審計(jì)整改長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)探究

潤(rùn) 雪

（中國(guó)石油集團(tuán)測(cè)井有限公司，陜西 西安 710077）

一、研究背景及意義

習(xí)近平總書記指出，要堅(jiān)持以推動(dòng)審計(jì)查出問題有效整改、鞏固和拓展審計(jì)整改效果為目標(biāo)，堅(jiān)持揭示問題與推動(dòng)解決問題相統(tǒng)一。2021年6月，審計(jì)署印發(fā)《‘十四五’國(guó)家審計(jì)工作規(guī)劃》，指出要督促審計(jì)查出問題全面整改落實(shí)，推動(dòng)建立健全審計(jì)查出問題整改長(zhǎng)效機(jī)制，做實(shí)審計(jì)監(jiān)督后半篇文章。2021年7月，中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于建立健全審計(jì)查出問題整改長(zhǎng)效機(jī)制的意見》，指出要堅(jiān)持黨對(duì)審計(jì)工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持建立健全整改長(zhǎng)效機(jī)制。在這一時(shí)代背景下，黨和國(guó)家將揭示問題和推動(dòng)解決問題放在同等重要的位置，明確審計(jì)監(jiān)督的目的是解決問題，要求各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)牢固樹立“不整改比未發(fā)現(xiàn)問題還要壞”理念，充分發(fā)揮審計(jì)“治已病，防未病”作用。全面加強(qiáng)審計(jì)整改工作，維護(hù)審計(jì)權(quán)威，夯實(shí)審計(jì)基礎(chǔ)，要深刻認(rèn)識(shí)到審計(jì)整改是踐行“四個(gè)意識(shí)”“兩個(gè)維護(hù)”的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，是落實(shí)全面深化改革、推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要手段，是構(gòu)建“權(quán)威高效”審計(jì)監(jiān)督體系的必由之路。目前，國(guó)內(nèi)審計(jì)整改體制機(jī)制建設(shè)尚處于初級(jí)階段，研究如何提高審計(jì)整改制度化、規(guī)范化、信息化水平，建立健全審計(jì)查出問題整改長(zhǎng)效機(jī)制，具有極其重要的理論意義與現(xiàn)實(shí)意義。

二、審計(jì)整改長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)存在的問題

（一）審計(jì)整改缺乏完善制度體系

1.從國(guó)家層面來看，審計(jì)整改缺乏具體制度規(guī)定。我國(guó)審計(jì)制度的基本框架包括審計(jì)法律規(guī)范、審計(jì)體制、審計(jì)職責(zé)權(quán)限、審計(jì)人員管理制度、審計(jì)運(yùn)用機(jī)制五個(gè)部分。其中，審計(jì)法律規(guī)范是中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)制度建立健全的基礎(chǔ)和重要支撐。主要包括：審計(jì)法、審計(jì)法實(shí)施條例、國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則、社會(huì)審計(jì)準(zhǔn)則、內(nèi)部審計(jì)準(zhǔn)則。在現(xiàn)行法律法規(guī)中，《審計(jì)法》及國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則對(duì)審計(jì)整改提出綱領(lǐng)性要求，《審計(jì)法實(shí)施條例》及其他各類準(zhǔn)則中均未對(duì)審計(jì)整改作出具體要求，存在對(duì)審計(jì)整改責(zé)任單位落實(shí)整改無流程規(guī)范、同類型審計(jì)查出問題整改驗(yàn)收無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)等問題，審計(jì)整改制度體系建設(shè)有缺失。

2.從企事業(yè)單位層面來看，審計(jì)整改工作規(guī)定各成一派，無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。如某大型國(guó)有企業(yè)A根據(jù)國(guó)家法律法規(guī)制定《XX集團(tuán)審計(jì)整改工作規(guī)定》，某事業(yè)單位B根據(jù)國(guó)家法律法規(guī)制定《XX局審計(jì)整改工作規(guī)范》，分別將審計(jì)整改狀態(tài)劃分為：“已完成、正在整改、未整改，其中，已完成與正在整改均為已整改”及“完成整改、持續(xù)整改、未完成整改、立查立改”等等；由此可見，各單位在制度命名、規(guī)定細(xì)則、整改流程均無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，審計(jì)制度體系建設(shè)亟需權(quán)威規(guī)范指引。

（二）審計(jì)整改工作缺乏規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)

1.審計(jì)整改方案缺乏統(tǒng)一模板。審計(jì)整改方案是實(shí)施審計(jì)整改的行動(dòng)指南，目前審計(jì)整改實(shí)施方案無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，審計(jì)整改責(zé)任單位根據(jù)各自理解組織整改。如：有的單位整改報(bào)告原因分析深刻、整改措施選擇恰當(dāng)，能做到建章立制、舉一反三，有的單位整改報(bào)告未進(jìn)行原因分析、未建立整改長(zhǎng)效機(jī)制、存在紙面整改等，因無統(tǒng)一方案進(jìn)行指導(dǎo)，整改質(zhì)效大相徑庭。

2.審計(jì)整改程序缺乏流程指導(dǎo)。規(guī)范的審計(jì)整改流程是審計(jì)整改工作的“生命線”，是確保審計(jì)整改質(zhì)量的管理保障，由于整改工作缺乏標(biāo)準(zhǔn)化流程，導(dǎo)致各單位的整改組織部門、實(shí)施部門、督導(dǎo)部門、驗(yàn)收部門難以有效銜接，易產(chǎn)生各責(zé)任部門分工不明確、職責(zé)不清晰、缺乏考核監(jiān)督等問題，整改質(zhì)量難以保障。

3.審計(jì)整改措施缺乏清單式標(biāo)準(zhǔn)。審計(jì)整改是對(duì)過去工作的糾正與復(fù)原，整改措施制定受人為主觀影響較大，且審計(jì)整改措施制定并無指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)同類型問題，不同單位的整改措施不盡相同，整改力度相差甚遠(yuǎn)。如：在某單位《扶貧幫困資金管理專項(xiàng)審計(jì)報(bào)告》中，發(fā)現(xiàn)A單位與B單位均超標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放幫扶金，A單位制定的整改措施為追回超標(biāo)準(zhǔn)部分金額，B單位綜合考慮幫扶金對(duì)象實(shí)際情況后，制定的整改措施為，對(duì)幫扶金管理崗位人員進(jìn)行批評(píng)教育，確保以后不再發(fā)生。

4.審計(jì)整改結(jié)果判定缺乏系統(tǒng)性觀點(diǎn)。一是審計(jì)整改結(jié)果判定沒有嚴(yán)格按照“三個(gè)區(qū)分開來”執(zhí)行。在實(shí)際操作中，存在未充分考慮整改背景、整改措施執(zhí)行情況、整改成效評(píng)價(jià)情況等因素，作出不符合現(xiàn)實(shí)情況的整改判定。二是對(duì)于體制、機(jī)制等方面存在的問題，由于情況復(fù)雜，涉及多方利益調(diào)整，審計(jì)整改驗(yàn)收部門、整改責(zé)任單位、整改督導(dǎo)部門等審計(jì)整改各方主體，主要依賴各自專業(yè)水平和工作經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行判定，易對(duì)整改判定結(jié)論產(chǎn)生分歧。

5.審計(jì)質(zhì)量不高影響整改規(guī)范化實(shí)施。審計(jì)質(zhì)量直接影響整改效果，如：審計(jì)報(bào)告及審理環(huán)節(jié)未對(duì)不合理審計(jì)建議進(jìn)行修正，審計(jì)建議操作性不強(qiáng)，審計(jì)定性盲目套用法律法規(guī)等。審計(jì)建議無法對(duì)審計(jì)整改進(jìn)行規(guī)范性指導(dǎo)，易造成被審計(jì)單位整改不徹底或虛假整改。一是同類型問題審計(jì)建議不統(tǒng)一導(dǎo)致整改措施力度不同。如：審計(jì)發(fā)現(xiàn)“合同未按結(jié)算標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行”問題，A審計(jì)報(bào)告建議直接移送主管部門進(jìn)行追責(zé)處理，B審計(jì)報(bào)告建議嚴(yán)格按照合同執(zhí)行，強(qiáng)化合同履約責(zé)任。二是審計(jì)定性不同導(dǎo)致審計(jì)整改措施選擇不同。如：審計(jì)發(fā)現(xiàn)“庫房保管崗兼任驗(yàn)收崗”問題，A項(xiàng)目定性為“不相同崗位未分離”，B項(xiàng)目定性為“已有控制未得到有效執(zhí)行”，不同的定性引用的制度條款各不相同，導(dǎo)致不同單位對(duì)同類問題采取了不同的整改措施。三是審計(jì)意見操作性不強(qiáng)導(dǎo)致審計(jì)整改不徹底。如：審計(jì)發(fā)現(xiàn)“閑置資產(chǎn)”問題，對(duì)如何提高閑置資產(chǎn)使用效率無具體指導(dǎo)意見，導(dǎo)致被審計(jì)單位整改流于形式。

（三）審計(jì)整改信息化建設(shè)尚不成熟

自2016年以來，隨著審計(jì)信息化建設(shè)的發(fā)展，審計(jì)大數(shù)據(jù)分析技術(shù)廣泛應(yīng)用于審前調(diào)查、現(xiàn)場(chǎng)查證等審計(jì)環(huán)節(jié)，審計(jì)信息化建設(shè)偏重于建立審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題預(yù)警模型，審計(jì)整改環(huán)節(jié)信息化建設(shè)較少。審計(jì)整改信息化水平較低受多種因素影響，包括：一是審計(jì)整改信息化數(shù)據(jù)庫采樣難。通常各單位只掌握本單位審計(jì)報(bào)告及整改情況，上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)僅對(duì)本級(jí)機(jī)關(guān)組織開展的審計(jì)項(xiàng)目進(jìn)行歸檔，由于不掌握本單位以外的審計(jì)報(bào)告，審計(jì)整改信息化數(shù)據(jù)庫樣本量偏小，不利于開展統(tǒng)計(jì)分析。二是整改信息化分析標(biāo)準(zhǔn)難以確立。審計(jì)整改多為文字表述，難以通過數(shù)據(jù)分析軟件提取有效信息進(jìn)行大數(shù)據(jù)分析。三是缺乏與整改信息化建設(shè)相適應(yīng)的人員配備。由于整改信息的文字形式，以及整改附件材料以照片、文檔、表格等多種形式存在，加之整改措施編寫水平層次不齊，導(dǎo)致整改信息分析人工依賴度大，且對(duì)人員素質(zhì)要求較高。整改信息化人員需要同時(shí)具備豐富的審計(jì)實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)、扎實(shí)的分析統(tǒng)計(jì)能力、較強(qiáng)的大數(shù)據(jù)分析建模能力，由于多數(shù)審計(jì)機(jī)關(guān)人員緊缺，難以分派專門人員推進(jìn)整改信息化建設(shè)工作。

（四）審計(jì)成果運(yùn)用存在不足

一是整改運(yùn)用機(jī)制不夠健全。表現(xiàn)在審計(jì)整改成果運(yùn)用率不高，審計(jì)整改運(yùn)用缺乏考核標(biāo)準(zhǔn)，部分單位未建立審計(jì)通報(bào)機(jī)制、整改運(yùn)用機(jī)制、整改運(yùn)用考核機(jī)制等工作機(jī)制。二是被審計(jì)單位審計(jì)成果運(yùn)用不充分。表現(xiàn)在未將審計(jì)整改結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部述職述廉、年度考核、任職考核的重要依據(jù)。三是追責(zé)問責(zé)機(jī)制尚不健全。表現(xiàn)在未制定審計(jì)整改不徹底的追責(zé)規(guī)范，如未明確問責(zé)機(jī)制的主體、對(duì)象、條件、程序等，導(dǎo)致整改追責(zé)難以開展。

三、建設(shè)審計(jì)整改長(zhǎng)效機(jī)制的對(duì)策建議

（一）建立健全審計(jì)整改體制機(jī)制

1.建立健全審計(jì)整改工作機(jī)制。一是完善審計(jì)整改工作機(jī)制，建立健全整改情況督查、整改成果運(yùn)用、整改情況報(bào)告、整改考核追責(zé)“四位一體”的整改工作機(jī)制。二是完善審計(jì)整改保障機(jī)制，建立健全審計(jì)整改“回頭看”檢查機(jī)制、“大監(jiān)督”協(xié)同整改督辦機(jī)制、違規(guī)責(zé)任追究督辦機(jī)制等。三是健全審計(jì)整改與審計(jì)計(jì)劃、組織實(shí)施、復(fù)核審理等既相互分離又相互制約的融通連貫機(jī)制。

2.建立健全審計(jì)整改制度體系。一是進(jìn)一步細(xì)化完善整改制度，內(nèi)容應(yīng)包括總體要求、職責(zé)權(quán)限、工作機(jī)制、追責(zé)問責(zé)、成果運(yùn)用等方面。二是結(jié)合審計(jì)整改管理辦法，加快出臺(tái)審計(jì)整改工作流程、長(zhǎng)效機(jī)制、結(jié)果公開、成果運(yùn)用等規(guī)范性文件。三是根據(jù)審計(jì)整改工作流程以及各類規(guī)范性文件，進(jìn)一步制定配套表單，包括：審計(jì)整改實(shí)施方案模板、審計(jì)整改報(bào)告模板、審計(jì)整改標(biāo)準(zhǔn)清單等。

（二）加強(qiáng)審計(jì)整改規(guī)范化建設(shè)

1.明確時(shí)間節(jié)點(diǎn)，規(guī)范整改方案。整改方案應(yīng)明確各整改階段的目標(biāo)與任務(wù)、具體整改措施、整改責(zé)任人及時(shí)間節(jié)點(diǎn)。從實(shí)際出發(fā)，結(jié)合問題情況，對(duì)整改周期進(jìn)行研判，分類施策。一是審計(jì)過程中立查立改的問題，被審計(jì)單位要立即制定方案，采取有力措施，將整改證據(jù)及時(shí)提交給審計(jì)組。二是可及時(shí)整改的問題，按照審計(jì)意見制定整改方案，在規(guī)定時(shí)間完成整改并上報(bào)整改資料。三是需要一定整改周期的問題，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真分析研究，分階段制定整改方案，并及時(shí)推進(jìn)整改、確認(rèn)整改完成情況、上報(bào)整改資料、反饋審計(jì)成果應(yīng)用情況，嚴(yán)格按照時(shí)間節(jié)點(diǎn)推動(dòng)整改。

2.明確整改方式，規(guī)范整改落實(shí)。被審計(jì)單位對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的所有問題，都要采取相應(yīng)的方式進(jìn)行整改，整改方式可分為復(fù)原式、堵漏式、追責(zé)式。一是對(duì)于可通過收回資金、調(diào)賬改錯(cuò)、補(bǔ)辦手續(xù)等措施采用復(fù)原式整改，使問題糾正到合規(guī)合法狀態(tài)。二是對(duì)于問題屬于既成事實(shí)，具有不可追溯或不可逆性，無法恢復(fù)到合法狀態(tài)；或是事后糾正具體事項(xiàng)已無實(shí)際意義；或是糾錯(cuò)成本代價(jià)過高；或是涉及不可控的外部條件，機(jī)械性糾正容易造成較大損失或不利影響等，應(yīng)采取堵漏式整改，通過完善制度、健全機(jī)制、改進(jìn)內(nèi)部管理等舉措達(dá)到整改目的。三是對(duì)于有章不循、有令不行、有禁不止、明知故犯等行為，造成損失浪費(fèi)的問題，采用追責(zé)式整改，在追償和整章建制基礎(chǔ)上，依法依規(guī)進(jìn)行責(zé)任追究。

3.明確判定原則，規(guī)范整改驗(yàn)收。按照“已整改”“正在整改”“未整改”三類整改判定劃分方式對(duì)整改問題進(jìn)行驗(yàn)收，建立審計(jì)整改銷號(hào)機(jī)制，對(duì)已整改問題實(shí)施整改銷號(hào)處理，對(duì)于正在整改及未整改問題不可銷號(hào)，應(yīng)采取后續(xù)整改督促措施，包括分解任務(wù)推進(jìn)整改、專項(xiàng)整改、跟蹤檢查或后續(xù)審計(jì)等方式。已整改的判定條件指已采取有效措施，審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題已完全得到糾正，或采用堵漏式整改，堵塞管理漏洞，完善制度流程，舉一反三，形成長(zhǎng)效機(jī)制的；正在整改的判定條件指需要一定整改周期或已采取整改措施，但未達(dá)到已整改判定條件的；未整改的判定條件指沒有按照審計(jì)意見進(jìn)行整改的。

（三）加快審計(jì)整改信息化建設(shè)

1.建立審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題整改標(biāo)準(zhǔn)清單。一是梳理整改臺(tái)賬。對(duì)以前年度審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題進(jìn)行梳理，形成《歷年審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題整改臺(tái)賬》。二是分析關(guān)鍵數(shù)據(jù)。采用大數(shù)據(jù)分析技術(shù)對(duì)臺(tái)賬中“審計(jì)定性”開展分析，將相似審計(jì)定性進(jìn)行統(tǒng)一命名，生成高頻詞表。三是制定整改標(biāo)準(zhǔn)清單。以高頻詞為鏈接，建立審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題與整改措施映射關(guān)系，根據(jù)審計(jì)建議和最新制度要求，對(duì)相同問題的整改措施進(jìn)行梳理，建立整改標(biāo)準(zhǔn)及所需證明材料清單，形成審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題整改標(biāo)準(zhǔn)清單。

2.建立審計(jì)整改銷號(hào)動(dòng)態(tài)管理體系。通過建立審計(jì)整改銷號(hào)動(dòng)態(tài)管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)審計(jì)整改閉環(huán)管理。動(dòng)態(tài)銷號(hào)系統(tǒng)應(yīng)包括項(xiàng)目建立、問題錄入、上傳整改材料、整改驗(yàn)收、問題銷號(hào)、后續(xù)整改、統(tǒng)計(jì)分析七大模塊。一是根據(jù)年度審計(jì)計(jì)劃或上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)通知書，分類建立整改項(xiàng)目，項(xiàng)目建立模塊應(yīng)包括項(xiàng)目類型、項(xiàng)目來源、項(xiàng)目名稱、被審計(jì)單位名稱等基礎(chǔ)信息。二是根據(jù)審計(jì)意見決定書上傳審計(jì)報(bào)告、錄入整改事項(xiàng)，問題錄入模塊應(yīng)包括審計(jì)事實(shí)描述、問題金額、審計(jì)定性、審計(jì)意見、整改責(zé)任單位、整改督導(dǎo)單位、整改時(shí)限等。三是收到整改材料后，上傳整改方案、整改報(bào)告及附件，根據(jù)報(bào)告填寫具體整改措施、整改金額、最初整改狀態(tài)等。四是審計(jì)部門對(duì)審計(jì)整改情況進(jìn)行初核驗(yàn)收，對(duì)已完成整改的進(jìn)行銷項(xiàng)處理，對(duì)整改不徹底或未完成整改的問題，反饋至各整改責(zé)任部門及整改督導(dǎo)部門，督促繼續(xù)整改。五是依據(jù)整改驗(yàn)收結(jié)果，各責(zé)任部門開展后續(xù)整改工作，并按照相同流程，將后續(xù)整改方案、整改報(bào)告及附件上傳至系統(tǒng)，審計(jì)部門對(duì)后續(xù)整改情況進(jìn)行驗(yàn)收。六是更新整改情況及整改狀態(tài)，通過動(dòng)態(tài)銷號(hào)系統(tǒng)對(duì)審計(jì)整改事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)控，被審計(jì)單位及時(shí)更新整改情況，審計(jì)部門及時(shí)進(jìn)行整改驗(yàn)收及銷號(hào)處理。七是實(shí)現(xiàn)審計(jì)整改情況可視化分析，分析模塊包括整改完成情況統(tǒng)計(jì)、整改檔案資料統(tǒng)計(jì)、正在整改完成進(jìn)度統(tǒng)計(jì)、屢查屢犯分析、整改效果對(duì)比分析、整改措施對(duì)比分析等。

（四）加大審計(jì)整改成果運(yùn)用

1.健全完善審計(jì)整改公告機(jī)制。明確公開范圍、公開時(shí)限、公開方式，在符合信息公開有關(guān)規(guī)定的情況下，通過會(huì)議、文件、培訓(xùn)等形式在單位內(nèi)部公開審計(jì)結(jié)果和審計(jì)整改情況，總結(jié)審計(jì)整改經(jīng)驗(yàn)，推選審計(jì)整改先進(jìn)典型，通報(bào)拒不整改或?qū)也閷曳傅膯挝?，促進(jìn)審計(jì)監(jiān)督與輿論監(jiān)督有效結(jié)合，提高審計(jì)整改運(yùn)用效果。

2.完善審計(jì)成果運(yùn)用機(jī)制。進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的研究分析，對(duì)典型性、普遍性、傾向性問題及屢查屢犯問題深入調(diào)查研究，針對(duì)問題舉一反三，建章立制，完善體制機(jī)制，堵塞管理漏洞。強(qiáng)化戰(zhàn)略思維和系統(tǒng)思維，注重綜合分析研判，把各專業(yè)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題貫通起來分析，把握事物發(fā)展的規(guī)律，提出有效的解決辦法，著力推動(dòng)源頭治理，促進(jìn)防患于未然。

3.完善整改考核追責(zé)機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)審計(jì)整改結(jié)果的考核，把審計(jì)結(jié)果與審計(jì)整改情況納入被審計(jì)單位主要領(lǐng)導(dǎo)履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任和年度業(yè)績(jī)考核內(nèi)容，并作為領(lǐng)導(dǎo)干部考核、任免、獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)。領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的整改情況作為所在單位領(lǐng)導(dǎo)班子民主生活會(huì)、黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制、班子成員述職述廉的重要內(nèi)容，并根據(jù)考核情況兌現(xiàn)獎(jiǎng)懲。明確問責(zé)機(jī)制的主體、對(duì)象、條件、程序，對(duì)于審計(jì)查出問題提出的整改要求，存在拒不整改、拖延整改、整改不力或虛假整改等情形，可對(duì)被審計(jì)單位負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談，情節(jié)嚴(yán)重的，依規(guī)依紀(jì)追責(zé)問責(zé)，并將追責(zé)情況在一定范圍內(nèi)通報(bào)。