從過渡走向成熟：城市安置社區(qū)治理的發(fā)展邏輯與推進策略
——基于福建省福州市某社區(qū)的分析

林晶晶

(中共福州市委黨校 公共管理教研部，福建 福州 350014)

安置社區(qū)是由政府主導(dǎo)規(guī)劃建設(shè)的、用于安置被征拆群體所形成的特殊社區(qū)。在工業(yè)化、城市化大背景下，隨著城市開發(fā)建設(shè)，城中村、棚戶區(qū)改造以及鄉(xiāng)村振興等工作的推進，國內(nèi)相繼催生了眾多的安置社區(qū)。作為頗具中國特色的社區(qū)類型，安置社區(qū)興起于全國開發(fā)區(qū)熱潮后，從出現(xiàn)到現(xiàn)在，基本不超過30年時間。與一般的城市社區(qū)相比，安置社區(qū)在空間形態(tài)上雖然具備了城市社區(qū)的特征，但在居民構(gòu)成、公共配套設(shè)施、管理服務(wù)、社區(qū)文化等方面有其特殊性。安置社區(qū)的出現(xiàn),對城市開發(fā)建設(shè)、人居環(huán)境改善等民生需求以及我國住房保障體系的充實和完善起到了重要的作用，但其獨特的社區(qū)形態(tài)、結(jié)構(gòu)屬性也對治理提出了更高的要求。如何實現(xiàn)安置社區(qū)向現(xiàn)代城市社區(qū)的平穩(wěn)過渡，成為當(dāng)前城市發(fā)展中不可回避的熱點和難點問題。

1 研究回顧與案例背景

1.1 安置社區(qū)治理發(fā)展的研究現(xiàn)狀

國內(nèi)學(xué)界對安置社區(qū)的研究開始時間較早，但相對成熟的城市社區(qū)或農(nóng)村社區(qū)，安置社區(qū)相關(guān)的理論研究和實證分析較少。目前，學(xué)者對于將安置社區(qū)置于工業(yè)化、城市化進程中涌現(xiàn)的“過渡型社區(qū)”的理論定位基本一致，對安置社區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的路徑研究主要集中在4個維度。一是居民的主體維度。實現(xiàn)市民化和社區(qū)融入是當(dāng)前安置社區(qū)相關(guān)研究中關(guān)注最多的方面。持這一觀點的研究者將安置社區(qū)的治理困境歸咎于角色轉(zhuǎn)換過程中的失敗[1]，認為推進居民思維和生活方式向城市轉(zhuǎn)變是形成城市成熟社區(qū)和城市文明居民的重要標志[2]，需要通過推進社區(qū)融入、加速市民化進程等途徑來實現(xiàn)“過渡型”社區(qū)的良性治理。二是社區(qū)空間再造維度。安置社區(qū)自然空間的失序?qū)е律鐓^(qū)社會空間的失序，進而使社區(qū)治理陷入多種困境，因此有學(xué)者提出將重構(gòu)社區(qū)社會空間作為實現(xiàn)安置社區(qū)良好治理的重要路徑[3]。通過重構(gòu)社會記憶和社區(qū)文化，重塑日常生活領(lǐng)域和互動場景，形成新的社會共同體，促進社區(qū)整合。三是制度規(guī)范維度。有研究者認為，城鄉(xiāng)二元對立的結(jié)構(gòu)實質(zhì)是過渡社區(qū)治理失序的根本因素，要消除安置社區(qū)存在的治理模式缺陷和治理困頓問題，實現(xiàn)“過渡型社區(qū)”轉(zhuǎn)型，需調(diào)整建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會治理體系，構(gòu)建適應(yīng)城鎮(zhèn)化要求的社區(qū)治理模式[4]。也有研究者提出，組織變遷是影響安置社區(qū)治理的重要因素，實證研究中存在的正式治理體系冗余、組織形式和程序出現(xiàn)層疊等現(xiàn)象[5]，影響著過渡型社區(qū)治理。因此，最重要的是要實施政社分開，要注意“去行政化”，激發(fā)社區(qū)的發(fā)展活力[6]。四是多元共治維度。研究者從城鎮(zhèn)化推進下安置社區(qū)的治理主體和治理場域發(fā)生重構(gòu)的角度[7]，提出將社區(qū)互動式參與、互惠式信任納入“過渡型”社區(qū)治理當(dāng)中，調(diào)動社會資本參與，構(gòu)建多元合作、參與式治理、民主協(xié)商、共建共治共享等治理模式，從而規(guī)范和提升安置社區(qū)治理水平[8]。還有學(xué)者將其中兩至三個路徑進行結(jié)合，從混合治理、元治理等理論視角探究安置社區(qū)治理發(fā)展的有效路徑。

既有研究對安置社區(qū)實現(xiàn)向成熟社區(qū)過渡提供了不同的視角和不同的推進路徑，為安置社區(qū)實現(xiàn)發(fā)展轉(zhuǎn)型提供了有益的理論支持，但對安置社區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的階段與演進邏輯關(guān)注得較少。安置社區(qū)的“過渡型”決定了其在相當(dāng)長一段時間內(nèi)是處于發(fā)展變化的狀態(tài)，認識并理解安置社區(qū)不同發(fā)展階段的特征、轉(zhuǎn)型過程中的理性取向，對探索安置社區(qū)向現(xiàn)代城市社區(qū)轉(zhuǎn)型大有裨益。在既有研究的基礎(chǔ)上，本文從發(fā)展的視角，通過跟蹤回望福建省福州市某安置社區(qū)的發(fā)展歷程，探討安置社區(qū)從過渡走向成熟的推進路徑。

1.2 案例基本情況

CX社區(qū)(以下簡稱某社區(qū))是在福建省福州市街居改造、住房改造背景下形成，也是福州市較早的拆遷安置社區(qū)，安置居民涉及原來的8個居委會的原住民，現(xiàn)有居民3800多戶，總?cè)丝谶_到一萬六千多人。歷經(jīng)20多年的建設(shè)和發(fā)展，從“老破小”到安居樂業(yè)，從混亂、安全問題頻發(fā)到安定有序，目前某社區(qū)已經(jīng)成長為一個成熟的現(xiàn)代城市社區(qū)。某社區(qū)從過渡走向成熟過程中“摸著石頭過河”的實踐和經(jīng)驗，對剛啟動或探索中的安置社區(qū)走向成熟、實現(xiàn)善治提供了有效的經(jīng)驗借鑒。

2 安置社區(qū)治理發(fā)展的階段演進

安置社區(qū)的治理與發(fā)展是一個不斷演變的動態(tài)過程。從我國目前安置社區(qū)治理發(fā)展實際來看，受到所在地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展、城市整體治理水平、社區(qū)具體性質(zhì)等多種因素影響，安置社區(qū)治理發(fā)展的速度和進程雖然不盡相同，但基本上遵循圖示1的發(fā)展和演進邏輯。

如圖1所示，安置社區(qū)從過渡型社區(qū)走向成熟城市社區(qū)主要歷經(jīng)磨合博弈、調(diào)適趨穩(wěn)和發(fā)展融入3個不同發(fā)展階段。在安置社區(qū)的發(fā)展初期如果能夠通過磨合博弈實現(xiàn)治理主體與客體在具體治理情景下的動態(tài)平衡，安置社區(qū)便可迎來適宜社區(qū)治理模式調(diào)整和轉(zhuǎn)變的調(diào)試趨穩(wěn)階段，在不斷調(diào)試中實現(xiàn)治理轉(zhuǎn)型升級，從而發(fā)展成為現(xiàn)代成熟城市社區(qū)。在這一過程中，安置社區(qū)也可能面臨過渡失敗的風(fēng)險：磨合博弈階段的安置社區(qū)出于管理機制滯后、服務(wù)保障執(zhí)行脫節(jié)等原因，可能需要更長的時間來實現(xiàn)治理動態(tài)平衡，進而探尋調(diào)適趨穩(wěn)的新發(fā)展階段，也可能就此維持著長期的失序和混亂的局面；在調(diào)適趨穩(wěn)階段的安置社區(qū)，可能因為管理和服務(wù)無法滿足轉(zhuǎn)型發(fā)展的需要而走向失序。過渡失敗的安置社區(qū)，往往會在基層政府的關(guān)注和推動下被動進入新一輪的磨合博弈，走向治理發(fā)展的過渡循環(huán)。

圖1 安置社區(qū)發(fā)展階段演進示意圖

在過渡走向成熟的發(fā)展過程中，處于不同發(fā)展階段的安置社區(qū)治理呈現(xiàn)出不同特性。

2.1 磨合博弈階段

第一批居民入住安置社區(qū)后的1到2年，是安置社區(qū)治理發(fā)展的磨合博弈階段，也是社區(qū)治理發(fā)展的關(guān)鍵階段。這一階段，來自不同區(qū)域、不同批次的居民集中遷入，受到原生社區(qū)性質(zhì)影響，安置社區(qū)居民在生活習(xí)慣、公共意識和社會交往等方面，與城市成熟社區(qū)的標準和要求相比存在一定差距，生活的空間重組、生活方式的改變以及社區(qū)認同感、歸屬感的缺失，在某種程度上也給居民帶來不適性。同時，快速的城市化與社區(qū)治理發(fā)展需要既沒有也無法給居民足夠的時間去適應(yīng)。適應(yīng)和緩沖之間的時間落差造成了安置社區(qū)與居民、居民與居民之間的諸多矛盾，這些矛盾在磨合博弈階段尤為突出。此外，安置社區(qū)的管理人員基本是調(diào)整沿用或調(diào)配重組，對安置社區(qū)基本情況的把握和適應(yīng)也有一個過程，因此這一時期社區(qū)治理的自主性偏低，主要在上級的指導(dǎo)下開展社區(qū)工作。在磨合博弈階段，居民可能存在抵觸情緒，對社區(qū)治理帶有一定的偏見性，與社區(qū)之間形成一種博弈對抗?fàn)顟B(tài)。某社區(qū)在磨合博弈階段表現(xiàn)最為明顯的是前期拆遷過程中對利益公平認知差異帶來的不平衡感。在居民入住社區(qū)后以更高的標準、更挑剔的眼光來檢視安置房和社區(qū)相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施以及社區(qū)治理的方方面面，試圖發(fā)現(xiàn)瑕疵、表達不滿，或?qū)ι鐓^(qū)管理者發(fā)難。因此，磨合博弈階段的治理往往影響著安置社區(qū)是進入調(diào)試還是走向混亂、衰敗。在這一過程中，如果社區(qū)能夠快速形成治理機制對接居民的不適應(yīng)和緩沖期，將關(guān)注重點從居民動遷安置的過程轉(zhuǎn)移到安置后的保障和服務(wù)，多渠道、多途徑引導(dǎo)居民從生產(chǎn)方式到生活方式等各個方面快速融入社區(qū)，其發(fā)展趨勢就可能通過調(diào)適實現(xiàn)過渡型社區(qū)的身份蛻變，成為真正意義上城市社區(qū)。

在磨合博弈階段，如果安置社區(qū)無法快速有效銜接治理制度和治理環(huán)境的變遷，治理和執(zhí)行脫節(jié)滯后或落于形式，社區(qū)本身羸弱的治理能力和有限治理資源便無法有效應(yīng)對社區(qū)治理需要，加之文化沖撞和利益摩擦，安置社區(qū)就可能面臨發(fā)展階段中第一次過渡失敗的風(fēng)險，即磨合博弈延長期。這一時期，居民適應(yīng)、緩沖時間的延長和社區(qū)應(yīng)對的持續(xù)疲軟，都會進一步增大安置社區(qū)治理的難度。在長時間的磨合博弈中，安置社區(qū)的管理機制落實與服務(wù)保障執(zhí)行逐步為居民原生的社區(qū)意識和習(xí)慣“讓步”“妥協(xié)”，最終可能導(dǎo)致安置社區(qū)走向治理失序和混亂狀態(tài)，淪為新時期城鄉(xiāng)發(fā)展過程中敏感的“臟亂差”“三不管”和矛盾集中區(qū)域。

2.2 調(diào)適趨穩(wěn)階段

入住完成之后的3到5年，安置社區(qū)的治理發(fā)展開始趨于穩(wěn)定，這一階段也是安置社區(qū)探索治理能力提升的重要階段。一方面，居民基本已經(jīng)熟悉社區(qū)生活，開始有意識地關(guān)注并探索參與社區(qū)中與自身利益相關(guān)的公共事務(wù)。同時，隨著時間的推移，流動人口開始以租賃的方式加入社區(qū)，居民異質(zhì)性增強，社區(qū)的生活方式和交際網(wǎng)絡(luò)開始呈現(xiàn)傳統(tǒng)與現(xiàn)代交叉的特征，治理難度增大。另一方面，社區(qū)管理班子在正常開展各項管理工作的基礎(chǔ)上調(diào)整和轉(zhuǎn)變管理模式。在社區(qū)的逐步調(diào)試過程中，各類上級部門要求的諸如平安社區(qū)、法制社區(qū)等社區(qū)創(chuàng)建工作也被逐步納入社區(qū)工作中。但是，這一階段社區(qū)的自治基礎(chǔ)仍舊薄弱，管理模式較為單一，基本以基層政府行政為主。安置社區(qū)的邊緣性和后發(fā)性也使得社會組織對其關(guān)注較少，而保障性物業(yè)的低價值、低投入和低產(chǎn)出，也使得外部資本介入意愿較低。盡管基層政府也在設(shè)法去行政化，但受居民集體行動意識和能力不足、其他組織參與形式的渙散等因素影響，調(diào)適階段的某社區(qū)治理依舊沒有從根本上擺脫政府投入過多的通病。這一階段的某社區(qū)舉辦過社區(qū)合唱團等文藝活動和社企互動，也聘請了專業(yè)物業(yè)公司進行小區(qū)保潔、保綠、治安管理，發(fā)動組建業(yè)主委員會參與社區(qū)監(jiān)督管理與利益維護，雖然初具城市社區(qū)治理雛形，但是整體治理參與的組織性和層次性較低。因此，調(diào)試趨穩(wěn)階段的安置社區(qū)，需要順應(yīng)發(fā)展的階段特征，構(gòu)建新的組織權(quán)威和完善的治理機制來實現(xiàn)社區(qū)的自我教育、管理、服務(wù)和約束。

處于調(diào)適趨穩(wěn)階段的安置社區(qū)同樣存在過渡失敗的風(fēng)險。傳統(tǒng)與現(xiàn)代交叉的階段特征對安置社區(qū)的治理體系和治理能力的發(fā)展提出了進一步的要求，調(diào)適趨穩(wěn)階段的安置社區(qū)雖然具備了一定的自我調(diào)節(jié)和管理的能力，但總體水平較低?；鶎诱蔼毥菓颉笔降闹卫砟Ｊ脚c安置社區(qū)事務(wù)多樣性、復(fù)雜性之間的矛盾，可能阻礙安置社區(qū)的健康發(fā)展。即便是當(dāng)下已經(jīng)轉(zhuǎn)型成功的某社區(qū)，在其調(diào)適趨穩(wěn)階段也曾一度面臨物業(yè)管理單位撤走，陷入“正規(guī)物業(yè)公司不愿管、居民群眾無力管”的失序局面。因此，調(diào)試趨穩(wěn)階段的安置社區(qū)，不論是治理結(jié)構(gòu)、管理機制，還是治理模式的轉(zhuǎn)型滯后，都可能導(dǎo)致治理疲軟而走向失序。

2.3 發(fā)展融入階段

處于發(fā)展階段的安置社區(qū)與處于磨合階段的安置社區(qū)是截然不同的。趨于穩(wěn)定之后的階段，是安置社區(qū)的相對成熟期，也是其探索發(fā)展融入城市的最好階段。隨著城市經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，居民利益訴求在朝著多元化方向發(fā)展，多元主體參與社區(qū)治理的積極性和效益性都有很大的提升空間。與城市社區(qū)一樣，這一階段安置社區(qū)以社區(qū)發(fā)展的實際為依據(jù)，以居民為中心，致力于滿足居民需求，強化社區(qū)服務(wù)居民的效率。同時，隨著前兩個發(fā)展階段調(diào)整和改變，安置社區(qū)在社區(qū)管理、維穩(wěn)、公共服務(wù)等領(lǐng)域積累了一定現(xiàn)代城市社區(qū)的管理經(jīng)驗，與城市成熟社區(qū)相類似的管理模式和治理體系得以建立。社區(qū)的工作由常規(guī)管理開始深入到主動創(chuàng)新，在發(fā)展過程中不斷探索創(chuàng)新各種社區(qū)管理機制和治理模式來提升社區(qū)治理的社會化、法制化、智能化、專業(yè)化水平，在提升社區(qū)治理能力中走向成熟，實現(xiàn)社區(qū)層面的自我教育、自我管理、自我服務(wù)、自我約束。需要強調(diào)的是，成熟的社區(qū)并不意味著就是“完美”社區(qū)，不存在問題；發(fā)展融入階段也不意味著這一階段的社區(qū)就沒有治理難題，而是就社區(qū)的整體管理模式而言，安置社區(qū)能夠經(jīng)過磨合調(diào)試平穩(wěn)過渡到穩(wěn)定發(fā)展階段，在經(jīng)驗積累和多元主體互動影響下，對各種問題的處理能力更加成熟，對社區(qū)發(fā)展和融入城市過程中出現(xiàn)的新情況、新需求有更快速的反應(yīng)。某社區(qū)在發(fā)展后期不斷進行調(diào)整和改變，探索建立了一系列社區(qū)管理服務(wù)體系，形成了“以人為本，社區(qū)為家，眾心同創(chuàng)，美麗家園”的社區(qū)精神。在空間形態(tài)上，城市化的推進和經(jīng)濟社會的發(fā)展促使某社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)逐步向城市靠攏，設(shè)置了包括老人活動中心、青少年健身館、社區(qū)圖書室、文化宣傳長廊、文明市民學(xué)校等在內(nèi)的公益設(shè)施。在治理機制上，某社區(qū)匯集周邊政府機關(guān)、社會組織、企事業(yè)單位等主體組織了全域黨建聯(lián)盟，變“單打獨斗”為“全域聯(lián)動”，共商共議解決社區(qū)頑疾問題；同時，某社區(qū)還探索形成“全天候閉路監(jiān)控、全方面物業(yè)維護、全過程社區(qū)管理、全方位社區(qū)服務(wù)、全社區(qū)共同參與”的治理防控網(wǎng)絡(luò)，成為區(qū)域首批社區(qū)建設(shè)示范點。

作為過渡型社區(qū)的一種，安置社區(qū)從過渡走向成熟是一個漸進的過程，是一個不斷趨于穩(wěn)定與成熟的過程。處于不同發(fā)展階段的安置社區(qū)，社區(qū)服務(wù)需求和社區(qū)治理內(nèi)容、側(cè)重點也在隨之發(fā)展變化。值得一提的是，受到多種因素影響，安置社區(qū)的各個發(fā)展階段并非界限分明。每個安置社區(qū)從第一批居民遷入到完全遷入的時間跨度不一樣，所以實際發(fā)展過程中，可能存在某一時期的安置社區(qū)同時面對2個甚至3個階段的發(fā)展特征。這就需要地方黨委政府根據(jù)安置社區(qū)發(fā)展的不同階段和不同時期安置社區(qū)的特征，有針對性地進行引導(dǎo)，關(guān)注當(dāng)前發(fā)展階段的治理重點，從社區(qū)階段發(fā)展實際出發(fā)，適時調(diào)整適應(yīng)新發(fā)展階段的治理需求。

3 安置社區(qū)治理發(fā)展的邏輯取向

不同性質(zhì)的安置社區(qū)，發(fā)展演進情況各異，盡管部分安置社區(qū)在發(fā)展演進中會經(jīng)歷相對長時間的磨合博弈，或者陷入相對時間內(nèi)過渡失敗的失序和混亂，但走向現(xiàn)代成熟城市社區(qū)、融入現(xiàn)代城市發(fā)展是安置社區(qū)治理發(fā)展的最終邏輯取向。縱觀安置社區(qū)從過渡走向成熟的發(fā)展歷程，結(jié)合福州市某社區(qū)向現(xiàn)代城市社區(qū)轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗，可以發(fā)現(xiàn)，安置社區(qū)治理發(fā)展在角色回歸、自治與共治、治理的內(nèi)容延伸以及模式轉(zhuǎn)變等方面，既遵循著一般社區(qū)的發(fā)展道路，又有其特殊性。

3.1 從低度關(guān)聯(lián)社會結(jié)構(gòu)到“熟人社會”的回歸邏輯

不管是滕尼斯將社區(qū)應(yīng)用于社會學(xué)研究中，還是費孝通先生對社區(qū)定義的引入，“社區(qū)”一詞的應(yīng)用和詮釋都強調(diào)要建立在一定地理區(qū)域內(nèi)的社會群體生活[9]。從社區(qū)構(gòu)成上看，安置社區(qū)具備了“區(qū)”這一地理區(qū)域的先決條件，但要真正實現(xiàn)城市社區(qū)的轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)由“新市民”到城市居民的身份轉(zhuǎn)變，首先要回歸“社”，即回歸社會群體生活，建立熟人社會。安置社區(qū)治理發(fā)展中，居民不僅僅是安置社區(qū)公共服務(wù)的受眾，同時也應(yīng)該成為安置社區(qū)治理過程中的參與者和監(jiān)督者，通過居民之間、居民與其他治理主體之間的有機互動對社區(qū)治理產(chǎn)生影響，為安置社區(qū)的治理發(fā)展提供不同的方法和視角。然而，原來因為地域、親緣、人文、產(chǎn)業(yè)和利益等因素高度關(guān)聯(lián)的社會關(guān)系經(jīng)過空間轉(zhuǎn)移和急劇變化被打破或割裂，加之外來流動人口的涌入，人口結(jié)構(gòu)發(fā)生明顯變化，重組后的安置社區(qū)居民之間關(guān)聯(lián)度降低。福州市某社區(qū)居民中，戶籍人口與外來人口出現(xiàn)了倒掛的現(xiàn)象，絕大多數(shù)的居民與其他居民關(guān)系一般或基本不往來。社區(qū)原住居民、外遷人員和出租流動人員在地域觀念、生活方式，交往法則、人脈基礎(chǔ)、利益訴求等方面存在較大差異，居民彼此間缺乏良性互動的人際關(guān)系，歸屬感和認同感缺失。這種相對剝奪感和“認同危機”的累積疊加讓安置社區(qū)居民很難以主人翁的姿態(tài)參與社區(qū)治理發(fā)展中，參與意愿、參與水平大多呈現(xiàn)為松散、疏離或低水平的狀態(tài)。因此，城市社區(qū)中存在的“有區(qū)無社”現(xiàn)象在安置社區(qū)中更為突出，安置社區(qū)從“陌生人社會”走向“熟人社會”的難度也更大。但是，也只有回歸到“熟人社會”，形成利益共同體，居民才能形成社區(qū)治理參與的內(nèi)生動力。為此，一方面，某社區(qū)結(jié)合困難群眾比例較大的社區(qū)特點，將助民、育民、樂民、安民、惠民的“五民”工作法作為調(diào)試趨穩(wěn)階段的工作重點，積極回應(yīng)群眾的關(guān)切和期盼；同時依托社區(qū)文化站、舉辦社區(qū)特色文體活動等渠道和形式，搭建鄰里互動互通平臺，豐富居民生活，形成和睦相處、人人參與、互幫互助的良好社區(qū)環(huán)境，讓居民真正融入社區(qū)。另一方面，某社區(qū)通過設(shè)立“說事”信箱、組建民主協(xié)商平臺、設(shè)立“鄰里議事會”“鄰里議事亭”等途徑，積極推進居民的社區(qū)參與。

3.2 從行政主導(dǎo)到多元主體的互構(gòu)與共治邏輯

安置社區(qū)的特殊性在于其本身形成就是由地方政府強制推進，因此，安置社區(qū)往往是行政管制與社區(qū)管理高度統(tǒng)一。在磨合博弈階段，安置社區(qū)管理制度作用不足，為了實現(xiàn)平穩(wěn)發(fā)展，地方政府強勢主導(dǎo)并承擔(dān)社區(qū)治理事務(wù)有其積極意義——可以在調(diào)配整合治理資源、投入保障等方面助力安置社區(qū)快速走入調(diào)適治理的階段。但是，如果地方政府在安置社區(qū)治理發(fā)展中長期處于主導(dǎo)地位，就會直接導(dǎo)致社區(qū)治理中權(quán)利轉(zhuǎn)移和配置的不徹底，形成社區(qū)管理班子、居民對地方政府力量介入和資源投入的強依賴性。同時，地方政府過度介入，客觀上也擠壓了社區(qū)多元治理的空間和意愿，甚至抑制社區(qū)獨立性和內(nèi)生秩序的形成，不利于安置社區(qū)治理的發(fā)展和轉(zhuǎn)型。從治理理論基點出發(fā)，地方政府并不是社區(qū)治理的唯一權(quán)威，社區(qū)治理的主體也不僅僅局限于地方黨政主體，還包括社會組織或政府與民間的聯(lián)合組織等其他主體。地方政府在安置社區(qū)治理中發(fā)揮作用的方式應(yīng)該是通過引導(dǎo)和服務(wù)實現(xiàn)上下互動。因此，主動引導(dǎo)、主動放權(quán)，是實現(xiàn)安置社區(qū)善治的必要前提。地方政府在安置社區(qū)治理發(fā)展過程中，應(yīng)該隨著安置社區(qū)治理條件的成熟適度穩(wěn)步放權(quán)，從主導(dǎo)改為引導(dǎo)，回歸社區(qū)自治，推動社區(qū)通過引入市場主體、培育社會組織以及鼓勵居民參與等方式實現(xiàn)社區(qū)的多元共治，實現(xiàn)政府治理、社會調(diào)節(jié)與居民自治之間良性互動。某社區(qū)在發(fā)展過程中除了引入專業(yè)物管團隊，還積極組建培育社會組織和民間隊伍，如引入了專業(yè)社工機構(gòu)——福州市親鄰社會工作服務(wù)中心，建立由社區(qū)兩委、共建單位、專業(yè)社工機構(gòu)、社會組織、志愿者服務(wù)隊的多方聯(lián)動的社區(qū)共治模式，共商共議、群策群力解決社區(qū)問題。針對安置社區(qū)中普遍存在的物業(yè)費難收取、物業(yè)公司不愿管等問題，某社區(qū)所在街道探索成立了家園事務(wù)服務(wù)中心，后期還引入“民非”組織參與無物業(yè)小區(qū)管理，開展保潔、保綠、治安等社區(qū)工作，解決某社區(qū)物業(yè)管理成本負擔(dān)重、管理人員缺乏延續(xù)性等問題；依托家園事務(wù)服務(wù)中心打造“時間銀行”志愿服務(wù)模式，通過“志愿時間”置換日常用品或服務(wù)，從而鼓勵居民參與社區(qū)服務(wù)活動。社會組織的引入為某社區(qū)在提供社區(qū)服務(wù)、擴大居民參與、培育社區(qū)文化、促進社區(qū)和諧等方面起到促進作用。

3.3 從行政事務(wù)到公共事務(wù)的內(nèi)容延伸邏輯

“治理”一詞的基本含義，是指在一個既定的范圍內(nèi)運用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需求[10]，增進公共利益、提高公共福祉同樣也是地方政府在安置社區(qū)治理活動中的重要目標，是地方政府服務(wù)基層、自覺建設(shè)服務(wù)型政府的重要體現(xiàn)。從居民開始遷入到磨合階段，安置社區(qū)工作主要集中在居民遷入的相關(guān)事務(wù)，如接待、相關(guān)配套的抽簽、房屋質(zhì)量回應(yīng)等方面，同時，計生、醫(yī)保、社保、民政信息的登記與上報等相關(guān)行政事務(wù)工作也逐步充實和完善。隨著安置社區(qū)逐步走向穩(wěn)定發(fā)展階段，社區(qū)事務(wù)開始從行政事務(wù)向公共事務(wù)延伸擴展，從簡單化走向多重化，逐步涵蓋公共設(shè)施建設(shè)與維護、社區(qū)安全與綜合治理、環(huán)境衛(wèi)生維護、社區(qū)文化和精神文明建設(shè)、社區(qū)服務(wù)與社區(qū)照料等方面。同時，安置社區(qū)在發(fā)展過程中，逐步被納入城市整體管理發(fā)展目標，也需要承接城市自上而下的諸如社區(qū)黨建、文明城市創(chuàng)建、平安社區(qū)打造等任務(wù)，接受與城市社區(qū)一樣的標準考核。發(fā)展過程中，多管理角色的兼任和多事務(wù)的并行，對安置社區(qū)的治理能力提出了更高的要求。作為服務(wù)居民的“最后一公里”，某社區(qū)在發(fā)展過程中依托社區(qū)工作服務(wù)站，發(fā)揮轄區(qū)內(nèi)各主體資源力量，積極推動落實相關(guān)惠民政策，完善社區(qū)服務(wù)。如推進低保金申請、醫(yī)療救助、助學(xué)活動、困難家庭關(guān)懷和慰問等社區(qū)保障工作，提升新生兒醫(yī)保、養(yǎng)老金身份認證等社區(qū)行政事務(wù)服務(wù)能力。同時，以構(gòu)建和諧社區(qū)、創(chuàng)建文明城市等工作任務(wù)為契機，開展宣講、培訓(xùn)、演練等科普宣傳活動，提升居民素養(yǎng)。在20多年的轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中，某社區(qū)也逐步成為城市老舊小區(qū)，房屋老化、水電管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、停車位和社區(qū)公共配套設(shè)施不足、生活便利性差等問題日益凸顯。在新一輪改造中，某社區(qū)開展了包括完善道路、管線、消防、照明、綠化等基礎(chǔ)設(shè)施，整治拆除違章和房屋結(jié)構(gòu)安全隱患，統(tǒng)籌布局養(yǎng)老、托幼、社區(qū)體育、食堂、便民驛站等配套公共服務(wù)設(shè)施，推進社區(qū)更新改造，進一步提升管理服務(wù)能力。

3.4 從粗放式管理向精細化治理的模式轉(zhuǎn)變邏輯

不同于傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)和成熟的城市社區(qū)，安置社區(qū)由于配套設(shè)施不完善、管理模式相對落后、居民構(gòu)成復(fù)雜等原因，在從過渡走向成熟過程中，不僅要面對相對一般社區(qū)更為復(fù)雜的治理任務(wù)，而且也提出了更高的治理要求。如福州市某安置社區(qū)的居民是由城鎮(zhèn)居民和外來流動人口混合構(gòu)成，生活習(xí)慣和文化背景各異，職業(yè)和經(jīng)濟收入不一，人口流動性大，帶來了群體矛盾、租賃利益糾紛、安全隱患等；再如，絕大多數(shù)安置社區(qū)由于前期市場化規(guī)劃不足存在物業(yè)管理機制缺失或政府承擔(dān)物業(yè)費、維修金的特殊階段。與城市社區(qū)相比，安置社區(qū)在遷入初期對社區(qū)環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施的維護相對較好，但隨著時間的推移，安置社區(qū)更容易出現(xiàn)外立面毀壞、樓道雜物堆放、車輛亂停亂放、小廣告橫行、生活垃圾處理不當(dāng)?shù)绕茐纳鐓^(qū)環(huán)境和公共財物等問題，給過渡階段的某社區(qū)治安、環(huán)境管理帶來相當(dāng)大的難度。面對復(fù)雜的治理環(huán)境，傳統(tǒng)社區(qū)層面就問題解決問題的管理理念和粗線條、松散性和隨意性管理模式無力應(yīng)對和處理安置社區(qū)復(fù)雜的治理需求，暴露出治理失靈的問題。而精細化治理作為實現(xiàn)治理現(xiàn)代化的必然選擇，以注重細節(jié)、推崇專業(yè)、重視過程等優(yōu)勢，通過科學(xué)的治理技術(shù)、手段和方法提高安置社區(qū)治理的適應(yīng)性、效益性和有效性，成為安置社區(qū)實現(xiàn)治理轉(zhuǎn)型和治理優(yōu)化的重要抓手[11]。為了實現(xiàn)精細化管理，某社區(qū)通過構(gòu)建社區(qū)黨組織+紅色物業(yè)的“管家式”聯(lián)動服務(wù)體系，聚焦社區(qū)治理的細節(jié)問題，推進居民關(guān)注的環(huán)境整治、物業(yè)管理、平安建設(shè)等問題的解決，實現(xiàn)“安防設(shè)施配到位、人員進出有人問、綠化植被有人養(yǎng)、環(huán)境保潔有人做、車輛停放能有序”的社區(qū)管理服務(wù)標準。同時，還引入智能化治理手段，建立社區(qū)智慧運維中心，完善智慧安防、道閘、監(jiān)控系統(tǒng)，逐步完善諸如高空墜物AI智能監(jiān)控、煙霧報警系統(tǒng)等現(xiàn)代治理技術(shù)，運用現(xiàn)代信息技術(shù)來精準掌握居民動態(tài)信息，實現(xiàn)社區(qū)智治。

4 安置社區(qū)從過渡走向成熟的推進策略

安置社區(qū)是我國社區(qū)的重要組成類型，推動安置社區(qū)向現(xiàn)代城市社區(qū)轉(zhuǎn)型，是深化社區(qū)治理的重要內(nèi)容。安置社區(qū)復(fù)雜的結(jié)構(gòu)屬性對社區(qū)治理提出了更高的要求，要求社區(qū)的發(fā)展需要遵循發(fā)展的規(guī)律，結(jié)合社區(qū)實際，積極探索轉(zhuǎn)型的推進策略。

4.1 加強社區(qū)營造，培育居民主體意識

激發(fā)社區(qū)發(fā)展活力是安置社區(qū)向城市社區(qū)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵，其中，居民發(fā)揮著無可替代的作用。在安置社區(qū)發(fā)展過程中，要重視居民的導(dǎo)向作用，積極引導(dǎo)安置居民逐步融入社區(qū)發(fā)展的全過程。首先，要立足居民心理歸屬感和認同感的需求。結(jié)合安置社區(qū)的實際特點，加強在公共生活、社區(qū)文化、社區(qū)精神、共同價值等方面的社區(qū)營造，尤其要注重社區(qū)文化的營造，豐富社區(qū)文化活動。充分考慮社區(qū)營造的特色性、參與性和多元性，吸納不同年齡、職業(yè)、興趣的群體，在社區(qū)交往中增進居民與社區(qū)、居民與居民之間的互信互惠，增進居民間的社會聯(lián)結(jié)。其次，要培育居民的社區(qū)公共精神，提高居民自治能力。強化社區(qū)居民基于共同利益的社區(qū)認同，挖掘安置社區(qū)居民參與社區(qū)治理的內(nèi)在動力，調(diào)動其社區(qū)治理參與的積極性和主動性，拓展治理參與渠道，如通過宣講、座談、咨詢、社區(qū)公共事務(wù)協(xié)商等渠道和形式，鼓勵社區(qū)居民不同程度地參與安置社區(qū)治理，就社區(qū)公共事務(wù)表達訴求。提高居民對社區(qū)決策和活動的可控性，吸納居民合理性的建議和訴求，促進居民主體意識的提升。

4.2 優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，推進共建共治

安置社區(qū)從過渡走向成熟是一個長期過程，也是一個共建共治共享的過程，單靠地方黨委政府或社區(qū)都無法實現(xiàn)治理效能的最大化。治理環(huán)境變遷與社區(qū)轉(zhuǎn)型背景下，重塑治理主體結(jié)構(gòu)就成為過渡型社區(qū)治理的重點。安置社區(qū)的治理發(fā)展離不開地方黨政的引導(dǎo)和支持，但安置社區(qū)最終發(fā)展方向仍舊是實現(xiàn)社區(qū)自治。因此，安置社區(qū)的治理應(yīng)以中國特色社區(qū)治理為前提，在其他主體參與治理的內(nèi)外部條件成熟的情況下，適時優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，從而形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府負責(zé)，社會協(xié)同，民主協(xié)商,公眾參與，法治保障、科技支撐”的治理格局。一方面，突出黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)。在安置社區(qū)治理過程中加強社區(qū)黨建，通過制定黨建引領(lǐng)社區(qū)治理方案，發(fā)揮黨委在安置社區(qū)組織建設(shè)、資源整合、聯(lián)系群眾、民主協(xié)商、矛盾調(diào)解、志愿服務(wù)等方面的作用。同時，地方政府應(yīng)積極推進職能轉(zhuǎn)變，科學(xué)把握行政權(quán)力在社區(qū)治理中的運用，把重點落在社區(qū)治理發(fā)展的規(guī)劃、多元主體的組織協(xié)調(diào)、以及公共服務(wù)的兜底保障等方面。另一方面，應(yīng)積極推動安置社區(qū)形成多元共治的格局。明確社區(qū)居委會的自治地位，配強社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子和工作人員，引導(dǎo)安置社區(qū)實現(xiàn)由基層政府事務(wù)的執(zhí)行者向居民自治組織者的角色回歸，從對政府負責(zé)到對社區(qū)居民負責(zé)的工作理念轉(zhuǎn)變。同時，通過充分賦權(quán)和培育引導(dǎo)多元化主體積極參與安置社區(qū)治理與發(fā)展，積極組建培育社區(qū)社會組織，引導(dǎo)各類市場主體、社會組織、志愿服務(wù)團隊有序參與到社區(qū)治理中，在發(fā)展過程中不斷提高社會組織與市場主體參與安置社區(qū)治理的制度化、法制化和規(guī)范化水平，提高共建共治的支撐能力。

4.3 完善公共服務(wù)體系，推進服務(wù)升級

不同空間結(jié)構(gòu)和安置性質(zhì)的安置社區(qū)雖然存在不同的利益訴求與發(fā)展短板，但社區(qū)服務(wù)始終是工作的重心，差別在于隨著安置社區(qū)發(fā)展階段的推進，居民對社區(qū)服務(wù)的覆蓋范圍要求更加全面，服務(wù)質(zhì)量要求不斷升級。因此，安置社區(qū)在治理發(fā)展過程中，除了承接城市治理體系中不斷下沉的工作任務(wù)外，還要積極回應(yīng)社區(qū)內(nèi)在的服務(wù)和發(fā)展需求。以安置社區(qū)發(fā)展的實際需求為依據(jù)，發(fā)揮整合訴求、公共服務(wù)和管理功能，更多關(guān)注居民入住后的社區(qū)生活，補齊發(fā)展前期社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)短板，不斷提升社區(qū)服務(wù)能力。加強社區(qū)管理的服務(wù)導(dǎo)向，完善居住環(huán)境、托幼養(yǎng)老、社區(qū)教育等公共服務(wù)體系，推進社區(qū)服務(wù)系統(tǒng)性完善。在強化社區(qū)公共服務(wù)和社區(qū)管理同時，安置社區(qū)還應(yīng)立足社區(qū)本身的治理資源、發(fā)展階段、空間結(jié)構(gòu)、安置性質(zhì)，關(guān)注社區(qū)安置性質(zhì)的目標升級，把握并規(guī)劃社區(qū)的發(fā)展方向。如棚戶區(qū)改造性質(zhì)的安置社區(qū)在完成對社區(qū)整體環(huán)境升級改造的同時，應(yīng)通過體系化的空間布局，提升社區(qū)的綜合競爭力；城中村性質(zhì)的安置社區(qū)，應(yīng)探索拓展引導(dǎo)居民就業(yè)創(chuàng)業(yè)、增加房屋出租等資產(chǎn)性增收方面服務(wù)，為居民實現(xiàn)自我發(fā)展創(chuàng)造良好社區(qū)環(huán)境。

4.4 創(chuàng)新社區(qū)管理模式，提升綜合治理能力

治理能力的提升是安置社區(qū)擺脫過渡走向成熟的重要推力。安置社區(qū)治理能力的提升需要或自下而上或自上而下開展治理模式創(chuàng)新。一方面，安置社區(qū)應(yīng)貼合社區(qū)實際情況積極探索創(chuàng)新治理思路和方法。尤其在安置社區(qū)發(fā)展的前兩個階段，要綜合考慮回遷居民與外來居民的權(quán)益，針對異質(zhì)性主體制定不同的治理規(guī)則、制度、措施，在利益博弈中尋求動態(tài)平衡。另一方面，安置社區(qū)更需要自上而下推動安置社區(qū)與現(xiàn)代城市社區(qū)管理模式的銜接。在安置社區(qū)發(fā)展前期就應(yīng)該規(guī)劃建立市場化發(fā)展路徑，引入物業(yè)管理單位，健全物業(yè)管理機制，明確物業(yè)費收繳方式，加強對安置社區(qū)物業(yè)管理的規(guī)范和指導(dǎo)，從建章立制、改善服務(wù)等方面提高社區(qū)對物業(yè)管理的認可度和滿意度，推進市場化主體與社區(qū)其他治理主體之間的有效互動。在居民入住達到一定比例時，還要根據(jù)安置社區(qū)發(fā)展實際，協(xié)調(diào)成立相應(yīng)業(yè)主委員，使其會履行相應(yīng)職責(zé)。同時，要加強對安置社區(qū)技術(shù)化治理的資源傾斜，發(fā)揮現(xiàn)代化智能技術(shù)在推動安置社區(qū)精細化、精準化治理中的支撐作用。通過現(xiàn)代化信息技術(shù)應(yīng)用和治理工具的創(chuàng)新，建立健全安置社區(qū)居民和流動出租人口網(wǎng)格信息，精準掌握居民動態(tài)、識別居民訴求，破解安置社區(qū)治安突出問題。

5 結(jié)語

推進安置社區(qū)從過渡走向成熟，既是提升基層治理能力的現(xiàn)實需要，也是維護城市和諧穩(wěn)定的客觀要求。雖然安置社區(qū)類型多樣，但整體治理發(fā)展存在著一定的線性預(yù)期和理性發(fā)展路徑。作為城鎮(zhèn)化進程加速推進背景下的特殊產(chǎn)物，安置社區(qū)發(fā)展和探索之路還很長。在推動安置社區(qū)治理發(fā)展過程中，仍然需要加強對安置社區(qū)相關(guān)理論和實踐的研究，通過做好安置前期規(guī)劃，明確階段治理重心，參照發(fā)展階段的實際情況，在賦予社區(qū)足夠自治空間、保證政策靈活性的基礎(chǔ)上，采取契合安置社區(qū)治理階段特性的有效模式，從而探索營造和諧生動、充滿活力的安置社區(qū)治理樣本，推動安置社區(qū)真正融入城市。