中國共產(chǎn)黨黨組的組織基礎及其功能面向
——一個組織社會學的分析

馮曉暢

一、引言

新時代以來，中國共產(chǎn)黨把黨的領導和黨的建設作為堅持和發(fā)展中國特色社會主義的兩個面向，在兩條主線上同步推進黨的各項事業(yè)全面發(fā)展。作為一項匯聚中國共產(chǎn)黨治理智慧的制度設計，黨組在加強黨的領導和完善黨的建設過程中的作用不言而喻。我們黨要更好管黨治黨、執(zhí)政興國，必須與時俱進做好黨組工作，確保黨組更好發(fā)揮把方向、管大局、保落實的重要作用。1《中共中央政治局召開會議 審議〈中國共產(chǎn)黨黨組工作條例〉和〈中國共產(chǎn)黨黨員教育管理工作條例〉》，《人民日報》，2019年03月30日。然而，目前黨組在實踐運作中還存有一些亟待解決的問題，比如，有些地方和單位的黨組職責任務不清，設立條件和標準存在隨意性，與相關黨組的關系不明晰，等等。2《更好發(fā)揮黨組把方向、管大局、保落實重要作用——中央辦公廳負責人就〈中國共產(chǎn)黨黨組工作條例〉答記者問》，《人民日報》，2019年04月16日。這些問題均在不同程度上阻礙了黨組充分發(fā)揮其作用和優(yōu)勢。鑒于此，學界嘗試從多個維度解構、分析、再認識黨組，回應黨組在實踐中遇到的難題。有些學者著重關注黨組的基本屬性、內在價值、實踐困境等問題。1胡德平：《論中國共產(chǎn)黨黨組的基本屬性》，載于《理論學刊》2014年第5期；儲建國、余禮信：《讓黨組歸位：對中共黨組制度有效運轉的探索》，載于《理論與改革》2015年第5期。有學者重點考察黨組制度的歷史沿革、制度框架結構和黨組制度發(fā)揮的政治功能。2田橋：《中國共產(chǎn)黨黨組制度的沿革、結構與功能》，載于《社會主義研究》2019年第6期；吳曉林、郭慧玲：《黨組政治研究：“雙重嵌套”的政治整合結構》，載于《探索》2016年第3期。有些學者則以2019年中共中央修訂《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》（以下簡稱為《黨組工作條例》）為契機，重新認識黨組的多重角色與功能定位，3施新州：《黨組：堅持依法治國與依規(guī)治黨有機統(tǒng)一的關節(jié)點——兼論對《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》修改的建議》，載于《中國延安干部學院學報》2018年第6期。深入剖析這部黨內法規(guī)對黨的領導理論的制度創(chuàng)新和貢獻。4張曉燕：《論黨組工作條例對新時代黨的領導理論的制度創(chuàng)新》，載于《理論與改革》2019年第5期。上述研究偏重于從歷史角度梳理黨組的發(fā)展脈絡，揭示黨組運轉的一般規(guī)律和實踐困境，突出黨組的政治整合功能。但遺憾的是，既有研究不僅普遍缺乏理論支撐，而且忽視了從與黨組有關的黨內法規(guī)文本中挖掘資源，這在一定程度上造成了理論與現(xiàn)實的分野。

黨組的一切行動都理應是有組織且有秩序的。本文以《黨組工作條例》為載體，從組織社會學的角度探究黨組作為一個普通組織的運行邏輯以及其相對獨特的功能面向。5組織社會學主要研究行動者在既定的組織結構中的動態(tài)依賴關系和組織結構與行動者之間的關聯(lián)性。鄭智航：《黨管政法的組織基礎與實施機制——一種組織社會學的分析》，載于《吉林大學社會科學學報》2019年第5期。從歷史的維度出發(fā)，針對黨組的組織變遷展開梳理，追溯該組織設立的背景，在此基礎上重點圍繞黨組的組織結構、組織決策、組織環(huán)境等組織核心要素展開分析，以期展現(xiàn)保證黨組有序運行的組織基礎。最后，概括總結黨組現(xiàn)象背后所蘊藏的組織功能。

二、黨組的組織變遷：基于制度史的考察

黨組是長期扎根于中國共產(chǎn)黨內部的極具特色的組織形式，自始至終貫穿于黨的建設和發(fā)展的全過程，并在其中發(fā)揮重要作用。在特定的政治時局和復雜的外部環(huán)境的影響下，為了順應革命、建設、改革等不同歷史時期的特點和要求，黨組表現(xiàn)出不同的組織特征與實踐面向。從制度演進史的視角考察黨組的組織變遷，更能夠概括不同時期黨組運轉的內在邏輯和基本規(guī)律。總體看來，黨組制度在近百年發(fā)展變遷過程中先后經(jīng)歷萌芽上升期、曲折發(fā)展期和日趨完善期三個重要的階段。

（一）黨組制度的萌芽：從黨團到黨組

建黨伊始，中國共產(chǎn)黨就高度重視組織建設的相關工作，黨組制度的發(fā)展變遷是其中的一個縮影。追溯中國共產(chǎn)黨黨組的歷史，它是從由民主革命時期的黨團發(fā)展演變而來。中共黨團是在借鑒參考俄共（布）黨團制度的組織形式與運作方式的基礎上誕生的，同時又深受國民大革命時期特殊的政治環(huán)境及其所承擔的歷史使命的影響。為了團結和領導廣大群眾，增強在國共兩黨合作過程中的話語權，擴大在不同歷史階段的影響力，中國共產(chǎn)黨以黨團為組織媒介展開一系列嘗試，逐步“衍生出一整套滲透、整合、領導群眾組織乃至群眾運動的組織機制和行動規(guī)則”6馬思宇：《無形與有形：中共早期“黨團”研究》，載于《中共黨史研究》2017年第2期。。

1924年國民黨一大的召開拉開了國共合作的序幕，會議前夕中國共產(chǎn)黨20余名參會代表成立黨團，共同研究關于統(tǒng)一共產(chǎn)黨員的意志和行動問題，意圖保證共產(chǎn)黨的組織獨立性，以防止被國民黨組織吞噬。7歐陽湘：《毛澤東參與國民黨一大期間中共黨團領導考》，載于《中共黨史研究》2017年第9期。1925年1月，中共四大第一次正式明確提出黨團，四大通過的《對于組織問題之決議案》規(guī)定：“吾黨在國民黨及其他有政治性質的重要團體中，應組織黨團，從中支配該黨和該團體的活動”8《中共中央文件選集》第1冊，中共中央黨校出版社1989年版，第381頁。。該規(guī)定明確了黨團的存在場域和基本任務，為創(chuàng)設和發(fā)展黨團奠定了良好基礎。同年8月，中央發(fā)布的第53號通告針對不同團體中黨團的組織和任務作出相對明確的規(guī)定，黨團在各個團體中的領導作用得到鞏固。9參見《建黨以來重要文獻選編》第2冊，中央文獻出版社2011年版，第450-451頁。次年7月，中共第三次中央擴大執(zhí)行委員會在關于組織問題的決議案中，圍繞黨團的作用、性質、工作任務及其工作過程中的缺點等內容加以明確規(guī)定。黨團工作的核心就是在非黨組織中貫徹并實現(xiàn)黨的政策，加強黨組織在非黨組織中的影響力。1《中共中央文件選集》第2冊，中共中央黨校出版社1989年版，第184-185頁。為了進一步提升黨團組織的制度化水平，1927年6月中共中央政治局會議通過的《中國共產(chǎn)黨第三次修正章程決議案》和1928年7月召開的中共六大通過的黨章均設專門一章規(guī)定黨團的設立條件、組織構成、工作機制等內容。2《中共中央文件選集》第3冊，中共中央黨校出版社1989年版，第153-154頁；《中共中央文件選集》第4冊，中共中央黨校出版社1989年版，第481-482頁。在黨團與蘇維埃、群眾組織等組織的關系問題上，中國共產(chǎn)黨明確提出“黨只能經(jīng)過黨團實現(xiàn)自己的領導，不應機械占據(jù)政權與群眾組織整個機關：黨對政權及群眾組織的正確關系是要經(jīng)過黨團的領導作用來實現(xiàn)黨的領導”3《建黨以來重要文獻選編》第8冊，中央文獻出版社2011年版，第636頁。。黨團長時間扮演著貫徹黨的意志、團結人民群眾、匯聚各方力量的重要領導角色，鄧小平曾在《黨與抗日民主政權》一文中詳細闡明了黨團運作過程中要注意堅持民主、團結、堅定政治立場、恪守嚴格的紀律等7個方面的問題。4《鄧小平文選》第1卷，人民出版社1994年版，第17-19頁。

1945年召開的中共七大修訂了黨章，“黨章，黨的法規(guī)，不僅是要規(guī)定黨的基本原則，而且要根據(jù)這些原則規(guī)定黨的組織之實際行動的方法，規(guī)定黨的組織形式與黨的內部生活的規(guī)則”5《劉少奇選集》上卷，人民出版社1981年版，第316頁。。七大黨章在總結中共四大關于黨團建設經(jīng)驗的基礎上把黨團正式改名為黨組，并且專門設立“黨外組織中的黨組”一章。該章規(guī)定了黨組的設立條件、成員構成以及黨組與黨委的關系等內容。從黨團到黨組的轉變是黨的組織建設發(fā)展完善的見證，這一轉變一方面表明組織的規(guī)范化程度日益提升，黨組的設立條件更為科學、人員構成更為明確。另一方面表明組織的專業(yè)化程度不斷提高，黨組放棄了黨團原有的組織選舉、發(fā)展黨員等職能，強調黨組的核心職能是落實黨的政策主張和加強黨的領導。

（二）黨組制度的徘徊：曲折發(fā)展的黨組

新中國的成立標志著中國共產(chǎn)黨由革命黨向執(zhí)政黨轉型，黨組制度是處理執(zhí)政黨與新生政權關系的重要保障。新民主主義革命時期延續(xù)下來的黨組制度也在新政權中得到進一步鞏固和發(fā)展。1949年11月，中共中央制定《關于在中央人民政府內設立中國共產(chǎn)黨黨組的決定》，要求“通過黨組在政府部門實現(xiàn)黨的政策和決定，并加強黨員干部和非黨干部的團結”6《中國共產(chǎn)黨歷史》第2卷，中共黨史出版社2011年版，第174頁。。然而，黨組的發(fā)展并沒有完全按照預設的軌跡展開。“由于許多政府部門只對政務院負責，而不向中共中央報告工作，結果使中共中央無法對政府工作保持經(jīng)常和直接領導?！?秦立海：《中央人民政府政務院述論》，載于《當代中國史研究》2011年第3期。政府內部集中與分散的矛盾日益突出。1953年3月，《關于撤銷政府黨組干事會的通知》明確規(guī)定，“政府黨組干事會自即日起正式撤消，今后各黨組及黨組小組均由中央直接領導”8《周恩來年譜（1949～1976）》上卷，中央文獻出版社1997年版，第290-291頁。。黨組的地位和作用也因此受到嚴重削弱，黨組在政治生活中變得形同虛設。

文革期間，在黨內政治生活非常態(tài)運行以及過度強調黨的一元化領導的政治環(huán)境下，黨組制度遭到重創(chuàng)，黨組的影響力幾乎不復存在。八大黨章關于黨組的若干規(guī)定沒能在九大黨章中得到延續(xù)，涉及黨組的條款被全部廢止。雖然十大黨章在第三章第7條規(guī)定了“在國家機關和人民團體中，可設立黨的委員會或黨組”。但是，黨組的地位依舊未得到真正恢復。十一大黨章可以視為黨組恢復發(fā)展的起點，其中第二章第14條具體規(guī)定了黨組設立、黨組成員等相關內容。中共十一大閉會之后，中央和地方的各級組織中的黨組紛紛設立，文革時期設立的領導小組或黨的核心小組被陸續(xù)取消。十二大黨章更是將黨組的地位提升到新高度，通過設立專章的形式系統(tǒng)規(guī)定了黨組的內部構成、職責任務等內容。然而，黨組恢復發(fā)展的良好勢頭并沒有得到延續(xù)。中共十三大在黨政分開的政治改革理念引領下，黨組的覆蓋面有所變化，逐步撤銷黨組成為實踐的必然。十三大黨章刪除了在政府機關、經(jīng)濟組織和文化組織中設立黨組的相關規(guī)定。但實踐證明，撤銷黨組并沒有真正理順黨政關系，也沒有帶來組織機構集體行動的統(tǒng)一和效率的提升，反而給在各單位加強黨的領導制造了障礙。

（三）黨組制度重回正軌：日趨完善的黨組

黨組制度在經(jīng)歷多次起伏后重回正軌，十四大黨章恢復十二大黨章關于黨組的若干規(guī)定是黨組制度常態(tài)化、規(guī)范化和制度化的重要標志。十六大黨章增加了“黨組發(fā)揮領導核心作用”和“做好干部管理工作”的內容，這些新規(guī)定進一步明確了黨組的職能任務，有助于加強黨對非黨組織的領導。十七大黨章和十八大黨章都維持了黨組制度的相關規(guī)定，在保持黨組制度穩(wěn)定性的基礎上繼續(xù)總結和發(fā)展黨組實踐運作的一般規(guī)律和成功經(jīng)驗。2015年6月，中共中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》，具體規(guī)定了黨組的設立、職責、組織原則、議事決策、責任追究等內容，是對黨章第九章內容的細化和補充。這部條例及時填補了黨組活動的一些制度空白，是黨組制度趨于完善的重要體現(xiàn)。

黨的十九大通過的黨章修正案為黨章注入了新時代血脈，實現(xiàn)了黨章的與時俱進，是黨章發(fā)展史上的重要里程碑。1宋功德：《新黨章?lián)肀聲r代引領新征程——十九大黨章修正案的修訂背景、修改重點和重大意義》，載于《前線》2017年第11期。其中第九章增加了黨組的兩項任務，分別是“加強對本單位黨的建設的領導，履行全面從嚴治黨責任”和“討論和決定基層黨組織設置調整和發(fā)展黨員、處分黨員等重要事項”。更新黨章條文是為了把全面從嚴治黨的經(jīng)驗以制度化的方式固定下來，解決個別單位黨的建設弱化、虛化的問題，同時也賦予黨組管人用人的權力。2019年3月審議修訂的《黨組工作條例》圍繞黨組的工作要求、組織原則、職責任務等內容作出細化和完善，進一步推進黨組工作制度化、規(guī)范化和科學化。十九屆四中全會將制度之治上升到重要的戰(zhàn)略位置。黨組制度是黨的領導制度體系的制度板塊之一，完善黨組制度有利于充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調各方的領導作用，在黨內釋放更大治理效能，同時對國家治理和社會治理產(chǎn)生示范效應。

三、黨組的組織基礎：基于《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》的規(guī)范分析

任何組織的組織基礎都是由組織結構、組織決策、組織環(huán)境等多個因素共同決定的，黨組也不例外。最新修訂的《黨組工作條例》把黨組的組織運行規(guī)律及其工作機理轉化為剛性的制度規(guī)范，這既是對黨組實踐運作和工作得失的經(jīng)驗總結，也是對黨組職能任務與功能價值的制度定型。《黨組工作條例》規(guī)定了大量與組織基礎有關的內容，它們散落分布于多個條文之中，彼此既相對獨立又存在緊密關聯(lián)。

（一）內外兼顧的組織結構形態(tài)

組織的核心要素之一是組織結構形態(tài)，它不僅會影響組織的基本決策和目標追求，而且可能決定組織的未來走向?！敖M織的結構形態(tài)沒有優(yōu)劣之分，它隨著組織的任務、技術、環(huán)境和組織成員而變化，沒有任何一種結構形態(tài)可以通用于所有的組織狀況。”2于顯洋：《組織社會學》，中國人民大學出版社2020年版，第123頁。不同組織因其所處環(huán)境、組織目標等因素的差異，組織結構會表現(xiàn)出不同形式。就黨組而言，黨組作為根植于黨和國家組織結構中的特殊單元，它的組織結構是一種復合式結構形態(tài)，既包括黨組內部自我建構的組織體系，又包括其嵌入國家機關、人民團體、其他非黨組織等組織體系的特殊形態(tài)。

薩托利曾把共產(chǎn)黨類型的組織視為一種“垂直集中制”結構，這一結構剪斷了水平的溝通，只有上下的溝通渠道，特別是自上而下的渠道。3[意]G.薩托利：《政黨與政黨體制》，王明進譯，商務印書館2006年版，第147頁。中國共產(chǎn)黨的組織結構并不完全等同于這一共產(chǎn)黨類型的組織，它一方面是按照民主集中制原則建構而成的層級結構，另一方面在局部也存在科層制色彩較淡薄的組織結構網(wǎng)絡。在黨的組織系統(tǒng)中，功能各異、分工有別的組織機構遵循目標統(tǒng)一、權責對等、等級嚴明的原則，形成了一套黨內組織體系。這套組織體系呈現(xiàn)出“主干—經(jīng)絡—細胞”三位一體的結構，各級黨委體系是“主干”，基層黨組織和黨組是“經(jīng)絡”，全體黨員則是組織體系的“細胞”。4王浦劬、湯彬：《當代中國治理的黨政結構與功能機制分析》，載于《中國社會科學》2019年第9期。不同的黨組織之間自上而下形成相對穩(wěn)定的層級結構，下級黨組織服從于上級黨組織領導。扮演“經(jīng)絡”角色的黨組在組織體系中處在層級較低的位置，它應當服從于上級黨組織領導，貫徹落實上級的決定，不得違背上級的意志?！饵h組工作條例》第5條第1款規(guī)定，黨組必須服從批準其設立的黨組織領導。較之于其他類型的黨組織，黨組的內部構造和成員構成相對單一，組織規(guī)模也相對較小。根據(jù)《黨章》第49條的規(guī)定，黨組內部成員包括書記、副書記以及黨組成員，三類不同身份的成員均不是由黨組內部選舉產(chǎn)生，而是由批準成立黨組的黨組織直接決定?！饵h組工作條例》在此基礎上圍繞黨組書記的人選要求、黨組成員數(shù)量和擔任條件等內容作出細化規(guī)定，其中第二章第14條第2款和第4款規(guī)定，黨組書記和主要負責人原則上應是同一人，黨組成員一般設3至7人。由此可知，黨組內部是以黨組書記為核心、其他黨組成員為骨干的領導班子隊伍，黨組書記在其中擔當領頭羊角色，發(fā)揮“政治核心、決策主導、協(xié)調凝聚、作風表率、監(jiān)督服務的作用”1本書編寫組：《〈中國共產(chǎn)黨黨組工作條例〉學習輔導》，國家行政學院出版社2019年版，第79頁。。黨組內部成員之間形成的明確分工和嚴明的權責關系是維系黨組結構穩(wěn)定的前提和基礎。

跳出黨組內部自我建構的視角，黨組的外部形態(tài)表現(xiàn)為通過在各類非黨組織設立領導機構的方式，建立起與外部組織之間的聯(lián)系。黨組嵌入外部組織內部，成為外部組織的有機組成部分。根據(jù)《黨組工作條例》第一章第2條的一般規(guī)定和第二章的相關具體規(guī)定，黨組是黨在中央和地方國家機關、人民團體、經(jīng)濟組織、文化組織和其他非黨組織的領導機關中設立的領導機構。當然，這并不意味黨組可以被任意設置于任何其他各類組織中?？h級以上的國家機關、人民團體等單位一般應設立黨組，全國性的重要文化組織、社會組織等單位經(jīng)批準可設立黨組，而共青團組織、地方國有企業(yè)等單位則一般不設立黨組。設立黨組的目的在于加強黨對非黨組織的統(tǒng)一領導，在非黨組織中建立政黨意志表達和權力實現(xiàn)的組織網(wǎng)絡，具體表現(xiàn)為黨組扮演決策者與發(fā)令者的角色，非黨組織單位積極響應并具體執(zhí)行，二者之間是領導與被領導的關系。以人民法院黨組為例，黨組在法院的組織運作中發(fā)揮核心領導作用，法院黨組不僅管理重大黨務活動，而且在法院領導干部選拔任用、人員編制、經(jīng)費管理等方面發(fā)揮重要影響。比如，在地方法院院長的選拔任用過程中，法院黨組對院長的意見不只作為建議或參考，也不局限于行使否決權，黨組的意見已成為確定院長人選的關鍵因素。2左衛(wèi)民：《省級統(tǒng)管地方法院法官任用改革審思——基于實證考察的分析》，載于《法學研究》2015年第4期。

（二）組織決策的一般運行機制

組織決策是保證組織行動達到預期效果的前提和基礎，是實現(xiàn)組織有序運轉的核心驅動力。組織決策是決策者們在多種行為方案和選擇傾向之中經(jīng)過利益博弈而作出理性抉擇的過程。在實際決策過程中，理性決策往往受制于不同利益沖突、外部環(huán)境變化等因素，決策結果經(jīng)常難以達致最理想的預期，于是決策者們會基于有限理性并結合最終的目標去選擇較優(yōu)決策方案，旨在實現(xiàn)不同利益主體之間的妥協(xié)與平衡。黨組設立目的之一是指導和協(xié)助非黨組織單位在面臨重大事項時能夠作出科學決策?；邳h與國家機關、社會組織等組織的內部結構有差異且分屬不同的組織系統(tǒng)，各組織均有相對獨立的目標追求，同時又存在不同程度的封閉性。因此，組織與組織之間的信息不對稱現(xiàn)象非常普遍，同時又受到彼此之間缺乏充分的溝通交流、尚未建立信任協(xié)調機制等因素的影響，信息在組織之間的傳導速度被進一步放緩。信息溝通不暢直接導致黨與其他非黨組織之間存在難以逾越的信任鴻溝，突出表現(xiàn)為各單位對黨的大政方針政策缺乏足夠重視和深刻認識，存有在具體工作中貫徹執(zhí)行不到位、思想不堅定等問題，又表現(xiàn)在各單位為滿足自身利益最大化而忽視了組織決策過程中的公平正義等基本價值訴求。各單位黨組的組織決策有利于打通政黨與單位之間信息交流通道，統(tǒng)合和匯聚各方意見，為解決政黨與其他非黨組織決策不一致、不協(xié)調問題提供可行方案。

黨組的組織決策一般采取集體多數(shù)決形式，表現(xiàn)為黨組內部定期召開黨組會議，黨組全體成員集體討論、共同研究單位內部的重大事項，采取少數(shù)服從多數(shù)的原則，把思想意志統(tǒng)一的多數(shù)人的理性表達轉化為組織最終決策，從而有效防范個人不正確或不合理的主觀決斷。通常而言，多數(shù)人的意見能夠匯聚黨組內部集體的智慧，代表集體的利益和意志。從功利主義者的角度出發(fā)，多數(shù)人決策能夠滿足更多的利益，而利益最大化能夠賦予組織決策正當性和合法性。集體多數(shù)決策是貫徹黨內集體領導制度和民主集中制的重要舉措，也反映了黨組內部權力運作的一般邏輯。習近平總書記指出，“要嚴格執(zhí)行黨章關于民主集中制的各項規(guī)定，并落實到制定決策、選人用人等領導工作各個環(huán)節(jié)。”1習近平：《認真學習黨章 嚴格遵守黨章》，載于《求是》2012年第23期。《黨組工作條例》第28條第1款和第2款也強調了黨組內部要實行集體領導制度和民主集中制，兩者都是黨組的重要組織規(guī)則，有利于保障黨組決策的民主性，進一步夯實黨內生活的民主基礎。需要指出的是，集體多數(shù)決形式不可避免地會帶來少數(shù)意見保護與多數(shù)意見限制的難題，為了彌合二者之間的張力，《黨組工作條例》第28條第3款針對黨組內的少數(shù)意見者設計了救濟條款，黨組成員在堅決服從和執(zhí)行黨組集體決定的前提下，可以聲明保留自己的不同意見并可以向上級黨組織反映情況，但不得在其他場合發(fā)表不同意見。這一條款給予了黨組成員表達個人意志的自由空間，對于預防多數(shù)人暴政和話語權壟斷起到積極作用。

《黨組工作條例》第30條明確規(guī)定組織決策應當堅持“集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”的16字基本原則，旨在保證決策的科學性、民主性和合法性。集體領導原則和民主集中原則重申了多數(shù)決定形式的內在精髓，個別醞釀原則和會議決定原則明確了黨組在組織決策關鍵節(jié)點時的處理思路。第一個節(jié)點是組織決策的前置程序，《黨組工作條例》第27條和第31條提及組織決策的前置程序，即黨組在作出決定之前應經(jīng)過前期大量的調查研究，充分征求多方意見和建議，及時公開相關重要情況，在充分醞釀的基礎上理性決策。先行醞釀溝通是黨組決策的鮮明特點，黨組內部以一種非正式的和相對簡單的程序進行溝通協(xié)商，在基本立場和指導原則上統(tǒng)一思想認識，在具體意見和執(zhí)行方案上達成初步共識。醞釀一般是比較隱蔽且不對外公開，具體的過程性商討內容往往被列為政治紀律和黨內秘密的范疇，不經(jīng)許可不得對外散布。2麻寶斌、仇赟：《中國共產(chǎn)黨黨內決策程序的多維構建——以黨委(黨組)討論決定干部選拔任用事項為例》，載于《治理研究》2019年第4期。第二個節(jié)點是會議決定環(huán)節(jié)，會議決定是形成黨組決策的最后一道程序，直接關系著決策自身質量并會對后續(xù)的執(zhí)行情況產(chǎn)生重大影響?！饵h組工作條例》第34條第2款確立了口頭、舉手、無記名投票等多種表決方式并且列明了多個事項逐項表決、會議主持人、末位淘汰制等表決規(guī)則和機制，建立起一套規(guī)范完整的科學決策流程。

（三）技術環(huán)境與制度環(huán)境兼?zhèn)?/h3>

任何一個組織唯有及時適應內外部環(huán)境才能維持穩(wěn)定的內部秩序，適應環(huán)境是組織生存發(fā)展的基本前提。新制度學派代表人物邁耶認為，每個組織都置身于技術環(huán)境和制度環(huán)境的雙重情境中。技術環(huán)境重在要求組織工作的效率，按照效率最大化的原則實現(xiàn)組織目標。制度環(huán)境是指組織所處的法律制度、文化期待、社會規(guī)范、觀念制度等為人們所普遍認可的社會事實。3參見周雪光：《組織社會學十講》，社會科學文獻出版社2003年版，第72頁。這些社會事實是衡量組織合法性的重要指標，如果組織行為違背這些社會事實，那么極易引發(fā)合法性危機。技術環(huán)境與制度環(huán)境在對組織的要求方面存在難以調和的矛盾，以追求有利的技術環(huán)境為導向的組織可能會忽視組織的合法性建構，以營造良好的制度環(huán)境為目標的組織則可能會降低組織內部的運作效率。因此，在兼顧技術環(huán)境和制度環(huán)境的基礎上尋找適當?shù)钠胶恻c是保證組織常態(tài)化運轉的關鍵。黨組近百年的發(fā)展歷史和組織目標導向決定了它會把更多精力傾注于營造優(yōu)良的制度環(huán)境，當然這并不意味著完全拋棄技術環(huán)境，各級黨組在不同發(fā)展階段會有不同的側重，都是為了保證黨組能夠盡快適應外部環(huán)境，同時也維持組織內部的穩(wěn)定性。

黨組在技術環(huán)境中不斷追求行動成本最小化和行動效率最大化，旨在保證黨的領導能夠直接高效地作用于各類非黨組織。黨組的內部結構及其運行程序均普遍受到技術環(huán)境的影響。如前所述，黨組的組織結構相對單一，不設專門的工作機構或下屬機構。黨組成員人數(shù)較少且均為單位里的領導班子成員。這種結構設計能夠減少組織內部成員之間的意見分歧，且有效避免同一組織內部不同工作機構之間的不合作難題，在破解合作困境的基礎上不斷提升黨組的整體行動效率。黨組的運行程序一般是在決策前置程序中進行充分的溝通協(xié)商，黨組內部形成基本共識，然后召開黨組會議作出正式的表決，最后是推動決策有針對性地貫徹執(zhí)行，通過建立督查、評估和反饋機制充分保證實施實效。這一整體運行過程環(huán)環(huán)緊扣，達致成本與效率的最優(yōu)。

實現(xiàn)組織的合法性是制度環(huán)境確立的首要目標，制度環(huán)境尤為重視組織內部自我生成的規(guī)則與組織外部制度之間的銜接協(xié)調，從而在組織的內部和外部實現(xiàn)雙重規(guī)制。組織規(guī)則和制度定義了組織的身份及其邊界，為適當性行為施加了認知和規(guī)范限制，推動組織內部成員之間以及組織與其他組織之間建立相互信任。1參見[美]詹姆斯·馬奇、馬丁·舒爾茨、周雪光：《規(guī)則的動態(tài)演變——成文組織規(guī)則的變化》，童根興譯，上海人民出版社2005年版，第5-8頁。黨組的全部行動都是圍繞其目標任務展開，貫徹落實黨的大政方針政策，充分發(fā)揮其領導作用，在各類組織行動中建構合法性秩序。黨組的合法性建立在依靠黨組內部規(guī)則及其相關外部制度共同發(fā)揮作用的基礎之上，兩種不同的規(guī)則和制度各展其長、相互協(xié)調。黨組內部規(guī)則是在實踐中總結并制定出的符合自身發(fā)展規(guī)律的內部制度規(guī)范，主要包括內部組織紀律、議事辦事規(guī)則、黨內規(guī)范性文件等形式。例如，《中共民政部黨組工作規(guī)則》是民政部黨組為了加強自身制度化建設并結合民政部實際情況制定的規(guī)則。該規(guī)則詳細規(guī)定了民政部黨組的職責任務、組織原則、議事決策等，旨在從民政部內部營造黨組工作的良好制度環(huán)境。黨組的外部制度主要是指一系列與黨組產(chǎn)生關聯(lián)的黨內法規(guī)，它們并非由各單位黨組自己制定，而是其他黨組織為了加強對黨組的規(guī)范管理制定的規(guī)范。目前已有多部黨內法規(guī)規(guī)定了黨組的相關內容，涉及黨組的設立條件、內部構成、運行機制等方面?！饵h章》設立專章，原則性地規(guī)定了黨組的性質任務、組織構成等內容?！饵h組工作條例》依據(jù)黨章，進一步細化了設立條件、組織職責與原則、決策執(zhí)行程序等方面的內容?！饵h組討論和決定黨員處分事項工作程序規(guī)定（試行）》則專門針對黨組重要職責之一的討論和決定黨員處分事項作出具體規(guī)定，充分體現(xiàn)了黨組嚴格管理黨員干部、履行全面從嚴治黨主體責任的擔當。

四、黨組的功能面向：自身建設、法治與政治功能

黨組的功能定位與其目標取向和中國共產(chǎn)黨一以貫之的組織使命緊密相關。中國共產(chǎn)黨以動員和帶領最廣大人民群眾充分認識并實現(xiàn)自身的根本利益為使命，全方位融入人民群眾，使他們從道德和理性兩個方面切實感受到黨的優(yōu)勢所在。2鄭智航：《黨管政法的組織基礎與實施機制——一種組織社會學的分析》，載于《吉林大學社會科學學報》2019年第5期。黨組是實現(xiàn)黨的組織使命的重要場域，以不斷追求加強黨的領導與完善黨的建設為目標。具體而言，黨組的功能包括自身建設功能、法治功能與政治功能等三個面向。自身建設與法治功能是黨組自我運作的內部動力，為實現(xiàn)組織目標提供內部先進性與法治保障。政治功能則是黨組對外部產(chǎn)生的領導力和作用力，它進一步詮釋了黨組的目標取向，高度契合黨的組織使命。

（一）自身建設功能：黨組織自我發(fā)展完善的示范

黨組不斷進行自我調適與建構，加強自身的先進性和純潔性建設，在實現(xiàn)自我發(fā)展的同時，為中國共產(chǎn)黨實現(xiàn)組織使命發(fā)揮一定的示范作用。從組織社會學上講，組織在實現(xiàn)組織化的過程中既可以通過自身力量的優(yōu)化組合實現(xiàn)規(guī)范化和制度化，也可以借助于外部力量推動組織優(yōu)化升級。黨組的自身建設功能依循組織理論建構思路，即黨組有能力通過組織內部的自我調節(jié)與完善實現(xiàn)組織化的目標。實踐中各級各類黨組都會定期召開民主生活會，開展批評與自我批評，針對黨組內部的突出問題進行集中整治，同時也圍繞黨員尤其是黨員領導干部的教育、管理和監(jiān)督問題進行及時糾偏，這是加強組織建設的重要舉措。另外，《黨組工作條例》也有多處內容涉及到規(guī)范黨組自身活動。比如，總則部分第4條規(guī)定了黨組工作應當遵循的五項基本原則。第三章第18條提出黨組要堅持黨建工作與業(yè)務工作并進，同時通過加強在政治、思想、組織、作風、紀律、制度等方面的建設，提升黨組工作的科學化水平。

黨組內部生成的治理理念和運行機制會對與之關聯(lián)的黨組織建設產(chǎn)生潛移默化的影響，尤其是會影響到批準其設立的上級黨組織。黨組與上級黨組織之間關聯(lián)互動具有雙向性，一方面黨組必須服從批準其設立的上級黨組織領導，另一方面黨組的組織建設會在某些方面對上級黨組織具有一定的參考價值。比如，黨組在發(fā)展建設過程中形成的創(chuàng)新性方式方法可能會被上級黨組織借鑒采納，為保證上級黨組織決策的科學性和行動有效性提供助力。

（二）法治功能：加強對自身權力的規(guī)范與制約

黨組的法治功能主要是對黨組內部權力配置的優(yōu)化與再設計，通過加強對黨組各項權力的有效制約，尤其是對其領導權進行嚴格控制，防止黨組逾越民主法治的底線?，F(xiàn)代法治觀崇尚法律至上，任何個人和組織都不得凌駕于法律之上或置身于法律之外。遵循法治的基本理念，黨組的權力要受到嚴格限制。如前所述，黨組是嵌入非黨組織的領導機構，在本單位發(fā)揮核心領導作用。黨組的領導權可具化為決定重要人事任免、重大改革事項、單位職能配置和人員編制等類型，這些權力都需要運用法治思維和方式予以規(guī)范與約束。

黨組的法治功能蘊含著規(guī)則至上、權力約束、程序剛性、有責必究和權利保護的內在邏輯。1鞠成偉：《論中國共產(chǎn)黨治理的法治化》，載于《當代世界與社會主義》2017年第1期。法治功能可以有效避免各級黨組打著黨的領導的旗號過度干預非黨組織活動，尤其是可以謹防黨組過度行政化的傾向，明確黨組與行政機關的職責范圍和工作權限。正確處理黨政關系，避免引發(fā)黨政不分、以黨代政的潛在風險。與此同時，法治功能能夠堅決抵制黨組內部成員假借以行使黨的領導權之名拒絕遵守和執(zhí)行黨規(guī)國法，將個人的意志凌駕于黨規(guī)國法之上，踐踏和破壞法治權威。

黨組權力的邊界需要通過一系列的黨規(guī)國法予以限定。國法并不會直接規(guī)制黨組權力，但一般會從外部間接影響其權力配置和運作。黨規(guī)則會明文規(guī)定黨組的權力邊界并從多個角度約束黨組行為。在國法層面，我國憲法第5條明確規(guī)定了“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律”“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權”2《中華人民共和國憲法》，《人民日報》，2018年03月22日。，這表明黨組的各項活動都不得逾越憲法和法律規(guī)定的邊界。黨規(guī)層面逐步形成了以黨章為核心、準則和條例為主干的權力監(jiān)督網(wǎng)絡。黨章總綱列明了“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”的規(guī)定。《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》詳細規(guī)定了加強對權力運行的制約和監(jiān)督若干制度安排?！饵h組工作條例》第七章系統(tǒng)規(guī)定了對黨組權力的監(jiān)督與追責。通過建立述責述廉制度、履職考核制度、多方監(jiān)督制度等手段，并列舉不同情況下的具體追責方式，進一步規(guī)范和約束黨組及其成員的權力。

（三）政治功能：加強黨的領導與推進政治整合

“黨的全面領導、黨的全部工作要靠黨的堅強組織體系去實現(xiàn)?！?習近平：《論堅持黨對一切工作的領導》，中央文獻出版社2019年版，第259頁。黨組在黨的組織體系中是保證黨的領導功能得以充分實現(xiàn)的關鍵組織。加強黨的領導是一項復雜的系統(tǒng)工程，僅憑推動黨的自身建設是遠遠不夠的，還需要在外部環(huán)境中加強與黨外組織關聯(lián)互動。為了實現(xiàn)組織的整體穩(wěn)定性，消弭外部環(huán)境中的不確定因素，在其他組織中建立本組織的分支機構是一種值得推廣的可行方法。4羅峰：《政權系統(tǒng)中黨的組織建設：歷程、特征及其有效性分析》，載于《政治學研究》2009年第4期。黨組的存在成為嵌入國家政權機構的堅固堡壘，黨組能夠降低外部環(huán)境的不確定性，彌合政黨與國家政權組織的矛盾，鞏固黨的領導和執(zhí)政地位。黨的領導是黨組的重要功能也是基本職責，黨組內部關于黨的領導的功能展開主要呈現(xiàn)三種樣態(tài)：第一，黨組在本單位中發(fā)揮把方向、管大局、保落實的領導核心作用。黨組擁有堅定的政治立場和大局意識，自始至終引領本單位的總體發(fā)展方向，保障各項工作有序推進，確保本單位發(fā)展不偏離正軌。第二，黨組全面履行領導責任，加強對本單位業(yè)務工作和黨的建設的領導。黨組的領導作用表現(xiàn)為影響和感召本單位相關部門和具體負責人落實具體工作，而非替代他們去執(zhí)行單位內的具體業(yè)務。第三，黨的領導借助黨的路線方針政策加以展開，路線方針政策具有鮮明的問題導向和結果導向。通過把黨的路線方針政策轉化為法律法規(guī)、政策政令和社會共識，把黨的主張和意志輸入單位內部，形塑黨的領導價值并鞏固執(zhí)政合法性。

政治整合是功能各異的組織之間基于共同目標積極尋求協(xié)調統(tǒng)一并抵御組織過度分化的過程。這一過程通過采取引入新的要素、理念、規(guī)則等方式，重組和再造組織內在與外在要素之間的排列順序，化解彼此之間現(xiàn)實與潛在的張力，推動組織之間建立合作共贏的長效機制。黨組以相對獨立的運作方式嵌入非黨組織內部，在形式結構上扮演執(zhí)政黨與非黨組織之間溝通的紐帶，為推進政治整合提供了優(yōu)勢條件。黨組政治整合功能的實質體現(xiàn)為執(zhí)政黨的主張和意志以黨組為溝通媒介直接影響其他非黨組織，不同組織之間基于共同的利益和價值認同聯(lián)合起來，形成相對牢固的利益共同體，共同體內部遵循科學的規(guī)則和機制實現(xiàn)資源整合與再分配，從而最大化地釋放組織效能。有學者把黨組的政治整合功能概括為“雙重嵌套式”，黨組在非黨組織的“組織嵌入”實現(xiàn)“一次整合”，又通過黨組“管理本單位黨員、干部”“發(fā)揮本單位領導核心作用”和“團結非黨人士與群眾”等途徑，實現(xiàn)黨組在所在單位的“二次整合”。1吳曉林、郭慧玲：《黨組政治研究：“雙重嵌套”的政治整合結構》，載于《探索》2016年第3期。實現(xiàn)黨組政治整合功能應依循由內而外的基本路徑。黨組內部的成員兼具黨員與非黨組織領導干部的雙重身份是政治整合的起點，這種身份的同構性有助于增進雙方組織人員的雙向認同，建立彼此之間的深度信任并達成相對一致的行為傾向，奠定政治整合的前提基礎。黨組在非黨組織中發(fā)揮強有力的領導核心作用是政治整合的動力源泉，黨的主張和意志能夠以黨組為媒介貫徹落實于非黨組織之中。政治整合的外在形式直接建立起執(zhí)政黨與非黨組織的聯(lián)系，實現(xiàn)了二者組織結構和管理體制的整體性重構，有助于統(tǒng)籌黨與非黨組織的職權職責和任務分工，進一步理順二者的關系，形成統(tǒng)一高效的有機共同體。

五、結語

黨組是中國共產(chǎn)黨在長期發(fā)展過程中摸索出的一項匠心獨運的組織設計。黨組立足于我國政黨政治實踐，嵌入非黨組織機構內部，在執(zhí)政黨與非黨組織之間搭建起溝通協(xié)作的橋梁。實踐運行中的黨組是一個存在感頗高卻又令人陌生的組織，官方報道中時常被提及的“黨組書記”“黨組成員”“黨組向黨委匯報工作”等表述從側面反映出黨組活躍于政治生活中，但囿于諸多的黨內工作和規(guī)章制度處于保密狀態(tài)，黨組的運行規(guī)律、工作機制等內容并不被人們熟知。新時代黨和國家機構改革及其黨政關系的變化賦予黨組新的使命與責任，黨組制度也亟待從理論層面予以充分回應。無論黨組的特殊性如何，它歸根結底是組織的一種類型。本文從組織社會學的角度嘗試對黨組的組織基礎和功能展開探討，當然這仍然偏向于外部觀察視角，黨組內部的一些運行規(guī)律仍有待理論和實務部門進一步挖掘。唯有對黨組實踐現(xiàn)象展開充分的理論演繹和經(jīng)驗總結，才能推動黨組制度的不斷成熟和定型，為治國理政實踐提供源源不斷的動力支持。