關(guān)于地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的思考

張馨予

（天津理工大學(xué)，天津 西青 300384）

近年來(lái)，地方政府專項(xiàng)債券作為帶動(dòng)有效投資、保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行的手段，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)重大規(guī)劃和戰(zhàn)略發(fā)揮支撐作用，發(fā)行規(guī)模快速增長(zhǎng)。2021年，安排新增地方政府專項(xiàng)債券的額度達(dá)3.65萬(wàn)億元，投向農(nóng)林水利、能源、物流基礎(chǔ)設(shè)施、交通基礎(chǔ)設(shè)施、保障性安居工程、生態(tài)環(huán)保等重點(diǎn)領(lǐng)域。專項(xiàng)債券已成為當(dāng)前及今后時(shí)期帶動(dòng)有效投資的重要抓手，其使用績(jī)效理應(yīng)引起高度重視。財(cái)政部推動(dòng)績(jī)效管理覆蓋所有財(cái)政資金預(yù)算，包括政府債務(wù)在內(nèi)的所有政府投融資。2021年7月，財(cái)政部印發(fā)《地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金績(jī)效管理辦法》，辦法規(guī)定，對(duì)專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金績(jī)效實(shí)行全生命周期管理。隨后，各地方陸續(xù)出臺(tái)了適用本地區(qū)的專項(xiàng)債券項(xiàng)目績(jī)效管理實(shí)施辦法，通過(guò)事前績(jī)效評(píng)估、績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用等環(huán)節(jié)，提升債券資金配置效率和使用效益。加強(qiáng)地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目績(jī)效管理，重點(diǎn)在于績(jī)效評(píng)價(jià)的開展及其體系的構(gòu)建。通過(guò)已有實(shí)踐，總結(jié)地方政府專項(xiàng)債券（以下簡(jiǎn)稱“專項(xiàng)債”）項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的概況和面臨的困難，從全生命周期績(jī)效評(píng)價(jià)角度出發(fā)，提出改進(jìn)建議，優(yōu)化專項(xiàng)債項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作，完善地方專項(xiàng)債管理，更好地發(fā)揮出穩(wěn)投資作用。

一、當(dāng)前專項(xiàng)債項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)踐

為規(guī)范管理地方政府債務(wù)，監(jiān)控債務(wù)資金“借、用、管、還”各環(huán)節(jié)，促進(jìn)資金安全、規(guī)范、高效使用，地方政府早在前幾年就已開始探索開展地方政府債務(wù)績(jī)效考核，構(gòu)建地方政府債務(wù)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。從實(shí)踐來(lái)看，各地政府債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的考核對(duì)象與指標(biāo)體系有所不同，如有些省新增的績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容主要包括組織管理、制度建立和實(shí)施、債務(wù)管理、風(fēng)險(xiǎn)控制、資金使用、項(xiàng)目產(chǎn)出及效果等，選用決策、過(guò)程、產(chǎn)出、效益等評(píng)價(jià)指標(biāo)，項(xiàng)目單位進(jìn)行自評(píng)。地方政府債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐，主要表現(xiàn)出三個(gè)特點(diǎn)：一是側(cè)重于政府部門整體層面?zhèn)鶆?wù)管理的考核。重點(diǎn)考核政府債務(wù)管理基礎(chǔ)工作、制度建立和執(zhí)行、債務(wù)控制等情況，較少評(píng)價(jià)地方債項(xiàng)目績(jī)效。二是側(cè)重地方債支出的過(guò)程考核，如債務(wù)規(guī)模合理性、債務(wù)資金合規(guī)性、債務(wù)償能力，缺乏對(duì)地方債產(chǎn)生效果、效率的評(píng)價(jià)。三是主要對(duì)政府一般債項(xiàng)目績(jī)效考核。政府一般債納入一般公共預(yù)算管理，由一般公共預(yù)算收入償還，專項(xiàng)項(xiàng)目債必須用于有收益的公益性項(xiàng)目建設(shè)，納入政府性基金預(yù)算管理，主要靠項(xiàng)目的收益償還，達(dá)到融資收益平衡，二者資金來(lái)源和風(fēng)險(xiǎn)明顯不同。目前，我國(guó)還沒(méi)有建立完整的專項(xiàng)債項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)制度和指標(biāo)體系。《地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金績(jī)效管理辦法》中提出，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)框架由各地方財(cái)政部門自主制定，參照《項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》實(shí)行。專項(xiàng)債項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)案例并不多，實(shí)踐中僅定性或參照一般財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)框架，主要圍繞績(jī)效目標(biāo)和現(xiàn)有指標(biāo)體系開展績(jī)效評(píng)價(jià)工作，但績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)及其權(quán)重的設(shè)計(jì)、評(píng)價(jià)方法往往容易存在主觀、固化等缺陷，缺乏針對(duì)性和科學(xué)性。

二、專項(xiàng)債項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的思考

（一）相比一般財(cái)政支出項(xiàng)目、PPP項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)，專項(xiàng)債項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作難度更大

目前，專項(xiàng)債項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)設(shè)計(jì)，總體上是借鑒一般財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)框架。但專項(xiàng)債項(xiàng)目具有金融特性且運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)、不確定性高，為公益性支出。項(xiàng)目回報(bào)期長(zhǎng)，需立足項(xiàng)目全生命周期進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，同時(shí)，不僅要考慮項(xiàng)目的產(chǎn)出和社會(huì)效益，還要考慮項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效益、償債能力和風(fēng)險(xiǎn)。因此，專項(xiàng)債項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)需考慮的因素與一般財(cái)政支出項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)有很大不同。相比專項(xiàng)債項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比較明晰，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系較為完善，更具確定性和可操作性，其績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果是按效付費(fèi)的依據(jù)，可用性更強(qiáng)。而專項(xiàng)債項(xiàng)目收益難以準(zhǔn)確預(yù)測(cè)、債券本息償還風(fēng)險(xiǎn)難以衡量、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用有限，均增加了專項(xiàng)債項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的難度。

（二）現(xiàn)有財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系不能夠完全適應(yīng)專項(xiàng)債項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)

現(xiàn)有財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系框架從決策、過(guò)程、產(chǎn)出和效益四個(gè)一級(jí)指標(biāo)設(shè)定共性評(píng)價(jià)指標(biāo)，具體操作時(shí)，根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)設(shè)定個(gè)性指標(biāo)，全面而易于操作。但評(píng)價(jià)指標(biāo)及其權(quán)重的設(shè)計(jì)并不完全適合專項(xiàng)債項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)。采用傳統(tǒng)的績(jī)效評(píng)價(jià)方法、指標(biāo)和權(quán)重評(píng)價(jià)專項(xiàng)債項(xiàng)目，評(píng)價(jià)結(jié)果可能不具有效性。如運(yùn)營(yíng)期實(shí)際收益與債券發(fā)行前的資金平衡方案中所預(yù)測(cè)的收益差異較大，前期績(jī)效評(píng)價(jià)也會(huì)失真。專項(xiàng)債全生命周期分為決策、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等多個(gè)階段，同時(shí)，績(jī)效受項(xiàng)目盈利性、公益性、風(fēng)險(xiǎn)性等多個(gè)維度的影響，影響因素更復(fù)雜。若繼續(xù)沿用傳統(tǒng)績(jī)效評(píng)價(jià)方式和體系，僅考慮產(chǎn)出和社會(huì)效益而不考慮償債來(lái)源或者資金成本指標(biāo)權(quán)重偏低，可能導(dǎo)致項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)打分很高，未來(lái)還可能出現(xiàn)無(wú)力還款和債券違約風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)失去作用，更難以應(yīng)用績(jī)效評(píng)價(jià)效果。

（三）專項(xiàng)債制度不健全，運(yùn)行不規(guī)范，制約績(jī)效評(píng)價(jià)作用的有效發(fā)揮

現(xiàn)有的專項(xiàng)債發(fā)行、管理和問(wèn)責(zé)制度都會(huì)在一定程度上制約績(jī)效評(píng)價(jià)，如缺乏對(duì)相關(guān)責(zé)任主體行為的問(wèn)責(zé)會(huì)導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的弱約束力。有些地方政府出于政績(jī)動(dòng)機(jī)力推并不符合政策支持領(lǐng)域的專項(xiàng)債項(xiàng)目，事前績(jī)效評(píng)估難有效開展，現(xiàn)有績(jī)效評(píng)估方法可能導(dǎo)致收入或費(fèi)用計(jì)算不精確，使預(yù)測(cè)收益與實(shí)際偏離，績(jī)效評(píng)價(jià)失去客觀性。同時(shí)，專項(xiàng)債發(fā)行及使用過(guò)程中，與績(jī)效目標(biāo)產(chǎn)生的偏離可歸因于不確定性而難以有效衡量專項(xiàng)債的成果，界定評(píng)估范圍，加劇了績(jī)效評(píng)價(jià)的難度、弱化了績(jī)效評(píng)價(jià)的效果。不合理的績(jī)效評(píng)價(jià)會(huì)弱化甚至造成反向績(jī)效激勵(lì)，缺乏經(jīng)營(yíng)創(chuàng)新的動(dòng)力。另外，專項(xiàng)債項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中，雖然財(cái)政、主管、實(shí)施機(jī)構(gòu)多部門分工，但本級(jí)政府層面既是實(shí)施方，也是評(píng)價(jià)者，績(jī)效評(píng)價(jià)容易缺乏公正性。

三、專項(xiàng)債項(xiàng)目全生命周期績(jī)效評(píng)價(jià)的改進(jìn)

（一）根據(jù)項(xiàng)目所處行業(yè)和階段的特點(diǎn)，完善專項(xiàng)債項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系

1.綜合考慮項(xiàng)目自身特性和所處階段，設(shè)計(jì)合適的績(jī)效評(píng)價(jià)體系專項(xiàng)債投資的廣泛性決定了對(duì)專項(xiàng)債項(xiàng)目評(píng)價(jià)要進(jìn)行分級(jí)、分類、分層次，多角度、全方位并統(tǒng)一績(jī)效管理標(biāo)準(zhǔn)才能保障專項(xiàng)債項(xiàng)目評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀有效。具體操作時(shí)，可在一般財(cái)政支出項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，融入專項(xiàng)債特性的內(nèi)容，重點(diǎn)關(guān)注效率、效益、成本、支撐能力和償債風(fēng)險(xiǎn)、公眾滿意度六個(gè)指標(biāo)。不同階段的專項(xiàng)債績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系側(cè)重點(diǎn)應(yīng)有所不同。其中，項(xiàng)目籌劃期的績(jī)效評(píng)價(jià)要注重資金投向的必要性、償債計(jì)劃的可行性、償債風(fēng)險(xiǎn)和績(jī)效目標(biāo)的合理性。項(xiàng)目建設(shè)期的績(jī)效評(píng)價(jià)要注重決策（支持領(lǐng)域和方向情況、申請(qǐng)專項(xiàng)債額度與實(shí)際需要匹配情況）、管理（資金使用安全和成本、建設(shè)管理）、產(chǎn)出（數(shù)量、質(zhì)量、成本和及時(shí)性），既應(yīng)關(guān)注債券資金使用進(jìn)度，更應(yīng)關(guān)注形成實(shí)物量的進(jìn)度和可用性。運(yùn)營(yíng)期則要注重運(yùn)營(yíng)管理、運(yùn)營(yíng)效果，重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目收益和償債能力、外部效應(yīng)的實(shí)現(xiàn)程度、服務(wù)對(duì)象或公眾滿意度。因此，針對(duì)不同領(lǐng)域和行業(yè)特點(diǎn)，應(yīng)分階段制定適合項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，確定各指標(biāo)權(quán)重。

2.優(yōu)化、創(chuàng)新專項(xiàng)債項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系，提高評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用水平。專項(xiàng)債項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)引入預(yù)期性和動(dòng)態(tài)性指標(biāo)，持續(xù)引導(dǎo)相關(guān)主體行為，以期更好優(yōu)化績(jī)效運(yùn)行效率。要不斷優(yōu)化績(jī)效評(píng)價(jià)體系，遵從重要性、可比性、相關(guān)性、系統(tǒng)性等原則，通過(guò)設(shè)計(jì)合適的指標(biāo)，有效衡量項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、效率性、有效性、可持續(xù)性與公平性。在構(gòu)建分行業(yè)、分層次共性績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系框架的同時(shí)，對(duì)評(píng)價(jià)方法選擇、指標(biāo)設(shè)定、權(quán)重設(shè)計(jì)等方面要?jiǎng)?chuàng)新并反復(fù)論證。綜合考慮有效平衡財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)的年度性與項(xiàng)目建設(shè)的跨年度性；除從現(xiàn)金流角度設(shè)計(jì)績(jī)效指標(biāo)外，還可嘗試從資產(chǎn)負(fù)債角度進(jìn)行設(shè)計(jì)；對(duì)于指標(biāo)權(quán)重的確定要盡量采用客觀的賦權(quán)方法，避免主觀性；通過(guò)大數(shù)據(jù)手段獲取評(píng)價(jià)采用的信息和數(shù)據(jù)來(lái)源，提高相關(guān)性和可靠性，保證評(píng)價(jià)結(jié)果的說(shuō)服力。同時(shí)，創(chuàng)新績(jī)效評(píng)價(jià)方法，如標(biāo)桿管理法、因素分析法等，逐步實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)債項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果橫向可比較、縱向可追溯。

（二）加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)估，將事前績(jī)效評(píng)估作為入選專項(xiàng)債券項(xiàng)目庫(kù)的必備條件

專項(xiàng)債事前績(jī)效評(píng)估可為判斷專項(xiàng)債資金是否屬于支持領(lǐng)域提供重要參考依據(jù)，從源頭上規(guī)避資金風(fēng)險(xiǎn)，提升項(xiàng)目績(jī)效管理能力，提高專項(xiàng)債資金分配的科學(xué)性。專項(xiàng)債項(xiàng)目大多是帶有運(yùn)營(yíng)性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，要求融資收益自平衡，重點(diǎn)應(yīng)關(guān)注代際公平和償債風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目收益平衡方案要真實(shí)，財(cái)務(wù)論證和法律意見(jiàn)要專業(yè)、客觀、公正。在此基礎(chǔ)上，重點(diǎn)評(píng)估項(xiàng)目的合規(guī)性、成熟度、收益性與償債可行性，從立項(xiàng)、籌資、平衡、風(fēng)險(xiǎn)和目標(biāo)五方面展開，分別對(duì)應(yīng)專項(xiàng)債券項(xiàng)目的合規(guī)性、籌資可行性、債券資金需求合理性、償債風(fēng)險(xiǎn)可控性和績(jī)效目標(biāo)等。同時(shí)，應(yīng)規(guī)定不滿足融資收益平衡條件的項(xiàng)目不得納入專項(xiàng)債券項(xiàng)目庫(kù)。

（三）動(dòng)態(tài)開展績(jī)效評(píng)價(jià)，持續(xù)糾偏，不斷提升項(xiàng)目績(jī)效水平

專項(xiàng)債申請(qǐng)成功，僅僅意味著項(xiàng)目的開始，落地的債券資金伴隨著相應(yīng)的績(jī)效目標(biāo)。專項(xiàng)債發(fā)行后，建設(shè)期、運(yùn)營(yíng)期都應(yīng)持續(xù)、動(dòng)態(tài)開展績(jī)效評(píng)價(jià)，實(shí)行穿透式檢測(cè)，評(píng)估結(jié)果要與償債風(fēng)險(xiǎn)掛鉤，跟蹤監(jiān)測(cè)專項(xiàng)債券項(xiàng)目的融資收益平衡情況，保證項(xiàng)目的建設(shè)質(zhì)量和可持續(xù)性。如果專項(xiàng)債券對(duì)應(yīng)的專項(xiàng)收入發(fā)生變動(dòng)，不足以償還本金和利息，應(yīng)立即進(jìn)行重整，保證債券還本付息，切實(shí)防范化解債券償付風(fēng)險(xiǎn)。深入分析與項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)產(chǎn)生差異的原因，提出整改建議，并對(duì)整改情況跟蹤考核，形成閉環(huán)管理。

（四）為專項(xiàng)債項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)提供規(guī)范的制度環(huán)境，加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的有效應(yīng)用

政府有關(guān)部門應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范政府發(fā)債制度，讓專項(xiàng)債回歸本質(zhì)，堅(jiān)持“誰(shuí)舉借誰(shuí)負(fù)責(zé)”原則，降低政府投機(jī)風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)決策理性。明確并落實(shí)項(xiàng)目審批部門、資金管理部門、行業(yè)主管部門、債券使用單位、專業(yè)中介等各方責(zé)任。在制度層面，建立健全問(wèn)責(zé)和激勵(lì)約束機(jī)制，開展績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為預(yù)算安排、建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期財(cái)政支出的分配依據(jù)，成為改進(jìn)財(cái)政管理、行政問(wèn)責(zé)的間接手段，逐步納入政府和干部政績(jī)考核體系。當(dāng)專項(xiàng)債項(xiàng)目出現(xiàn)績(jī)效評(píng)價(jià)差、兌付有風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，應(yīng)壓減該項(xiàng)目甚至該級(jí)政府的專項(xiàng)債額度，暫停專項(xiàng)債的發(fā)行使用，收回閑置資金，并要求整改、問(wèn)責(zé)。