西藏應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)謅議*

楊 薇

2003年以來，西藏應(yīng)急預(yù)案體系經(jīng)歷了從“無”到“有”、從“有”到“全”、從“全”到“優(yōu)”的發(fā)展歷程，實(shí)現(xiàn)了里程碑式的跨越發(fā)展［1］。西藏的突發(fā)公共事件除了具有不確定性、危害性、緊迫性等共性特征外，還具有地域性、民族性、隱蔽性等個(gè)性特征。應(yīng)急管理的主要任務(wù)是如何有效預(yù)防和應(yīng)對(duì)各類突發(fā)公共事件，將突發(fā)公共事件的負(fù)面影響降到最低。預(yù)防和應(yīng)急準(zhǔn)備是突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)的第一階段，從某種意義上說也是最重要的階段，應(yīng)急預(yù)案是這一階段的核心，科學(xué)有效的應(yīng)急預(yù)案體系在整個(gè)突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)之中的地位和作用可見一斑。

制定應(yīng)急預(yù)案是應(yīng)急工作有序高效開展的前提和基礎(chǔ)。應(yīng)急預(yù)案是針對(duì)可能發(fā)生的突發(fā)公共事件預(yù)先制定的應(yīng)對(duì)方案，以確保迅速、有序和有效地開展應(yīng)急救援行動(dòng)，減少人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失。應(yīng)急預(yù)案的基礎(chǔ)是對(duì)突發(fā)公共事件的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別，對(duì)突發(fā)公共事件可能造成的后果和損失進(jìn)行評(píng)估，事先明確應(yīng)急處理主體的責(zé)任，確認(rèn)應(yīng)急救援人員、技術(shù)、設(shè)備、設(shè)施、物資和救援行動(dòng)到位，并對(duì)應(yīng)急指揮和協(xié)調(diào)作出預(yù)先安排。西藏還面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，自然災(zāi)害易發(fā)頻發(fā)，自然環(huán)境惡劣，社會(huì)環(huán)境復(fù)雜，反分裂斗爭(zhēng)形勢(shì)嚴(yán)峻等狀況，加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)對(duì)西藏具有特殊的現(xiàn)實(shí)意義。推進(jìn)西藏應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)是一個(gè)漫長(zhǎng)而復(fù)雜的過程，當(dāng)前西藏應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)存在的不足，也將成為今后西藏應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)的方向。

一、西藏應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)的基本情況

習(xí)近平總書記在中央第七次西藏工作座談會(huì)上明確指出：“堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，鑄牢中華民族共同體意識(shí)，提升發(fā)展質(zhì)量，保障和改善民生，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，加強(qiáng)黨的組織和政權(quán)建設(shè)，確保國(guó)家安全和長(zhǎng)治久安，確保人民生活水平不斷提高，確保生態(tài)環(huán)境良好，確保邊防鞏固和邊境安全，努力建設(shè)團(tuán)結(jié)富裕文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化新西藏。”［2］這為西藏應(yīng)急管理工作指明了方向和目標(biāo)。為強(qiáng)化社會(huì)大局安全穩(wěn)定，全面提升政府維穩(wěn)處突的能力和水平，實(shí)現(xiàn)西藏長(zhǎng)治久安，按照《中共西藏自治區(qū)委員會(huì)關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十四五”規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》的要求，應(yīng)急處突預(yù)案體系要更加科學(xué)完善，應(yīng)對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)案方案要更為健全［3］，因此，必須從國(guó)家發(fā)展的戰(zhàn)略高度，圍繞維護(hù)西藏社會(huì)穩(wěn)定和各族人民的根本利益，不斷推進(jìn)西藏應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)，使得西藏的應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)與西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相匹配。

第一，應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)取得了重要進(jìn)展。在“分類指導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)”的基本框架下，圍繞西藏地方應(yīng)急處置的需要，遵循國(guó)家應(yīng)急預(yù)案體系的要求，依托西藏各級(jí)黨政部門，依靠科技創(chuàng)新，西藏建立了以地方綜合應(yīng)急預(yù)案為指導(dǎo)的應(yīng)急預(yù)案體系，包括自治區(qū)級(jí)和地市級(jí)總體預(yù)案、專項(xiàng)預(yù)案和部門預(yù)案，以及基層各級(jí)各類應(yīng)急預(yù)案。近年來，西藏制定了包括專項(xiàng)、部門、地方、單位等各類應(yīng)急預(yù)案近5000個(gè)，已基本建成覆蓋自治區(qū)、市（地）、區(qū)（縣）三級(jí)的應(yīng)急預(yù)案體系。［4］

第二，應(yīng)急預(yù)案發(fā)揮了重要的社會(huì)凝聚作用。在應(yīng)急管理體系建設(shè)初期，應(yīng)急預(yù)案承擔(dān)了應(yīng)急管理體制、機(jī)制和法制的功能。隨著西藏應(yīng)急預(yù)案體系的快速發(fā)展，極大地促進(jìn)了各級(jí)各類應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)建設(shè)和體制機(jī)制的完善，加強(qiáng)了各級(jí)政府部門和企事業(yè)單位的應(yīng)急協(xié)同力量，單位、社會(huì)組織和基層組織也可以參與到突發(fā)公共事件的預(yù)防和處置，全面推進(jìn)了西藏應(yīng)急管理實(shí)踐。從最終結(jié)果上看，突發(fā)公共事件發(fā)生后，各級(jí)政府、有關(guān)部門、單位組織和各類人員可以進(jìn)入應(yīng)急狀態(tài)，按照應(yīng)急預(yù)案開展處置工作。

第三，應(yīng)急預(yù)案的編制逐漸成為社會(huì)共識(shí)。隨著西藏應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)的不斷完善及其社會(huì)作用日益突出，社會(huì)各界越來越重視應(yīng)急預(yù)案。應(yīng)急預(yù)案的編制和完善已成為各級(jí)政府、有關(guān)部門和大多數(shù)行業(yè)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的自覺行為?？拐鹁葹?zāi)、防汛抗旱、森林防火、交通運(yùn)輸、安全生產(chǎn)、衛(wèi)生應(yīng)急等領(lǐng)域的應(yīng)對(duì)思想也從原來的“要我編預(yù)案”不斷轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔乙庮A(yù)案”。企業(yè)、社區(qū)、學(xué)校等基層單位普遍把應(yīng)急預(yù)案建設(shè)作為加強(qiáng)管理的重要組成部分，納入日常工作。一些地方在非常規(guī)突發(fā)公共事件發(fā)生后，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，相互借鑒，制定應(yīng)急預(yù)案。區(qū)內(nèi)區(qū)域間應(yīng)急管理聯(lián)動(dòng)機(jī)制也把將應(yīng)急預(yù)案的編制作為應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的重要基礎(chǔ)，通過應(yīng)急預(yù)案明確分工和責(zé)任，完善應(yīng)對(duì)機(jī)制，增強(qiáng)響應(yīng)能力。［5］

第四，西藏應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)目標(biāo)。應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)作為一項(xiàng)整體性工作，旨在整合區(qū)域內(nèi)各級(jí)各類應(yīng)急預(yù)案，建立政令統(tǒng)一、責(zé)任明確、指揮順暢、配合有序、反應(yīng)靈敏、處置及時(shí)的突發(fā)公共事件應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，提高突發(fā)公共事件預(yù)防和處置能力，最大限度地減少其造成的危害，有效維護(hù)國(guó)家安全和人民生命財(cái)產(chǎn)安全，促進(jìn)西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)治久安和高質(zhì)量發(fā)展，建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化新西藏。

二、西藏應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)存在的不足

近年來，西藏應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)雖然取得了一些成績(jī)，但作為一項(xiàng)新生事物，西藏應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)還不完善。

（一）應(yīng)急預(yù)案操作性較差

應(yīng)急預(yù)案本質(zhì)上是一種風(fēng)險(xiǎn)管理工具。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不僅是消除和預(yù)防各類突發(fā)公共事件發(fā)生的基礎(chǔ)，也是保證應(yīng)急預(yù)案體系的針對(duì)性和可操作性，確保應(yīng)急預(yù)案發(fā)揮應(yīng)急響應(yīng)指南功能的前提。［6］因此，在應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)的過程中，地方部門編制應(yīng)急預(yù)案應(yīng)當(dāng)在確定致災(zāi)因子、開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和調(diào)查應(yīng)急資源的基礎(chǔ)上進(jìn)行，這便要求應(yīng)急預(yù)案具備較強(qiáng)的針對(duì)性，而不具有適用于不同風(fēng)險(xiǎn)場(chǎng)景和應(yīng)急資源儲(chǔ)備的普適性。

在現(xiàn)實(shí)中，西藏現(xiàn)有預(yù)案內(nèi)容同質(zhì)化嚴(yán)重，缺乏針對(duì)性、可操作性不強(qiáng)的問題比較嚴(yán)重。部分機(jī)構(gòu)編制預(yù)案，并沒有對(duì)當(dāng)?shù)仫L(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，只是簡(jiǎn)單照搬照抄，還有一些機(jī)構(gòu)將應(yīng)急預(yù)案編制工作完全外包給對(duì)當(dāng)?shù)厍闆r不甚了解的區(qū)外企業(yè)，這都不利于形成符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的操作性較好的應(yīng)急預(yù)案。造成這種現(xiàn)象的部分原因在于，預(yù)案是編制主體迫于上級(jí)要求和行政形式，為了應(yīng)付上級(jí)檢查或者為了完成任務(wù)“照貓畫虎”而制定的，缺乏對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的針對(duì)性分析和可利用資源的調(diào)查，使得預(yù)案“上下大小一般粗”，嚴(yán)重脫離預(yù)案適用范圍的實(shí)際情況。一些地方在編制預(yù)案時(shí)沒有對(duì)突發(fā)公共事件及其引發(fā)的次生災(zāi)害進(jìn)行系統(tǒng)分析，以致預(yù)案中對(duì)應(yīng)急處置措施考慮不完善，導(dǎo)致預(yù)案難以實(shí)施。在突發(fā)公共事件發(fā)生時(shí)依據(jù)這樣的預(yù)案進(jìn)行處置無疑會(huì)事倍功半，甚至貽誤處置時(shí)機(jī)。

（二）預(yù)案管理欠缺規(guī)范性

應(yīng)急預(yù)案管理是一個(gè)不斷修訂和完善的動(dòng)態(tài)過程，應(yīng)急預(yù)案亦需要通過切實(shí)有效的應(yīng)急演練和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)進(jìn)行定期修訂。目前，一些地方政府尚未將應(yīng)急預(yù)案管理納入日常工作，也不能創(chuàng)新應(yīng)急預(yù)案管理模式和管理方法。實(shí)際上，一些編制人員是應(yīng)上級(jí)的要求，作為臨時(shí)身份參與應(yīng)急預(yù)案管理。有的工作人員甚至錯(cuò)誤地認(rèn)為有了預(yù)案就意味著有了保險(xiǎn)，便沒有研究如何加強(qiáng)日常管理，減少突發(fā)公共事件發(fā)生的必要。

就目前西藏應(yīng)急預(yù)案編制而言，還存在重編制輕落實(shí)，預(yù)案?jìng)?cè)重于臨時(shí)性編制，缺乏嚴(yán)格規(guī)范的應(yīng)急預(yù)案制定、修訂程序。具體來講，一是部分地方部門應(yīng)急預(yù)案編制缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，導(dǎo)致預(yù)案重復(fù)、交叉重疊，甚至相互沖突，空白區(qū)域亦未能得到及時(shí)填補(bǔ)。二是在編制應(yīng)急預(yù)案時(shí)缺乏溝通，沒有組織相關(guān)共同人員參與預(yù)案編制，有的地方部門甚至在不征求相關(guān)單位意見的情況下就直接將應(yīng)急預(yù)案報(bào)送審核的情形。三是應(yīng)急預(yù)案的編制缺乏嚴(yán)格的審查。大多數(shù)地方政府部門沒有舉行專門會(huì)議審查預(yù)案，印發(fā)的文件種類也有不同的規(guī)格。四是應(yīng)急預(yù)案的編制缺乏備案。上級(jí)部門和單位缺乏對(duì)下級(jí)部門和單位的應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行科學(xué)及時(shí)的備案和歸檔整理，加大了相關(guān)應(yīng)急預(yù)案的銜接優(yōu)化難度。此外，各地政府部門普遍存在人員缺少、任務(wù)繁重、經(jīng)費(fèi)不足、隊(duì)伍素質(zhì)不均等問題，也影響了應(yīng)急預(yù)案管理水平。［5］西藏基層應(yīng)急預(yù)案編制工作滯后也比較突出。應(yīng)急預(yù)案是應(yīng)急管理工作的必要前提，但由于一些基層單位沒有認(rèn)識(shí)到應(yīng)急預(yù)案的重要性，沒有給予足夠的重視，甚至認(rèn)為應(yīng)急預(yù)案是可有可無的，這也造成了西藏基層應(yīng)急預(yù)案編制工作的滯后。

（三）應(yīng)急預(yù)案之間銜接不足

由于西藏現(xiàn)行應(yīng)急管理體制，各部門之間的縱向應(yīng)急管理機(jī)制較為完善，但橫向責(zé)任關(guān)系不明確，存在交叉重疊、管理脫節(jié)的現(xiàn)象，特別是在處理跨行政區(qū)域的事故時(shí)，難以促進(jìn)行政區(qū)域之間形成強(qiáng)大的應(yīng)急救援組織網(wǎng)絡(luò)，部門之間的協(xié)調(diào)合作難以高效實(shí)施。

具體來說，一方面，縱向預(yù)案體系標(biāo)準(zhǔn)過于統(tǒng)一，上下級(jí)應(yīng)急預(yù)案之間區(qū)分度不高，同質(zhì)化嚴(yán)重；另一方面，在縱向預(yù)案上，因各部門只是關(guān)照本部門的體例和標(biāo)準(zhǔn)，造成不同預(yù)案主體預(yù)案之間的橫向銜接不夠，不能合理連接同級(jí)預(yù)案、上下級(jí)預(yù)案、政府和企業(yè)間的預(yù)案，在組織結(jié)構(gòu)、責(zé)任劃分和處理流程等方面都存在沖突與矛盾。有的專項(xiàng)預(yù)案、部門預(yù)案與基層預(yù)案之間缺乏有機(jī)銜接，導(dǎo)致單位之間應(yīng)急協(xié)調(diào)不到位。還有因次生衍生災(zāi)害出現(xiàn)而需要啟動(dòng)的綜合預(yù)案，雖然基本建立，但兩個(gè)預(yù)案之間因缺乏必要的連接等問題，不同程度影響了事件處置效率。

（四）應(yīng)急預(yù)案宣傳教育與演練不足

應(yīng)急預(yù)案是應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的行動(dòng)方案，為增強(qiáng)公眾的憂患意識(shí)、社會(huì)責(zé)任意識(shí)和自救、互救能力，非涉密的應(yīng)急預(yù)案應(yīng)在公眾范圍內(nèi)進(jìn)行宣傳教育和演練。但在現(xiàn)實(shí)情況中，應(yīng)急預(yù)案編制主體重預(yù)案文本編寫、輕預(yù)案宣傳教育與演練的問題在西藏廣泛存在，預(yù)案僅只是“寫在紙上、掛在墻上”，公眾對(duì)應(yīng)急預(yù)案的存在并不了解，更不要說知曉應(yīng)急預(yù)案的具體內(nèi)容，使得應(yīng)急預(yù)案更加形式化，實(shí)際的應(yīng)急管理活動(dòng)很難按照應(yīng)急預(yù)案展開。

“未經(jīng)過演練的應(yīng)急預(yù)案是低效的預(yù)案”［7］。一些部門忽視了應(yīng)急預(yù)案動(dòng)態(tài)管理的重要性，將預(yù)案的發(fā)布視為預(yù)案工作的終點(diǎn)，在預(yù)案編制完成后便將其擱置。由于應(yīng)急演練缺乏優(yōu)化機(jī)制，應(yīng)急演練與預(yù)案修訂脫節(jié)，導(dǎo)致預(yù)案運(yùn)行不暢，部門間應(yīng)急聯(lián)動(dòng)滯后。當(dāng)突發(fā)公共事件發(fā)生時(shí)，應(yīng)急管理主體往往脫離應(yīng)急預(yù)案而采取臨時(shí)性決策，而在時(shí)間緊迫、信息有限、資源不充分條件下作出的臨時(shí)性決策無疑具有更大風(fēng)險(xiǎn)。

三、西藏應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)的方向

加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)，對(duì)西藏而言有著特殊的現(xiàn)實(shí)意義。為進(jìn)一步提升西藏應(yīng)急管理工作的質(zhì)量，應(yīng)著力從以下幾個(gè)方向進(jìn)行應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)。

（一）提升預(yù)案權(quán)威性和可操作性

應(yīng)急預(yù)案是在突發(fā)公共事件發(fā)生前制定的一套行動(dòng)方案，在整個(gè)應(yīng)急管理活動(dòng)中，起到指導(dǎo)性的關(guān)鍵作用。應(yīng)急預(yù)案能否在突發(fā)公共事件中發(fā)揮作用，除了應(yīng)急預(yù)案本身編制科學(xué)之外，還必須要求得到不折不扣的貫徹執(zhí)行，換言之，就是要保證應(yīng)急預(yù)案的權(quán)威地位，只要突發(fā)公共事件事態(tài)還未超出預(yù)案設(shè)定的情形，就應(yīng)嚴(yán)格按照預(yù)案執(zhí)行，突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)過程中不得出現(xiàn)處置主體的意志凌駕于應(yīng)急預(yù)案及其確定的程序之上。與此同時(shí)，由于突發(fā)公共事件的不確定性，若出現(xiàn)預(yù)案編制時(shí)未能預(yù)見到的復(fù)雜局面，就要求處置主體在應(yīng)對(duì)中隨機(jī)應(yīng)變，具有較強(qiáng)的危機(jī)決策能力和責(zé)任擔(dān)當(dāng)。

為提高預(yù)案的可操作性，預(yù)案的內(nèi)容應(yīng)該涵蓋應(yīng)急管理工作的全過程。完整的應(yīng)急預(yù)案應(yīng)該包括準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)和預(yù)案的評(píng)估改進(jìn)，必須形成一個(gè)有機(jī)聯(lián)系并有效改進(jìn)的體系。為保證應(yīng)急預(yù)案具有科學(xué)性、可操作性，必須系統(tǒng)認(rèn)識(shí)和全面評(píng)估所潛在的致災(zāi)因子，根據(jù)應(yīng)急管理和風(fēng)險(xiǎn)治理的理論，完善應(yīng)急救援力量和可調(diào)配資源的情況，為預(yù)案編制提供建設(shè)性意見。作為應(yīng)急預(yù)案的源頭環(huán)節(jié)，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是改進(jìn)應(yīng)急預(yù)案工作的“最重要的基礎(chǔ)性工作”［8］。發(fā)達(dá)國(guó)家在制定應(yīng)急預(yù)案前基本都需要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，而我國(guó)西藏對(duì)突發(fā)公共事件的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估仍處于起步階段。西藏各級(jí)政府部門要樹立科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估理念，根據(jù)所轄區(qū)域的風(fēng)險(xiǎn)情況，開展風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、分析和評(píng)估，制定應(yīng)急預(yù)案。

（二）提升應(yīng)急預(yù)案管理的規(guī)范性

習(xí)近平總書記在中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話指出，要加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案管理，健全應(yīng)急預(yù)案體系。自2003年至今，圍繞“一案三制”為核心的應(yīng)急管理體系經(jīng)過近20年的建設(shè)，西藏已基本建立起“橫向到邊、縱向到底”的應(yīng)急預(yù)案體系，但預(yù)案編制的規(guī)范性亟待提高，為應(yīng)對(duì)這一問題。首先，要提供基層預(yù)案編制的條件，成立預(yù)案編制領(lǐng)導(dǎo)工作小組，做好預(yù)案編制的機(jī)構(gòu)、人員等準(zhǔn)備工作。現(xiàn)有預(yù)案大部分由政府各部門人員編制，尚未成立預(yù)案編制小組，我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》明確要求：應(yīng)急預(yù)案編制部門和單位應(yīng)組成預(yù)案編制工作小組，吸收預(yù)案涉及主要部門和單位業(yè)務(wù)相關(guān)人員、有關(guān)專家及有現(xiàn)場(chǎng)處置經(jīng)驗(yàn)的人員參加。編制工作小組組長(zhǎng)由應(yīng)急預(yù)案編制部門或單位有關(guān)負(fù)責(zé)人擔(dān)任。因而預(yù)案編制部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照編制程序，成立預(yù)案編制領(lǐng)導(dǎo)工作小組，利用各方面人力資源參與預(yù)案編制，廣泛征求專家及社會(huì)公眾的意見增加預(yù)案編制的規(guī)范性和可操作性，克服編制中出現(xiàn)的專業(yè)性缺乏、社會(huì)參與性不足的問題。其次，開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和應(yīng)急資源調(diào)查。應(yīng)急預(yù)案是對(duì)事故發(fā)生后可能造成的后果和損失進(jìn)行評(píng)估，提出控制風(fēng)險(xiǎn)和控制隱患的措施。同時(shí)，全面調(diào)查突發(fā)公共事件時(shí)最先可用的應(yīng)急資源，為應(yīng)急預(yù)案的編制提供依據(jù)。再次，加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案評(píng)估和修訂。預(yù)案評(píng)估的目的在于實(shí)現(xiàn)應(yīng)急預(yù)案的動(dòng)態(tài)優(yōu)化和科學(xué)規(guī)范管理。根據(jù)時(shí)間順序，應(yīng)急預(yù)案評(píng)估可分為預(yù)案制定前評(píng)估、預(yù)案演練評(píng)估、應(yīng)急管理事后預(yù)案評(píng)估。預(yù)案制定前評(píng)估主要是指根據(jù)以往突發(fā)公共事件的突發(fā)事件，對(duì)西藏社會(huì)可能發(fā)生的突發(fā)公共事件進(jìn)行識(shí)別和分類，預(yù)測(cè)突發(fā)公共事件發(fā)生的可能性和可能產(chǎn)生的后果，以便通過評(píng)估前方案的制定，使方案更加符合西藏實(shí)際，運(yùn)行更加有效。預(yù)案演練評(píng)估是預(yù)案演練后的評(píng)價(jià)。通過對(duì)預(yù)案演練的評(píng)價(jià)，試圖找出預(yù)案在人員分工、部門聯(lián)動(dòng)、資源調(diào)度等方面存在的問題，通過對(duì)預(yù)案演練的評(píng)價(jià)可以更具體地發(fā)現(xiàn)預(yù)案中的問題，以便對(duì)預(yù)案進(jìn)行進(jìn)一步的改進(jìn)。應(yīng)急管理事后預(yù)案評(píng)估是指對(duì)突發(fā)公共事件發(fā)生后的一系列行動(dòng)進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，包括預(yù)案啟動(dòng)、預(yù)案執(zhí)行和事后恢復(fù)等。應(yīng)急管理預(yù)案的事后評(píng)價(jià)比前兩者更準(zhǔn)確、更具體，對(duì)預(yù)案的改進(jìn)更為重要。此外，在信息化時(shí)代，應(yīng)急預(yù)案的數(shù)字化是大勢(shì)所趨。在對(duì)預(yù)案進(jìn)行編制時(shí)，為了保證預(yù)案的實(shí)用性以及合理高效性，應(yīng)以數(shù)字化的形式對(duì)應(yīng)急預(yù)案編制的全過程予以記錄，以便結(jié)合評(píng)估更及時(shí)地修訂。

（三）加強(qiáng)預(yù)案之間的溝通銜接

突發(fā)公共事件造成的危害和后果往往不是單一的，而是通常有復(fù)雜的連鎖反應(yīng)。因此，針對(duì)這一特點(diǎn)，需要多個(gè)部門在應(yīng)急響應(yīng)中進(jìn)行協(xié)調(diào)配合。在制定預(yù)案時(shí)，應(yīng)將可能受到緊急情況影響的所有主體列入計(jì)劃，提前進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)和約定，加強(qiáng)主體間的相互合作。廣泛聽取有關(guān)部門、單位和專家的意見，并與相關(guān)預(yù)案建立起良好的銜接關(guān)系。涉及其他單位職責(zé)安排的，應(yīng)當(dāng)書面征求有關(guān)單位的意見。在有需要時(shí)，與社會(huì)各界進(jìn)行公開咨詢。突發(fā)公共事件發(fā)生后，各部門按照協(xié)議開展應(yīng)急響應(yīng)和應(yīng)急救援，組織社會(huì)救援力量。如果各部門事先不進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)，在應(yīng)急響應(yīng)過程中任務(wù)可能會(huì)重疊，造成混亂，不利于搶險(xiǎn)救援工作。面對(duì)緊急情況，單個(gè)部門的力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，各部門之間的信息交流、溝通協(xié)調(diào)對(duì)形成高效的區(qū)域聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)尤為重要。此外，還要加強(qiáng)上下級(jí)預(yù)案之間的交流、銜接，使上下級(jí)機(jī)構(gòu)之間的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)順利進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)上下級(jí)預(yù)案應(yīng)急處置的無縫整合。

（四）積極開展應(yīng)急預(yù)案宣傳教育與演練

開展應(yīng)急預(yù)案宣傳教育的對(duì)象主要包括與應(yīng)急預(yù)案實(shí)施密切相關(guān)的管理人員和專業(yè)救援人員、各級(jí)政府和有關(guān)部門的工作人員以及廣大群眾。對(duì)與應(yīng)急預(yù)案實(shí)施密切相關(guān)的管理人員和專業(yè)救援人員的培訓(xùn)，應(yīng)當(dāng)通過編制、發(fā)放培訓(xùn)教材、舉辦培訓(xùn)班、舉辦工作研討會(huì)等方式開展。對(duì)于各級(jí)政府和有關(guān)部門工作人員的培訓(xùn)，可將方案研究納入領(lǐng)導(dǎo)干部、公務(wù)員和應(yīng)急管理干部的日常培訓(xùn)。需要公眾參與的非秘密應(yīng)急預(yù)案，政府部門則可通過開展講座、舉辦比賽、免費(fèi)發(fā)放紙質(zhì)宣傳材料、互聯(lián)網(wǎng)、電視等多種媒體廣泛宣傳。特別是依托網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，通過“西藏自治區(qū)應(yīng)急管理廳”“西藏互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)急中心”“昌都應(yīng)急”“山南應(yīng)急”“西藏加查應(yīng)急”等自治區(qū)、市（地）、區(qū)（縣）級(jí)政府微信公眾號(hào)平臺(tái)，大力宣傳應(yīng)急預(yù)案的相關(guān)知識(shí)。通過應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行宣傳教育，讓相關(guān)人員和社會(huì)公眾能提前熟悉突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)的具體流程，避免耽誤應(yīng)急處置而造成更為嚴(yán)重的后果。與之相對(duì)應(yīng)，還需要積極開展預(yù)案的演練。相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)定期組織公眾進(jìn)行，在檢驗(yàn)性演練和示范性演練的基礎(chǔ)上，依據(jù)事件類別開展研究性演練。可以根據(jù)預(yù)案演習(xí)的具體情況，找出預(yù)案中存在的問題，進(jìn)行及時(shí)修正，形成預(yù)案“編制—演練—評(píng)估—再編制—再演練”的動(dòng)態(tài)管理模式，以使預(yù)案更為契合實(shí)際的突發(fā)公共事件應(yīng)急管理，杜絕使預(yù)案演練成為表演和走形式、走過場(chǎng)，避免“只演不練”。