全面鄉(xiāng)村振興視域下河南省鄉(xiāng)村治理體系轉(zhuǎn)型研究

王士霞，王丹娜

（新鄉(xiāng)醫(yī)學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，河南 新鄉(xiāng) 453000）

黨的十八大以來，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的中心，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得全面勝利，中國消除了絕對(duì)貧困并進(jìn)入了后扶貧時(shí)代，廣大鄉(xiāng)村迎來了從脫貧走向全面振興的歷史性轉(zhuǎn)折。黨的十九屆五中全會(huì)明確指出要把“優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興”［1］作為“十四五”規(guī)劃的奮斗目標(biāo)，全國的“三農(nóng)”工作重點(diǎn)由此從脫貧攻堅(jiān)向全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移。河南作為一個(gè)擁有4000多萬農(nóng)村人口、3000多萬外出務(wù)工人員的大省，隨著53個(gè)貧困縣的摘帽和9536個(gè)貧困村的出列，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)同樣取得了豐碩成績。河南是一個(gè)農(nóng)業(yè)大省，縣及鄉(xiāng)村占全省國土面積較多，人口數(shù)量龐大，經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展，農(nóng)產(chǎn)品加工能力以及綜合生產(chǎn)力顯著提升，但是城鄉(xiāng)差距大、鄉(xiāng)村空心化、公共服務(wù)落后、發(fā)展動(dòng)力不足等問題尚未得到有效解決，傳統(tǒng)的基層治理方式面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，亟需建立與全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相適應(yīng)的現(xiàn)代化基層治理體系。

一、河南省鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)狀分析

經(jīng)過多年的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，河南省城鎮(zhèn)化率有了很大提高，但農(nóng)業(yè)人口和農(nóng)業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)占比仍相對(duì)較大?？梢哉f，農(nóng)業(yè)不僅直接關(guān)系農(nóng)村小康目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也關(guān)系到河南省整個(gè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。近年來，河南省的“三農(nóng)”狀況雖有了較大改善，但仍有很大的發(fā)展空間。從根本上來看，“三農(nóng)”問題是鄉(xiāng)村治理的重中之重，因此構(gòu)建完善的鄉(xiāng)村治理體系，提高治理能力，是解決河南乃至全國“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵。

（一）基礎(chǔ)條件方面

從基礎(chǔ)條件來看，河南省廣大鄉(xiāng)村的優(yōu)勢(shì)非常突出，但短板也較為明顯，呈現(xiàn)出典型的“雙頭”現(xiàn)象。

首先從農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)來看，綜合生產(chǎn)能力優(yōu)勢(shì)突出與農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式落后的矛盾依然突出。就生產(chǎn)能力而言，河南省農(nóng)作物產(chǎn)量在國內(nèi)名列前茅，為保障國家糧食安全作出了巨大貢獻(xiàn)。但同時(shí)，農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系建設(shè)相對(duì)落后，新型經(jīng)營主體以及土地流轉(zhuǎn)等問題尚未得到有效解決。從農(nóng)產(chǎn)品加工方面來看，糧食及肉類加工能力突出，但是產(chǎn)業(yè)鏈條短、精深加工不足、新產(chǎn)業(yè)活力不足等問題也比較明顯。從生態(tài)農(nóng)業(yè)方面來看，化肥農(nóng)藥利用、畜禽糞污處理、作物秸稈綜合利用以及病蟲害綠色防控等方面均有明顯改善，但是仍處于依賴資源要素投入來實(shí)現(xiàn)增產(chǎn)的模式。

（二）發(fā)展動(dòng)力方面

鄉(xiāng)村振興的動(dòng)力不僅要重視外部動(dòng)力，內(nèi)生動(dòng)力也不可忽視。

一是外部發(fā)展的動(dòng)力不強(qiáng)。鄉(xiāng)村振興最重要的外部動(dòng)力是城鎮(zhèn)化和工業(yè)化。從農(nóng)業(yè)發(fā)展的方面來看，人口大多由農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市以及第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展不充分，河南人口結(jié)構(gòu)未能得到明顯改善，新型經(jīng)營主體的培育空間受限，推行現(xiàn)代農(nóng)業(yè)步履維艱，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化仍處于較低的發(fā)展層次。

二是內(nèi)生發(fā)展的能力不足。耕地的集中極大地制約了農(nóng)業(yè)的區(qū)域化以及專業(yè)化發(fā)展。村莊空間聚集程度低制約了農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的改善。產(chǎn)業(yè)聚集程度低制約了第一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。調(diào)查研究表明，河南雖然已有較多地方努力適應(yīng)新業(yè)態(tài)新產(chǎn)業(yè)新模式，并抓住了發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的機(jī)會(huì)，但總體上仍是“零零散散”狀，且缺少整體性規(guī)劃和布局。產(chǎn)業(yè)的分散又進(jìn)一步阻礙了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。

（三）基層組織建設(shè)方面

近幾年來，河南省在整頓軟弱渙散村、堅(jiān)持選任優(yōu)秀干部、選派駐村第一書記、構(gòu)建完善三級(jí)便民服務(wù)網(wǎng)絡(luò)以及對(duì)建檔立卡貧困村全覆蓋等方面都取得長足的進(jìn)步。不過，從整體來看，河南省農(nóng)村基層治理的水平仍然較低。人力資源的短缺是制約農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的關(guān)鍵因素。農(nóng)村青年勞動(dòng)力外流，老齡化問題顯著，農(nóng)村人力資源現(xiàn)狀與鄉(xiāng)村振興的要求相差甚遠(yuǎn)。一是缺乏新型職業(yè)農(nóng)民。新產(chǎn)業(yè)新模式新業(yè)態(tài)層出不窮，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的主體提出了新的要求，不僅要有基本的技術(shù)，還要懂得經(jīng)營和管理，熟練掌握市場的相關(guān)信息。二是缺少能人、帶頭人。鄉(xiāng)村有才能的人不僅可以帶動(dòng)百姓，搞活經(jīng)濟(jì)，還能在鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)和鄉(xiāng)村治理等方面發(fā)揮重要、積極的作用。

二、鄉(xiāng)村治理體系轉(zhuǎn)型的時(shí)代機(jī)遇

20世紀(jì)70年代末，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施拉開了農(nóng)村改革的大幕。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中提出“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，并且提出“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！保?］的總要求。鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵在鄉(xiāng)村治理，可從以下三方面進(jìn)行分析。

（一）適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的時(shí)代要求

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)保持長期高速增長，取得了世界矚目的發(fā)展成就?！爸袊Ｊ健庇纱藨?yīng)運(yùn)而生。但是，在獲得世界認(rèn)可的“中國模式”中鄉(xiāng)村的身影暗淡。

從考察西方近代化之路可以發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村衰落是早期城市化進(jìn)程和工業(yè)化發(fā)展的必然結(jié)果。以英國為例。近代英國率先完成工業(yè)革命，一躍成為世界頭號(hào)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國。但是，英國取得巨大政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展成就的代價(jià)是農(nóng)民大量破產(chǎn)、鄉(xiāng)村普遍衰落。從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律看，所謂的“鄉(xiāng)村衰落”實(shí)質(zhì)上是資源配置傾向工業(yè)和城市的結(jié)果，是發(fā)展中的問題，也必將在發(fā)展中得到解決。

從我國改革發(fā)展歷程看，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展重心傾向于城市和工業(yè)經(jīng)濟(jì)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展滯后不前，農(nóng)村勞動(dòng)力大量流向城市，使得鄉(xiāng)村衰落愈加觸目驚心?？梢哉f，改革開放讓我們?cè)谖镔|(zhì)上取得巨大進(jìn)步的同時(shí)，也極大地改變了我國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)。目前，我國所處的歷史方位發(fā)生了重要變化，正如黨的十九大報(bào)告所言：“經(jīng)過長期努力，中國特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，這是我國發(fā)展新的歷史方位。”［3］衰落已久的鄉(xiāng)村在新時(shí)代已經(jīng)到了再次振興的時(shí)刻，再次振興的鄉(xiāng)村也必將成為推動(dòng)新時(shí)代中國特色社會(huì)主義事業(yè)發(fā)展的重要?jiǎng)恿υ慈?/p>

（二）推動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興的實(shí)踐需求

中國強(qiáng)起來離不開鄉(xiāng)村振興。鄉(xiāng)村振興的重中之重是解決“三農(nóng)”問題。黨的十八大以來，黨中央對(duì)“三農(nóng)”問題更加重視，在政策傾斜和扶植力度上體現(xiàn)得更加充分。

河南農(nóng)業(yè)人口比例大，農(nóng)業(yè)在全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展中位置舉足輕重。全省2018年人口總數(shù)10906萬，其中農(nóng)業(yè)人口達(dá)到5171萬，是全國唯一的一個(gè)農(nóng)村人口突破5000萬的省份。近年來，河南省“三農(nóng)”問題的解決在省委、省政府的重視和推動(dòng)下，已經(jīng)取得了巨大成績，但仍存在較大的發(fā)展障礙。因此，繼續(xù)致力于完善現(xiàn)有的制度設(shè)計(jì)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，構(gòu)建完善的鄉(xiāng)村治理體系，提高治理能力，是解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵。

（三）補(bǔ)齊治理短板的現(xiàn)實(shí)訴求

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，是新時(shí)代鄉(xiāng)村真正走向振興的主要路徑。鄉(xiāng)村治理面臨錯(cuò)綜復(fù)雜的鄉(xiāng)村發(fā)展形勢(shì)，需要明確治理定位、治理目標(biāo)，探索治理路徑、豐富治理方式，進(jìn)而形成系統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理理論。

科學(xué)合理的政策和治理制度是農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展的保障。黨的十九大報(bào)告提出保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變。這項(xiàng)政策賦予了農(nóng)民長久穩(wěn)定地權(quán)，維護(hù)了農(nóng)民的切身利益。健全鄉(xiāng)村治理體系是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)與核心，是全面建成小康社會(huì)、推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。

三、構(gòu)建現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系的基本路徑

在鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略背景下，踐行好中央提出的具體要求并最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)，首要就是構(gòu)建適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的鄉(xiāng)村治理新體系。“必須把夯實(shí)基層基礎(chǔ)作為固本之策，建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制，堅(jiān)持自治、法治、德治相結(jié)合，確保鄉(xiāng)村社會(huì)充滿活力、和諧有序”［4］。

（一）推動(dòng)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化改革進(jìn)程，打造共建共治共享的鄉(xiāng)村治理格局

在鄉(xiāng)村治理的改革進(jìn)程中，要打破“條塊分割”的治理藩籬，完善人事結(jié)構(gòu)以及村“兩委”組織，鼓勵(lì)村民自治的橫向擴(kuò)展和縱向下移，加大服務(wù)型政府的改革力度，推進(jìn)“放管服”改革進(jìn)程。勠力打破區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間的公共服務(wù)不均衡困境，促進(jìn)形成以縣域?yàn)橹行?，輻射周邊鄉(xiāng)村的農(nóng)村公共服務(wù)體系。

鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)是有效治理，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的建設(shè)，促進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展和多元協(xié)調(diào)。共建共治共享鄉(xiāng)村治理格局是有效治理鄉(xiāng)村過程中必不可缺的一步，是將經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、政治領(lǐng)域、文化領(lǐng)域、社會(huì)領(lǐng)域、生態(tài)領(lǐng)域等統(tǒng)一納入治理體系中的必然要求。

（二）整合多元社會(huì)資源，實(shí)現(xiàn)多元治理和全面參與的鄉(xiāng)村治理體系

首先，要讓農(nóng)民成為鄉(xiāng)村治理的參與者。不僅要使農(nóng)民成為鄉(xiāng)村振興的建設(shè)者，還要讓農(nóng)民成為受益者，這樣治理現(xiàn)代化才能長久穩(wěn)定地運(yùn)行。其次，要堅(jiān)持黨和政府在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化中的引導(dǎo)作用。正確處理市場和政府之間的關(guān)系，促進(jìn)政府在政策支持、規(guī)劃引導(dǎo)、法治保障、市場監(jiān)管等方面發(fā)揮積極有效的作用。最后，要充分激發(fā)現(xiàn)代信息技術(shù)的積極作用?，F(xiàn)今，網(wǎng)絡(luò)愈發(fā)成為廣大農(nóng)民工作和生活中必不可少的一部分。要通過建設(shè)諸如村級(jí)事務(wù)“陽光公開”的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督平臺(tái)，有效地使廣大農(nóng)民對(duì)村級(jí)權(quán)力行使監(jiān)督權(quán)。

（三）重視人力資源要素建設(shè)，從組織和執(zhí)行上筑牢鄉(xiāng)村治理的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)

第一，以基層黨組織帶頭人隊(duì)伍建設(shè)為重點(diǎn)，從廣大人民群眾中選拔出具有能力、忠于職守、腳踏實(shí)地、作風(fēng)優(yōu)良的人擔(dān)任基層黨組織書記，帶領(lǐng)廣大農(nóng)民脫貧致富。第二，培養(yǎng)多元化的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。建設(shè)一支熱愛農(nóng)村、心系農(nóng)民、熟知農(nóng)業(yè)的“三農(nóng)”工作隊(duì)伍，嚴(yán)格遵循產(chǎn)、村、人融合的要求，促進(jìn)資金、土地、人才、產(chǎn)業(yè)匯聚實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。第三，充分發(fā)揮“三鄉(xiāng)”人員在鄉(xiāng)村治理中的重要作用。要為回鄉(xiāng)、返鄉(xiāng)、下鄉(xiāng)的“三鄉(xiāng)”人員提供施展才能的平臺(tái)和機(jī)制，使“三鄉(xiāng)”人員真正發(fā)揮出在鄉(xiāng)村振興、鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化過程中的重要作用。

（四）以法治建設(shè)為抓手，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理制度和治理能力建設(shè)

第一，注重以村規(guī)民約、家規(guī)家訓(xùn)、文明公約等形式實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村各種正式制度和非正式制度的有機(jī)結(jié)合。第二，注重對(duì)涉農(nóng)制度和政策進(jìn)行有機(jī)整合，防止各行其是，有效解決涉農(nóng)制度碎片化的難題。第三，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)制度融合的速度，解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)難題，進(jìn)而為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。第四，以法治思維培養(yǎng)為依托，提升鄉(xiāng)村治理能力水平。將依法辦事的思想通過多種途徑滲透到鄉(xiāng)村治理的具體運(yùn)行中，貫徹法治思想和法治思維，從源頭上構(gòu)建和諧的鄉(xiāng)村秩序。

（五）以德治為內(nèi)容，建立健全鄉(xiāng)村治理“三治”體系，即自治、法治、德治相結(jié)合

我國鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，不僅需要對(duì)正式制度和正式組織進(jìn)行進(jìn)一步的完善，還需要最大限度發(fā)揮非正式組織和鄉(xiāng)村多樣的優(yōu)秀傳統(tǒng)文化資源的作用。要抓住鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)的機(jī)會(huì)，對(duì)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化進(jìn)行繼承和傳播，進(jìn)一步挖掘中國鄉(xiāng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的價(jià)值。不斷推動(dòng)建設(shè)黨領(lǐng)導(dǎo)下的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化。比如，通過發(fā)揮百姓議事平臺(tái)、鄉(xiāng)賢協(xié)調(diào)機(jī)制的功能作用，促進(jìn)協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村矛盾、推進(jìn)鄉(xiāng)村民主建設(shè)進(jìn)程，在建設(shè)文明鄉(xiāng)風(fēng)中不斷發(fā)揮忠孝廉潔、尊老愛幼、艱苦樸素、家和萬事興等優(yōu)秀傳統(tǒng)文化春風(fēng)化雨的效能。