發(fā)揮財(cái)政專項(xiàng)資金預(yù)算績效管理示范引領(lǐng)作用的建議
——以西安市為例

孫 靜

（西安市財(cái)政局，陜西 西安 710006）

為加強(qiáng)市級財(cái)政專項(xiàng)資金管理，建立規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理，不斷提高專項(xiàng)資金使用效益，按照中央和陜西省深化預(yù)算管理制度改革要求，西安市于2021年9月3日修訂印發(fā)了《西安市市級財(cái)政專項(xiàng)資金管理辦法》。專項(xiàng)資金管理辦法的出臺，提升了專項(xiàng)資金預(yù)算管理水平，更好地發(fā)揮了專項(xiàng)資金在預(yù)算管理過程中的示范引領(lǐng)作用。本文旨在通過對市級專項(xiàng)資金全過程預(yù)算績效管理的深入剖析，提出更好發(fā)揮財(cái)政專項(xiàng)資金預(yù)算績效管理示范引領(lǐng)作用的途徑和方法。

一、2022年市本級專項(xiàng)資金安排概況

2022年西安市本級專項(xiàng)資金安排情況：專項(xiàng)資金整體規(guī)模333.5億元，占總預(yù)算的66%，較上年增加42.64億元，增長14.7%。涉及29個(gè)主管部門，21個(gè)區(qū)縣（開發(fā)區(qū)）、一次性單位等。其中民生保障類11項(xiàng)，安排87.26億元，占比17.3%，較上年增加12.8億元，增長17.2%。經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展類31項(xiàng)，安排202.24億元，占比40%，較上年增加47.27億元，增長30.5%。其中，兌現(xiàn)獎(jiǎng)補(bǔ)政策129.56億元；非獎(jiǎng)補(bǔ)政策72.68億元。

在2022年績效目標(biāo)編審中，西安市財(cái)政局進(jìn)行了有益的嘗試。了解主管部門專項(xiàng)資金使用方向、分配特點(diǎn)、時(shí)效等，指導(dǎo)輔助部門提煉出有效的定量指標(biāo)。從成本、數(shù)量、時(shí)效、經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)效益等方面，較為完整全面地設(shè)立了42個(gè)專項(xiàng)資金289.49億元的績效目標(biāo)，為后期績效監(jiān)控、評價(jià)確定了標(biāo)尺。

二、專項(xiàng)資金預(yù)算績效管理中存在的不足

（一）專項(xiàng)資金事前績效評估工作推進(jìn)緩慢

開展事前績效評估，將績效管理關(guān)口進(jìn)一步前移到財(cái)政支出立項(xiàng)的前端，是提升預(yù)算編制水平、促進(jìn)績效管理與預(yù)算管理深度融合的重要舉措，對進(jìn)一步提升財(cái)政決策質(zhì)量、提高財(cái)政資源配置效率和使用效益，具有重要意義。陜西省財(cái)政廳于2020年印發(fā)《省級財(cái)政支出事前績效評估管理暫行辦法》，并選取部分項(xiàng)目進(jìn)行嘗試，取得了一定的效果。西安市在事前績效評估方面，于2021年底轉(zhuǎn)發(fā)了省財(cái)政廳的評估辦法，但是因?yàn)槲募“l(fā)時(shí)間不長，未開展全面深入的宣傳培訓(xùn)，這項(xiàng)工作推進(jìn)較為緩慢，也未全面大規(guī)模的開展事前績效評估工作。

（二）專項(xiàng)資金績效目標(biāo)編報(bào)質(zhì)量還需提升

現(xiàn)階段專項(xiàng)資金在績效目標(biāo)編報(bào)中存在的問題：一是專項(xiàng)資金績效目標(biāo)編報(bào)質(zhì)量參差不齊，很多指標(biāo)未能量化，不利于事中監(jiān)督和事后評價(jià)；經(jīng)常以財(cái)政資金預(yù)算安排數(shù)作為成本指標(biāo)，體現(xiàn)不了對項(xiàng)目成本的控制目標(biāo)；時(shí)效指標(biāo)更多填報(bào)的是全年或當(dāng)年完成，不能體現(xiàn)具體的時(shí)效考核要求。有些專項(xiàng)資金，未能通過經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)效益指標(biāo)等，體現(xiàn)出該專項(xiàng)資金要實(shí)現(xiàn)的核心效果。二是未能在財(cái)政云系統(tǒng)中及時(shí)按照人大批準(zhǔn)的預(yù)算，或財(cái)政調(diào)整后的預(yù)算，對績效目標(biāo)進(jìn)行修改和完善，不利于日后的績效監(jiān)控與評價(jià)。三是在之前預(yù)算執(zhí)行中，對新下達(dá)的專項(xiàng)資金預(yù)算，未全面同步下達(dá)績效目標(biāo)，或績效目標(biāo)未能按部門、單位、區(qū)縣等予以準(zhǔn)確分解并下達(dá)。

（三）專項(xiàng)資金績效運(yùn)行監(jiān)控覆蓋面低

中省財(cái)政部門2019年先后印發(fā)了績效運(yùn)行監(jiān)控管理辦法，西安市尚未印發(fā)正式的辦法。2021年陜西省財(cái)政廳印發(fā)預(yù)算績效監(jiān)控相關(guān)通知，要求依托財(cái)政云平臺，對省本級部門實(shí)施全面監(jiān)控，并選取了7個(gè)專項(xiàng)資金，由財(cái)政部門牽頭組織開展重點(diǎn)監(jiān)控。陜西有3個(gè)地市也開展了績效運(yùn)行監(jiān)控試點(diǎn)。前兩年，中省市縣各級財(cái)政部門督導(dǎo)相關(guān)部門單位，對2019和2020年扶貧專項(xiàng)資金開展了績效運(yùn)行重點(diǎn)監(jiān)控。但整體來說，財(cái)政對專項(xiàng)資金績效運(yùn)行監(jiān)控覆蓋面偏低，監(jiān)控資金比例不高，未能實(shí)質(zhì)性發(fā)揮績效監(jiān)控的職能作用。

（四）專項(xiàng)資金各環(huán)節(jié)績效管理結(jié)果未能充分運(yùn)用

專項(xiàng)資金績效管理信息和結(jié)果的應(yīng)用，應(yīng)該是全方位、全過程的，包括事前績效評估結(jié)果，績效目標(biāo)編報(bào)結(jié)果，事中績效運(yùn)行監(jiān)控結(jié)果，事后績效自評（評價(jià)）結(jié)果，以及全方位的績效管理信息的公開等多方面的應(yīng)用。事前績效評估與市中績效運(yùn)行監(jiān)控，因未全面開展，所以，其結(jié)果運(yùn)用方面較為欠缺。專項(xiàng)資金績效目標(biāo)在編報(bào)時(shí)，由于部分績效指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)、不準(zhǔn)確、不完整，對事中的績效監(jiān)控以及事后的績效評價(jià)，都不能正常發(fā)揮其標(biāo)尺作用，繼而也使績效自評、部門評價(jià)結(jié)果的客觀性、可靠性、可應(yīng)用度大打折扣，最終導(dǎo)致績效管理結(jié)果的應(yīng)用效力弱化。目前，績效管理信息公開后，對于各層面監(jiān)督的回應(yīng)，更多的是局限于人大、審計(jì)、巡查等硬性約束，一般鮮有對社會輿論監(jiān)督予以回復(fù)。

（五）預(yù)算績效管理信息公開主動性有待提高

在預(yù)算績效管理信息公開方面，各部門基本都能按照財(cái)政預(yù)決算公開的統(tǒng)一要求、統(tǒng)一格式、統(tǒng)一內(nèi)容，公開有關(guān)預(yù)算績效管理方面的信息。但主管部門在專項(xiàng)資金績效信息公開方面，均未有更積極主動的舉措。一是因?yàn)闆]有硬性考核任務(wù)或要求，二是部門一般本著多一事不如少一事的原則，也沒有主動公開的意愿。所以，各部門負(fù)責(zé)的專項(xiàng)資金的績效目標(biāo)、績效運(yùn)行監(jiān)控、績效評價(jià)結(jié)果等，鮮有主動公開，或主動向市委、市政府、人大、審計(jì)等部門，以及社會公眾予以報(bào)送或公開。

三、發(fā)揮專項(xiàng)資金預(yù)算績效管理示范引領(lǐng)作用的建議

（一）事前加強(qiáng)專項(xiàng)資金績效評估與績效目標(biāo)編審

對于事前績效評估，一是要充分發(fā)揮部門績效管理責(zé)任主體作用，可將績效評估與預(yù)算評審相結(jié)合，一并組織實(shí)施。二是發(fā)揮財(cái)政部門在專項(xiàng)資金績效管理方面的示范引領(lǐng)作用，每年重點(diǎn)選取政府高度關(guān)注的專項(xiàng)資金和政策，有計(jì)劃的安排績效評估，為下一步財(cái)政預(yù)算資金的安排提供支撐。三是在以后年度績效目標(biāo)編審時(shí)，要注重結(jié)合以往績效管理結(jié)果，對績效指標(biāo)或績效目標(biāo)值，進(jìn)行優(yōu)化和調(diào)整，逐年持續(xù)提高績效目標(biāo)編報(bào)精準(zhǔn)度。

（二）事中環(huán)節(jié)關(guān)注重點(diǎn)專項(xiàng)資金績效監(jiān)控

盡早盡快在市本級和區(qū)縣全面推行績效監(jiān)控工作，讓部門和單位盡快樹立績效管理全過程的理念，重視績效監(jiān)控工作。利用績效監(jiān)控工具，及時(shí)發(fā)現(xiàn)專項(xiàng)資金在預(yù)算執(zhí)行和實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)過程中的問題，及時(shí)糾偏調(diào)整，確保最終高質(zhì)量完成績效目標(biāo)。建議財(cái)政部門可將專項(xiàng)資金的績效監(jiān)控，與直達(dá)資金監(jiān)控有效銜接，考慮選取部分有代表性的專項(xiàng)資金作為財(cái)政重點(diǎn)績效監(jiān)控對象。在財(cái)政局內(nèi)部形成由預(yù)算、國庫、資金、績效等分工合作的“雙監(jiān)控”機(jī)制，定期將所選取的重點(diǎn)專項(xiàng)資金預(yù)算績效監(jiān)控情況進(jìn)行通報(bào)，真正發(fā)揮好專項(xiàng)資金預(yù)算績效監(jiān)控效力。

（三）事后環(huán)節(jié)做好重點(diǎn)專項(xiàng)資金績效評價(jià)

在對專項(xiàng)資金的績效評價(jià)方面，也可從兩個(gè)層面來進(jìn)一步強(qiáng)化這項(xiàng)工作。一方面，建議主管部門在一定周期內(nèi)，選擇本行業(yè)本部門管理的財(cái)政專項(xiàng)資金，結(jié)合重點(diǎn)支持的方向，進(jìn)行部門績效評價(jià)，完成對一段時(shí)期專項(xiàng)資金或政策實(shí)施效果的檢測與評價(jià)；另一方面，財(cái)政部門結(jié)合政府工作要點(diǎn)、社會關(guān)切等，繼續(xù)每年安排部分專項(xiàng)資金，開展財(cái)政重點(diǎn)評價(jià)。所有這些部門評價(jià)、財(cái)政重點(diǎn)評價(jià)，都可以考慮借助市審計(jì)局，市人大以及市委巡察辦等部門的力量，共同組織，共同實(shí)施，共享信息，攜手推動專項(xiàng)資金提質(zhì)增效。

（四）注重專項(xiàng)資金績效管理結(jié)果應(yīng)用

提升專項(xiàng)資金績效管理過程中各環(huán)節(jié)的質(zhì)量，是充分發(fā)揮績效管理結(jié)果應(yīng)用的前提和基礎(chǔ)，質(zhì)量越高，可應(yīng)用性越強(qiáng)，應(yīng)用效果越明顯。建議分階段對全過程績效管理結(jié)果加以應(yīng)用，充分利用績效評估結(jié)果對預(yù)算安排的支撐作用，盡可能在事前較為準(zhǔn)確地提出專項(xiàng)資金支持的具體內(nèi)容和支持的節(jié)奏與力度。借助對績效目標(biāo)的自評與評價(jià)，將其結(jié)果應(yīng)用于下一輪目標(biāo)的編制與指標(biāo)值的設(shè)定，使績效目標(biāo)更科學(xué)、更精準(zhǔn)。利用對重點(diǎn)專項(xiàng)資金預(yù)算績效運(yùn)行情況的監(jiān)控結(jié)果，及時(shí)對財(cái)政政策進(jìn)行優(yōu)化與調(diào)整。將績效評價(jià)結(jié)果與之后的預(yù)算安排掛鉤，對績效目標(biāo)完成度高、質(zhì)量優(yōu)、效果明顯的專項(xiàng)資金，以更多正向的激勵(lì)，彰顯其示范引領(lǐng)作用。

（五）以專項(xiàng)資金績效管理信息公開促質(zhì)量提升

除了按財(cái)政預(yù)決算信息公開要求，做好專項(xiàng)資金績效管理信息公開外，可以積極借助財(cái)政云系統(tǒng)，將績效管理信息及時(shí)予以披露。在全面實(shí)施部門績效監(jiān)控的基礎(chǔ)上，對重點(diǎn)專項(xiàng)資金績效監(jiān)控信息披露做出制度規(guī)定與安排。充分利用財(cái)政云平臺，將各級部門（單位），以及財(cái)政部門實(shí)施完成的各類專項(xiàng)資金績效評估、績效自評（評價(jià)）結(jié)果、整改措施等，在財(cái)政云系統(tǒng)中予以報(bào)送。如此可將重點(diǎn)關(guān)注的專項(xiàng)資金全過程的績效管理信息，在系統(tǒng)中予以全面反映。條件成熟時(shí)，也可將專項(xiàng)資金的績效目標(biāo)、績效監(jiān)控、績效評估與評價(jià)等績效管理情況，定期或不定期向市委、市政府、市人大、市審計(jì)等相關(guān)部門，專題予以匯報(bào)和共享。

績效管理是預(yù)算管理的一部分內(nèi)容，也是預(yù)算管理的一個(gè)工具，只要真正強(qiáng)化預(yù)算績效管理全過程中各環(huán)節(jié)的效能，發(fā)揮財(cái)政專項(xiàng)資金預(yù)算績效管理的示范引領(lǐng)作用，在提升績效管理水平的同時(shí)，預(yù)算管理效能也會有更大的提升空間。