開發(fā)區(qū)財(cái)政管理改革研究

陳曉琪

漳州高新區(qū)投資審計(jì)與金融發(fā)展服務(wù)中心 福建 漳州

一、引言

隨著開發(fā)區(qū)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用越來越重要，開發(fā)區(qū)事權(quán)范圍不斷擴(kuò)大，開發(fā)區(qū)財(cái)政管理體制逐步完善。但是，開發(fā)區(qū)的財(cái)政管理制度仍然有很多需要解決的問題，如體制不順暢、制度不健全、起步期財(cái)政負(fù)擔(dān)重，這些問題制約了開發(fā)區(qū)的健康發(fā)展。解決開發(fā)區(qū)財(cái)政管理體制中存在的問題，推進(jìn)開發(fā)區(qū)財(cái)政管理改革，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的開發(fā)區(qū)財(cái)政體制，有利于發(fā)揮財(cái)政職能作用，推進(jìn)開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。

二、開發(fā)區(qū)財(cái)政管理存在的問題

1.財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分不合理

大多數(shù)開發(fā)區(qū)都面臨著財(cái)權(quán)、事權(quán)劃分不合理的問題。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，開發(fā)區(qū)的事權(quán)范圍逐漸擴(kuò)大，從基礎(chǔ)建設(shè)性職能向綜合發(fā)展性職能轉(zhuǎn)變；從設(shè)立初期側(cè)重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能，轉(zhuǎn)變?yōu)楹w社會(huì)事務(wù)和綜合治理的綜合性職能，社會(huì)性財(cái)政支出占開發(fā)區(qū)財(cái)政總支出的比例不斷提高。

雖然開發(fā)區(qū)逐步建立了相對(duì)健全的財(cái)稅收入管理體系，普遍設(shè)立了財(cái)稅機(jī)構(gòu)，建立起一級(jí)財(cái)政、一級(jí)金庫的財(cái)政體制，擁有了獨(dú)立財(cái)權(quán)而不僅僅依靠上級(jí)撥款，但是財(cái)政功能卻弱于一般行政區(qū)的財(cái)政功能。某些原本屬于市本級(jí)或縣區(qū)承擔(dān)的義務(wù)，被下放到開發(fā)區(qū)，但是開發(fā)區(qū)的財(cái)權(quán)沒有進(jìn)行相應(yīng)擴(kuò)展。開發(fā)區(qū)承擔(dān)了更多事權(quán)，卻得不到充分的財(cái)力保障。

首先，財(cái)力供給無法滿足支出需求，一定程度上影響開發(fā)區(qū)的綜合發(fā)展能力。

其次，事權(quán)超載。社會(huì)保障等公共支出責(zé)任較大，弱化了開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)功能，削弱了開發(fā)區(qū)集中資源發(fā)展經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)作用。

2.激勵(lì)機(jī)制不健全

建立科學(xué)合理的激勵(lì)機(jī)制，有助于促進(jìn)地方財(cái)政良性發(fā)展。在產(chǎn)城融合的背景下，開發(fā)區(qū)管委會(huì)的事權(quán)和職能逐漸接近一般行政區(qū)管理機(jī)構(gòu)，但開發(fā)區(qū)財(cái)政管理體制仍然不夠完善，主要表現(xiàn)為激勵(lì)機(jī)制不健全。

首先，開發(fā)區(qū)在爭(zhēng)取上級(jí)轉(zhuǎn)移支付資金方面不具備優(yōu)勢(shì)。我國現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付體系中，與開發(fā)建設(shè)相關(guān)的專項(xiàng)補(bǔ)助資金很少。中央和省級(jí)轉(zhuǎn)移支付資金在下達(dá)時(shí)，未直接下達(dá)到開發(fā)區(qū)，一般是將這部分轉(zhuǎn)移支付資金按行政區(qū)劃下達(dá)到屬地政府，屬地政府再根據(jù)支付基數(shù)進(jìn)行分配。轉(zhuǎn)移支付資金渠道不夠暢通，造成對(duì)開發(fā)區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付效率低下，影響了開發(fā)區(qū)發(fā)展的積極性。

其次，在財(cái)政收入分配的過程中，上級(jí)政府統(tǒng)籌部分較大，開發(fā)區(qū)占有的部分過小，開發(fā)區(qū)的財(cái)政收入被統(tǒng)籌后，沒有建立有效的財(cái)政資金支持渠道，部分開發(fā)區(qū)因?yàn)榈胤截?cái)政支持不到位，發(fā)展效果欠佳。

3.財(cái)政負(fù)擔(dān)過重

首先，剛性支出增長，建設(shè)資金缺乏。很多開發(fā)區(qū)處在快速發(fā)展階段，支出涵蓋方方面面，無論是保障職能正常運(yùn)轉(zhuǎn)的公共服務(wù)支出，還是前期土地開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)體制，都需要持續(xù)投入大量資金。尤其是將征地拆遷作為開發(fā)建設(shè)的前提條件時(shí)，相關(guān)投入逐年上漲，財(cái)政支出的壓力不容小覷。

其次，開發(fā)區(qū)財(cái)源基礎(chǔ)薄弱，再加上國家政策調(diào)控，導(dǎo)致融資困難。開發(fā)區(qū)作為新區(qū)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)模較小，產(chǎn)業(yè)處于發(fā)展初期，產(chǎn)業(yè)規(guī)模也較小，可用財(cái)力不足。近年來隨著宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控不斷加強(qiáng)，減稅降費(fèi)政策落地，地方隱性債務(wù)監(jiān)管逐漸強(qiáng)化，專項(xiàng)債券的使用具有嚴(yán)格要求和限制，融資平臺(tái)業(yè)務(wù)空間進(jìn)一步緊縮。此外，部分開發(fā)區(qū)不再具備土地收入的征管權(quán)限，開發(fā)區(qū)的財(cái)力運(yùn)用受到很大影響。

4.預(yù)決算監(jiān)督不完善

預(yù)算法及實(shí)施條例等相關(guān)制度要求，派出機(jī)關(guān)根據(jù)本級(jí)政府授權(quán)進(jìn)行預(yù)算管理活動(dòng)，不作為一級(jí)預(yù)算，其收支納入本級(jí)預(yù)算。開發(fā)區(qū)作為市級(jí)或縣級(jí)地方政府的派出機(jī)關(guān)，預(yù)決算本應(yīng)納入上一級(jí)政府預(yù)算的審查監(jiān)督范圍，但是在實(shí)際的預(yù)決算過程中，并沒有完全按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行。

首先，開發(fā)區(qū)的預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算報(bào)告，應(yīng)當(dāng)履行的審查、批準(zhǔn)、監(jiān)督等程序不夠健全。財(cái)政預(yù)決算未向人大報(bào)告并接受人大監(jiān)督，財(cái)政管理存在預(yù)決算程序不規(guī)范、不合理的問題。

其次，當(dāng)可用財(cái)力與各項(xiàng)資金支出需求存在較大矛盾、資金壓力較大的情況下，多數(shù)開發(fā)區(qū)在編制支出預(yù)算時(shí)都存在不平衡現(xiàn)象。因?yàn)橘Y金到位不及時(shí)而不得不調(diào)整預(yù)算，預(yù)算監(jiān)督缺乏剛性，造成財(cái)政支出預(yù)算的嚴(yán)肅性和約束力不強(qiáng)、缺乏剛性，不利于預(yù)算管理工作開展。

三、開發(fā)區(qū)財(cái)政管理問題的原因分析

1.財(cái)權(quán)和事權(quán)不統(tǒng)一

我國建立了分稅制財(cái)政管理體制，要求事權(quán)和財(cái)權(quán)相匹配；在賦予相關(guān)部門事權(quán)時(shí)，應(yīng)該給予對(duì)應(yīng)的財(cái)權(quán)，即財(cái)權(quán)和事權(quán)相統(tǒng)一，確保職責(zé)明確。但是，開發(fā)區(qū)作為準(zhǔn)一級(jí)政府，與市級(jí)或?qū)俚厮诳h（區(qū)）的政府事權(quán)，容易出現(xiàn)重疊或劃分不清晰的情況。各級(jí)政府的事權(quán)和支出責(zé)任不夠明確，可能造成職責(zé)轉(zhuǎn)嫁，導(dǎo)致開發(fā)區(qū)可支配財(cái)力薄弱、支出責(zé)任重。

由于政策環(huán)境改變，開發(fā)區(qū)的財(cái)政功能也在不斷變化，逐漸從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的事權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閰^(qū)域綜合事權(quán)。在這種形勢(shì)下，滿足公眾需求、增加公共服務(wù)投入、轉(zhuǎn)變政府職能是必要的，有利于營造良好的投資環(huán)境和營商環(huán)境。然而事權(quán)范圍的變化，需要配套進(jìn)行財(cái)力和財(cái)權(quán)的變更。但是，目前部分開發(fā)區(qū)的土地出讓金收入需要納入市一級(jí)財(cái)政；更有甚者，個(gè)別開發(fā)區(qū)尚未實(shí)現(xiàn)財(cái)稅收入功能，財(cái)權(quán)和事權(quán)不相稱。

2.財(cái)政收支不均衡

隨著開發(fā)區(qū)職能不斷擴(kuò)展，開發(fā)區(qū)財(cái)政普遍存在收支矛盾，進(jìn)一步導(dǎo)致了財(cái)權(quán)與事權(quán)不相稱。影響開發(fā)區(qū)財(cái)政收入的因素較多，宏觀經(jīng)濟(jì)政策對(duì)各地方財(cái)政造成影響，新引入企業(yè)處于起步階段，稅收貢獻(xiàn)度較低，開發(fā)區(qū)財(cái)力收入增長受限。

在財(cái)政支出方面，開發(fā)區(qū)同樣面臨很多問題。首先，基礎(chǔ)設(shè)施投入較大?；A(chǔ)建設(shè)作為開發(fā)區(qū)招商引資的基礎(chǔ)，相關(guān)投入逐年上漲；優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)體制，這些都需要資金支持，財(cái)政支出的壓力較大。

其次，土地前期開發(fā)成本高。商業(yè)用地的土地出讓，受到宏觀政策影響和出讓指標(biāo)的制約，而工業(yè)用地招拍掛出讓收入與前期開發(fā)投入存在較大缺口，難以彌補(bǔ)前期開發(fā)成本。

最后，社會(huì)事務(wù)負(fù)擔(dān)較大。開發(fā)區(qū)需要加大力度進(jìn)行發(fā)展，這就需要投入大量的人力、物力、資金。要想增強(qiáng)開發(fā)區(qū)活力，促進(jìn)開發(fā)區(qū)更好更快地發(fā)展，解決開發(fā)區(qū)面臨的各種問題，公共事業(yè)投入是不可避免的。這種在短期內(nèi)基本上看不到收益，而且需要長期投入大量資金的項(xiàng)目，對(duì)于收入較少且極為不穩(wěn)定的開發(fā)區(qū)來說，收支不平衡問題尤為突出。

3.轉(zhuǎn)移支付體系不完善

我國建立了轉(zhuǎn)移支付制度，在不同區(qū)域之間進(jìn)行財(cái)力調(diào)節(jié)，用于彌補(bǔ)不同區(qū)域之間的財(cái)力不均衡。但是，開發(fā)區(qū)在爭(zhēng)取上級(jí)轉(zhuǎn)移支付資金時(shí)不具備優(yōu)勢(shì)，上級(jí)轉(zhuǎn)移支付針對(duì)開發(fā)區(qū)的專項(xiàng)資金較少。

按照現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付體系，中央和省級(jí)轉(zhuǎn)移支付資金一般按照行政區(qū)劃，直接核定分配至市級(jí)和縣級(jí)。而開發(fā)區(qū)不是一級(jí)政府，無對(duì)應(yīng)行政區(qū)劃編碼，導(dǎo)致中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付資金預(yù)算指標(biāo)，和省級(jí)及以上返還性收入，未能直接、及時(shí)下達(dá)到開發(fā)區(qū)。轉(zhuǎn)移支付資金一般按行政區(qū)劃，下達(dá)到屬地政府，再由屬地政府進(jìn)行分解，下達(dá)到開發(fā)區(qū)。在資金分配下達(dá)時(shí)，常常忽略開發(fā)區(qū)，政策延展不到開發(fā)區(qū)的現(xiàn)實(shí)困境，制約了開發(fā)區(qū)建設(shè)發(fā)展，加劇了開發(fā)區(qū)的財(cái)政收支不均衡。

4.預(yù)決算監(jiān)督主體缺位

人大監(jiān)督是規(guī)范財(cái)政預(yù)決算管理的一種有效形式，所有行政區(qū)的預(yù)算編制、預(yù)算調(diào)整、決算都需要經(jīng)過本級(jí)人大的審查、批準(zhǔn)和監(jiān)督。但是，開發(fā)區(qū)不是一級(jí)行政區(qū)，在法律上開發(fā)區(qū)不屬于一級(jí)政府。因此，開發(fā)區(qū)一般作為政府派出機(jī)構(gòu)，沒有相關(guān)法律法規(guī)明確其法律地位和行政執(zhí)法資格，也沒有建立相應(yīng)的本級(jí)人大，無法對(duì)財(cái)政預(yù)決算進(jìn)行審查和批準(zhǔn)。

雖然開發(fā)區(qū)財(cái)政普遍實(shí)現(xiàn)了一級(jí)管理、收支單列、獨(dú)立核算，但是缺少獨(dú)立的同級(jí)人大的審批和監(jiān)督，在程序上不具備完全的財(cái)政地位，導(dǎo)致開發(fā)區(qū)預(yù)決算監(jiān)督存在薄弱環(huán)節(jié)。

四、開發(fā)區(qū)財(cái)政管理的優(yōu)化建議

1.合理劃分財(cái)權(quán)和事權(quán)

首先，在市級(jí)財(cái)政與開發(fā)區(qū)財(cái)政之間，科學(xué)合理地進(jìn)行財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分。根據(jù)受益范圍、責(zé)任，以及事權(quán)的影響范圍和重要程度，進(jìn)行合理劃分。開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)的土地出讓金和城市綜合配套費(fèi)的地方留成部分，需要用于開發(fā)區(qū)建設(shè)項(xiàng)目，保證開發(fā)區(qū)的財(cái)力與事權(quán)、支出責(zé)任相匹配。

其次，合理界定開發(fā)區(qū)與所在行政管理區(qū)的職能。按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的原則，明確開發(fā)區(qū)政府的職能邊界和開發(fā)區(qū)應(yīng)承擔(dān)的公共職責(zé)，合理劃分事權(quán)范圍，進(jìn)而根據(jù)職責(zé)范圍明確財(cái)權(quán)的合理范圍，確定開發(fā)區(qū)的財(cái)政支出范圍和責(zé)任，避免開發(fā)區(qū)的支出責(zé)任過大，減輕開發(fā)區(qū)的財(cái)政支出壓力。同時(shí)，細(xì)化開發(fā)區(qū)的財(cái)政支出責(zé)任，進(jìn)一步理順街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）財(cái)權(quán)、事權(quán)和人事權(quán)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)和事權(quán)統(tǒng)一，保障開發(fā)區(qū)擁有獨(dú)立的財(cái)政決策權(quán)，提供公共產(chǎn)品及服務(wù)，促進(jìn)轄區(qū)發(fā)展，提高居民生活水平。

2.完善開發(fā)區(qū)財(cái)政體制

首先，完善獨(dú)立的一級(jí)財(cái)政管理體制。強(qiáng)化開發(fā)區(qū)的自主權(quán)，增加財(cái)政收入，在合理測(cè)算開發(fā)區(qū)財(cái)力的基礎(chǔ)上，結(jié)合開發(fā)區(qū)的實(shí)際情況完善財(cái)政體制，提高財(cái)政資金自給能力，形成具備一定規(guī)模、穩(wěn)定可靠的財(cái)政收入，為促進(jìn)開發(fā)區(qū)可持續(xù)發(fā)展提供保障。

其次，構(gòu)建完善的激勵(lì)性財(cái)政體制。增加上級(jí)政府對(duì)開發(fā)區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付比例，建立健全中央、省、市三級(jí)財(cái)政對(duì)開發(fā)區(qū)的資金支持制度。以功能定位和區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異為基礎(chǔ)，對(duì)于基礎(chǔ)條件比較差的開發(fā)區(qū)，地方財(cái)政可以給予一定的定額補(bǔ)助或特定項(xiàng)目補(bǔ)助，實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展。

最后，完善預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、國庫集中支付等制度體系。提高預(yù)算編制的科學(xué)性，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理目標(biāo)；同時(shí)，加大預(yù)算執(zhí)行力度，提升預(yù)算約束性，確保資金使用合規(guī)有效。

3.建立完善的財(cái)政監(jiān)督機(jī)制

首先，完善開發(fā)區(qū)預(yù)決算監(jiān)督的相關(guān)制度。健全開發(fā)區(qū)預(yù)決算監(jiān)督的法律法規(guī)，完善預(yù)決算監(jiān)督制度。同時(shí)，考慮開發(fā)區(qū)的特殊性，監(jiān)督程序既要有靈活性，又要保證程序合規(guī)。開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)作為上一級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，應(yīng)該將開發(fā)區(qū)的預(yù)決算監(jiān)督納入上一級(jí)人大的預(yù)決算審查范圍；開發(fā)區(qū)的財(cái)政預(yù)算、決算草案，作為上級(jí)政府財(cái)政預(yù)算、決算草案的一個(gè)組成部分，需要單獨(dú)立項(xiàng)，經(jīng)過上級(jí)人大審議；上級(jí)人大也需要按照規(guī)定，對(duì)開發(fā)區(qū)的財(cái)政預(yù)決算情況進(jìn)行日常監(jiān)督。

其次，完善財(cái)政資金監(jiān)督。一方面，完善績(jī)效管理，強(qiáng)化資金使用單位的績(jī)效意識(shí)。另一方面，建立審計(jì)機(jī)關(guān)，對(duì)開發(fā)區(qū)的財(cái)政預(yù)算情況進(jìn)行審計(jì)，將開發(fā)區(qū)的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)納入年度審計(jì)工作，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目資金使用情況的審計(jì)監(jiān)督，促進(jìn)開發(fā)區(qū)財(cái)政制度規(guī)范化，提高開發(fā)區(qū)財(cái)政管理水平。

4.實(shí)現(xiàn)開發(fā)區(qū)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展

首先，加強(qiáng)財(cái)力建設(shè)，涵養(yǎng)稅源。綜合運(yùn)用政策引導(dǎo)、體制激勵(lì)和優(yōu)質(zhì)服務(wù)等手段，發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，加快產(chǎn)業(yè)融合，打造特色開發(fā)區(qū)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，培植長遠(yuǎn)財(cái)源。

其次，盤活土地，實(shí)現(xiàn)保值增值。在加快盤整閑置土地、滿足工業(yè)用地需求的同時(shí)，優(yōu)化土地出讓結(jié)構(gòu)，增加商業(yè)用地比例，并加快開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，促進(jìn)產(chǎn)城融合。

最后，創(chuàng)新資金投入方式，對(duì)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整。強(qiáng)化宏觀調(diào)控能力，用活用好財(cái)政資金，規(guī)范財(cái)政資金的支出范圍，明確支出去向，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，壓縮非必要支出，把財(cái)政支出用于最需要的領(lǐng)域，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善投資環(huán)境，扶持高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增強(qiáng)開發(fā)區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)力。