新時(shí)期國土空間規(guī)劃體系下高原湖泊流域空間管控舉措探究
—以洱海流域?yàn)槔?/h1>

2022-12-17 20:27:21楊雪霞

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關(guān)鍵詞：洱海空間規(guī)劃湖泊

楊雪霞

（大理州城鄉(xiāng)規(guī)劃信息中心，云南大理 671000）

0.引言

云南省高度重視高原湖泊保護(hù)與科學(xué)利用的空間規(guī)劃工作，多次提出要加強(qiáng)湖泊流域空間管控和科學(xué)利用的要求。洱海作為云南省九大高原湖泊之一，我們必須認(rèn)真貫徹落實(shí)好習(xí)近平總書記生態(tài)文明思想、黨中央重要決策部署，深入分析研究洱海流域面臨的風(fēng)險(xiǎn)問題， 并提出相關(guān)的對(duì)策建議，助推流域空間治理新格局。

1.國土空間規(guī)劃體系概述

1.1 國土空間規(guī)劃的概念

新時(shí)期的國土空間規(guī)劃是國家或地區(qū)政府部門對(duì)所轄區(qū)域國土空間資源要素做出的統(tǒng)籌安排和長遠(yuǎn)謀劃，是各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)。

1.2 國土空間規(guī)劃的體系架構(gòu)

國土空間規(guī)劃是以“多規(guī)合一”作為抓手，“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合的規(guī)劃編制體系，可概括為“五級(jí)三類四體系”，其中“五級(jí)”指的是國家—省—市—縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)，“三類”則是指的總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃，四大體系則是包括了規(guī)劃編制審批、實(shí)施監(jiān)督、法規(guī)政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)[1]。

新時(shí)期，高原湖泊流域空間管控應(yīng)積極轉(zhuǎn)型適應(yīng)新形勢(shì)、新要求，堅(jiān)持“多規(guī)合一、整體系統(tǒng)”的規(guī)劃思維，以流域?yàn)閱卧?，資源環(huán)境承載能力和國土適宜性評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)，識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域，明確管控要求和保護(hù)任務(wù)。

2.高原湖泊流域空間管控

2.1 空間管控的概念

空間管控是對(duì)區(qū)域資源要素進(jìn)行統(tǒng)籌布局、控制引導(dǎo)，協(xié)調(diào)保護(hù)與開發(fā)利用之間關(guān)系，實(shí)現(xiàn)空間資源有效配置，優(yōu)化國土空間格局的重要手段。

2.2 高原湖泊流域的特點(diǎn)

（1）高原湖泊流域是具有完整的山、水、林、田、湖等自然要素的生態(tài)系統(tǒng)。山是湖泊流域降雨徑流和水資源的發(fā)源地，是森林系統(tǒng)的載體；水是高原湖泊流域生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)、流域可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)；田是流域人類生產(chǎn)、活動(dòng)的主要載體；河流、湖泊這兩者也是流域水資源的主要載體。這幾種自然要素相互之間即存在依存的關(guān)系，又存在著相互制約的關(guān)系，共同構(gòu)成生態(tài)系統(tǒng)[2]。

（2）高原湖泊具有生態(tài)價(jià)值高和生態(tài)脆弱性高并存的特點(diǎn)。受地理環(huán)境影響，高原湖泊入湖支流多、出流水系少，水體流動(dòng)性慢，交換周期長，抗污染能力弱，具有生態(tài)脆弱性高的特點(diǎn)。

（3）高原湖泊流域是“人類活動(dòng)參與”的系統(tǒng)。湖泊流域是人類社會(huì)活動(dòng)的集中地，涵蓋了“人口、資源、環(huán)境、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)”等資源全要素，其發(fā)展演變是“人與自然”“人與人”互為反饋的動(dòng)態(tài)平衡過程，受到生態(tài)系統(tǒng)和社會(huì)系統(tǒng)的雙重影響[3]。

2.3 高原湖泊流域空間管控存在的不足

（1）規(guī)劃范圍難以體現(xiàn)全域性。傳統(tǒng)的高原湖泊流域空間規(guī)劃往往是以行政區(qū)范圍或者是規(guī)劃建設(shè)發(fā)展范圍來作為規(guī)劃編制的范圍，對(duì)于規(guī)劃區(qū)和同一集水區(qū)流域范圍缺乏統(tǒng)籌考慮，導(dǎo)致湖泊與流域或同一流域的上中下游、環(huán)湖各岸等不同地區(qū)被人為割裂，由不同的主體考開展規(guī)劃編制，彼此之間缺乏統(tǒng)籌銜接，使得規(guī)劃編制的科學(xué)性以及操作性都存在不足[4]。

（2）空間布局缺乏協(xié)調(diào)性。以往的規(guī)劃管控沒有考慮到全流域自然生態(tài)系統(tǒng)和人類開發(fā)建設(shè)活動(dòng)之間的相互作用，缺乏對(duì)流域以及外流域的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，對(duì)空間發(fā)展格局的總體安排也存在不足。

（3）管控要素缺乏系統(tǒng)性。湖泊、水系與周圍的山、水、林、田、湖、草、沙等各類自然資源要素緊密關(guān)聯(lián)，形成有機(jī)統(tǒng)一體。傳統(tǒng)的規(guī)劃管控通常僅對(duì)某一特定類型自然資源要素進(jìn)行單獨(dú)管控，缺乏“山水田林湖草沙”生命共同體的系統(tǒng)保護(hù)理念[5]。

（4）管控主體眾多，缺乏可實(shí)施性。湖泊流域管控涉及生態(tài)環(huán)、水務(wù)、自然資源和規(guī)劃、住建等多個(gè)部門，每個(gè)部門大都從自身行業(yè)的需要出發(fā)組織編制了不同的規(guī)劃，包括保護(hù)管理規(guī)劃、保護(hù)治理規(guī)劃、濕地規(guī)劃等，這些規(guī)劃提出的管控內(nèi)容存在交叉重疊、不系統(tǒng)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難等問題，部門間的管理權(quán)限在空間上也存在矛盾。

2.4 高原湖泊流域空間管控舉措

（1）強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)。新時(shí)期，流域空間管控要緊密銜接各級(jí)國土空間總體規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容及管控要求，強(qiáng)化國土空間總體規(guī)劃的引領(lǐng)作用，同時(shí)要加強(qiáng)研究流域空間管控對(duì)于空間保護(hù)、開發(fā)利用的約束性和規(guī)范性作用，積極推動(dòng)高原湖泊流域空間管控成果納入國土空間規(guī)劃“一張圖”，構(gòu)筑流域空間管控與綠色高質(zhì)量發(fā)展的國土空間格局[6]。

從20世紀(jì)50年代到90年代，礦山的充填經(jīng)歷了干式填充、水力填充、膠結(jié)填充以及膏體填充階段。目前，地下硬巖采礦企業(yè)幾乎都采用膏體填充工藝[31]。截至2012年，美國、俄羅斯和德國等發(fā)達(dá)國家已實(shí)現(xiàn)尾礦井下全填充。

（2）堅(jiān)持底線管控。以“雙評(píng)價(jià)”為基礎(chǔ)，摸清“家底”，統(tǒng)籌劃定耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)線、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線，科學(xué)謀劃連續(xù)、完整、系統(tǒng)的生態(tài)空間，集約、優(yōu)質(zhì)、穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)空間，功能融合、安全韌性的城鄉(xiāng)發(fā)展空間，形成開放式、集約型、生態(tài)化的國土空間新格局，并將“三條控制線”作為湖泊流域空間管控的重要底線。

（3）強(qiáng)化“山水林田湖草”系統(tǒng)治理。統(tǒng)籌考慮流域內(nèi)、外及上、中、下游不同區(qū)域的生態(tài)價(jià)值及生態(tài)保護(hù)治理的差異性，制訂以流域?yàn)閱挝?，“山水林田湖草沙”為有機(jī)整體的差異化綜合修復(fù)措施，精準(zhǔn)開展保護(hù)治理工作，全面提升流域生態(tài)保護(hù)治理能力。

（4）全面推進(jìn)綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展。全面貫徹落實(shí)“兩山”發(fā)展理念，對(duì)湖泊流域生態(tài)干擾、污染嚴(yán)重的種植結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，轉(zhuǎn)變生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，全面推廣使用節(jié)水、節(jié)能、節(jié)肥的綠色生產(chǎn)技術(shù)，嚴(yán)控湖泊流域面源污染，鼓勵(lì)湖泊流域產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化，推進(jìn)流域產(chǎn)業(yè)向集約型、生態(tài)型、創(chuàng)新型、特色型發(fā)展[7]。

（5）強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)。強(qiáng)化部門間的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，明確責(zé)任主體及各級(jí)政府生態(tài)保護(hù)責(zé)任目標(biāo)，進(jìn)一步落實(shí)“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”的要求，全面推進(jìn)“河湖長制”，形成流域統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)同、部門聯(lián)動(dòng)、全社會(huì)關(guān)心參與的河湖管理保護(hù)機(jī)制。

3.國土空間規(guī)劃背景下的洱海流域空間管控的探索

3.1 洱海流域基本概況

洱海流域地處云南境內(nèi)的瀾滄江、金沙江和元江三大水系分水嶺地帶，流域面積2565km2。洱海作為云南省的第二大高原湖泊，具有涵養(yǎng)水源、調(diào)節(jié)氣候，提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水、保持生物多樣性等多種功能，是白族人民社會(huì)活動(dòng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的集聚地，是大理可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，是大理人民的“母親湖”。

3.2 洱海流域風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

（1）流域生態(tài)系統(tǒng)功能退化。洱海流域涵養(yǎng)區(qū)水土流失和石漠化問題突出，涵養(yǎng)能力下降，對(duì)于各重要生態(tài)節(jié)點(diǎn)的系統(tǒng)修復(fù)存在嚴(yán)重不足，河流兩岸的生態(tài)屏障帶建設(shè)還存在有改進(jìn)的空間[8]，同時(shí)環(huán)濱緩沖帶生態(tài)修復(fù)也不夠系統(tǒng)，生態(tài)質(zhì)量提升效果并不明顯。

（2）建設(shè)用地?cái)U(kuò)張，管控不到位。近年來，洱海流域建設(shè)用地?cái)U(kuò)張迅猛，環(huán)湖餐飲、客棧井噴式增長，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和管控，嚴(yán)重影響了環(huán)湖視線通廊核和生態(tài)環(huán)境。

（3）水污染風(fēng)險(xiǎn)。流域人群活動(dòng)帶來的生活垃圾和生活污水，農(nóng)業(yè)高產(chǎn)出帶來的農(nóng)業(yè)面源污染，企業(yè)排放的工業(yè)用水和工業(yè)廢水，導(dǎo)致流域水質(zhì)和水生態(tài)污染風(fēng)險(xiǎn)加劇。

3.3 洱海流域空間管控的總體思路

洱海流域的系統(tǒng)保護(hù)與治理緊緊圍繞“一定要把洱海保護(hù)好”的核心目標(biāo)，以“退、減、調(diào)、治、管”為總體思路，完善減排，強(qiáng)化增容，綜合體質(zhì)，強(qiáng)化流域管控，推進(jìn)洱海流域綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展。

退：加快恢復(fù)洱海自然生態(tài)岸線，科學(xué)劃定洱?！皟删€”，把“兩線三區(qū)”（湖濱生態(tài)紅線、湖泊生態(tài)黃線，生態(tài)保護(hù)核心區(qū)、生態(tài)保護(hù)緩沖區(qū)、綠色發(fā)展區(qū)）作為洱海保護(hù)治理的空間基準(zhǔn)和公共標(biāo)識(shí)，逐步引導(dǎo)人口和產(chǎn)業(yè)有序退出。

減：嚴(yán)格控制農(nóng)業(yè)面源污染、居住垃圾及廢水、工業(yè)污水等的排放，削減污染負(fù)荷，優(yōu)化城鎮(zhèn)空間和產(chǎn)業(yè)布局，推進(jìn)大祥?。ù罄怼⑾樵?、巍山）一體化發(fā)展，引導(dǎo)洱海流域產(chǎn)業(yè)、人口向祥云縣和關(guān)巍新區(qū)轉(zhuǎn)移，全面減少項(xiàng)目開發(fā)、減輕人口壓力、減少資源浪費(fèi)。

調(diào)：調(diào)整流域農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，積極發(fā)展綠色、生態(tài)有機(jī)農(nóng)業(yè)，嚴(yán)格控制流域農(nóng)業(yè)面源污染。

治：完善全流域污染防控措施，堅(jiān)持治點(diǎn)源與治面源相結(jié)合，治湖與治域相結(jié)合，治標(biāo)與治本相結(jié)合，強(qiáng)化洱海流域截污體系運(yùn)行管理，不斷改善城鄉(xiāng)人均環(huán)境，減少生活性入湖污染負(fù)荷。

管：優(yōu)化流域生產(chǎn)、生態(tài)、生活空間。進(jìn)一步強(qiáng)化河（湖）長制、林長制等管理機(jī)制，嚴(yán)厲打擊各類違法違規(guī)行為，實(shí)現(xiàn)“山水林田湖草”系統(tǒng)全過程動(dòng)態(tài)監(jiān)管，形成生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的空間格局。

3.4 洱海流域空間管控重要舉措

（1）科學(xué)編制洱海流域?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃。以全流域?yàn)閱卧瑯?gòu)建以“國土空間總體規(guī)劃+洱海流域?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃”為核心的規(guī)劃體系，在國土空間總體規(guī)劃的統(tǒng)籌下編制洱海流域?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃。

（2）有序推進(jìn)湖泊“兩線”劃定工作。統(tǒng)籌銜接“三區(qū)三線”和洱海保護(hù)條例，科學(xué)劃定湖泊“兩線三區(qū)”，通過湖濱生態(tài)紅線、湖泊生態(tài)黃線，以明顯的地理標(biāo)識(shí)“三區(qū)”范圍，并嚴(yán)格制訂具體的管控措施，實(shí)現(xiàn)依法治湖、科學(xué)治湖、系統(tǒng)治湖、責(zé)任治湖，促進(jìn)流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和綠色發(fā)展。

（3）合理控制流域人口容量上限。堅(jiān)持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，構(gòu)建“水資源承載能力”分析模型，科學(xué)預(yù)測(cè)流域水資源環(huán)境要素能夠支撐的人類活動(dòng)容量。流域可利用的最大水資源量=水資源總量+當(dāng)年入湖量-洱海生態(tài)需水量-其他生態(tài)用水-水利工程保有水量-引調(diào)水量（4.94億m3），經(jīng)分析研究，洱海流域水資源環(huán)境要素能夠支撐的人類活動(dòng)容量上限為134萬人。

（4）引導(dǎo)流域空間格局優(yōu)化和綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展。以“雙評(píng)價(jià)”為基礎(chǔ)，依托現(xiàn)有城鎮(zhèn)基礎(chǔ)，優(yōu)化區(qū)域發(fā)展格局，選擇有容量、有條件的地區(qū)作為未來發(fā)展空間，重點(diǎn)引導(dǎo)流域內(nèi)超載的人口和開發(fā)用地向流域外的巍山縣（大理新區(qū)）、祥云縣、賓川縣疏解，同時(shí)引導(dǎo)現(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)及新興產(chǎn)業(yè)向產(chǎn)業(yè)園區(qū)集聚，著重發(fā)展資源節(jié)約型、生態(tài)友好型產(chǎn)業(yè)。

（5）強(qiáng)化流域全要素管控。充分考慮流域的系統(tǒng)性，以流域?yàn)閱卧?，通過“雙評(píng)價(jià)”識(shí)別洱海流域存在的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，統(tǒng)籌山、水、林、田、湖、草等自然資源要素，按照“宜林則林、宜灌則灌、宜草則草”因地制宜的管控原則，根據(jù)流域上、中、下游的不同特點(diǎn)制訂差異化的管控措施。對(duì)以山、林要素修復(fù)為主的上游區(qū)域控制建設(shè)用地減量發(fā)展，實(shí)行封山育林，加強(qiáng)水源涵養(yǎng)林建設(shè)和水土流失治理，構(gòu)建水生態(tài)系統(tǒng)安全屏障；對(duì)以河、田、草要素修復(fù)為主的中游區(qū)域嚴(yán)控建設(shè)用地增量，全面開展系統(tǒng)截污治污工程。

（6）加強(qiáng)流域空間建筑整體風(fēng)貌管控指引。以流域空間為載體，重點(diǎn)保護(hù)和凸顯大理古城與蒼山、洱海的傳統(tǒng)空間秩序，以及古城周邊郊野風(fēng)貌、洱海村鎮(zhèn)格局與流域山水環(huán)境的關(guān)系，加強(qiáng)對(duì)蒼山、洱?！吧健帧铩恰濉碧厣L(fēng)貌的保護(hù)和人文格局的塑造。強(qiáng)化流域及邊建筑風(fēng)貌的協(xié)調(diào)性，引導(dǎo)建設(shè)遵循“顯山露水”的原則，嚴(yán)格控制流域內(nèi)新建、改建、擴(kuò)建建筑的體量、高度、色彩，確保景觀視線的貫通性和建筑風(fēng)貌的協(xié)調(diào)性。

（7）深入落實(shí)河湖長制。全面加強(qiáng)實(shí)施洱海流域五級(jí)河（湖）長制，落實(shí)“黨政同責(zé)、屬地為主、部門掛鉤、分片包干、責(zé)任到人”。

4.結(jié)語

新時(shí)期國土空間規(guī)劃體系的提出，為高原湖泊流域空間管控與優(yōu)化提供了契機(jī)，流域空間管控應(yīng)緊緊抓住機(jī)遇，積極適應(yīng)新時(shí)期的形勢(shì)與要求。本文通過指出以往流域空間管控存在的不足結(jié)合高原湖泊流域的特點(diǎn)，提出強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)、堅(jiān)持底線管控、系統(tǒng)治理、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、落實(shí)責(zé)任等管控措施。針對(duì)洱海流域存在的問題，緊緊圍繞“退、減、調(diào)、治、管”五字方針，有針對(duì)性地提出具體管控措施，促進(jìn)洱海流域綠色高質(zhì)量發(fā)展，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共生。

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