主的具體運作，并以此為參照從理論層面闡釋基層全過程人民民主得以建構(gòu)與發(fā)展的基礎(chǔ)。鑒于此，本文以案例分析的方式提供一個基層全過程人民民主運作的全景素描，并在經(jīng)驗中提煉理論，為后續(xù)的理論研究與實踐操作提供參考。

2 案例呈現(xiàn)：“三全合一”的基層全過程人民民主運作模式

本研究選取的案例為我國西南某二線城市的Q社區(qū)。根據(jù)2021年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，Q社區(qū)常住人口5 000多戶、居民近20 000人。Q社區(qū)原本是一個村改居社區(qū)，起初呈現(xiàn)出治理空心化的特征，內(nèi)部矛盾較為突出。經(jīng)過幾年的有效治理，Q社區(qū)舊貌換新顏，其治理實踐一躍成為“全國創(chuàng)新社會治理典型案例”。在Q社區(qū)的治理過程中，民眾的參與度高且獲得感強，并在治理實踐中構(gòu)建了一套流程完善、運作穩(wěn)定的民主機制。以Q社區(qū)案例為視窗，本文提煉出基層全過程人民民主的生成與運作機制，即全方位動員、全體系架構(gòu)與全流程監(jiān)督的“三全合一”模式。

2.1 全方位動員：實現(xiàn)基層民主的廣泛參與

在基層治理的場域中，公眾參與冷漠是削弱基層治理有效性的重要因素。當參與冷漠彌散在治理全過程時，整個基層治理就會陷入“內(nèi)卷化”，其原因往往植根于兩方面。一方面是弱意愿。受傳統(tǒng)的“家長制”行政文化影響，公眾習(xí)慣于將公共事務(wù)交由政府處理，只要不是直接涉及自身利益的事務(wù)，參與意愿就不高[10]。這種慣常心理的常用話語表達就是“跟我有什么關(guān)系”。另一方面是弱能力。一些公眾不懂得參與的流程，也不了解專業(yè)的政策內(nèi)容，所以認為自身難以改變公共決策的議程和結(jié)果。這種心理的直白表述就是“我也不懂，我去有什么用”。Q社區(qū)作為一個村改居社區(qū)，建立伊始就面臨參與冷漠的問題。由于對城市生活存在著各種不適應(yīng)，公眾把大量的精力投入生活適應(yīng)當中，這一過程還引發(fā)了各式的人際沖突與干群矛盾。Q社區(qū)的干部們認識到民主參與是解決沖突的最好方法，但是如何將過去很少參與公共事務(wù)的公眾整合到一起，是民主建設(shè)面臨的第一問題。為此，Q社區(qū)主要采取了三種策略。

第一種策略是充分發(fā)揮能人的作用，通過熟人關(guān)系、鄰里關(guān)系來動員參與。一名社區(qū)干部回憶：“一開始老百姓們是不愿意參與的。第一是沒經(jīng)驗，第二是沒興趣。所以，我們就想了個辦法，找一些黨員、樓棟長、熱心的人和能人，讓他們幫助動員老百姓。出于人情關(guān)系以及鄰里和熟人之間的面子，大家也就不太好拒絕。”可見，基層治理仍然要依靠人情和面子這一傳統(tǒng)聯(lián)結(jié)機制。尤其Q社區(qū)曾經(jīng)是農(nóng)村社區(qū)，其熟人社會的程度較純粹的城市社區(qū)更為深厚，故而依靠人情動員的效果更加突出。在基層治理中，一項政策的落實程度取決于公眾的配合程度，在正式權(quán)力難以約束和支配基層行為的情況下，人情式的動員就成為一種替代方法[11]。人情式動員降低了基層治理的成本，通過吸納具有社會聲望的能人，動員其調(diào)動街坊鄰里，構(gòu)造了一種正式制度與非正式制度相結(jié)合的治理模式。

第二種策略是大力發(fā)展社區(qū)集體經(jīng)濟，通過經(jīng)濟利益將社區(qū)公眾整合在一起。如何讓公眾體會到參與“有用”，是人情動員的關(guān)鍵問題。Q社區(qū)所在城市是我國社區(qū)企業(yè)建設(shè)起步較早的地區(qū)，Q社區(qū)內(nèi)部成立了幾家社區(qū)公眾集體入股的企業(yè)，如茶館、培訓(xùn)學(xué)校等。這些社區(qū)企業(yè)雖然盈利不多，但是參股公眾每年都能夠得到分紅。社區(qū)企業(yè)的一切事務(wù)都由參股公眾民主決定。由此，這就把基層民主的焦點直接引入了公眾最為關(guān)切的問題，即與自身利益息息相關(guān)的事務(wù)之上，并以此為基點拓展公眾民主參與的范圍。除了社區(qū)企業(yè)之外，Q社區(qū)也引入了社會服務(wù)積分制，積分可兌換物品。公眾的參與熱情在禮物的撬動下更加高漲。一位社區(qū)干部說：“老百姓見到實實在在的利益才能夠真正愿意參與，也才能相信自己的參與有用。慢慢地，老百姓也就能夠參與其他的事情，大家群策群力的氛圍自然形成了?！睙o論是中國還是西方，社區(qū)企業(yè)的核心功能包括但不止于創(chuàng)造經(jīng)濟利益，關(guān)鍵是可以培植社會資本。社區(qū)企業(yè)能夠打通經(jīng)濟、政治與社會諸多領(lǐng)域，塑造一個參與的連續(xù)統(tǒng)一體[12]。

第三種動員策略是依靠社會自組織，通過社區(qū)志愿服務(wù)的形式吸納公眾主動參與社區(qū)事務(wù)。志愿服務(wù)是推動基層社會治理的先鋒力量，具有社會動員功能[13]。作為“重新發(fā)現(xiàn)社區(qū)”的實踐路徑，公眾通過組織構(gòu)造了集體情感，將自組織變成生產(chǎn)自治的基本載體，從而產(chǎn)生社區(qū)治理共同體意識。社區(qū)自組織以特定的空間為載體，構(gòu)建了以社區(qū)公共事務(wù)治理為參與基礎(chǔ)、以教育休閑娛樂等日常生活為橫向黏合劑的組織模式[14]。一名社區(qū)自組織的負責(zé)人說：“因為屬于拆遷社區(qū)，剛開始的管理沒有章法，所以社區(qū)就發(fā)動老百姓主動參與。我們幾個人帶頭，幫助社區(qū)做一些日常管理工作，就算是志愿者了。疫情防控的時候，志愿者發(fā)揮了很大作用！現(xiàn)在社區(qū)的自組織除了協(xié)助管理社區(qū)工作之外，還組織群眾文化生活?！?/p>

總的來看，Q社區(qū)的全方位動員呈現(xiàn)出三種模式：人情式動員、利益式動員與自組織式動員。不同類型的動員將公眾有機整合到一起，使得公眾能夠參與、愿意參與。

2.2 全體系架構(gòu)：不同類型的民主參與平臺相互補充

在參與式觀察中發(fā)現(xiàn)，Q社區(qū)的民主參與平臺具有多元性，其目的在于解決不同類型、不同領(lǐng)域的問題。具體來說，Q社區(qū)設(shè)計了三個層次的民主制度：第一層面的是面向大規(guī)模人群的居民代表大會，主要負責(zé)社區(qū)的選舉工作、社區(qū)重大事項的表決工作等；第二層面的是規(guī)模相對較小的居民議事會，主要負責(zé)社區(qū)公共事務(wù)的協(xié)商；第三層面的是以小區(qū)院落和單元樓棟為單位的居民協(xié)商委員會，主要負責(zé)搭建民眾日常協(xié)商的平臺。對于居民代表大會和居民議事會的運作，一名社區(qū)干部指出：“我們依靠不同的制度來解決不同的問題。比如選舉是由居民代表大會承擔(dān)，而社區(qū)事情的討論協(xié)商由議事會負責(zé)。但這些制度并不是相互獨立的。當然，如果議事會大家有分歧，就還是以投票的方式?jīng)Q定，這樣大家也心服口服?！?/p>

Q社區(qū)全過程人民民主實踐的特色制度是第三層面的居民協(xié)商委員會，反映出基層民主的真實性。居民協(xié)商委員會雖然是制度化的，但其功能是彈性的，它嵌入公眾的日常生活，是公眾協(xié)商的平臺。居民協(xié)商委員會的特征是“平時看不見”，若一旦公眾有問題要反映，或者公眾之間、干群之間出現(xiàn)矛盾，它會第一時間提供對話與協(xié)商的平臺以便及時解決問題。一名居民協(xié)商委員會的負責(zé)人談到：“社區(qū)要主動給老百姓創(chuàng)造一個反映問題和溝通對話的平臺。在過去，我們社區(qū)是‘上訪重鎮(zhèn)’，各類矛盾沖突很多。現(xiàn)在就是要把矛盾化解在社區(qū)范圍內(nèi)?！?/p>

在具體的協(xié)商環(huán)節(jié)中，Q社區(qū)創(chuàng)造了具有鮮明地方特色的“羅伯特議事規(guī)則”——民主協(xié)商的程序不在于簡單的對話，其中蘊含著特定的流程與表達技巧，并需要場景的搭建。遵循著這一邏輯，Q社區(qū)建有專門的居民議事廳，并使用符合公眾表達習(xí)慣、契合公眾文化背景的協(xié)商議事方式。例如喝茶是當?shù)鼐用竦闹匾盍?xí)慣，因而很多協(xié)商議事就在喝茶中進行。在協(xié)商中，每一個參與者的地位和話語都是平等的，避免了協(xié)商話語之間不平等造成的政策協(xié)商程序不正義。正如協(xié)商民主理論研究者指出，“當個體不能用有效的措辭來表達某種不正義的主張時，一種根本性的不正義可能會出現(xiàn)”[15]45-46。簡而言之，協(xié)商的程序旨在構(gòu)建一種包容性的政治溝通，不僅在協(xié)商中解決問題，也在協(xié)商中達致差異化觀念的協(xié)調(diào)、多元化利益的兼容以及治理績效的累積[16]。一位居民說：“我們這個社區(qū)的協(xié)商還是蠻管用的，家家戶戶的大事小事都可以通過協(xié)商來解決。大家坐在一起喝茶，把問題都擺出來，最后就能達成共識?！?/p>

正是在這種民主制度和不同民主形式的相互配合與有效運行之下，Q社區(qū)僅用三年時間就從曾經(jīng)的上訪多發(fā)社區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)槿脒x“全國創(chuàng)新社會治理典型案例”的社區(qū)。民主以問題為導(dǎo)向，在這個意義上全過程人民民主需要搭建多元的制度化機制來適配治理過程中的不同問題，并通過不同的民主形式來解決問題。借鑒Q社區(qū)的經(jīng)驗，這樣一種“問題—平臺—協(xié)商—解決”的運作模式，是提升民主效能的重要保障。

2.3 全流程監(jiān)督：基層民主效能的制度保障

為了夯實基層民主制度的質(zhì)量、提升基層治理的效能，Q社區(qū)構(gòu)建了一整套監(jiān)督機制。遵循著現(xiàn)代公共行政監(jiān)督機制的“直接路線”和“間接路線”，Q社區(qū)的監(jiān)督機制主要分為兩個方面。直接路線是對政策進行直接監(jiān)督的機制，旨在強化行政體系中的“橫向責(zé)任”，包括對政策流程以及政策結(jié)果的審議與討論[17]512。Q社區(qū)在成立居民代表大會和居民議事會的基礎(chǔ)上，成立相對獨立運作的監(jiān)督委員會，以監(jiān)督居民代表大會和居民議事會的運作程序以及人員的參與情況。一名社區(qū)干部指出：“居民代表大會和議事會的所有流程監(jiān)督委員會都要參與進來。除了社區(qū)干部之外，也邀請社會組織的負責(zé)人以及普通群眾，這樣才能保證不是‘自己監(jiān)督自己’。我們的監(jiān)督之所以有用，就在于是內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合的?！?/p>

間接路線是一種信息反饋機制，扮演“火警”(fire alarm)和“巡邏警察”(policeman on patrol)的角色[17]512-513。在日常公共行政實踐中，監(jiān)督的間接路線有賴于第三方對公務(wù)人員和公共部門的持續(xù)性監(jiān)督，并將涌現(xiàn)出來的或者潛在的問題反饋到相關(guān)的組織當中。在日常生活中，Q社區(qū)的公眾可以隨時將發(fā)現(xiàn)的問題通過線上或線下的方式及時反映到社區(qū)，并借助居民委員會的平臺同社區(qū)的相關(guān)干部或者物業(yè)公司與社會組織負責(zé)人展開溝通。社區(qū)干部也自覺地擔(dān)任“民情監(jiān)督員”，作為公眾和社區(qū)之間的溝通紐帶。這種日常的監(jiān)督機制編織了一個社區(qū)治理信息網(wǎng)絡(luò)，社區(qū)能夠第一時間根據(jù)公眾所反映的問題采取必要的措施，或者根據(jù)公眾的意見建議整改自身的工作方法。一名社區(qū)干部指出：“現(xiàn)在社區(qū)真是實現(xiàn)了共治共建共享，每個人都為社區(qū)盡一份力。大家在生活中發(fā)現(xiàn)的問題都可以反饋給我們，我們也會在第一時間回應(yīng)。如果回應(yīng)慢了或者沒有回應(yīng)，老百姓會給差評。為了提高監(jiān)督效能，社區(qū)的一切工作都公開透明，不僅是社區(qū)的工作，而且社會組織、企業(yè)的事務(wù)，都要向老百姓公開，接受監(jiān)督?！?/p>

“公開”是規(guī)避沖突的良好方法，也是監(jiān)督的實際意義?，F(xiàn)代政治也在追求一種監(jiān)督式民主，這種民主形式意味著民主應(yīng)該體現(xiàn)為公民在所有領(lǐng)域長期對權(quán)力行使者進行持續(xù)的監(jiān)督[18]210。除了監(jiān)督問題之外，基層治理中存在的另一關(guān)鍵問題是公共行政中的“責(zé)任陷阱”。這意味著社區(qū)一線工作者在履行責(zé)任時會陷入一種張力之中——很多時候為了嚴格執(zhí)行上級的政策而忽視了公眾的公共服務(wù)需求[19]。為了擺脫“責(zé)任陷阱”，Q社區(qū)建立起問效于民的原則，在充分貫徹落實黨的方針政策以及上級要求的時候，公共服務(wù)績效的評價權(quán)更多交給公眾。例如，Q社區(qū)會定期開展公眾的滿意度調(diào)查，以量化的方式統(tǒng)計工作的效能。社區(qū)中的社會組織以及社區(qū)企業(yè)亦是如此，其工作的效果都要接受公眾的評價。Q社區(qū)的一名居民說：“社區(qū)的服務(wù)做得非常好，各方面我們都很滿意。社區(qū)定期也會組織采訪，讓我們評價他們的工作。我覺得他們的工作已經(jīng)做得很好了，不需要評價了?！痹谶@樣一種全流程監(jiān)督之下，Q社區(qū)實現(xiàn)了人人有責(zé)，也在人人盡責(zé)中實現(xiàn)了人人享有。

3 機理剖析：基層全過程人民民主有效運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)性要素

全過程人民民主究竟如何建構(gòu)、如何運作、如何有效，是彰顯其制度優(yōu)勢與治理效能的重大問題。結(jié)合Q社區(qū)的治理經(jīng)驗，本文提煉出基層全過程人民民主運作的三個維度：全方位動員、全體系架構(gòu)、全流程監(jiān)督，三者構(gòu)成的“三全合一”模式形塑了有效的治理。我們還需進一步解釋全方位動員、全體系架構(gòu)與全流程監(jiān)督分別在基層全過程人民民主中扮演何種角色，這既是推廣基層全過程人民民主經(jīng)驗的前提，也是理解基層全過程人民民主有效性的根本。

3.1 高度參與的人：基層全過程人民民主的社會基礎(chǔ)

全方位動員塑造了高度參與的人，這構(gòu)成了基層全過程人民民主的社會基礎(chǔ)。民主依賴人的參與，因而真實、有效、管用的民主首先要從“人”的角度解決參與的問題。馬克思指出：“在民主制中，任何一個環(huán)節(jié)都不具有與它本身的意義不同的意義。每一個環(huán)節(jié)實際上都只是整體人民的環(huán)節(jié)?！盵20]39人民民主曾被一些理論家批評為同義語重復(fù)，認為這一概念是“人民的人民權(quán)力”[21]510，這種批評忽視了民主的當代際遇。實際上，人民民主是對民主實踐的矯正——正是因為一些國家的民主并沒有彰顯出“人民權(quán)力”，故而才使用人民作為定語來強調(diào)民主的主體。民主的廣泛性不單單在于涵蓋更多的主體，也在于這些主體是否真正參與民主程序。所以，“動員”是構(gòu)建民主的第一問題。結(jié)合中國共產(chǎn)黨民主建設(shè)的經(jīng)驗，民主制度本身也建立在特定的社會基礎(chǔ)之上，例如革命年代的“豆選”制度。問題的關(guān)鍵不僅僅在于提供特定的機制讓公眾參與，更要讓廣大的公眾能夠參與、愿意參與[22]。

面對當下基層治理的諸多困境，“找回群眾”是破解治理難題的鑰匙。找回群眾是分擔(dān)高負荷治理成本的方法，也是公眾民主權(quán)利的保障[23]，但找回群眾的方法是一項技術(shù)。民主是人的參與，因此在民主的現(xiàn)實運作中必然要考慮人的因素。傳統(tǒng)的學(xué)術(shù)觀察聚焦于民主的智力條件，在某種程度上忽視了民主的前端，即人參與民主制度建構(gòu)的過程。在中國的治理場景中，使人主動參與民主制度建構(gòu)至少需要兩個前置性的條件。

第一，在尊重與遵守制度規(guī)范的同時不能忽視歷史文化傳統(tǒng)以及中國人慣常的思維方式與行為方式對治理過程的影響?；鶎又卫碇泵婷恳粋€活生生的“個人”，如何組織個人、動員個人，既取決于治理場景，也立足于社會文化傳統(tǒng)。在中西基層治理的比較分析中，資本主義法權(quán)社會塑造出來的是以法律為基礎(chǔ)的秩序，對法律的“偏執(zhí)”導(dǎo)致了社會資本的耗散。中國社會崇尚家庭與集體，故而才需要依靠傳統(tǒng)的熟人社會中的人際交往原則塑造當下的基層治理秩序[24]274。所以民主需要在中國的社會文化土壤中扎根和生長，動員群眾參與民主過程中必須高度重視人際關(guān)系的獨特作用。故而，中國的基層治理既要關(guān)注法律、規(guī)則等正式制度，也不能忽視以面子、人情、關(guān)系為特征的非正式制度對治理過程起到的潤滑作用?！白尫钦街贫瘸蔀閲抑卫矸绞降挠幸嫜a充，提升基層治理能力，是未來國家治理需要關(guān)注的重要議題?！盵25]

第二，公眾在民主參與中感受到真實的獲得感與效能感。現(xiàn)實生活中的人總是和利益相聯(lián)系。當然，這并不意味著民主參與的動員需要以經(jīng)濟利益為引子，而是讓公眾在民主參與中真正發(fā)現(xiàn)民主能夠滿足其利益，這是驅(qū)動參與成為自覺行為的基礎(chǔ)。公眾不愿參與的原因之一在于對自身在民主程序中的角色與功能持有懷疑。按照社會學(xué)家布勞(Peter M. Blau)的解釋，這是一種關(guān)于“社會報酬”的成本—收益分析的選擇：正是公眾認為自己的參與沒有相應(yīng)的社會報酬——無論是物質(zhì)的、精神的還是價值的，故而在民主面前保持冷漠[26]272。在這個意義上，基層鼓勵民主參與必然要從公眾的周遭生活入手，公眾只有參與到與自身利益緊密相關(guān)的事務(wù)中，才能夠真實地認識到民主對于自己的價值。長此以往，公眾在參與中就會逐漸培養(yǎng)出參與的熱情和公共責(zé)任感，民主的持續(xù)性、長期性參與也會隨之塑造起來。

3.2 有韌性的制度：基層全過程人民民主的組織基礎(chǔ)

高質(zhì)量的民主是不同制度要素相互配合、不同制度功能相互補充的民主。人民當家作主制度體系具有整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性，構(gòu)成了一個縱向貫通頂層與基層、橫向聯(lián)結(jié)選舉與協(xié)商的民主實踐系統(tǒng)。制度體系的功能需要與治理的規(guī)模與復(fù)雜性相適應(yīng)，才能輸出預(yù)期的治理效能。所以，不同層級的民主制度為不同層次、不同領(lǐng)域的民主問題提供了平臺，使得民主能夠和不同類型的問題相適配?，F(xiàn)代治理中的基層事務(wù)與傳統(tǒng)相較已不能同日而語，隨著公眾需求的日益多元化、不確定性問題的增加、政策任務(wù)的層層加碼，使得基層治理的復(fù)雜性與日俱增。因此，應(yīng)對基層治理的復(fù)雜性必然需要通過能夠適應(yīng)治理復(fù)雜性的制度來實現(xiàn)[27],即需要制度具有韌性。這既是全體系架構(gòu)的精髓所在，也是基層全過程人民民主的組織基礎(chǔ)。

第一，制度設(shè)計要和現(xiàn)實問題相適應(yīng)，以制度的系統(tǒng)性實現(xiàn)制度要素與治理對象和問題的相互適配。能夠應(yīng)對復(fù)雜性的制度并不意味著制度本身是復(fù)雜的，相互嵌套、具有多重交叉聯(lián)系的制度往往會造成權(quán)責(zé)關(guān)系模糊，同時也會為占有經(jīng)濟資源和知識資源的個人提供控制議程的機會結(jié)構(gòu)[28]27。因此，制度本身要在復(fù)雜和簡約之間求取平衡，既要構(gòu)建不同類型的民主程序以適應(yīng)基層治理不同類型的事務(wù)，彼此之間還要劃定清晰的功能邊界，避免制度功能的沖突。既然民主以問題為導(dǎo)向，那么全過程人民民主的各項制度要素就要契合不同的問題。根據(jù)Q社區(qū)的經(jīng)驗可知，基層的民主制度應(yīng)該面向公眾的需求與問題，以靈活、多元的平臺來吸納公眾的訴求，并在全過程人民民主的實踐中回應(yīng)公眾的期待。例如，涉及全社區(qū)的大事需要大規(guī)模的居民大會來決定，而涉及鄰里之間的小事則可以提供一個臨時的制度平臺作為協(xié)商載體。

第二，制度設(shè)計要隨著外部環(huán)境的變化而變化，以制度的靈活性適應(yīng)制度所嵌入的動態(tài)環(huán)境，進而使制度能夠不斷根據(jù)結(jié)構(gòu)調(diào)適回應(yīng)新問題。在復(fù)雜性理論的框架下，制度的韌性是靈活、適應(yīng)與獨特三個特征的有機統(tǒng)一[29]173。這表明制度體系的各個要素既要秉持自身獨特的功能，同時也要根據(jù)新問題的涌現(xiàn)以及外部環(huán)境的變化來適時適度地調(diào)整制度的運作機制以及制度的具體功能。“治理從不會沒有情境、沒有過去，以及沒有對未來的期望。它總是被情境化、總是在運動、總是在變化?！盵30]14因此，在治理問題不確定性以及新問題不斷涌現(xiàn)的背景下，制度本身也要在適應(yīng)問題的基礎(chǔ)上靈活運轉(zhuǎn)。跳出全過程人民民主的視域，基層的制度韌性會在特殊的情境下彰顯更加重要的功能與價值，這既是制度的權(quán)變之道，也是制度保持生機和活力的關(guān)鍵。以疫情防控為例，一個有韌性的社區(qū)能夠在外部突如其來的壓力下重新配置其資源、重構(gòu)不同治理主體之間與制度要素之間的關(guān)系，以自組織的涌現(xiàn)功能來適應(yīng)外部的復(fù)雜環(huán)境[31]。

3.3 持續(xù)的監(jiān)督：基層全過程人民民主的責(zé)任基礎(chǔ)

責(zé)任是民主過程的核心。全過程人民民主具有深刻的責(zé)任政治邏輯，意即“如果各主體負責(zé)任地參與到民主程序當中，并通過負責(zé)任的方式實踐民主的各項環(huán)節(jié)，那么所得到的民主結(jié)果即使可能不是最優(yōu)的，但也一定是負責(zé)任的”[3]。換言之，責(zé)任是民主質(zhì)量的根本保障要素之一，失去了責(zé)任的民主是一場鬧劇，會從根本上破壞民主的理想與績效。由此可見，監(jiān)督的目的在于盤活全過程人民民主中各個環(huán)節(jié)的責(zé)任，進而使制度本身和制度參與者都能夠按照民主的要求履職盡責(zé)，實現(xiàn)治理效能的最大化。以人民監(jiān)督權(quán)力是推動全過程人民民主發(fā)展的著力點，也是全過程人民民主的質(zhì)量保障[32]。按照全過程人民民主的責(zé)任政治邏輯，責(zé)任是防止民主善花結(jié)出惡果的重要因素。在基層全過程人民民主過程中，全流程監(jiān)督的關(guān)鍵在于保證監(jiān)督的持續(xù)性。那么，以監(jiān)督來強化責(zé)任可以從如下方面加以理解。

一是從制度本身的角度看，監(jiān)督為負責(zé)任的制度構(gòu)建提供保障。制度在建設(shè)和運作過程中應(yīng)該始終貫徹透明的原則，使制度能夠通過監(jiān)督來糾偏匡正，進而實現(xiàn)以人民為中心的責(zé)任向度。以人民為中心是國家治理過程的核心責(zé)任觀念，任何制度的建設(shè)與完善必須緊密圍繞以人民為中心展開。然而，制度的設(shè)計與運作不可能完美無瑕，任何一項制度都需要在問題的解決中走向完善。所有問題的暴露與解決，都有賴于透明原則的落實。透明與監(jiān)督二者相輔相成、相互促進：在現(xiàn)代公共行政運作中，透明是強化責(zé)任的核心要素之一，而實現(xiàn)透明則需要有效的監(jiān)督[17]512。制度的透明可以使外部的監(jiān)督者及時察覺制度在設(shè)計和運作中所出現(xiàn)的問題，能夠及時反饋制度在運作中的偏頗。例如，制度在設(shè)計和運作中可能只照顧到少數(shù)群體，或沒有最廣泛地將多元主體整合進來等。有效的監(jiān)督促使制度形成“反思性監(jiān)控”，保證了制度運作的每一個程序、每一個環(huán)節(jié)都處于正確的軌道之中，使得制度能夠真正地整合與回應(yīng)人的利益訴求[3]。

二是從制度的參與者和執(zhí)行者角度看，治理是行動者行動的表達，監(jiān)督的作用在于劃定一個外部約束，進而來落實制度供給者和制度參與者的責(zé)任。從責(zé)任本身出發(fā)，責(zé)任首先是一種觀念，但是觀念作為履責(zé)的內(nèi)在約束，其實現(xiàn)往往依靠責(zé)任主體的自覺性?！暗赖氯柿x，非禮不成；教訓(xùn)正俗，非禮不備?！必?zé)任的履行更多有賴于結(jié)構(gòu)層面的作用，即通過構(gòu)建履責(zé)和督責(zé)的框架來保證責(zé)任的實現(xiàn)。畢竟，制度是約束人行為的根本性要素，“即使狹隘自私的人沒有責(zé)任一定要做什么，制度性慣例也會得到遵守”[28]21。如果將外部的監(jiān)督約束嵌入全過程人民民主運行的全過程，就可以打造一種民主參與者的“全過程負責(zé)”。在民主過程的諸環(huán)節(jié)中，全過程負責(zé)就是采取負責(zé)任的態(tài)度和行動履行每一道程序。其中所蘊含的邏輯是：在負責(zé)任的制度和負責(zé)任的人雙向發(fā)力中，每一個環(huán)節(jié)的治理成本會因為負責(zé)而減少，進而就會實現(xiàn)民主過程中成本的持續(xù)衰減和民主效能的不斷放大。質(zhì)言之，全流程監(jiān)督的意義由此凸顯：在外在約束的規(guī)范下，將民主參與者的行動統(tǒng)一到責(zé)任的軌道上，進而實現(xiàn)預(yù)期的民主結(jié)果——既讓民主成為回應(yīng)公眾期待的有效制度，也讓民主在負責(zé)任中提高效能。在持續(xù)的全流程監(jiān)督中，參與者也會將負責(zé)逐漸轉(zhuǎn)化為一種“慣習(xí)”，即參與者在民主參與之中將負責(zé)建構(gòu)為個人具有普遍性與穩(wěn)定性的日常行為傾向，從而達到負責(zé)任的觀念與行動的高度統(tǒng)一[3]。

3.4 “三全合一”各要素的內(nèi)在關(guān)系

通過分析可以發(fā)現(xiàn)，在上述三個要素中全體系結(jié)構(gòu)處于中心的地位，因為全過程人民民主更多涉及結(jié)構(gòu)和機制，沒有這些制度形式，人民群眾就會失去參與的渠道與平臺。全方位動員通過塑造高度參與的人，并將公眾引入全體系架構(gòu)，能夠使參與和制度相結(jié)合，避免了民主過程徒有其表。全流程監(jiān)督賦予全體系架構(gòu)以效能，使整個民主運作機制真實有效。

以上三個要素各自具有特定功能，并且也具有相應(yīng)的實踐路徑(見圖1)。在要素、功能、路徑的結(jié)合中可以看出，全過程人民民主在基層落地需要有強適應(yīng)性：基層是政治生活與日常生活的交匯處，這意味著全過程人民民主不僅具有深刻的政治邏輯，也要遵循基本的日常生活邏輯。正如全方位動員顯示的那樣，基于日常生活的非正式制度在全過程人民民主中起到了重要作用，這種以人際情感為運作內(nèi)核的非正式制度更加符合公眾的認知，降低了政治參與在公眾眼中的復(fù)雜性。在構(gòu)建基層治理共同體的愿景下，全過程人民民主不僅在程序上保障了公眾的民主權(quán)利、落實了公眾的利益訴求，也讓公眾在持續(xù)有效的參與中將民主視為一種生活方式。

圖1 基層全過程人民民主的要素構(gòu)成、功能呈現(xiàn)與實現(xiàn)機制

總的來看，基層全過程人民民主的“三全合一”邏輯貫穿了人、制度和監(jiān)督各個要素，其中人是民主的基本前提，制度是民主的根本支撐，監(jiān)督是民主的質(zhì)量保障，這三個要素也構(gòu)成了基層民主不可或缺的鏈條。只有將這三個要素有機融合起來，人們才能夠真實感受到民主的實惠，樹立起牢固的民主精神，民主建設(shè)才有扎實的社會基礎(chǔ)。換言之，只要每個人都樹立起民主精神，那么社會的每個細胞都會在民主的程序下運行；只要社會的每個細胞都在民主的程序下運行，那么整個社會就建立在廣泛真實的民主之上。

4 結(jié)論與討論

本文基于Q社區(qū)的基層治理案例，深描了基層全過程人民民主的運作模式，總結(jié)出基層全過程人民民主的三個關(guān)鍵性要素，并在論證三者關(guān)系的基礎(chǔ)上提煉了基層全過程人民民主的理論邏輯。本文意欲闡釋的核心觀點是：基層全過程人民民主的構(gòu)建與運作是一個系統(tǒng)工程，是參與、制度與責(zé)任的有機統(tǒng)一體，韌性的制度、高度參與的人與有效的監(jiān)督相結(jié)合才能實現(xiàn)真實管用的民主結(jié)果。在此基礎(chǔ)上，基層全過程人民民主的評價標準可以化約為如下原則：是不是動員了最廣大人民群眾的參與、是不是構(gòu)建了可以有效解決問題并適配不同民主形式的制度體系、是不是在負責(zé)任的參與中生產(chǎn)出負責(zé)任的民主效能?；鶎又卫砉餐w的塑造離不開全過程人民民主的支撐，構(gòu)建一個科學(xué)合理、卓具實效的全過程人民民主機制，是優(yōu)化基層政策過程、推進基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。

本文試圖通過個案研究提煉基層全過程人民民主的核心要素和一般規(guī)律。有效的基層民主建設(shè)在具備一般性要素的基礎(chǔ)之上，還需要結(jié)合不同社區(qū)的環(huán)境與特點采取差異化的策略，確定基層民主建設(shè)的具體思路、基層善治實現(xiàn)的具體方法。也就是說，基層民主建設(shè)是一個普遍性與特殊性相結(jié)合、整體思路與具體場景相統(tǒng)一的過程。借鑒Q社區(qū)的經(jīng)驗以及基層全過程人民民主的理論邏輯，推進全過程人民民主在基層落地生根，可以從以下幾個方面展開。第一，打破基層的政治冷漠，調(diào)動多元主體廣泛參與民主程序，是基層治理的前置條件，也是基層治理的社會基礎(chǔ)。在基層治理實踐中，具體方法的創(chuàng)新需要充分考量正式制度和日常生活邏輯，尤其可以善用非正式制度的潤滑作用來編織一個嚴密的基層民主參與網(wǎng)絡(luò)。社會資本是使民主運轉(zhuǎn)起來的基礎(chǔ)，基層民主需要社會資本支撐運轉(zhuǎn)，因而從認知上既要錨定找回群眾的目標，更要運用找回“關(guān)系”的方法。第二，結(jié)合基層治理的實際來設(shè)計民主制度的各要素與各環(huán)節(jié)，民主的運作要契合基層治理的實際、契合公眾特殊化的需求、契合地方的社會文化傳統(tǒng)。制度并非一成不變，一個有韌性的制度才具有可持續(xù)性。所謂有韌性的制度，一方面是制度高度契合于實際，能夠為公眾的差異化利益訴求提供路徑；另一方面是制度高度融合于特定的社會傳統(tǒng)，能夠使制度參與者容易“上手”，尤其對于協(xié)商這一形式來說，內(nèi)蘊地方民情的程序更能夠提升協(xié)商的質(zhì)量。第三，強化基層治理的民主監(jiān)督機制，將政治場域的監(jiān)督和生活場域的監(jiān)督關(guān)聯(lián)起來，讓全過程人民民主的運作時時有監(jiān)督、處處有監(jiān)督。監(jiān)督的本質(zhì)是督責(zé)究責(zé)，是將責(zé)任貫穿于整個民主程序的手段。沒有責(zé)任的民主是不可想象的，沒有監(jiān)督的履責(zé)也是一紙空文。在監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，在監(jiān)督中糾偏制度運作的問題，才是制度行穩(wěn)致遠的基礎(chǔ)。