農村義務教育學校教育經費預算管理探析

舒景峰

羅田縣財政局 湖北 羅田

隨著農村義務教育改革發(fā)展，預算管理不斷完善，但在實際工作中預算管理不全面、不規(guī)范、不透明等問題依然存在，應深入推進農村義務教育學校預算管理一體化改革，健全預算管理機制，提高預算保障水平，為農村義務教育學校高質量發(fā)展提供必要支持。

一、農村義務教育學校預算管理的意義

農村義務教育學校預算反映了農村義務教育事業(yè)的發(fā)展計劃和規(guī)模，反映了農村義務教育學校對教育經費的需求，貫穿于預算編制和執(zhí)行的全過程，是農村義務教育學校財務管理活動的前提和基礎。規(guī)范農村義務教育學校教育經費預算管理，構建農村義務教育學校的預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督管理體系，具有十分重要的意義。

完善農村義務教育學校預算管理，深入推進預算管理一體化改革，有利于優(yōu)化公共財政支出結構，合理配置農村義務教育學校的公共教育資源，有助于各級政府明確農村義務教育經費投入的責任，建立各級政府合理分擔農村義務教育經費的機制，增強農村義務教育經費保障能力。這對完善“以縣為主”的農村義務教育學校預算管理體制，促進農村義務教育持續(xù)、優(yōu)質、均衡發(fā)展有著深遠的意義。同時，有利于促進教育主管部門、農村義務教育學校加強預算編制、執(zhí)行和監(jiān)督管理；有利于統(tǒng)籌安排預算經費，提高教育經費使用效益；有利于增強農村義務教育學校預算透明性，提升農村義務教育學校支出的計劃性、約束性。農村義務教育學校預算一經批復，具備法律的嚴肅性，必須嚴格執(zhí)行，有利于農村義務教育學校教育教學活動正常開展。

二、農村義務教育學校教育經費預算管理中存在的問題

1.預算單位不重視

根據(jù)預算法相關內容，政府及相關部門應嚴格按照規(guī)定要求完成預算編制。當前，我國實行“一級政府一級預算”，而農村義務教育學校是縣一級政府教育主管部門下屬的預算單位，應依規(guī)編制單位預算，是縣一級政府教育主管部門預算的重要組成部分。而在實際工作中，由于培訓、宣傳不到位，導致農村義務教育學校對預算管理了解不全面、重視程度不高、預算管理體系不完善，沒有發(fā)揮實際作用。

2.預算理念滯后

農村義務教育學校預算管理是全局性與基層性相結合的工作，前瞻性強，預算編制需要全局視野和精細思維，以及學校管理層和各部門密切配合。由于學校存在“重錢輕管”意識和專業(yè)人員缺乏等問題，預算編制往往比較粗放，缺乏科學化、精細化的預算管理理念。隨著農村義務教育保障新機制的實施，國家從制度層面對農村義務教育學校預算編制的原則、流程、內容、方法進行了規(guī)范，同時也加強了宣講、培訓，但是依然有一些學校存在理念偏差，把預算管理作為向上級部門申請資金撥款的渠道，沒有結合學校實際情況編制預算方案，嚴重影響預算執(zhí)行效果。

3.預算編制不規(guī)范

規(guī)范預算管理應保證預算編制的規(guī)范性、完整性、科學性，但目前大部分學校的預算編制不夠全面。有的學校注重眼前利益，沒有立足于長遠發(fā)展，預算編制只考慮學校正常運行需要，并未將致力于事業(yè)發(fā)展的專項教育經費納入預算支出計劃；有的學校隨意擴大支出，或隱瞞收入；有的學校預算編制過于粗放，缺少收支明細。預算編制內容和項目缺乏完整性、科學性，容易導致經費支出不合理，甚至引發(fā)經費占用、挪用的問題，影響農村義務教育的長遠發(fā)展。

4.預算審批不健全

為保證預算管理的規(guī)范性、科學性，應按“兩上兩下”的預算審批流程進行，便于財政部門更好地了解學校教育經費收支情況，有助于教育部門及學校與財政部門溝通對接、咨詢有關政策、反饋意見建議。但在實際工作中，由于農村義務教育經費管理的主體責任落實不到位，監(jiān)督主體不明確，職責劃分不清晰，部分地方仍沿用“一上一下”的管理模式，根據(jù)學校人數(shù)、教育經費標準，直接進入“二上”環(huán)節(jié)，預算審批流程的合理性得不到保障，難以實現(xiàn)信息在各個部門之間有效分享，使得各部門之間銜接不到位，預算審批流于形式。

5.預算執(zhí)行不嚴格

有的農村義務教育學校編制的預算與學校實際情況和發(fā)展需要不符，無法落實執(zhí)行。有的學校雖然預算編制得比較全面，但是執(zhí)行不到位，隨意擴大支出范疇，提高支出標準。例如，對于部分特定項目支出，缺乏科學的收支計劃，不利于后期執(zhí)行，而且隨意增加預算，預算編制流于形式，無法發(fā)揮實際效用。從當前情況看，普遍存在預算編制不完整、追加預算比例大、預算執(zhí)行效果不佳等問題；由于缺乏完善的預算管理體系，資金流向與預算支出事項不符，存在資金使用混亂甚至體外循環(huán)的問題；事前管理不到位，事中執(zhí)行不嚴格，事后審計不細致，總體執(zhí)行率偏低，績效較差。

6.監(jiān)督管理不到位

按現(xiàn)行預算管理模式，教育主管部門和農村義務教育學校是預算執(zhí)行的主體，人大、財政、審計負有監(jiān)督管理職責。而在實際工作中，由于學校數(shù)量多、布局分散、監(jiān)督力量有限，難以延伸到所有學校、每個事項，基本靠教育主管部門實施監(jiān)管，很多監(jiān)督管理工作沒有實質性開展，導致監(jiān)管缺失。

三、農村義務教育學校教育經費預算管理的優(yōu)化措施

1.建立預算管理長效機制

建立農村義務教育經費保障機制是一項系統(tǒng)工程，涉及財政部門、教育部門、農村義務教育學校等責任主體，各責任主體必須明確職責，各司其職，共同構建農村義務教育學校的預算管理長效機制。

各級政府要落實主體責任；財政部門應按照有關政策和要求，落實預算管理責任。按規(guī)定批復農村義務教育學校預算，及時撥付經費，對農村義務教育學校預算執(zhí)行情況監(jiān)督進行檢查，對預算執(zhí)行效果進行績效考核評價。

教育主管部門履行主管責任；組織、指導農村義務教育學校編制預算，兼顧不同規(guī)模學校的特點，向薄弱學校傾斜，保證較小規(guī)模學校和教學點的基本需求；根據(jù)縣級財政部門下達的預算經費，及時批復各農村義務教育學校預算；加強教育經費使用管理和監(jiān)督，對農村義務教育學校的預算執(zhí)行情況進行檢查和內部審計。

農村義務教育學校應履行主體責任，組織學校教務、總務、財務等部門和教師代表研究確定預算，并在規(guī)定的時間內報送教育主管部門和財政部門；根據(jù)學校的實際情況，按批準的年度預算向財政部門申報用款計劃，按要求定期報送預算執(zhí)行情況表；主動加強財務管理，實行財務公開，開展績效自評，確保資金使用效益，履行“誰花錢、誰負責”的主體責任。

2.科學合理地編制預算

農村義務教育學校預算編制是預算管理的起點，也是預算管理的關鍵環(huán)節(jié)，其質量決定后續(xù)預算執(zhí)行情況，影響預算監(jiān)督。強化農村義務教育學校預算管理，必須把好預算編審關。

農村義務教育學校預算編制要真實可靠，既要做到實事求是、穩(wěn)妥可靠，又要量入為出、收支平衡，以學校發(fā)展規(guī)模為依據(jù)，對每一個項目指標進行精準測算，力求數(shù)據(jù)真實準確。在編制預算時，要結合近三年實際取得的收入并考慮增收、減收等因素，對沒有把握的數(shù)據(jù)要審慎，不能隨意夸大或隱瞞收入；支出要按規(guī)定標準，結合近三年實際支出情況測算，不得虛增或虛列支出，保工資、保運轉、保安全等必要的支出預算要打足，不能預留“硬”缺口。農村義務教育學校預算編制要全面完整，要將學校的財政撥款資金和其他依法取得的收入及相應的支出全部納入預算，不重復、不遺漏，統(tǒng)一管理，統(tǒng)籌安排，不得在預算之外保留收支項目。

農村義務教育學校預算編制要突出重點，合理安排各項資金。按照保工資、保運轉、保安全、保發(fā)展的順序，先保證基本支出，后安排項目支出；先重點、急需項目，后一般項目。在確保人員基本工資、國家規(guī)定的各種津貼補貼、離退休人員的離退休費、保證學校教學活動正常運轉、維持正常教學秩序所必需的經費支出后，再安排為實現(xiàn)學校發(fā)展計劃所必需的項目支出等。項目支出應根據(jù)財力情況，按輕重緩急的原則進行統(tǒng)籌安排。

農村義務教育學校預算編制要科學合理，預算收入預測要穩(wěn)妥可靠，預算支出安排要科學，要有利于學校的健康、可持續(xù)發(fā)展。預算編制流程要科學，既要保證預算質量，也要提高編制效率。預算編制方法、核定方式要科學，項目支出要按輕重緩急排序，科學論證，合理選擇項目。

3.規(guī)范預算編制流程

在組織農村義務教育學校預算編制工作時，必須規(guī)范“二上二下”流程，讓學校、教育主管部門、財政部門之間有效溝通，為編制農村義務教育學校預算提供保障。

農村義務教育學校根據(jù)基本情況和事業(yè)發(fā)展需求，編制年度預算計劃，經教育主管部門審核形成“一上”數(shù)據(jù)。縣級財政部門根據(jù)教育主管部門匯編上報的預算計劃，統(tǒng)籌安排農村的義務教育經費，編制縣本級財政預算初步方案，報縣級人民政府審定，經批準后下達預算控制數(shù)，形成“一下”數(shù)據(jù)。教育主管部門將財政部門下達的預算控制數(shù)分配給所屬各農村義務教育學校，安排布置各學校調整年度預算計劃。各學校根據(jù)預算控制數(shù)及“一上”數(shù)據(jù)編制預算計劃，經教育主管部門審核形成“二上”數(shù)據(jù)?？h級財政部門審核匯總各部門預算草案，經人大審議形成“二下”預算批復，并及時下達到各農村義務教育學校。“二上二下”應環(huán)環(huán)相扣，上下銜接，形成“二上二下”流程預算文本，明確職責。

4.嚴格執(zhí)行預算

農村義務教育學校的各項收支必須嚴格按批復的預算執(zhí)行，不可隨意修改；確實需要調整預算的，必須經財政部門審批后按照相關規(guī)定和流程執(zhí)行，增強預算剛性。一方面，增強單位負責人的法律意識，使其認識到預算執(zhí)行的法律效力。確保學校每筆支出都嚴格按照預算方案執(zhí)行，做到“先預算后支出、無預算不支出”。另一方面，全面推行預算管理一體化改革，將農村義務教育學校預算制度與信息系統(tǒng)建設緊密結合，規(guī)范基礎信息、預算安排、資金撥付使用、財務核算和決算等各環(huán)節(jié)業(yè)務，通過將預算經費管理嵌入信息系統(tǒng)，強化預算約束，為農村義務教育學校嚴格執(zhí)行預算提供技術支撐。

5.完善預算管理監(jiān)督體系

預算監(jiān)督是預算管理的重要一環(huán)，應從建立預算公開制度、強化內部控制、突出績效管理等方面著手，建立全方位、多層次的立體監(jiān)管體系，對預算編制、調整、執(zhí)行實施全過程監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)問題并及時糾正。

農村義務教育學校應建立公示制度，增強信息透明度。學校的收支要公開、透明；學校的經常性支出要建立科學的定員定額體系，從而實現(xiàn)預算分配標準化。

農村義務教育學校預算管理要突出績效，應建立預算項目績效考評制度，對預算執(zhí)行過程和完成結果進行考核，提高資金的使用效益。在學校項目申報階段，財政部門和教育主管部門要組織相關人員對項目進行科學性論證；在項目執(zhí)行階段，各學校要建立嚴格的內部控制制度、重大項目建設成果和支出報告制度，以便財政部門和教育主管部門對項目進程及資金使用情況進行監(jiān)督和考核評價；在項目完成后，財政部門和教育主管部門要及時組織驗收和總結，并將項目完成情況和績效考評結果作為以后年度審批立項的參考依據(jù)，強化預算資金使用過程監(jiān)督和效益分析，促使預算資金安排由“重分配”向“分配與管理并重”轉變。

農村義務教育學校應建立內部控制制度，將預算管理與內部控制制度有機結合。學校要建立監(jiān)督工作小組，由專職人員負責對預算編制和預算執(zhí)行情況進行全方位監(jiān)督，并根據(jù)工作中的問題和疏漏，提出有針對性的改進措施。審計等職能監(jiān)管部門要加強事前、事中、事后審計檢查，強化執(zhí)紀問責，通過監(jiān)管引導學校力爭先進，加強預算管理，發(fā)揮財政資金的保障支撐作用。

總而言之，教育事業(yè)發(fā)展需要充足的財政資金支持，而通過加強預算管理，完善管理體系，能夠促進農村義務教育學校教育事業(yè)更好發(fā)展。農村義務教育學校管理人員應強化預算管理意識，開源節(jié)流，實現(xiàn)資源科學分配，促進教育水平不斷提高。