以開發(fā)區(qū)管理體制創(chuàng)新持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境的實踐和探索
——以安陽市為例

張艷民

開發(fā)區(qū)擔負著推動經濟社會高質量發(fā)展的重要使命。近年來，安陽市各級各類開發(fā)區(qū)在改善營商環(huán)境、發(fā)揮經濟增長極效能、促進產業(yè)集聚提質增效、加快產城融合統(tǒng)籌發(fā)展等方面發(fā)揮了不可替代的作用，已成為全市經濟高質量發(fā)展的重要載體和地區(qū)經濟的重要增長極。與此同時，開發(fā)區(qū)在管理體制方面也還存在一些問題。比如，開發(fā)區(qū)與屬地行政區(qū)之間的關系不順，行政化傾向嚴重，承擔了大量的社會事務；部分開發(fā)區(qū)管理機構設置不規(guī)范，存在重復交叉設立現(xiàn)象等。這些問題的存在影響了開發(fā)區(qū)主責的承擔和主業(yè)的發(fā)展，造成全市開發(fā)區(qū)經濟總量不大、產業(yè)集聚功能不強、體制機制不活、發(fā)展后勁不足等突出問題。安陽市委編辦按照中央和省委關于開發(fā)區(qū)改革創(chuàng)新的有關要求，以開發(fā)區(qū)體制機制創(chuàng)新為核心，以開發(fā)運營去行政化、主責主業(yè)去社會化為切入點，以放權賦能優(yōu)化營商環(huán)境為立足點，著力突破制約開發(fā)區(qū)發(fā)展的體制機制障礙，進一步激發(fā)全市開發(fā)區(qū)改革創(chuàng)新活力和內生動力，努力將開發(fā)區(qū)打造成為全市產業(yè)發(fā)展集聚區(qū)、改革開放試驗區(qū)、科技創(chuàng)新引領區(qū)。

一、安陽市開發(fā)區(qū)基本情況

（一）各類開發(fā)區(qū)設立情況

全市共有開發(fā)區(qū)25個，其中：國家級開發(fā)區(qū)2個，分別為安陽高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)，紅旗渠經濟技術開發(fā)區(qū)；省級開發(fā)區(qū)12個，分別為安陽中原高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)，湯陰高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)，安陽高新技術產業(yè)集聚區(qū)，安陽市紡織產業(yè)集聚區(qū)，安陽市產業(yè)集聚區(qū)，安陽縣產業(yè)集聚區(qū)，林州市產業(yè)集聚區(qū)，滑縣產業(yè)集聚區(qū)，內黃縣產業(yè)集聚區(qū)，湯陰縣產業(yè)集聚區(qū)，安陽市城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)，安西循環(huán)經濟試驗區(qū)；市級以下開發(fā)區(qū)11個，分別為安陽高新技術產業(yè)集聚區(qū)文峰分區(qū)，安陽市新東產業(yè)集聚區(qū)，安陽市柏莊紡織服裝產業(yè)園區(qū)（安陽中原高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)柏莊分區(qū)、安陽市紡織產業(yè)集聚區(qū)柏莊分區(qū)），安陽新型化工產業(yè)園區(qū)銅冶片區(qū)，安陽新型化工產業(yè)園區(qū)彰武片區(qū)，滑縣滑東新區(qū)（商務中心區(qū)），內黃縣后河高新區(qū)，內黃縣二安豆制品園區(qū)，安陽市新型制造業(yè)產業(yè)園區(qū)，湯陰縣新型材料產業(yè)園區(qū)，湯陰縣特色商業(yè)區(qū)。

（二）開發(fā)區(qū)管理機構設置情況

以上25個開發(fā)區(qū)，以單獨設置或者合并設置等形式，共設置18個管理機構，其中正處級規(guī)格的7個，副處級規(guī)格的1個，科級及以下的10個。行政編制112名，實有91人；事業(yè)編制417名，實有324人。

（三）一個縣設多個管理機構情況

安陽市下轄的9個縣（市、區(qū)）中，安陽縣、滑縣、湯陰縣、文峰區(qū)、北關區(qū)、殷都區(qū)6個縣（區(qū)）存在設多個管理機構的情況。其中湯陰縣設置了4個開發(fā)區(qū)管理機構，殷都區(qū)設置了3個開發(fā)區(qū)管理機構，其他4個縣（區(qū)）均設置了2個開發(fā)區(qū)管理機構。

二、原有管理體制存在的問題

（一）開發(fā)區(qū)設立交叉重復

從橫向上看，各類開發(fā)區(qū)的審批職能分布在各個部門，如經開區(qū)由商務部門審核、國務院或省政府批準，高新區(qū)由科技部門審核、國務院或省政府批準，產業(yè)集聚區(qū)和商務中心區(qū)、特色商業(yè)區(qū)等由省發(fā)展改革委批準，城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)由省發(fā)展改革委審核、省政府批準。從縱向上看，除國家級、省級開發(fā)區(qū)外，各縣（市、區(qū)）還普遍存在省轄市級和縣（市、區(qū)）級的開發(fā)區(qū)，開發(fā)區(qū)的類型多、數(shù)量多。比如，林州市既有商務部門審批的國家級經開區(qū)，又有發(fā)展改革部門審批的省級產業(yè)集聚區(qū)。湯陰縣既有發(fā)展改革部門審批的省級產業(yè)集聚區(qū)，又有科技部門審批的省級高新區(qū)，還有市縣相關部門審批的特色商業(yè)區(qū)、制造業(yè)產業(yè)園區(qū)、新型材料產業(yè)園區(qū)等市級以下開發(fā)區(qū)。內黃縣既有發(fā)展改革部門審批的省級產業(yè)集聚區(qū)，又有科技部門審批的市級高新區(qū)和市級產業(yè)園區(qū)。其他縣（區(qū)）也都存在不同層級、不同部門審批的各類開發(fā)區(qū)。同一個行政區(qū)域內，多個開發(fā)區(qū)并存，以致形成多個管理主體，機構設置交叉重疊，機構編制資源分散。

（二）管理機構不規(guī)范

開發(fā)區(qū)機構編制事項一直缺少相對明確的原則和標準。各地自行設置，隨意性較大。比如，對于開發(fā)區(qū)內設機構和領導職數(shù)等問題，中央層面沒有統(tǒng)一的標準，均是各地結合實際情況自行核定，由于把握的尺度不一，造成各地情況很不平衡：領導職數(shù)多的有十幾名，少的有兩三名；內設機構有的開發(fā)區(qū)設置十幾個，有的開發(fā)區(qū)只有一兩個。特別是早期成立的一些開發(fā)區(qū)，地方黨委、政府賦予其很大的機構編制自主權，造成開發(fā)區(qū)管理機構無序膨脹，規(guī)范起來有一定難度。

（三）與行政區(qū)關系不順，營商環(huán)境不佳

行政區(qū)與開發(fā)區(qū)交叉管轄、關系不順，職責邊界模糊，有些事沒人管，有些事又搶著管，難以形成發(fā)展合力。一些開發(fā)區(qū)限于土地空間等因素制約，代管了周邊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和部分村（社區(qū)），管委會承擔了大量的社會事務職能，形成“小馬拉大車”的現(xiàn)象，這也是造成開發(fā)區(qū)機構編制緊缺的一個重要因素。

以上問題的存在，很大程度上影響了開發(fā)區(qū)聚焦產業(yè)發(fā)展、促進經濟高質量發(fā)展功能的發(fā)揮，迫切需要通過體制機制創(chuàng)新，加強開發(fā)區(qū)落實發(fā)展規(guī)劃、推動政策落地、協(xié)調服務企業(yè)、優(yōu)化營商環(huán)境、促進經濟發(fā)展等職能，使開發(fā)區(qū)成為全市經濟高質量發(fā)展的重要載體、招商引資的主平臺、吸納就業(yè)的主渠道和地區(qū)經濟的重要增長級，破解制約瓶頸，推動開發(fā)區(qū)實現(xiàn)新一輪突破性進展。

三、安陽市開發(fā)區(qū)管理體制創(chuàng)新的實踐探索

（一）安陽市開發(fā)區(qū)管理體制創(chuàng)新探索的階段劃分

安陽市開發(fā)區(qū)管理體制創(chuàng)新的實踐探索大致可分為“三步走”。

第一步，實施“三區(qū)一縣”套合。2018年3月，為充分發(fā)揮開發(fā)區(qū)的經濟政策優(yōu)勢和行政區(qū)的社會事務管理優(yōu)勢，安陽市委、市政府將安陽高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)、文峰區(qū)、安陽市城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)與安陽縣進行了“三區(qū)一縣”套合，對高新區(qū)與文峰區(qū)套合后的管理體制和運行模式進行了探索，對高新區(qū)9個內設機構進行了優(yōu)化設置，將高新區(qū)33個直屬機構調整為18個，核減15個。剝離開發(fā)建設及運營等適宜企業(yè)化運作的職能，由建設投資公司負責；剝離社會事務管理方面的職能，交由文峰區(qū)相關職能部門負責。高新區(qū)落實發(fā)展規(guī)劃、推動政策落地、協(xié)調服務企業(yè)、促進產業(yè)發(fā)展等經濟管理職能得到加強，相關機構得到強化，人員編制得到傾斜，取得良好效果。

第二步，啟動“管委會+公司”改革試點。根據(jù)省委、省政府《關于開發(fā)區(qū)體制機制改革創(chuàng)新的意見》（豫辦〔2019〕21號）精神，2020年8月，安陽市委、市政府完成了安陽高新區(qū)和紅旗渠經開區(qū)兩個省定試點單位“管委會+公司”改革任務。2021年4月，安陽市啟動了滑縣、內黃縣、湯陰縣、北關區(qū)、殷都區(qū)、龍安區(qū)等6個產業(yè)集聚區(qū)的“管委會+公司”改革工作。2021年8月，改革方案獲得批復并順利推進。

第三步，全面規(guī)范開發(fā)區(qū)管理機構，促進開發(fā)區(qū)創(chuàng)新發(fā)展。根據(jù)黨中央關于地方機構改革中清理規(guī)范開發(fā)區(qū)管理機構的要求和中央編委《關于規(guī)范開發(fā)區(qū)管理機構促進開發(fā)區(qū)創(chuàng)新發(fā)展的指導意見》、省委編委《關于規(guī)范開發(fā)區(qū)機構編制管理促進開發(fā)區(qū)高質量發(fā)展的實施方案》要求，著力落實建立完善開發(fā)區(qū)機構編制管理臺賬、整合規(guī)范開發(fā)區(qū)管理機構設置、建立開發(fā)區(qū)管理機構動態(tài)調整機制、科學確定開發(fā)區(qū)管理機構職能定位、精簡優(yōu)化內部管理架構、創(chuàng)新人員編制管理、理順開發(fā)區(qū)管理機構與各方職責關系、持續(xù)完善開發(fā)區(qū)管理模式和運行機制等8項重點任務，對各類開發(fā)區(qū)管理機構進行全面清理規(guī)范，逐步完善開發(fā)區(qū)管理體制和運行機制。

（二）安陽市開發(fā)區(qū)管理體制創(chuàng)新探索的主要做法

1.理清發(fā)展思路，明確任務目標。安陽市各個開發(fā)區(qū)管理體制創(chuàng)新改革方案都堅持目標導向，明確了主導產業(yè)和2025年營業(yè)收入、稅收收入、全省綜合排序等任務目標。比如，安陽高新區(qū)明確了2025年營業(yè)收入突破1500億元、在全國排名進入前70名、在全省排名進入前3名的奮斗目標。依照2025年的全省產業(yè)集聚區(qū)高質量發(fā)展考核綜合排序，內黃縣目標前60名，湯陰縣、北關區(qū)和龍安區(qū)目標前80名，滑縣和殷都區(qū)目標前100名。

2.優(yōu)化營商環(huán)境，深化“放管服”改革。明確開發(fā)區(qū)管理機構要把優(yōu)化營商環(huán)境作為首要任務，著力強化經濟管理和投資服務等職能。2021年8月，安陽市委、市政府確定安陽高新區(qū)、紅旗渠經開區(qū)、城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)3個開發(fā)區(qū)作為放權賦能試點，分別由3名分管副市長負責牽頭協(xié)調。3個開發(fā)區(qū)對迫切需要的經濟管理權限進行“點菜式”梳理，涉及的職能部門無正當理由必須將權限下放，充分賦予開發(fā)區(qū)管理機構相應的科技創(chuàng)新、產業(yè)促進、人才引進、市場準入、行政審批、財政金融等省市級經濟管理權限，賦予其更大的自主發(fā)展、自主改革和自主創(chuàng)新等方面的管理權限。2021年9月14日，經3個試點開發(fā)區(qū)梳理、相關職能部門溝通一致，第一批梳理放權事項151項，涉及發(fā)展改革、金融、統(tǒng)計、商務、市場監(jiān)管、人力資源和社會保障、自然資源和規(guī)劃、人防等8個部門。下一步，根據(jù)省委、省政府《關于推動河南省開發(fā)區(qū)高質量發(fā)展的指導意見》，結合省委、省政府賦予開發(fā)區(qū)的136項省轄市級經濟管理權限清單，安陽市將適時推進開發(fā)區(qū)權責清單制度，推行“一枚印章管理審批”制度，將縣級行政審批事項及對應的行政審批職權相對集中，統(tǒng)一劃轉至開發(fā)區(qū)集中審批部門，使用一枚行政審批專用印章開展行政審批活動，建立開發(fā)區(qū)與省級、市級有關部門直通車制度，持續(xù)優(yōu)化全市營商環(huán)境。

3.剝離社會事務，聚焦主責主業(yè)。工作實踐中，安陽市所轄各縣（市、區(qū)）都積極為開發(fā)區(qū)瘦身強體，為18個開發(fā)區(qū)管理機構剝離社會事務管理職能，將教育、民政、信訪等社會事務性職能，政法、統(tǒng)戰(zhàn)、宣傳等黨務性職能，工會、共青團、婦聯(lián)等群團性職能移交至縣（市、區(qū)）直相關職能部門或屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦事處，原代管的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道交行政區(qū)管理，各類社會事務、創(chuàng)建工作由行政區(qū)統(tǒng)一調度。其中高新區(qū)交至文峰區(qū)相關部門，示范區(qū)交至安陽縣相關部門，紅旗渠經開區(qū)交至陵陽鎮(zhèn)，滑縣交至錦和街道辦事處，內黃縣交至張龍鄉(xiāng)，湯陰縣交至白營鎮(zhèn)、伏道鎮(zhèn)、韓莊鎮(zhèn)和城關鎮(zhèn)，北關區(qū)交至民航路街道辦事處和柏莊鎮(zhèn)，殷都區(qū)交至水冶鎮(zhèn)，龍安區(qū)交至馬投澗鎮(zhèn)。18個開發(fā)區(qū)管理機構突出主責主業(yè)，輕裝上陣，全力招商引資，發(fā)展經濟。

4.剝離建設運營，實行市場運作。各個開發(fā)區(qū)剝離開發(fā)建設及運營等適宜由企業(yè)化運作的職能，按照現(xiàn)代企業(yè)制度相關要求，組建開發(fā)區(qū)發(fā)展公司，作為開發(fā)區(qū)建設主體和運營主體，具體負責開發(fā)區(qū)的招商引資、資金籌集、項目管理、政府公共基礎設施建設、市場化服務等工作。其中，安陽高新區(qū)組建了經發(fā)集團、科創(chuàng)集團、建設集團三個公司。紅旗渠經開區(qū)組建了匯通公司作為開發(fā)區(qū)運營主體，并根據(jù)專業(yè)園區(qū)發(fā)展所需，組建了園區(qū)開發(fā)運營、能源發(fā)展、宏達建筑、新能源運營管理、物聯(lián)公司等子公司。內黃縣組建豫達投資公司，滑縣依托原有的新城投資公司和新鑫田園開發(fā)公司，湯陰縣依托弘達投資公司，北關區(qū)依托炬星投資公司，殷都區(qū)依托殷商公司和聚鑫公司，龍安區(qū)依托龍翔建設公司，作為轄區(qū)內開發(fā)區(qū)運營主體，實行市場化運作。

5.優(yōu)化內設機構，提升行政效能。改革實踐中，各個開發(fā)區(qū)按照簡約高效的原則，綜合設置開發(fā)區(qū)內部黨政工作機構，實行“大部門、扁平化”管理，不要求與所在地黨政機構一一對應。同時，按照放權賦能相關要求，市、縣兩級編辦將相關機構編制管理權下放至開發(fā)區(qū)行使，開發(fā)區(qū)可根據(jù)工作實際和發(fā)展需要，在上級確定的機構限額內自主調整設立內部工作機構，充發(fā)賦予開發(fā)區(qū)自主權。全市18個開發(fā)區(qū)管理機構精減9個，精減率50%，其中撤銷4個，整合設置1個，調整為內設機構4個；3個處級規(guī)格開發(fā)區(qū)管理機構領導職數(shù)精減6名，8個科級規(guī)格開發(fā)區(qū)管理機構領導職數(shù)精減31名；8個開發(fā)區(qū)管理機構內設機構精減25個，其中安陽高新區(qū)內設機構由9個精減至7個，城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)內設機構由10個精減至6個。同時，為保證改革的平穩(wěn)推進，精減的領導職數(shù)和內設機構給予3~5年的過渡期。

6.創(chuàng)新人事薪酬，激發(fā)人員活力。各個開發(fā)區(qū)都結合本地實際提出了人事薪酬制度改革的總體構想并分步穩(wěn)妥推進，最終目標就是要打破身份限制，變身份管理為崗位管理，在開發(fā)區(qū)內部形成人員能進能出、崗位能上能下、薪酬能升能降的用人機制，最大限度地調動人的積極性、主動性和創(chuàng)造性。

（三）安陽市開發(fā)區(qū)管理體制創(chuàng)新探索的成效

1.職能優(yōu)化帶動環(huán)境優(yōu)化，招商引資成效顯著。安陽市高新區(qū)組織專業(yè)招商隊伍積極開展招商引資活動，積極跟蹤推進航天五院軍民融合、航天技術推廣中心等一批大項目，復星合力冷軋400萬噸高延性冷軋帶肋鋼筋項目、雅本資源化處理設備、崇高納米新材料等項目實現(xiàn)當年簽約當年開工；新簽約國際五金城、上海復星集團、康圣達醫(yī)療資源共享綜合體等億元以上項目53個，簽約總金額296億元，新開工項目38個，總投資79.88億元。紅旗渠經濟技術開發(fā)區(qū)組建專業(yè)招商隊伍，圍繞重點區(qū)域和重點產業(yè)開展精準招商，光遠5G五期、鳳寶重科熱擴車橋實現(xiàn)投產，2021年新引進2家商用車輪轂項目。

2.體制創(chuàng)新帶動科技創(chuàng)新，發(fā)展效益明顯增強。安陽高新區(qū)掛牌成立了海洋能安陽研究院和方快鍋爐院士工作站，安陽鍛壓、利華制藥等64家企業(yè)入選“國家科技型中小企業(yè)信息庫”。高新技術企業(yè)達到45家，國家級科技型企業(yè)孵化器1家，省級科技型企業(yè)孵化器、眾創(chuàng)空間7家，市級眾創(chuàng)空間2家。院士工作站2個，博士后科研工作站4個，省級創(chuàng)新團隊5個。國家級重點實驗室、企業(yè)技術中心3個，省級重點實驗室、工程（技術）研究中心和企業(yè)技術中心等省級創(chuàng)新平臺22個，市級重點實驗室、工程技術研究中心42個，市級新型研發(fā)機構3家。省專利導航實驗區(qū)建設取得階段性成效，申請專利和發(fā)明專利數(shù)量有了雙提升。紅旗渠經濟技術開發(fā)區(qū)將46家企業(yè)納入智能制造動態(tài)項目庫，13家企業(yè)納入高新技術企業(yè)培育庫，致遠電子被認定為省級智能工廠，光遠新材織布車間和河南鳳寶特鋼有限公司智能煉鋼車間被認定為省級智能車間，致遠電子和鳳寶管業(yè)被評為省級企業(yè)技術中心，誠雨電子成功申報為高新技術企業(yè)，863科技產業(yè)園成功申報為國家級孵化器。

3.機構整合帶動資源整合，產業(yè)集群迅速壯大。以安陽市文峰區(qū)為例，文峰區(qū)原有2個開發(fā)區(qū)管理機構，此次改革將安陽高新技術產業(yè)集聚區(qū)文峰分區(qū)管委會撤銷，職責整合到安陽高新區(qū)管委會。整合規(guī)范后，安陽高新區(qū)快速高效將文峰、高新兩個分區(qū)資源進行整合，將相關龍頭企業(yè)編列為兩大集群，突出龍頭帶動、延伸產業(yè)鏈條，壯大了產業(yè)規(guī)模。一是新能源產業(yè)快速崛起。依托中車永電、中科海能、艾爾旺等龍頭企業(yè)，大力引進風能、海洋能、生物能“三能”項目。金風科技、中車永電與知名企業(yè)戰(zhàn)略合作，產品覆蓋晉冀魯豫等省市。中聯(lián)裝備、天緣電熱等配套企業(yè)效益提升，形成功能互補的全產業(yè)鏈條。集群畝均產值實現(xiàn)超億元，成為河南省重要的風電裝備生產基地。二是新材料產業(yè)快速集聚。安陽市依托安鋼冷軋、立德硅鋼、復星合力等龍頭項目，帶動傳統(tǒng)鋼鐵企業(yè)轉型升級。安鋼冷軋1550#生產線投產達效，立德硅鋼躋身國內同行業(yè)前三強；復星合力400萬噸高延性冷軋帶肋鋼筋項目加速推進，雅本資源化處理設備、崇高納米新材料等項目落地開工。