“放管服”背景下高校科研經(jīng)費(fèi)管理的服務(wù)缺位與協(xié)同治理研究*

趙雪麗

華東理工大學(xué) 上海

一、引言

近年來，隨著我國(guó)高等教育事業(yè)的快速發(fā)展，高校承擔(dān)的科研項(xiàng)目和籌集的科研經(jīng)費(fèi)呈現(xiàn)明顯的增長(zhǎng)趨勢(shì)，科研經(jīng)費(fèi)已成為學(xué)校重要的資金來源。在此背景下，高校需要落實(shí)“放管服”改革工作，推進(jìn)教育體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化高校治理體系。

在現(xiàn)階段，高校的科研經(jīng)費(fèi)管理仍然存在一系列的弊端。比如，科研經(jīng)費(fèi)報(bào)銷困難，流程較為煩瑣，科研經(jīng)費(fèi)管理部門職能錯(cuò)位與越位。面對(duì)這些現(xiàn)實(shí)困境，在“放管服”改革背景下，高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理如何更加規(guī)范化和制度化，以便發(fā)揮科研經(jīng)費(fèi)的支持和激勵(lì)作用，從而推進(jìn)高校科學(xué)研究事業(yè)的平穩(wěn)發(fā)展，成了高校科研經(jīng)費(fèi)管理的重要目標(biāo)。

基于此，本文通過深入分析“放管服”改革背景下高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理與實(shí)踐過程中存在的問題，針對(duì)加強(qiáng)與完善科研經(jīng)費(fèi)使用和管理，提出相關(guān)優(yōu)化措施。

二、國(guó)家政策定位：高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理“放管服”的核心議題

1.科研項(xiàng)目資金管理為“放管服”改革奠定基礎(chǔ)

通過建立更加完善的科研項(xiàng)目資金管理機(jī)制，不僅能夠滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大需求，還能夠推進(jìn)高校基礎(chǔ)前沿研究、戰(zhàn)略技術(shù)研究和重大關(guān)鍵技術(shù)研究的重大突破。

2014年3月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財(cái)政科研項(xiàng)目和資金管理的若干意見》，要求改進(jìn)原有的科研項(xiàng)目資金管理模式，明確直接經(jīng)費(fèi)和間接經(jīng)費(fèi)的支出范圍，改進(jìn)項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理辦法，強(qiáng)調(diào)制度建設(shè)，強(qiáng)化項(xiàng)目承擔(dān)單位和法人的責(zé)任。

在此基礎(chǔ)上，為了進(jìn)一步推進(jìn)科技發(fā)展，要求轉(zhuǎn)變政府科技管理的相關(guān)職能。各級(jí)政府部門要簡(jiǎn)政放權(quán)，其主要職能為規(guī)劃、政策、布局、評(píng)估、監(jiān)管，通過建立合理的制度，進(jìn)行統(tǒng)一管理和評(píng)估監(jiān)管。由此，政府各部門就不再具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目管理，而是充分發(fā)揮專家和專業(yè)機(jī)構(gòu)在科技計(jì)劃項(xiàng)目管理中的積極作用。因此，通過不斷加強(qiáng)和完善科研項(xiàng)目資金管理，能夠?yàn)椤胺殴芊备母锏於ɑA(chǔ)。

2.“放管服”改革與科研項(xiàng)目資金管理的政策布局

為了進(jìn)一步加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)與科技發(fā)展的聯(lián)系，針對(duì)中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理，出臺(tái)了一系列政策。

2016年5月9日，為了推進(jìn)“放管服”改革，國(guó)務(wù)院召開全國(guó)電視電話會(huì)議。會(huì)議認(rèn)為高校和科研院所是推動(dòng)我國(guó)科技創(chuàng)新和發(fā)展的主力軍，但是由于制度制定和制度管理過于機(jī)械、僵硬，有關(guān)部門干預(yù)過多，影響了相關(guān)科研院校和研究機(jī)構(gòu)的積極性和主動(dòng)性。因此，會(huì)議進(jìn)一步要求將相關(guān)權(quán)限下放到高校和科研院所，讓科研人員能夠進(jìn)行自主管理，尤其是要擴(kuò)大經(jīng)費(fèi)使用、成果處置、職稱評(píng)審、薪酬分配、設(shè)備采購(gòu)、學(xué)科專業(yè)設(shè)置等方面的自主權(quán)。不難看出，會(huì)議內(nèi)容強(qiáng)調(diào)了科研人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展方面的激勵(lì)政策，有利于促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化，從而為科研人員創(chuàng)造寬松的條件。

2016年7月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見》，再次強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持“放管服”改革，并細(xì)化了科研項(xiàng)目資金發(fā)放的“位點(diǎn)”，要求簡(jiǎn)化預(yù)算編制，下放預(yù)算調(diào)劑權(quán)限，提高間接費(fèi)用比重，加大績(jī)效激勵(lì)力度，明確勞務(wù)費(fèi)開支范圍，不設(shè)比例限制，改進(jìn)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金留用處理方式，規(guī)范管理橫向經(jīng)費(fèi)。與此同時(shí)，還要求通過穩(wěn)定提高基本工資、加大績(jī)效工資分配激勵(lì)力度、落實(shí)科技成果轉(zhuǎn)化獎(jiǎng)勵(lì)等激勵(lì)措施，促進(jìn)科研人員收入構(gòu)成更加具有整體性，收入與崗位職責(zé)、工作業(yè)績(jī)、公共服務(wù)、社會(huì)貢獻(xiàn)等相關(guān)，從而體現(xiàn)知識(shí)價(jià)值。

3.優(yōu)化科研管理與提升科研績(jī)效的若干政策

2018年7月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績(jī)效若干措施的通知》，明確了以下內(nèi)容：第一，在科研項(xiàng)目申報(bào)和管理過程中，簡(jiǎn)化科研項(xiàng)目申報(bào)程序，減少不必要的項(xiàng)目申報(bào)材料；第二，項(xiàng)目管理專業(yè)機(jī)構(gòu)嚴(yán)格依據(jù)任務(wù)書，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)，通過合并財(cái)務(wù)驗(yàn)收和技術(shù)驗(yàn)收，由第三方中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行結(jié)題財(cái)務(wù)審計(jì)，優(yōu)化審計(jì)結(jié)果；第三，推行“材料一次報(bào)送”簡(jiǎn)化制度，通過數(shù)據(jù)和信息管理系統(tǒng)，不得提交過時(shí)、無效和重復(fù)的材料；第四，增強(qiáng)科研人員更多技術(shù)路線的決策權(quán)；第五，賦予科研單位科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理的使用自主權(quán)。

2021年8月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于改革完善中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理的若干意見》，要求項(xiàng)目管理部門的科研項(xiàng)目管理，從重過程向重結(jié)果轉(zhuǎn)變；通過加強(qiáng)分類績(jī)效評(píng)價(jià)，健全差異化的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為項(xiàng)目調(diào)整、后續(xù)支持的重要依據(jù)，進(jìn)一步強(qiáng)化績(jī)效導(dǎo)向。

三、服務(wù)缺位：高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理的錯(cuò)位與越位

1.預(yù)算經(jīng)費(fèi)撥付不及時(shí)，影響經(jīng)費(fèi)使用效率

目前，從高校的科研經(jīng)費(fèi)劃撥情況來看，無論是從財(cái)政部門下?lián)艿目蒲薪?jīng)費(fèi)，還是科技服務(wù)和咨詢項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，都存在經(jīng)費(fèi)劃撥不及時(shí)的問題。這是因?yàn)榭蒲胁块T與財(cái)務(wù)部門在科研申請(qǐng)、項(xiàng)目立項(xiàng)、經(jīng)費(fèi)撥付等環(huán)節(jié)中，信息傳遞不及時(shí)，各個(gè)部門的信息沒有共享，導(dǎo)致了項(xiàng)目資金撥付進(jìn)度滯后。

按照高校科研經(jīng)費(fèi)管理的“放管服”政策要求，項(xiàng)目承接單位提供具體的項(xiàng)目合同或立項(xiàng)書等文件材料作為支撐，向本級(jí)的財(cái)政部門提出劃撥經(jīng)費(fèi)的申請(qǐng)，經(jīng)過財(cái)政部門的材料審核之后，再劃轉(zhuǎn)到本單位。但是，在這個(gè)經(jīng)費(fèi)的申請(qǐng)及劃撥過程中，由于信息共享問題，往往導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)不能及時(shí)劃撥。教育部下?lián)艿目蒲薪?jīng)費(fèi)，一半在2月底劃撥到各個(gè)高校，高校二次分配到科研團(tuán)隊(duì)通常在3月中旬。相關(guān)經(jīng)費(fèi)屬于零余額賬戶支出，不能預(yù)付、墊付、調(diào)賬，一季度基本無法使用。相關(guān)經(jīng)費(fèi)屬于年度預(yù)算經(jīng)費(fèi)，每個(gè)月有執(zhí)行率考核，每個(gè)季度也有執(zhí)行率考核。經(jīng)費(fèi)的特殊性影響了經(jīng)費(fèi)使用效率。

2.多部門管理，流程復(fù)雜，手續(xù)重復(fù)

科研經(jīng)費(fèi)管理和使用涉及許多職能部門，每個(gè)職能部門都有一套管理體系，每個(gè)職能部門擁有自己的管理系統(tǒng)，信息不互通、數(shù)據(jù)不共享、管理不同步，導(dǎo)致科研人員重復(fù)勞動(dòng)。由于信息不對(duì)稱問題，科研人員需要花費(fèi)較多的時(shí)間和精力，導(dǎo)致科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的管理效率低下。

第一，缺少一站式服務(wù)，線上審批手續(xù)比較分散，科研人員需要往返多個(gè)部門進(jìn)行審批，嚴(yán)重影響科研工作效率。

第二，一份采購(gòu)合同簽章，如果線下辦理基本一天能解決，但是線上審批的話至少一周，甚至更長(zhǎng)時(shí)間，嚴(yán)重影響工作效率。

第三，在申報(bào)過程中數(shù)據(jù)難以共享，導(dǎo)致材料重復(fù)申報(bào)，各部門難以協(xié)調(diào)，影響科研項(xiàng)目進(jìn)度。

3.科研經(jīng)費(fèi)管理規(guī)定存在矛盾

科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用以后，需要接受項(xiàng)目審計(jì)。在審計(jì)過程中會(huì)暴露一些問題，主要問題如下。

第一，在科研項(xiàng)目立項(xiàng)多元化背景下，審計(jì)制度本身的依據(jù)與標(biāo)準(zhǔn)不明確，審計(jì)事務(wù)出現(xiàn)了“一刀切”現(xiàn)象。首先，沒有任何相關(guān)的財(cái)務(wù)制度規(guī)定，測(cè)試加工費(fèi)報(bào)銷手續(xù)要件中需要包含測(cè)試報(bào)告。其次，測(cè)試報(bào)告不適合放在財(cái)務(wù)憑證中，需要保證科學(xué)研究的保密性。最后，在審計(jì)過程中，審計(jì)部門要求項(xiàng)目負(fù)責(zé)人提供隱去保密和關(guān)鍵數(shù)據(jù)的測(cè)試報(bào)告。

第二，實(shí)驗(yàn)材料、測(cè)試加工等采購(gòu)招投標(biāo)制度缺失。高校參照政府采購(gòu)貨物和服務(wù)的招投標(biāo)管理辦法，制定了高校采購(gòu)貨物和服務(wù)招投標(biāo)管理辦法，分段進(jìn)行采購(gòu)招投標(biāo)管理，超出校級(jí)招投標(biāo)金額的，直接納入政府采購(gòu)范圍。在科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)審計(jì)中，如果沒有經(jīng)過招投標(biāo)采購(gòu)，要求提供證明“急需”的相關(guān)材料。

第三，團(tuán)隊(duì)承擔(dān)的較大金額的科研項(xiàng)目，容易觸碰經(jīng)費(fèi)控制原則。比如，一個(gè)50人的科研團(tuán)隊(duì)，承擔(dān)國(guó)家級(jí)重大攻關(guān)項(xiàng)目，如果每個(gè)成員采購(gòu)1萬元同類實(shí)驗(yàn)材料，就超過50萬元上限，本年度里再購(gòu)買任何同類實(shí)驗(yàn)材料，都要進(jìn)行校級(jí)采購(gòu)招投標(biāo)。

四、協(xié)同治理：多部門協(xié)同為科研實(shí)踐全過程服務(wù)

根據(jù)“放管服”的相關(guān)要求，高校的科研經(jīng)費(fèi)管理流程要進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，職能也要進(jìn)一步優(yōu)化。“放管服”改革要求高校在科研經(jīng)費(fèi)管理政策允許的范圍內(nèi)，制訂適合高?？蒲惺聵I(yè)發(fā)展的經(jīng)費(fèi)管理方案，逐步下放科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算的調(diào)劑權(quán)等，為科研事業(yè)發(fā)展提供服務(wù)。

1.設(shè)置科研助力崗位

首先，設(shè)立專職科研助理崗位，明確科研助理的工作職責(zé)。高校需要明確科研助理的角色定位，而不是由財(cái)務(wù)退休返聘人員或?qū)W生擔(dān)任。同時(shí)，通過科研助理，建立科研管理培訓(xùn)機(jī)制，由學(xué)校統(tǒng)籌，科研院、財(cái)務(wù)處、審計(jì)處、實(shí)驗(yàn)室管理與裝備處、法務(wù)辦等職能部門形成有效分工，組織開展具有針對(duì)性的科研經(jīng)費(fèi)管理的專業(yè)培訓(xùn)。通過科研財(cái)務(wù)助理隊(duì)伍建設(shè)，可以實(shí)現(xiàn)各個(gè)部門的信息交流，增強(qiáng)部門之間的協(xié)調(diào)配合。

其次，完善科研助理持證上崗制度?？蒲兄砩蠉徢埃仨毿逎M培訓(xùn)課程學(xué)分，考試合格頒發(fā)科研助理上崗證。完善科研助理聘用、管理、考核制度，使科研助理成為科研項(xiàng)目管理隊(duì)伍的固定人員?？蒲兄淼膶I(yè)素質(zhì)與科研經(jīng)費(fèi)管理能力，直接影響高校的科研經(jīng)費(fèi)管理水平。

2.構(gòu)建科研實(shí)踐與精準(zhǔn)服務(wù)的互補(bǔ)架構(gòu)

首先，高校制定的科研經(jīng)費(fèi)管理制度，應(yīng)該與國(guó)家相關(guān)政策文件同步，落實(shí)國(guó)家相關(guān)要求，避免制度矛盾。

其次，科研經(jīng)費(fèi)管理制度涉及高校多個(gè)職能部門，需要這些職能部門單獨(dú)制定執(zhí)行制度，規(guī)范科研經(jīng)費(fèi)使用的各個(gè)環(huán)節(jié)。各項(xiàng)制度之間必須精準(zhǔn)互補(bǔ)，避免制度之間存在矛盾。

最后，在科研項(xiàng)目立項(xiàng)多元化的背景下，少數(shù)部門的工作要求與高校科研管理制度之家存在差異。對(duì)于存在的非常規(guī)科研經(jīng)費(fèi)，通過采取事前溝通、過程匯報(bào)、結(jié)題預(yù)審的方式，避免系統(tǒng)性矛盾影響科研項(xiàng)目實(shí)施。

3.構(gòu)建多部門協(xié)同實(shí)踐創(chuàng)新體系

首先，應(yīng)該構(gòu)建多部門協(xié)同實(shí)踐創(chuàng)新體系，建立信息互通、數(shù)據(jù)共享、管理同步、功能完善的一站式服務(wù)體系?？蒲许?xiàng)目實(shí)現(xiàn)立項(xiàng)審批、合同簽審、采購(gòu)招投標(biāo)、采購(gòu)審核、預(yù)算調(diào)整、財(cái)務(wù)報(bào)銷、審計(jì)監(jiān)管的集成管理，提高科研項(xiàng)目管理效率。

其次，建立規(guī)范的科研經(jīng)費(fèi)使用流程，通過優(yōu)化各個(gè)職能部門的審批手續(xù)，避免一份材料多次提交、重復(fù)提交、重復(fù)審批，提高科研項(xiàng)目管理效率。

最后，通過各職能部門的聯(lián)合協(xié)同，建立科研經(jīng)費(fèi)管理一站式服務(wù)機(jī)制，簡(jiǎn)化科研經(jīng)費(fèi)管理流程。同時(shí)，各職能部門加強(qiáng)線上審批，實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程服務(wù)。比如，很多高校已經(jīng)建立了科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的網(wǎng)上預(yù)約報(bào)銷系統(tǒng)，提升了科研人員的經(jīng)費(fèi)報(bào)銷效率。

五、結(jié)語

綜上所述，高校積極落實(shí)“放管服”改革的相關(guān)要求，是推進(jìn)教育體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化高校治理體系的重要路徑。由于信息不對(duì)稱和共享機(jī)制缺失，導(dǎo)致科研管理部門和財(cái)務(wù)部門難以協(xié)同管理，從而出現(xiàn)了科研經(jīng)費(fèi)管理的服務(wù)缺位現(xiàn)象。具體表現(xiàn)為：預(yù)算經(jīng)費(fèi)撥付不及時(shí)，影響經(jīng)費(fèi)使用效率；科研經(jīng)費(fèi)使用流程復(fù)雜、手續(xù)重復(fù)；科研經(jīng)費(fèi)管理規(guī)定存在矛盾。

為了加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)管理，需要在“放管服”改革背景下，優(yōu)化高校科研經(jīng)費(fèi)管理的流程，明確科研部門與財(cái)務(wù)部門的工作職能，簡(jiǎn)化科研經(jīng)費(fèi)的審批流程，增強(qiáng)科研人員的經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)，實(shí)現(xiàn)多部門的協(xié)同治理，營(yíng)造積極高效的科研工作氛圍。

為了推進(jìn)科研經(jīng)費(fèi)管理全鏈條、全過程改革，需要設(shè)置科研助力崗位，構(gòu)建科研實(shí)踐與精準(zhǔn)服務(wù)的互補(bǔ)架構(gòu)，建立多部門協(xié)同實(shí)踐創(chuàng)新體系，從而建立“準(zhǔn)確站位、服務(wù)到位、協(xié)同前位”的科研經(jīng)費(fèi)管理體系，真正做到“放得準(zhǔn)、管得嚴(yán)、服到位”，促進(jìn)高?？沙掷m(xù)發(fā)展。