河南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)各片區(qū)管理體制問(wèn)題研究

河南省委編辦市縣處課題組

建好中國(guó)（河南）自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，是黨中央、國(guó)務(wù)院賦予河南的一項(xiàng)重大使命和任務(wù)。2017年，河南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)3個(gè)片區(qū)管理機(jī)構(gòu)掛牌成立以后，實(shí)際運(yùn)行中各片區(qū)管委會(huì)的職能定位如何、享受哪些經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，與省、市相關(guān)職能部門如何對(duì)接、協(xié)調(diào)，特別是鄭州片區(qū)又分經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、鄭東新區(qū)、金水區(qū)3個(gè)區(qū)塊，3個(gè)區(qū)塊與片區(qū)管委會(huì)以及與經(jīng)開、鄭東、金水行政區(qū)政府、管委會(huì)如何對(duì)接協(xié)調(diào)關(guān)系等管理體制機(jī)制運(yùn)行情況，直接影響著我省自貿(mào)區(qū)的建設(shè)和發(fā)展。鑒于此，課題組對(duì)2017年以來(lái)各片區(qū)有關(guān)情況進(jìn)行了認(rèn)真梳理，并赴鄭州、開封、洛陽(yáng)片區(qū)進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，查找管理體制和運(yùn)行機(jī)制中存在的深層次問(wèn)題及其原因，尋找破解的辦法途徑，希望對(duì)完善自貿(mào)區(qū)管理體制機(jī)制、促進(jìn)我省自貿(mào)區(qū)高效發(fā)展提供參考。

一、基本情況

（一）河南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)基本情況。2016年8月31日，國(guó)務(wù)院決定設(shè)立中國(guó)（河南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)。2017年3月31日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《中國(guó)（河南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》。河南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)實(shí)施范圍119.77平方公里，涵蓋鄭州、開封、洛陽(yáng)3個(gè)片區(qū)。鄭州片區(qū)73.17平方公里，占河南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)總面積的61.1%，涵蓋經(jīng)開區(qū)塊41.22平方公里、鄭東區(qū)塊31.67平方公里和金水區(qū)塊0.28平方公里。其戰(zhàn)略定位是：以制度創(chuàng)新為核心，以可復(fù)制可推廣為基本要求，加快建設(shè)貫通南北、連接?xùn)|西的現(xiàn)代立體交通體系和現(xiàn)代物流體系，將自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)成為服務(wù)于“一帶一路”建設(shè)的現(xiàn)代綜合交通樞紐，簡(jiǎn)稱“兩體系、一樞紐”。重點(diǎn)在促進(jìn)交通物流融合發(fā)展和投資貿(mào)易便利化方面推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，打造多式聯(lián)運(yùn)國(guó)際性物流中心，發(fā)揮服務(wù)“一帶一路”建設(shè)的現(xiàn)代綜合交通樞紐作用。開封片區(qū)19.94平方公里，重點(diǎn)構(gòu)建國(guó)際文化貿(mào)易和人文旅游合作平臺(tái)，打造服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展區(qū)和文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)對(duì)外開放先行區(qū)，促進(jìn)國(guó)際文化旅游融合發(fā)展。洛陽(yáng)片區(qū)26.66平方公里，重點(diǎn)提升裝備制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)能力和國(guó)際產(chǎn)能合作能力，打造國(guó)際智能制造合作示范區(qū)，推進(jìn)華夏歷史文明傳承創(chuàng)新區(qū)建設(shè)。

按照國(guó)務(wù)院印發(fā)的總體方案，河南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)涉及160項(xiàng)改革試點(diǎn)任務(wù)，主要集中在5個(gè)方面：一是加快政府職能轉(zhuǎn)變，深化行政管理體制改革，簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，推動(dòng)事前審批向事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變，完善市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制，提高行政服務(wù)效能，加快形成法治化國(guó)際化便利化營(yíng)商環(huán)境。二是擴(kuò)大投資領(lǐng)域開放，實(shí)施外商投資負(fù)面清單管理模式，構(gòu)建對(duì)外投資合作平臺(tái)，將自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)成為企業(yè)“走出去”的窗口和綜合服務(wù)平臺(tái)，提升雙向投資水平。三是推動(dòng)貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級(jí)，完善外貿(mào)發(fā)展載體，拓展新型貿(mào)易方式，創(chuàng)新通關(guān)監(jiān)管機(jī)制，加快形成對(duì)外貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)。四是深化金融領(lǐng)域開放創(chuàng)新，擴(kuò)大金融對(duì)內(nèi)對(duì)外開放，拓展金融服務(wù)功能，推動(dòng)跨境投融資創(chuàng)新，構(gòu)建與國(guó)際規(guī)則接軌的金融服務(wù)體系。五是增強(qiáng)服務(wù)“一帶一路”建設(shè)的交通物流樞紐功能，暢通國(guó)際交通物流通道，完善國(guó)內(nèi)陸空集疏網(wǎng)絡(luò)，開展多式聯(lián)運(yùn)先行示范，擴(kuò)大航空服務(wù)對(duì)外開放，建立與“一帶一路”沿線國(guó)家的全方位交流合作平臺(tái)。

（二）管理體制和機(jī)構(gòu)編制情況。2017年，為加強(qiáng)對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)工作的協(xié)調(diào)管理，保障自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)工作的順利推進(jìn)，經(jīng)省委常委會(huì)議研究同意，在省級(jí)層面，設(shè)立河南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)工作辦公室，在省商務(wù)廳掛牌，承擔(dān)河南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組日常工作。設(shè)主任1名（由省商務(wù)廳廳長(zhǎng)兼任）、副主任1名（由省商務(wù)廳1名副廳長(zhǎng)兼任），核定行政編制10名、處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)2正2副。各片區(qū)層面，統(tǒng)一設(shè)立了河南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)鄭州、開封、洛陽(yáng)3個(gè)片區(qū)管理委員會(huì)，機(jī)構(gòu)規(guī)格均為正處級(jí)。各片區(qū)管委會(huì)作為省政府派出機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一接受河南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組和片區(qū)所在市政府領(lǐng)導(dǎo)，片區(qū)管委會(huì)主任均由分管副市長(zhǎng)兼任。鄭州片區(qū)因轄鄭東新區(qū)、鄭州經(jīng)開區(qū)、金水區(qū)三個(gè)區(qū)塊，管委會(huì)單獨(dú)設(shè)置（2019年鄭州市調(diào)整為與商務(wù)局合署辦公）。開封片區(qū)與開封經(jīng)開區(qū)、洛陽(yáng)片區(qū)與洛陽(yáng)高新區(qū)管轄區(qū)域高度重合，采取“一個(gè)機(jī)構(gòu)，兩塊牌子”的設(shè)置形式；同時(shí)，為加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)力量，均單獨(dú)核定了領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。經(jīng)過(guò)多年來(lái)的發(fā)展，各片區(qū)的管理體制和機(jī)構(gòu)編制演變情況如下。

1.鄭州片區(qū)。2017年，省編委明確設(shè)立河南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)鄭州片區(qū)管理委員會(huì)，機(jī)構(gòu)規(guī)格為正處級(jí)。片區(qū)管委會(huì)作為省政府派出機(jī)構(gòu)，接受河南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組和鄭州市政府領(lǐng)導(dǎo)。核定自貿(mào)區(qū)鄭州片區(qū)管委會(huì)主任1名，由分管副市長(zhǎng)兼任，常務(wù)副主任（正處級(jí)）1名、副主任3名。2017年，根據(jù)省編委的批復(fù)，鄭州市編委明確鄭州片區(qū)管委會(huì)設(shè)5個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，正科級(jí)規(guī)格，核定行政編制20名，中層領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)10名。同時(shí)在鄭東新區(qū)、鄭州經(jīng)開區(qū)和金水區(qū)設(shè)立3個(gè)辦事處，作為鄭州片區(qū)管委會(huì)在各屬地的辦事機(jī)構(gòu)，為事業(yè)單位，實(shí)行屬地管理，主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)屬地各單位、落實(shí)屬地自貿(mào)區(qū)相關(guān)事務(wù)；機(jī)構(gòu)規(guī)格相當(dāng)于正科級(jí)，各核定領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)1正2副，人員編制由上述3個(gè)區(qū)內(nèi)部調(diào)劑解決。2019年，為規(guī)范和完善鄭州片區(qū)管理體制，鄭州市委編委對(duì)鄭州片區(qū)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整，明確鄭州片區(qū)管委會(huì)與鄭州市商務(wù)局合署辦公，管委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)保持不變。將管委會(huì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)政策創(chuàng)新局、行政審批局、對(duì)外聯(lián)絡(luò)局分別更名為自貿(mào)區(qū)政策創(chuàng)新處、自貿(mào)區(qū)行政審批處、自貿(mào)區(qū)對(duì)外聯(lián)絡(luò)處，正科級(jí)規(guī)格，領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)各1正1副。撤銷內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)綜合協(xié)調(diào)處和綜合監(jiān)管局，將其職責(zé)分別劃入鄭州市商務(wù)局的相關(guān)處室。設(shè)立綜合服務(wù)中心，為全供事業(yè)單位，隸屬于鄭州片區(qū)管委會(huì)管理，規(guī)格相當(dāng)于正科級(jí)，核定事業(yè)編制20名。

目前，自貿(mào)區(qū)鄭州片區(qū)管委會(huì)主任由分管副市長(zhǎng)兼任，實(shí)配常務(wù)副主任1名（由市商務(wù)局局長(zhǎng)兼任），副主任2名。實(shí)有行政人員12名，事業(yè)人員16名。以政府購(gòu)買服務(wù)形式招聘勞務(wù)派遣制工作人員144名，負(fù)責(zé)綜合服務(wù)中心業(yè)務(wù)咨詢、窗口受理以及管委會(huì)機(jī)關(guān)輔助性工作。3個(gè)區(qū)塊的情況為：經(jīng)開區(qū)塊管理機(jī)構(gòu)實(shí)際與經(jīng)開區(qū)商務(wù)局合署辦公，設(shè)5個(gè)內(nèi)設(shè)科室，商務(wù)局局長(zhǎng)兼辦事處主任，2名副局長(zhǎng)兼副主任，目前實(shí)有10人專門負(fù)責(zé)自貿(mào)區(qū)相關(guān)工作。鄭東新區(qū)區(qū)塊管理機(jī)構(gòu)獨(dú)立設(shè)置，設(shè)4個(gè)內(nèi)設(shè)科室，由鄭東新區(qū)管委會(huì)分管經(jīng)濟(jì)工作的副主任統(tǒng)籌自貿(mào)區(qū)建設(shè)工作，目前實(shí)配主任1名，實(shí)有工作人員8名（派遣制6名）。金水區(qū)塊管理機(jī)構(gòu)單獨(dú)設(shè)置，設(shè)4個(gè)內(nèi)設(shè)科室，目前實(shí)配主任1名、副主任1名，實(shí)有工作人員10人。

2.開封片區(qū)。2017年，省編委明確河南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)開封片區(qū)管委會(huì)與開封經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會(huì)“一個(gè)機(jī)構(gòu)，兩塊牌子”，片區(qū)管委會(huì)作為省政府派出機(jī)構(gòu)，接受河南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組和開封市政府領(lǐng)導(dǎo)。核定管委會(huì)主任1名，由分管副市長(zhǎng)兼任，常務(wù)副主任（正處級(jí)）1名、副主任2名。所需人員編制由開封市調(diào)劑解決。2017年，根據(jù)省編委的批復(fù)，開封市編委明確開封片區(qū)管理委員會(huì)設(shè)置綜合協(xié)調(diào)與政策研究局、行政審批局、投資與貿(mào)易服務(wù)局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與綜合監(jiān)管局4個(gè)科級(jí)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和綜合服務(wù)中心1個(gè)科級(jí)事業(yè)機(jī)構(gòu)，共核定行政編制32名、事業(yè)編制10名。

目前，開封片區(qū)管委會(huì)主任由分管副市長(zhǎng)兼任，常務(wù)副主任由城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)管委會(huì)主任兼任，另有副主任3名（其中1名為正處級(jí)）、正處級(jí)調(diào)研員1名、掛職副主任2名。開封片區(qū)管委會(huì)與開封經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)人員統(tǒng)籌使用，現(xiàn)有工作人員共92人，其中使用行政編制7人，掛職副主任2人，從城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)借調(diào)24人，城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)招錄全供事業(yè)人員37人，自貿(mào)區(qū)開封片區(qū)管委會(huì)招錄人事代理人員22人。

3.洛陽(yáng)片區(qū)。2017年，省編委明確河南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)洛陽(yáng)片區(qū)管委會(huì)與洛陽(yáng)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管委會(huì)“一個(gè)機(jī)構(gòu)，兩塊牌子”，片區(qū)管委會(huì)作為省政府派出機(jī)構(gòu)，接受河南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組和洛陽(yáng)市政府領(lǐng)導(dǎo)。核定管委會(huì)主任1名，由分管副市長(zhǎng)兼任，常務(wù)副主任（正處級(jí)）1名、副主任2名。所需人員編制由洛陽(yáng)市調(diào)劑解決。2017年，根據(jù)省編委的批復(fù)，洛陽(yáng)市編委明確，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)洛陽(yáng)片區(qū)管委會(huì)設(shè)4個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，正科級(jí)規(guī)格。核定行政編制35名，正科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)4名，副科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)8名。設(shè)立綜合服務(wù)中心，為全供事業(yè)單位，核定事業(yè)編制10名，科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)1正1副。2020年，為進(jìn)一步深化高新區(qū)體制機(jī)制改革，更好發(fā)揮高新區(qū)、自創(chuàng)區(qū)、自貿(mào)區(qū)“三區(qū)融合”優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)高新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，洛陽(yáng)市委編委對(duì)洛陽(yáng)高新區(qū)和自貿(mào)區(qū)洛陽(yáng)片區(qū)的管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整：設(shè)立洛陽(yáng)高新區(qū)黨工委、管委會(huì)，加掛自貿(mào)區(qū)洛陽(yáng)片區(qū)黨工委、管委會(huì)牌子，機(jī)構(gòu)規(guī)格維持正處級(jí)不變。高新區(qū)（自貿(mào)區(qū)洛陽(yáng)片區(qū)）黨工委、管委會(huì)機(jī)關(guān)不再區(qū)分行政機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位，統(tǒng)一設(shè)置黨政辦公室等18個(gè)工作機(jī)構(gòu)，其中改革協(xié)調(diào)局主要負(fù)責(zé)自貿(mào)區(qū)改革創(chuàng)新相關(guān)工作。高新區(qū)（自貿(mào)區(qū)洛陽(yáng)片區(qū)）黨工委、管委會(huì)148名行政編制、57名事業(yè)編制維持不變，人員統(tǒng)籌使用。重新核定高新區(qū)（自貿(mào)區(qū)洛陽(yáng)片區(qū)）黨工委、管委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)2正7副。

目前，洛陽(yáng)高新區(qū)、自創(chuàng)區(qū)、自貿(mào)區(qū)“三區(qū)融合”已經(jīng)全部到位，實(shí)配黨工委書記（管委會(huì)主任）1名，黨工委副書記1名、管委會(huì)副主任2名、紀(jì)工委書記（監(jiān)察工委主任）1名，中層干部已經(jīng)全部任命。

二、存在問(wèn)題

從調(diào)研情況來(lái)看，鄭州、開封、洛陽(yáng)3個(gè)片區(qū)管委會(huì)從成立以來(lái)在推進(jìn)自貿(mào)區(qū)建設(shè)發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用，基本完成國(guó)務(wù)院賦予我省的160項(xiàng)試點(diǎn)任務(wù)。但在管理體制和機(jī)構(gòu)編制方面還存在一些問(wèn)題。有些是共性問(wèn)題，如高層次專業(yè)人才缺乏；有些是個(gè)性問(wèn)題，如鄭州片區(qū)3個(gè)功能區(qū)塊的管理體制問(wèn)題。

（一）缺乏高層次專業(yè)人才。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是新生事物，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的工作人員面對(duì)的工作都是全新的課題，目前各片區(qū)工作人員中，熟悉國(guó)際貿(mào)易、金融、物流、法律等專業(yè)人才不多。初步統(tǒng)計(jì)，涉外專業(yè)的人員占在職人數(shù)的比例，鄭州片區(qū)為3.75%、洛陽(yáng)片區(qū)為20%、開封片區(qū)為0%。從在職人員的文化結(jié)構(gòu)來(lái)看，3個(gè)片區(qū)沒(méi)有一名博士學(xué)歷的工作人員。作為中西部?jī)?nèi)陸地區(qū)的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，存在區(qū)位劣勢(shì)，與沿海相比，在吸引貿(mào)易、物流尤其是金融人才方面，沒(méi)有很強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力。用人機(jī)制不夠靈活，缺乏有效的引入機(jī)制和人才激勵(lì)機(jī)制，政府機(jī)構(gòu)薪酬待遇對(duì)高端人才的吸引力非常有限，專業(yè)化人才引不來(lái)、留不住，專家型人才緊缺，專業(yè)技術(shù)人員數(shù)量與崗位不匹配，人才短板問(wèn)題突出。如開封片區(qū)管委會(huì)各部門臨時(shí)抽調(diào)大量工作人員，崗位不固定，借調(diào)人員崗位和隸屬單位脫節(jié)，其工作考核及事業(yè)發(fā)展方向存在較大問(wèn)題，隊(duì)伍穩(wěn)定性差。

（二）下放的省級(jí)權(quán)限落實(shí)不夠。2017年，我省向自貿(mào)區(qū)下放455項(xiàng)省級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，共涉及31個(gè)省政府工作部門。其中108項(xiàng)省級(jí)行政許可事項(xiàng)、204項(xiàng)省級(jí)行政處罰事項(xiàng)由自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)各片區(qū)管委會(huì)集中實(shí)施，57項(xiàng)省級(jí)行政檢查事項(xiàng)、行政確認(rèn)事項(xiàng)和其他職權(quán)事項(xiàng)下放自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)各片區(qū)管委會(huì)或有關(guān)部門實(shí)施，86項(xiàng)省級(jí)行政檢查事項(xiàng)、行政確認(rèn)事項(xiàng)和其他職權(quán)事項(xiàng)委托自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)各片區(qū)管委會(huì)實(shí)施。第一批下放的權(quán)限賦予了自貿(mào)區(qū)更大的自主權(quán)，使自貿(mào)區(qū)內(nèi)企業(yè)辦事更加便利，切實(shí)享受到改革紅利。但經(jīng)過(guò)幾年的運(yùn)行，也有個(gè)別事項(xiàng)因存在業(yè)務(wù)系統(tǒng)不能及時(shí)有效對(duì)接、相關(guān)權(quán)限配套不足、實(shí)用性不強(qiáng)等問(wèn)題，不能很好地發(fā)揮應(yīng)有的作用。如，鄭州和開封片區(qū)在機(jī)構(gòu)設(shè)置上沒(méi)有相應(yīng)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，以致下放的200多項(xiàng)行政執(zhí)法事項(xiàng)無(wú)法落實(shí)。另外，片區(qū)管委會(huì)為省政府派出機(jī)構(gòu)，但在承接省級(jí)事權(quán)下放方面，與省直部門溝通難度大、協(xié)調(diào)任務(wù)重。為促進(jìn)企業(yè)發(fā)展而推行的“放管服”改革，不需要企業(yè)和群眾再“跑腿”，但卻需要片區(qū)管委會(huì)在省直部門之間“反復(fù)跑腿”。

（三）各片區(qū)存在的個(gè)性問(wèn)題。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在運(yùn)行過(guò)程中，存在的個(gè)性問(wèn)題較為突出。

1.鄭州片區(qū)管委會(huì)。一是片區(qū)管委會(huì)與商務(wù)局合署辦公的體制尚未落實(shí)到位，內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制不夠順暢。在領(lǐng)導(dǎo)班子任命上，除管委會(huì)常務(wù)副主任由商務(wù)局局長(zhǎng)兼任外，市商務(wù)局和片區(qū)管委會(huì)副職還存在“兩張皮”，沒(méi)有完全融合為一套班子。在中層干部任命上，管委會(huì)3個(gè)內(nèi)設(shè)處室的相關(guān)同志一直以負(fù)責(zé)人身份主持工作，沒(méi)有正式任命，對(duì)外協(xié)調(diào)、溝通、統(tǒng)籌工作存在一定困難。在內(nèi)部職能融合上，管委會(huì)綜合協(xié)調(diào)局和綜合監(jiān)管局雖然撤銷，但實(shí)際仍由管委會(huì)原有人員承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)，相關(guān)職責(zé)并未融合到市商務(wù)局的相關(guān)處室。在人員融合上，片區(qū)管委會(huì)與市商務(wù)局人員待遇不統(tǒng)一，比如在精神文明獎(jiǎng)和平安建設(shè)獎(jiǎng)發(fā)放方面，片區(qū)管委會(huì)不享受一致的待遇，一定程度上影響了干部職工的積極性。二是片區(qū)管委會(huì)對(duì)3個(gè)區(qū)塊的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠。鄭州片區(qū)管委會(huì)覆蓋經(jīng)開、鄭東、金水3個(gè)區(qū)塊，涉及1個(gè)主城區(qū)和2個(gè)開發(fā)區(qū)共9個(gè)街道辦事處的行政管轄區(qū)域。在實(shí)際運(yùn)行中，由于3個(gè)區(qū)塊實(shí)行轄區(qū)屬地管理，片區(qū)管委會(huì)與3個(gè)區(qū)塊的關(guān)系僅限于業(yè)務(wù)指導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，沒(méi)有人、財(cái)、物、事的管理權(quán)限，入駐自貿(mào)區(qū)辦事大廳的也是市級(jí)和屬地有關(guān)行政部門的派出窗口，片區(qū)管委會(huì)對(duì)各個(gè)區(qū)塊實(shí)施統(tǒng)一管理、統(tǒng)籌推進(jìn)制度創(chuàng)新存在較大難度。三是3個(gè)區(qū)塊專職工作人員力量不足。3個(gè)區(qū)塊辦事處除金水區(qū)塊明確了領(lǐng)導(dǎo)班子和專職工作人員，其他兩個(gè)區(qū)塊雖然也配備了工作人員，但專職的領(lǐng)導(dǎo)和工作人員不多，經(jīng)開區(qū)塊尤為突出，辦事處完全與區(qū)商務(wù)局融合，沒(méi)有專職領(lǐng)導(dǎo)分管辦事處工作，人員與商務(wù)局工作人員完全打亂使用，5個(gè)內(nèi)設(shè)科室的負(fù)責(zé)人沒(méi)有任命，專門從事自貿(mào)區(qū)工作的人員不固定。鄭東新區(qū)區(qū)塊辦事處只明確了東區(qū)管委會(huì)1名副主任分管自貿(mào)工作，內(nèi)設(shè)處室負(fù)責(zé)人也未任命，對(duì)外協(xié)調(diào)、溝通、統(tǒng)籌工作時(shí)存在一定困難，目前有8名人員負(fù)責(zé)自貿(mào)區(qū)工作，其中6人實(shí)行的是派遣制，人員流動(dòng)快，一些高素質(zhì)專業(yè)人才工作幾年就跳槽到別的單位，給工作帶來(lái)一定難度。

2.開封片區(qū)管委會(huì)。開封自貿(mào)片區(qū)位于開封市城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)，與開封經(jīng)開區(qū)6.82平方公里的區(qū)域有交叉。開封市城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)原為開封新區(qū)（設(shè)有管理機(jī)構(gòu)），管轄區(qū)域含金明區(qū)（已撤銷）、開封經(jīng)開區(qū)。2012年2月，開封市委決定，不再獨(dú)立運(yùn)行開封新區(qū)、開封經(jīng)開區(qū)管理機(jī)構(gòu)，以金明區(qū)黨政機(jī)構(gòu)為依托，以開封新區(qū)黨工委、管委會(huì)名義運(yùn)行。2014年，開封新區(qū)更名為城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)。目前，示范區(qū)內(nèi)含有開封市經(jīng)開區(qū)、開封汴西產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、開封高新區(qū)、自貿(mào)片區(qū)等多個(gè)開發(fā)區(qū)。2018年，開封市委決定，示范區(qū)黨工委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)所屬開發(fā)區(qū)。開封自貿(mào)片區(qū)管委會(huì)核定有單獨(dú)的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、人員編制和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)（機(jī)構(gòu)編制由市里管理），籌建初期單獨(dú)運(yùn)行，一般都是從市直部門抽調(diào)人員，運(yùn)行幾年以后，由于示范區(qū)機(jī)構(gòu)編制和人員情況較為復(fù)雜，歷史遺留問(wèn)題多，加之片區(qū)面積小，有些工作要靠示范區(qū)推動(dòng)，片區(qū)目前實(shí)有的92人中，存在多頭管理的情況。如，有的是城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)招錄的，有的是片區(qū)管委會(huì)招錄的，使用的編制有的屬于開封市直管理，有的屬于城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)管理，以致片區(qū)管委會(huì)中層人員一直不明確，給工作帶來(lái)一定影響。另外，受體制機(jī)制問(wèn)題制約，開封片區(qū)管委會(huì)在職能設(shè)定和工作力量上更多的是履行綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，無(wú)法作為相對(duì)集中行政許可權(quán)和綜合監(jiān)管執(zhí)法的主體。同時(shí)，管委會(huì)人員無(wú)行政執(zhí)法等專業(yè)執(zhí)業(yè)資格，不能行使相關(guān)權(quán)限，無(wú)法有效開展相關(guān)工作。

3.洛陽(yáng)片區(qū)管委會(huì)。目前，洛陽(yáng)高新區(qū)、自創(chuàng)區(qū)、自貿(mào)區(qū)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)“三區(qū)融合”，黨工委、管委會(huì)內(nèi)設(shè)改革協(xié)調(diào)局負(fù)責(zé)自貿(mào)區(qū)相關(guān)工作，運(yùn)行機(jī)制總體上較為順暢。但從自貿(mào)區(qū)的定位來(lái)講，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是全國(guó)布局，服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略，黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)此寄予了厚望。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是在限定的區(qū)域內(nèi)進(jìn)行制度創(chuàng)新的試驗(yàn)，要實(shí)現(xiàn)“為國(guó)家試制度，為地方謀發(fā)展”的總目標(biāo)，除了承擔(dān)轉(zhuǎn)變政府職能、投資領(lǐng)域改革、貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級(jí)、金融開放創(chuàng)新等四方面的共性任務(wù)，還要承擔(dān)本地發(fā)展所需要開展的個(gè)性試驗(yàn)任務(wù)。經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)一般側(cè)重于招商引資的功能，雖然洛陽(yáng)集約了行政編制資源，實(shí)施了“大部制”、扁平化的改革，但在機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)上，18個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中，凸顯自貿(mào)區(qū)特有職能的機(jī)構(gòu)偏少，客觀上會(huì)影響自貿(mào)辦職能的發(fā)揮。

三、有關(guān)建議

建設(shè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是習(xí)近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動(dòng)的重大國(guó)家戰(zhàn)略。為進(jìn)一步貫徹落實(shí)好黨中央、國(guó)務(wù)院和省委、省政府的部署要求，結(jié)合我省自貿(mào)區(qū)各片區(qū)管理體制機(jī)制現(xiàn)狀，提出以下建議。

（一）強(qiáng)化自貿(mào)區(qū)人才保障。建議建立健全各片區(qū)人才引進(jìn)機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，可把自貿(mào)區(qū)招才引智工作納入全市招才引智工作的大盤子，引進(jìn)高層次專業(yè)人才。支持自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新選人用人機(jī)制，探索實(shí)行聘任制、績(jī)效考核制等，允許實(shí)行兼職兼薪、年薪制、協(xié)議工資制等多種分配方式。進(jìn)一步破解行政管理體制機(jī)制障礙，賦予自貿(mào)區(qū)更多的自主權(quán)和獨(dú)立權(quán)，可借鑒上海、深圳、海南等地做法。條件成熟的片區(qū)，可探索設(shè)立法定機(jī)構(gòu)，將專業(yè)性、技術(shù)性或社會(huì)參與性較強(qiáng)的公共管理和服務(wù)職能交由法定機(jī)構(gòu)承擔(dān)，賦予法定機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立的事權(quán)、財(cái)權(quán)和人事權(quán)，實(shí)行企業(yè)化、市場(chǎng)化的用人制度，實(shí)行全員聘任，在薪酬總額范圍內(nèi)自主決定人員聘用、薪酬標(biāo)準(zhǔn)等。

（二）創(chuàng)新自貿(mào)區(qū)編制管理方式方法。目前，中央對(duì)編制實(shí)行總量控制，黨的十九大提出了統(tǒng)籌使用各類編制資源的改革舉措，目的就是在編制總量不變的前提下，統(tǒng)籌使用部門間和部門內(nèi)部以及各層級(jí)的各類編制資源，實(shí)現(xiàn)效用最大化。各片區(qū)管理機(jī)構(gòu)實(shí)行屬地管理，針對(duì)人員編制緊缺的問(wèn)題，建議各片區(qū)所在地機(jī)構(gòu)編制部門加大編制動(dòng)態(tài)調(diào)劑和創(chuàng)新挖潛力度，優(yōu)化編制資源配置，滿足自貿(mào)區(qū)用編需求。同時(shí)可積極探索符合自貿(mào)區(qū)工作特點(diǎn)的編制管理方式，統(tǒng)籌使用各類編制資源，實(shí)行編制分類管理、人員統(tǒng)籌使用，實(shí)現(xiàn)編制集約化利用、科學(xué)化管理，促進(jìn)人員能進(jìn)能出、能上能下。

（三）加強(qiáng)自貿(mào)區(qū)精準(zhǔn)賦權(quán)工作。建立省級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限下放運(yùn)行評(píng)估機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)省級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限下放承接效果的跟蹤評(píng)估。按照“依法下放、按需下放、應(yīng)放盡放”的原則，圍繞國(guó)家賦予各自貿(mào)片區(qū)的戰(zhàn)略定位，精準(zhǔn)下放所需事權(quán)，支持自貿(mào)區(qū)加快差異化探索。在賦權(quán)的同時(shí)，及時(shí)聯(lián)通各級(jí)、各部門審批、監(jiān)管系統(tǒng)，確?！胺诺孟?、接得住”，進(jìn)一步提高省級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限下放的系統(tǒng)性、實(shí)操性，以激發(fā)自貿(mào)區(qū)改革創(chuàng)新活力，促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。在工作機(jī)制上，可參照鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)，探索建立管委會(huì)與省直部門的“直通車”制度，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃直報(bào)、項(xiàng)目直報(bào)、統(tǒng)計(jì)直報(bào)、財(cái)政補(bǔ)助直報(bào)、證照直接發(fā)放和直接報(bào)批、政策直接享有、信息直接獲取等，切實(shí)為自貿(mào)區(qū)企業(yè)提供便利，提高辦事服務(wù)效率。

（四）理順各自貿(mào)片區(qū)管理體制機(jī)制。一是鄭州自貿(mào)片區(qū)。建議鄭州市盡快落實(shí)片區(qū)管委會(huì)和市商務(wù)局合署辦公的管理體制，推動(dòng)機(jī)構(gòu)、職能和人員全面融合，實(shí)現(xiàn)由“物理變化”向“化學(xué)反應(yīng)”轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)改革攻堅(jiān)合力。在領(lǐng)導(dǎo)體制方面，推動(dòng)片區(qū)管委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)和市商務(wù)局領(lǐng)導(dǎo)全面融合，明確任務(wù)分工。為加強(qiáng)對(duì)自貿(mào)區(qū)工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，除片區(qū)管委會(huì)主任由分管副市長(zhǎng)兼任、常務(wù)副主任由市商務(wù)局局長(zhǎng)兼任外，可明確1名領(lǐng)導(dǎo)班子成員專門負(fù)責(zé)自貿(mào)區(qū)工作。在職能界定方面，要明確片區(qū)管委會(huì)職能，并適時(shí)調(diào)整市商務(wù)局權(quán)責(zé)清單，厘清片區(qū)管委會(huì)與省自貿(mào)辦和市直部門的權(quán)責(zé)關(guān)系。在內(nèi)部機(jī)構(gòu)融合方面，整合市商務(wù)局和片區(qū)管委會(huì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，涉及自貿(mào)區(qū)審批、服務(wù)、執(zhí)法、監(jiān)管等方面的職能要有機(jī)構(gòu)承擔(dān)，確保職能履行不越位、不缺位。在人員融合方面，可統(tǒng)籌使用市商務(wù)局和片區(qū)管委會(huì)人員，實(shí)行統(tǒng)一的人事管理政策，享受一致的經(jīng)濟(jì)、政治待遇，打破“分灶吃飯”“貌合神離”的工作狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)資源整合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、相互促進(jìn)，形成推動(dòng)工作的強(qiáng)大合力。為加強(qiáng)片區(qū)管委會(huì)對(duì)各區(qū)塊的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建議各區(qū)塊辦事處及辦事處領(lǐng)導(dǎo)的年度考核工作由屬地人事部門和片區(qū)管委會(huì)共同考核。各區(qū)塊在鄭州片區(qū)“四至”范圍內(nèi)的空間布局規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃方面和用地情況，要與鄭州片區(qū)管委會(huì)建立定期會(huì)商機(jī)制，書面征求鄭州片區(qū)管委會(huì)的意見。

加強(qiáng)各區(qū)塊人員力量。鄭州片區(qū)實(shí)施范圍占整個(gè)自貿(mào)區(qū)總面積的61.1%，其中經(jīng)開區(qū)塊41.22平方公里，相當(dāng)于開封和洛陽(yáng)片區(qū)實(shí)施范圍的總和，改革創(chuàng)新的任務(wù)更重。但是目前鄭州片區(qū)3個(gè)區(qū)塊特別是經(jīng)開區(qū)塊和鄭東新區(qū)區(qū)塊的人員力量明顯不足，建議鄭州市盡快理順2個(gè)區(qū)塊辦事處的管理體制，配齊配強(qiáng)辦事處領(lǐng)導(dǎo)班子，立足全局推進(jìn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)工作。統(tǒng)籌區(qū)（管委會(huì)）人員編制，確保有人員專門從事自貿(mào)區(qū)工作。

二是開封自貿(mào)片區(qū)。建議進(jìn)一步優(yōu)化片區(qū)管理體制和運(yùn)行機(jī)制，按照開封市委關(guān)于示范區(qū)、自貿(mào)區(qū)、經(jīng)開區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)融合發(fā)展的意見，結(jié)合工作實(shí)際，在“四區(qū)融合”的總體行政管理架構(gòu)下，實(shí)行適當(dāng)分開的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、各有側(cè)重、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展”的管理體制，增強(qiáng)改革攻堅(jiān)能力，防止改革碎片化、分散化。合理設(shè)置片區(qū)管委會(huì)工作機(jī)構(gòu)，對(duì)突顯自貿(mào)區(qū)工作特色的，實(shí)行單獨(dú)設(shè)置，與其他工作部門職能有交叉的，可實(shí)行“一個(gè)機(jī)構(gòu)，兩塊牌子”。通過(guò)體制機(jī)制的改革，理順自貿(mào)區(qū)審批、服務(wù)、執(zhí)法和監(jiān)管的關(guān)系?？商剿鹘⑴c國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)投資貿(mào)易相銜接、與自貿(mào)區(qū)開封片區(qū)功能定位相配匹的綜合執(zhí)法體制，實(shí)行“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”。

三是洛陽(yáng)自貿(mào)片區(qū)。建議洛陽(yáng)市加強(qiáng)對(duì)體現(xiàn)自貿(mào)區(qū)工作特色機(jī)構(gòu)職能運(yùn)行情況的跟蹤指導(dǎo)，發(fā)揮“三區(qū)”融合的體制機(jī)制優(yōu)勢(shì)，突出自貿(mào)區(qū)的引領(lǐng)、示范和帶動(dòng)作用，真正把自貿(mào)區(qū)的制度創(chuàng)新成果復(fù)制到高新區(qū)、自創(chuàng)區(qū)，切實(shí)讓企業(yè)感受到制度創(chuàng)新帶來(lái)的改革紅利，更好地完成黨中央、國(guó)務(wù)院賦予自貿(mào)區(qū)的重大使命。