關(guān)于創(chuàng)新開發(fā)區(qū)管理體制機(jī)制的思考

白冰 潘效華

開發(fā)區(qū)主要是指由國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)設(shè)立的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、物流園區(qū)等實(shí)行國家特定優(yōu)惠政策的各類經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，是我國改革開放的成功實(shí)踐。開發(fā)區(qū)因其具有空間布局明確、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)明晰、基礎(chǔ)設(shè)施完善、管理機(jī)構(gòu)健全等特點(diǎn)，為地方“筑巢引鳳”、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚、改善投資環(huán)境、發(fā)展開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)揮了不可替代的作用，逐步成為推動工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展和對外開放的重要平臺，對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到極為重要的推動作用。

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會飛速發(fā)展，開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的管轄服務(wù)范圍不斷擴(kuò)大，功能定位隨之產(chǎn)生改變，開發(fā)區(qū)內(nèi)部運(yùn)行的體制機(jī)制也伴隨著出現(xiàn)了矛盾和問題。為深入貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神，認(rèn)真落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，各類開發(fā)區(qū)亟需契合時代發(fā)展需要，大刀闊斧地進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新，真正建設(shè)成為新型工業(yè)化發(fā)展的引領(lǐng)區(qū)、高水平營商環(huán)境的示范區(qū)、大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新的集聚區(qū)、開放型經(jīng)濟(jì)和體制機(jī)制創(chuàng)新的先行區(qū)，形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的“新型核動力航空母艦”?；诖?，商丘市委編辦準(zhǔn)確把握中央、省、市最新文件精神，先后對市域內(nèi)開發(fā)區(qū)進(jìn)行了全覆蓋式的“家訪摸底”，在掌握實(shí)情基礎(chǔ)上，學(xué)習(xí)借鑒外省市開發(fā)區(qū)改革的成功經(jīng)驗(yàn)與做法，深入系統(tǒng)地研究與思考開發(fā)區(qū)體制機(jī)制改革在新形勢下的發(fā)展方向。

一、商丘市開發(fā)區(qū)管理體制機(jī)制現(xiàn)狀

近年來，商丘市堅持實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略，憑借市城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)地處“三重黃金交通米字架”的突出交通優(yōu)勢和完善的承載能力，帶動引領(lǐng)全市開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，著力打造產(chǎn)業(yè)新區(qū)、生態(tài)新區(qū)、文化新區(qū)和智慧新區(qū)，助力商丘市加快建立自主創(chuàng)新體系，為建設(shè)“開放、先行、示范”的省級一流開發(fā)區(qū)作出了積極貢獻(xiàn)。

（一）市級

為全面落實(shí)“五位一體”總體布局和“三化”協(xié)調(diào)、“四化”同步的發(fā)展道路，商丘市從城市轉(zhuǎn)型發(fā)展、內(nèi)涵提升和空間整合的角度，于2011年設(shè)立商丘市新區(qū)，2014年更名為商丘市城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)，力爭為全市經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。商丘市城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)位于市區(qū)東部，總面積約328平方公里，空間范圍包括經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、綜合物流產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、商務(wù)中心區(qū)3個經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，轄5個街道辦事處和3個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）及1個高鐵東站管委會，人口約37.5萬，是全省示范區(qū)中起步較早、規(guī)模較大、發(fā)展成效較為顯著的示范區(qū)之一。根據(jù)市委、市政府對市城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)的功能定位，商丘市委編辦結(jié)合實(shí)際對開發(fā)區(qū)體制機(jī)制改革工作進(jìn)行積極探索，分別于2014年和2015年提請市委編委印發(fā)了《關(guān)于商丘市城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、綜合物流產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管理機(jī)構(gòu)職能整合、機(jī)構(gòu)編制調(diào)整和市直部門派駐機(jī)構(gòu)設(shè)置調(diào)整有關(guān)問題的批復(fù)》《關(guān)于進(jìn)一步調(diào)整理順市城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)管理體制和機(jī)構(gòu)設(shè)置有關(guān)問題的通知》，明確市城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)黨工委、管委會的工作職責(zé)由綜合協(xié)調(diào)擴(kuò)展為具體管理轄區(qū)內(nèi)的組織人事、社會事務(wù)、財政、建設(shè)、環(huán)保、城市管理、交通運(yùn)輸和行政執(zhí)法等工作；經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會、綜合物流產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管委會、商務(wù)中心區(qū)管委會等3個功能區(qū)主要負(fù)責(zé)招商服務(wù)工作，歸由市城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理。這從領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系和管理體制上解決了4個功能區(qū)體制不順、職責(zé)不清、各自為政、效率低下等問題。從幾年來的運(yùn)行情況看，改革取得了良好效果。

2019年6月，商丘市批準(zhǔn)市城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)成立審批服務(wù)局，將審批服務(wù)事項(xiàng)統(tǒng)一納入管理，集中行使審批權(quán)力，實(shí)行“一枚印章管審批”，率先在全市探索推行相對集中行政許可權(quán)改革試點(diǎn)。2020年7月，按照“三集中、三到位”要求打造的示范區(qū)行政審批服務(wù)中心正式開放，賦予示范區(qū)的行政審批事項(xiàng)全部進(jìn)駐，實(shí)現(xiàn)“簡流程、設(shè)一窗、全網(wǎng)辦”，為示范區(qū)快速發(fā)展提供了優(yōu)越的政務(wù)服務(wù)環(huán)境。

（二）縣級

目前，商丘市各縣（市、區(qū)）經(jīng)省級批準(zhǔn)設(shè)立的各類開發(fā)區(qū)共20余個。其中，經(jīng)省機(jī)構(gòu)編制部門批準(zhǔn)成立的處級開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)共有9個，經(jīng)省、市機(jī)構(gòu)編制部門批準(zhǔn)成立的科級開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)共有3個，其余為各縣（市、區(qū)）自行設(shè)立。

近年來，商丘市各縣（市、區(qū)）開發(fā)區(qū)本著統(tǒng)籌、精干、靈活、高效的原則，堅持因地制宜，整合資源，務(wù)求實(shí)效，從服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際出發(fā)，不斷改革創(chuàng)新管理體制機(jī)制，助推縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。一是注重簡約高效，合理確定地方黨委、政府及其職能部門與開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)邊界，整合域內(nèi)管理資源，創(chuàng)新管理體制機(jī)制，推行區(qū)鎮(zhèn)套合，社會事務(wù)歸套合的屬地政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)。其中，永城市根據(jù)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)空間分布情況，將產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)分成東西兩個片區(qū)，分別套合到侯嶺鄉(xiāng)、高莊鎮(zhèn)進(jìn)行管理；民權(quán)縣撤銷了城關(guān)鎮(zhèn)，設(shè)立了綠洲街道辦事處和南華街道辦事處，將開發(fā)區(qū)與南華街道辦事處套合設(shè)置，建立“以區(qū)為主統(tǒng)籌管理、主要領(lǐng)導(dǎo)交叉任職”的領(lǐng)導(dǎo)體制。同時，建立健全協(xié)調(diào)推動等一系列工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了“全方位套合、一體化辦公”，確保了發(fā)展決策制定、實(shí)施和管理調(diào)控的權(quán)威性、統(tǒng)一性，降低了行政成本，提升了工作質(zhì)量，促進(jìn)了開發(fā)區(qū)快速發(fā)展。二是聚焦主責(zé)主業(yè)，強(qiáng)化開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)管理和投資服務(wù)等職能，逐步剝離社會事務(wù)管理職能，建立服務(wù)企業(yè)發(fā)展的長效機(jī)制，簡化行政審批手續(xù)，實(shí)行“一站式”辦公、“一條龍”服務(wù)，簡化辦事程序，提高行政效率。如夏邑縣著力簡化優(yōu)化產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)項(xiàng)目投資審批程序，做到“條件具備馬上辦，資料不全變通辦，事情緊急加班辦，難度較大領(lǐng)導(dǎo)辦”，大大提高了企業(yè)投資滿意度。三是推進(jìn)簡政放權(quán)，深化“放管服”改革，賦予各類開發(fā)區(qū)相應(yīng)的科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)促進(jìn)、人才引進(jìn)、市場準(zhǔn)入、行政審批等管理權(quán)限，并按照“應(yīng)放盡放”的原則，持續(xù)優(yōu)化政務(wù)服務(wù)，編制權(quán)責(zé)清單，拓展“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，在開發(fā)區(qū)內(nèi)摸索試行政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)能辦、協(xié)同管理”，持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境。

二、制約開發(fā)區(qū)發(fā)展因素淺析

開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)作為地方政府為保障促進(jìn)開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)，全面負(fù)責(zé)開發(fā)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、土地開發(fā)、招商引資和經(jīng)濟(jì)社會管理等開發(fā)區(qū)運(yùn)作的一切活動。然而，隨著開發(fā)區(qū)規(guī)模不斷發(fā)展壯大，管理機(jī)制和運(yùn)行體制愈來愈像一級政府，開發(fā)區(qū)目前的行政管理手段已經(jīng)不能滿足新時代市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求。

（一）法律主體缺失，管理體制不夠規(guī)范

《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會和人民政府”，開發(fā)區(qū)并不屬于行政機(jī)構(gòu)設(shè)置序列，不自動具備法律主體地位，也無法作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）合法管理者。開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)行政化導(dǎo)向進(jìn)一步凸顯出開發(fā)區(qū)法律主體地位缺失的問題，極大地影響到開發(fā)區(qū)發(fā)展政策的規(guī)范性、穩(wěn)定性，同時其公共服務(wù)職能發(fā)揮受限，嚴(yán)重?fù)p傷投資者對開發(fā)區(qū)長期投資發(fā)展的信心。另外，隨著開發(fā)區(qū)的不斷發(fā)展和人口集聚，社區(qū)管理與服務(wù)的需求不斷增強(qiáng)，開發(fā)區(qū)管委會不僅要承擔(dān)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職責(zé)，還要發(fā)揮社會管理職能。大量繁重的社會事務(wù)牽絆嚴(yán)重影響了開發(fā)區(qū)主要職能的發(fā)揮，開發(fā)區(qū)管理體制亟需理順。

（二）體制機(jī)制行政化，攀比規(guī)格致使用人僵化

開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)在加強(qiáng)園區(qū)管理、組織協(xié)調(diào)發(fā)展等方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，但卻存在著以行政手段干預(yù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制機(jī)制弊端。開發(fā)區(qū)作為改革探索先行者，機(jī)構(gòu)設(shè)置長期以來缺少統(tǒng)一的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。即使在同一地區(qū)，各開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)因成立時間不一、規(guī)模范圍不一、產(chǎn)業(yè)體系不一、發(fā)展階段不一等因素，其管理機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、級別、編制、職數(shù)等設(shè)置情況也并不均衡。但是，各類開發(fā)區(qū)經(jīng)過長期發(fā)展卻形成了一條相同的規(guī)律，即開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)雖然作為政府派出機(jī)構(gòu)，卻有著比一般黨政機(jī)構(gòu)級別高、職數(shù)多等“后天優(yōu)勢”，日趨成為干部調(diào)整和人事升遷的“任用平臺”，因而導(dǎo)致部分開發(fā)區(qū)出現(xiàn)相互攀比規(guī)格、編制、職數(shù)等不良現(xiàn)象。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，很多地方設(shè)置了多個開發(fā)區(qū)，日常管理、規(guī)劃建設(shè)、招商引資、產(chǎn)業(yè)升級等工作大都依靠體制內(nèi)人員開展，團(tuán)隊(duì)整體專業(yè)化水平不高。大部分開發(fā)區(qū)一般仍以行政、事業(yè)單位模式界定人員身份，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)臃腫人員冗余，激勵機(jī)制的缺乏導(dǎo)致干勁不足。當(dāng)下，亟需通過改革統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)設(shè)置，防止開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)行政化傾向進(jìn)一步加重和擠占有限的機(jī)構(gòu)編制資源等問題繼續(xù)出現(xiàn)。

（三）權(quán)限下放不到位，邊界模糊權(quán)責(zé)不清

地方政府和有關(guān)部門向開發(fā)區(qū)賦權(quán)不充分、授權(quán)不到位，開發(fā)區(qū)與屬地政府職能邊界不清晰，二者在規(guī)劃發(fā)展、監(jiān)管執(zhí)法、產(chǎn)城融合、考核統(tǒng)計等方面存在配合不暢、互相推諉等現(xiàn)象，開發(fā)區(qū)管委會和屬地政府人員工作的主動性、積極性均不同程度受到影響。同時，部分地方的項(xiàng)目立項(xiàng)、規(guī)劃審批、批次申報等審批權(quán)限仍停留在政府相關(guān)部門，開發(fā)區(qū)無法及時提供高效便捷的行政審批服務(wù)，極大阻礙了優(yōu)質(zhì)資本參與開發(fā)區(qū)建設(shè)的積極性。此外，盡管相關(guān)部門賦予了開發(fā)區(qū)權(quán)限，但檔案、證書、手冊等資料卻沒有同步交接，造成出現(xiàn)工作斷檔甚至缺位等現(xiàn)象。當(dāng)前，開發(fā)區(qū)管委會內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置的決定權(quán)大多在上級部門，開發(fā)區(qū)不能夠很好地根據(jù)自身發(fā)展需要及時設(shè)置機(jī)構(gòu)、調(diào)整職能，導(dǎo)致開發(fā)區(qū)發(fā)展受到一定限制。

三、先進(jìn)開發(fā)區(qū)改革經(jīng)驗(yàn)

近年來，天津、大連、泰州等部分地區(qū)試點(diǎn)推行了開發(fā)區(qū)“去行政化”改革，取得了不少寶貴經(jīng)驗(yàn)。“它山之石，可以攻玉”。先進(jìn)開發(fā)區(qū)的改革經(jīng)驗(yàn)為開發(fā)區(qū)體制機(jī)制改革創(chuàng)新提供了有益參考。

（一）天津?yàn)I海新區(qū)

2019年，天津?yàn)I海新區(qū)在完成黨政機(jī)構(gòu)改革的基礎(chǔ)上，迅速啟動了開發(fā)區(qū)法定機(jī)構(gòu)改革。9月，天津市委、市人大常委會、市政府推出支持濱海新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的一系列具有法律效力的文件；濱海新區(qū)區(qū)委三屆九次全體（擴(kuò)大）會議審議通過了《關(guān)于加快推進(jìn)新時代濱海新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的攻堅行動方案》。市、區(qū)兩級一系列方案文件的推出，對從行政管理體制機(jī)制到各經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的全面深化改革都作了詳盡的制度安排，為推進(jìn)濱海新區(qū)全面改革的深入開展提供了堅實(shí)的政策依據(jù)和法制保障，形成了邏輯嚴(yán)密的政策體系。

全面推行法定機(jī)構(gòu)改革，破除現(xiàn)有行政體制，打破人員身份限制，推動全員市場化公開聘任，可以說是革命性、突破性、顛覆式的改革。改革后，濱海新區(qū)各開發(fā)區(qū)行政事業(yè)單位退出機(jī)構(gòu)編制序列，處級以下公務(wù)員褪去行政身份，各新建機(jī)構(gòu)對應(yīng)處、科級職位和工作人員，全部以聘任形式競爭上崗。統(tǒng)計顯示：濱海新區(qū)各開發(fā)區(qū)現(xiàn)有授薪人員1725人，較改革前減少132人；領(lǐng)導(dǎo)班子成員40人，平均年齡年輕近6歲；碩士研究生及以上學(xué)歷占比達(dá)75%，其中副主任24人，10人來自外省市。改革后，干部年輕化、專業(yè)化特點(diǎn)凸顯，人員隊(duì)伍的精神面貌煥然一新。從開發(fā)區(qū)管委會到區(qū)屬國有企業(yè)，面向全社會公開選聘已經(jīng)成為濱海新區(qū)對外招引高素質(zhì)人才的主要途徑。

濱海新區(qū)通過先行先試，探索推進(jìn)了樹立市場化理念、實(shí)現(xiàn)企業(yè)化管理的開發(fā)區(qū)法定機(jī)構(gòu)改革，推動國有企業(yè)集團(tuán)化、市場化、規(guī)范化發(fā)展的國有企業(yè)改革，以及打造國際一流營商環(huán)境的行政審批改革，全面深化改革示范意義巨大。濱海新區(qū)以法定機(jī)構(gòu)改革為突破口，精準(zhǔn)抓住了“治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的關(guān)鍵改革精神，以創(chuàng)新的體制機(jī)制吸引想干事、能干事的人才集聚，以實(shí)際行動踐行了習(xí)近平總書記提出的“發(fā)展是第一要務(wù)，人才是第一資源，創(chuàng)新是第一動力”的發(fā)展思想。

（二）大連金普新區(qū)

2020年，金普新區(qū)按照大連市委、市政府統(tǒng)一部署，在大連自貿(mào)片區(qū)（保稅區(qū)）、普灣經(jīng)濟(jì)區(qū)、金石灘國家旅游度假區(qū)開展改革試點(diǎn)，建立“新區(qū)統(tǒng)領(lǐng)、三區(qū)協(xié)同”治理新模式，推進(jìn)綜合性、整體性、系統(tǒng)性、重構(gòu)性改革，使原有的21個園區(qū)脫胎換骨，成為新三大園區(qū)。一是組建法定機(jī)構(gòu)，不再保留政府派出機(jī)關(guān)性質(zhì)的管委會，明確新的管委會為具有機(jī)關(guān)法人資格的法定機(jī)構(gòu)，取消行政事業(yè)編制，建立市場化機(jī)制，實(shí)行企業(yè)化管理，積極構(gòu)建尊重價值、鼓勵創(chuàng)新、優(yōu)績優(yōu)酬的制度體系，實(shí)現(xiàn)干部能上能下、員工能進(jìn)能出、工資能升能降的現(xiàn)代企業(yè)管理體制。二是聚焦主責(zé)主業(yè)，園區(qū)不再管理街道，園區(qū)內(nèi)所有的社會管理、公共服務(wù)職能由金普新區(qū)和街道負(fù)責(zé)承擔(dān)。三是設(shè)立行政審批局，按照應(yīng)放盡放原則，圍繞開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)管理職能充分放權(quán)賦能，編制經(jīng)濟(jì)管理權(quán)責(zé)清單，徹底激發(fā)園區(qū)發(fā)展活力。

改革后，金普新區(qū)三大園區(qū)良好的營商環(huán)境對海內(nèi)外資金形成了巨大吸引力，重大項(xiàng)目招商引資成效顯著，特色產(chǎn)業(yè)集聚趨勢逐步形成，人才隊(duì)伍建設(shè)水平和服務(wù)效能大幅提升，開發(fā)區(qū)作為經(jīng)濟(jì)建設(shè)主戰(zhàn)場的功能優(yōu)勢愈發(fā)突出。

（三）泰州市開發(fā)區(qū)

2020年，江蘇省泰州市在全市范圍內(nèi)深入推進(jìn)開發(fā)區(qū)體制機(jī)制改革，堅決走“運(yùn)營公司化、管理企業(yè)化、運(yùn)作市場化、服務(wù)專業(yè)化”道路，充分考慮各開發(fā)區(qū)歷史沿革和現(xiàn)實(shí)需要，堅持分園施策，科學(xué)制定改革實(shí)施方案，實(shí)行“一園區(qū)一方案”。

海陵工業(yè)園區(qū)按照“管委會+集團(tuán)公司”模式，由京泰路街道負(fù)責(zé)承擔(dān)園區(qū)的行政事務(wù)工作，泰州東部新城發(fā)展集團(tuán)有限公司負(fù)責(zé)招商引資、開發(fā)建設(shè)、資產(chǎn)運(yùn)營以及投融資等經(jīng)濟(jì)管理工作。園區(qū)下屬的新能源產(chǎn)業(yè)園區(qū)因發(fā)展面臨空間資源制約，故采取了“聯(lián)合黨工委+集團(tuán)公司”模式?！奥?lián)合黨工委”由九龍鎮(zhèn)、泰州海能新能源集團(tuán)有限公司和罡楊鎮(zhèn)三方共同組成，主要為園區(qū)資源整合、融合發(fā)展提供服務(wù)，謀劃拓展產(chǎn)業(yè)開發(fā)空間，園區(qū)的行政性事務(wù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作分別由九龍鎮(zhèn)、泰州海能新能源集團(tuán)有限公司負(fù)責(zé)。而城北物流園區(qū)，由于失去產(chǎn)業(yè)支撐，則成立了以現(xiàn)代物流為特色的江蘇海創(chuàng)物流集團(tuán)有限公司，除服務(wù)海陵、泰州外，將力爭突破原地域范圍，做全國乃至全球的物流大生意。

同時，泰州市還把推進(jìn)選人用人機(jī)制改革作為打開開發(fā)區(qū)改革新局面的重要突破口來抓。姜堰經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)為江蘇省級開發(fā)區(qū)，在此次改革中推行全員聘任制，除領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)內(nèi)的人員采取組織任命外，其他人員一律雙向選擇、競聘上崗，改革后姜堰經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)非經(jīng)濟(jì)崗位人員僅占總?cè)藬?shù)的15.6%。2020年，泰州全市13個園區(qū)改革工作已完成機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能劃轉(zhuǎn)、公司組建和人員調(diào)整工作，全市全年累計新簽約項(xiàng)目同比增長58%，改革成效不斷顯現(xiàn)。

四、關(guān)于開發(fā)區(qū)管理體制機(jī)制改革方向的思考

（一）河南省對開發(fā)區(qū)體制機(jī)制改革提出總體要求

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，充滿活力，日益開放，進(jìn)入了加快推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的新發(fā)展階段。在我國開啟新發(fā)展階段的同時，新冠肺炎疫情突如其來，地緣政治的不確定性也陡然上升，世界格局、國際秩序和經(jīng)貿(mào)合作深受影響，全球經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)格局已經(jīng)發(fā)生巨大變化。

河南省地處內(nèi)陸，與沿海先進(jìn)地區(qū)相比，省內(nèi)開發(fā)區(qū)普遍存在經(jīng)濟(jì)總量不大、產(chǎn)業(yè)集群不強(qiáng)、體制機(jī)制不活、發(fā)展后勁不足等突出問題。河南省委、省政府高度重視開發(fā)區(qū)改革工作，一年內(nèi)連續(xù)出臺多項(xiàng)促進(jìn)開發(fā)區(qū)高質(zhì)量創(chuàng)新發(fā)展的工作方案，通過大刀闊斧的改革，切實(shí)把開發(fā)區(qū)作為經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主陣地、主戰(zhàn)場、主引擎，堅持“一盤棋”思想，全局性謀劃，整體性推進(jìn)，針對開發(fā)區(qū)存在的共性問題提出解決方案，努力破解制約瓶頸，加快轉(zhuǎn)型升級，積極融入以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。

一是強(qiáng)化頂層設(shè)計。河南省將全省開發(fā)區(qū)體系范圍明確為“兩個層級、五大類別”。兩個層級即國家級開發(fā)區(qū)和省級開發(fā)區(qū)，五大類別即先進(jìn)制造業(yè)開發(fā)區(qū)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)開發(fā)區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)開發(fā)區(qū)、綜合保稅區(qū)和其他功能開發(fā)區(qū)。原則上一個縣（市）一個省級開發(fā)區(qū)，以國家級和發(fā)展基礎(chǔ)好的省級開發(fā)區(qū)為主體，一區(qū)多園，整合擴(kuò)區(qū)。同時，統(tǒng)籌加強(qiáng)對開發(fā)區(qū)的考核管理，完善發(fā)展規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，強(qiáng)化項(xiàng)目支撐作用，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

二是創(chuàng)新體制機(jī)制。推行開發(fā)區(qū)“管委會+公司”管理模式，精簡剝離開發(fā)區(qū)管委會的社會管理職能，交由開發(fā)區(qū)屬地政府負(fù)責(zé)，不斷突出開發(fā)區(qū)管委會招商引資、項(xiàng)目建設(shè)、服務(wù)企業(yè)的主業(yè)主責(zé)。開展人事和薪酬制度改革，推行領(lǐng)導(dǎo)班子任期制、員工全員聘任制、工資績效薪酬制，支持開發(fā)區(qū)管委會自主制定人才引進(jìn)政策，打造專業(yè)化、市場化的人才隊(duì)伍。

三是加速簡政放權(quán)。依法賦予省級及以上開發(fā)區(qū)省轄市級經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，下放到縣級的權(quán)限同步轉(zhuǎn)移到開發(fā)區(qū)，堅持放權(quán)不放責(zé)，加強(qiáng)培訓(xùn)指導(dǎo)和事中事后監(jiān)管。由縣（市、區(qū)）管理的開發(fā)區(qū)原則上不設(shè)部門派駐機(jī)構(gòu)，采取刻制“2號章”、開辟“綠色通道”等方式下放相應(yīng)審批權(quán)限，實(shí)現(xiàn)“辦事不出區(qū)”。同時推進(jìn)相對集中行政許可權(quán)改革，依托屬地行政審批服務(wù)機(jī)構(gòu)，在開發(fā)區(qū)設(shè)置集中辦理窗口，將縣級行政審批事項(xiàng)及對應(yīng)職權(quán)劃轉(zhuǎn)到開發(fā)區(qū)集中審批部門，逐步實(shí)現(xiàn)“一枚印章管審批”。下一步，河南省將啟動立法工作，研究制定新的開發(fā)區(qū)條例，將開發(fā)區(qū)發(fā)展政策予以立法確認(rèn)，依法保障開發(fā)區(qū)成為全省經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展高地。

（二）關(guān)于進(jìn)一步創(chuàng)新開發(fā)區(qū)體制機(jī)制改革的思路

創(chuàng)新開發(fā)區(qū)體制機(jī)制改革要堅持“一盤棋”思路，強(qiáng)化統(tǒng)一管理，優(yōu)化空間布局，創(chuàng)新體制機(jī)制，推進(jìn)開發(fā)區(qū)整合擴(kuò)區(qū)，推動產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)化升級，構(gòu)建形成產(chǎn)業(yè)布局合理、產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展、資源集約利用、特色優(yōu)勢鮮明、發(fā)展動能強(qiáng)勁的開發(fā)區(qū)體系，為加快地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供重要支撐。

一是站位全局謀劃發(fā)展，協(xié)同實(shí)施調(diào)規(guī)改制。開發(fā)區(qū)要堅持高質(zhì)量發(fā)展“一盤棋”，發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，立足省情、市情進(jìn)行開發(fā)區(qū)體制機(jī)制改革。同時，要摒棄“統(tǒng)一模具”，注重“一區(qū)多園”“一園一策”，契合各開發(fā)區(qū)發(fā)展實(shí)際優(yōu)化空間布局，協(xié)同推進(jìn)整合、擴(kuò)區(qū)、調(diào)規(guī)、改制等工作，可以設(shè)立、引進(jìn)投資開發(fā)公司或創(chuàng)業(yè)投資基金，實(shí)行政府主導(dǎo)下的多元化運(yùn)營模式，通過企業(yè)化管理、市場化運(yùn)營、專業(yè)化服務(wù)降低行政運(yùn)行成本，進(jìn)一步提升開發(fā)區(qū)的創(chuàng)新能力，激活發(fā)展動力。要加快開發(fā)區(qū)的轉(zhuǎn)型升級，推動產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈、供應(yīng)鏈、要素鏈、制度鏈深度耦合，逐步形成產(chǎn)業(yè)集聚、資源集約、布局合理、特色鮮明、發(fā)展強(qiáng)勁的區(qū)域開發(fā)區(qū)系統(tǒng)體系。

二是科學(xué)布局創(chuàng)新規(guī)劃，統(tǒng)籌推動整合擴(kuò)區(qū)。商丘市擬按照“一縣（市）一個省級開發(fā)區(qū)”原則，統(tǒng)籌規(guī)劃開發(fā)區(qū)空間分布、數(shù)量規(guī)模、產(chǎn)業(yè)定位，著力在現(xiàn)有園區(qū)基礎(chǔ)上進(jìn)行整合擴(kuò)區(qū)，推進(jìn)建成區(qū)、發(fā)展區(qū)、控制區(qū)功能布局調(diào)整，形成功能匹配、緊湊集約、有序開發(fā)的空間格局。全市將重點(diǎn)打造13個開發(fā)區(qū)，分別為先進(jìn)制造業(yè)開發(fā)區(qū)10個、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)開發(fā)區(qū)2個、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)開發(fā)區(qū)1個，聚焦食品、裝備制造、紡織服裝制鞋等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，培育發(fā)展新能源汽車、新材料、生命健康、智能零部件等四大新興產(chǎn)業(yè)，大力實(shí)施制造業(yè)“發(fā)動機(jī)計劃”、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)“金土地計劃”、服務(wù)業(yè)“金鑰匙計劃”、科技創(chuàng)新“金火炬計劃”、中心城區(qū)“崛起計劃”。同時推進(jìn)生態(tài)綠色集約發(fā)展，圍繞打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)強(qiáng)市目標(biāo)，精準(zhǔn)銜接市縣國土空間和生態(tài)環(huán)保規(guī)劃，在堅持落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、扛穩(wěn)扛牢糧食安全重任的基礎(chǔ)上，確保把商丘建成高質(zhì)量發(fā)展示范區(qū)。

三是探索法定機(jī)構(gòu)改革，簡政放權(quán)激發(fā)活力。法定機(jī)構(gòu)是指依特定立法設(shè)立，依照國家有關(guān)法律法規(guī)履行監(jiān)管職能，具有獨(dú)立法人地位的公共管理機(jī)構(gòu)。全市開發(fā)區(qū)改革必須堅持打破傳統(tǒng)束縛，以刀刃向內(nèi)的決心徹底去行政化，貼合開發(fā)區(qū)創(chuàng)新發(fā)展需求，積極探索開展法定機(jī)構(gòu)改革新路徑。法定機(jī)構(gòu)按照現(xiàn)代公司法人治理模式運(yùn)行，通過厘清政府、企業(yè)職能，形成協(xié)同管理和服務(wù)開發(fā)區(qū)發(fā)展的新模式，此舉在充分保障開發(fā)區(qū)公有屬性的同時，其企業(yè)化運(yùn)作的特點(diǎn)更貼近時代和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求。同時，要充分對開發(fā)區(qū)放權(quán)賦能，讓社會事務(wù)管理職能徹底“回歸”屬地政府，開發(fā)區(qū)原則上不設(shè)有關(guān)部門的派駐機(jī)構(gòu)，由縣級以上政府采取刻制“2號章”、開辟“綠色通道”等方式下放相應(yīng)審批權(quán)限，實(shí)現(xiàn)“辦事不出區(qū)”。原則上將行政審批事項(xiàng)及對應(yīng)的行政審批職權(quán)相對集中，統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)至開發(fā)區(qū)集中審批部門，實(shí)現(xiàn)“一枚印章管審批”，促進(jìn)開發(fā)區(qū)聚焦主責(zé)主業(yè)，更好地發(fā)揮經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能。政府部門要當(dāng)好“服務(wù)員”，通過營造優(yōu)良營商環(huán)境，不斷提高地方投資吸引力，以開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展助推地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展高質(zhì)量。

四是改革選人用人機(jī)制，激發(fā)人才管理效能。堅持用市場化手段探索創(chuàng)新開發(fā)區(qū)人事管理制度，除配備必要的黨政領(lǐng)導(dǎo)外，全面推行聘任制，實(shí)行崗位績效制。開發(fā)區(qū)原有在編工作人員實(shí)行“雙向選擇”，選擇留下人員的原身份封檔保留，工齡連續(xù)計算，根據(jù)績效考核情況，按規(guī)定晉升職務(wù)職級或相應(yīng)技術(shù)等級并存入檔案，作為交流晉升、工資調(diào)整和辦理退休手續(xù)等的主要依據(jù)。以企業(yè)管理模式制定考核辦法，強(qiáng)化考核結(jié)果運(yùn)用，落實(shí)責(zé)任追究制度，對工作進(jìn)展緩慢、推進(jìn)不力的，進(jìn)行問責(zé)追責(zé)，發(fā)揮考核評價的“指揮棒”作用。實(shí)施“三化三制”改革，實(shí)現(xiàn)薪酬管理由“鐵工資”向“活薪酬”轉(zhuǎn)變，落實(shí)開發(fā)區(qū)用人自主權(quán)，建立能進(jìn)能出的靈活用人機(jī)制。探索試行“離岸引才”政策，使用企業(yè)資源在異地設(shè)置“離岸”研發(fā)機(jī)構(gòu)，打造人才“離岸”創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地，充分利用交通區(qū)位和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)優(yōu)勢，多地域、多渠道引進(jìn)高層次人才“離岸”工作，實(shí)現(xiàn)“離岸人才，本地使用”的新模式，構(gòu)筑招才引智新平臺，推動復(fù)合型人才培養(yǎng)與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級深度融合，為本地開發(fā)區(qū)持續(xù)健康發(fā)展提供源源不斷的人才支撐和創(chuàng)新動力。