奔跑的大象：超特大城市的敏捷治理*

于文軒

內(nèi)容提要 隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的持續(xù)深入，超大、特大城市不斷涌現(xiàn)。超大城市和特大城市的發(fā)展帶來城市管理的高度復(fù)雜性和不確定性，給傳統(tǒng)的以科層制為基礎(chǔ)的行政管理組織、管理體制和管理方式方法帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。面對(duì)超大、特大城市高度復(fù)雜的治理問題，我們亟須構(gòu)建新的理論，探索更加靈活、敏捷的組織形態(tài)，推動(dòng)城市治理轉(zhuǎn)型。借鑒相關(guān)研究，本文建構(gòu)了一個(gè)敏捷治理的框架，該框架包含十大治理要素，將計(jì)算機(jī)軟件工程中的敏捷方法引入政府治理的場(chǎng)域，為超大、特大城市治理提供理論指導(dǎo)。本文進(jìn)一步以廈門疫情防控為例，指出敏捷性治理要素是廈門疫情防控成功的關(guān)鍵。敏捷治理不僅僅適用于非常態(tài)超大、特大城市治理；在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，面對(duì)日益復(fù)雜和動(dòng)態(tài)的政策環(huán)境和棘手的政策問題，發(fā)展敏捷治理體系和治理能力對(duì)于提升國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化也具有非常重要的意義。

引 言

2021年9月國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展圖表：第七次全國(guó)人口普查超大、特大城市人口基本情況》數(shù)據(jù)顯示，目前我國(guó)超大、特大城市數(shù)量已達(dá)到21個(gè)。這些以北、上、廣為代表的超大、特大城市作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要引擎，在帶來中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和人民生活水平和質(zhì)量顯著提高的同時(shí)，也帶來了交通擁堵、資源緊張、房?jī)r(jià)高企、環(huán)境污染等“城市病”。高速增長(zhǎng)和日益復(fù)雜的公眾公共服務(wù)需求與公共資源不足之間的矛盾日益嚴(yán)重。①經(jīng)濟(jì)學(xué)家主導(dǎo)的中國(guó)城市發(fā)展的基本思路是通過不斷擴(kuò)大城市規(guī)模來向規(guī)模要效益，②將超大、特大城市管理和公共服務(wù)供給中的各種管理問題留給公共管理學(xué)者和公共管理實(shí)踐工作者來解決。

公共管理學(xué)科的興起和發(fā)展恰恰是與大城市的興起和發(fā)展相伴隨的。③公共管理研究的春天已經(jīng)到來?？v觀過去百年來公共管理學(xué)科的發(fā)展，一個(gè)核心議題就是如何發(fā)展和改進(jìn)作為現(xiàn)代公共管理組織和制度基礎(chǔ)的官僚制，發(fā)展后官僚范式體系，提升政府組織的靈活性和適應(yīng)性,有效應(yīng)對(duì)復(fù)雜的外部環(huán)境和需求。④全球新冠疫情的暴發(fā)，對(duì)世界各國(guó)的治理體系和治理能力進(jìn)行大考。如何進(jìn)一步在穩(wěn)定性和靈活性之間尋求平衡，高效進(jìn)行組織動(dòng)員和社會(huì)動(dòng)員，應(yīng)對(duì)不確定性和實(shí)現(xiàn)善治，是當(dāng)前公共管理研究的重點(diǎn)和難點(diǎn)。⑤最近歐洲學(xué)者開始從計(jì)算機(jī)軟件工程設(shè)計(jì)的敏捷方法(agility)中得到啟發(fā)，試圖將敏捷方法引入政府公共管理活動(dòng)中。

敏捷方法是20世紀(jì)90年代計(jì)算機(jī)軟件開發(fā)領(lǐng)域?yàn)閼?yīng)對(duì)日益復(fù)雜和高度變化的軟件開發(fā)環(huán)境和需求發(fā)展出的一套原則和實(shí)踐。針對(duì)傳統(tǒng)軟件開發(fā)的“Water Fall”(瀑布)模式的失靈，敏捷方法強(qiáng)調(diào)緊湊而自我組織型的團(tuán)隊(duì)、程序員與用戶之間的緊密協(xié)作、面對(duì)面的溝通、頻繁交付新的軟件版本等原則。美國(guó)聯(lián)邦政府和財(cái)政部已經(jīng)明確要求政府電子政務(wù)所使用的計(jì)算機(jī)軟件及其系統(tǒng)采用符合敏捷方法要求的軟件開發(fā)模式。盡管已經(jīng)有歐洲學(xué)者開始總結(jié)如何將敏捷原則運(yùn)用到包括政府軟件開發(fā)在內(nèi)的政府項(xiàng)目管理的過程中，⑥但是從敏捷方法出發(fā)對(duì)整個(gè)公共管理治理體系的意義和價(jià)值的思考才剛剛開始。⑦本文借鑒相關(guān)研究，發(fā)展了一個(gè)包含十大要素的敏捷治理框架，挖掘和提煉軟件開發(fā)中敏捷方法與公共管理體系和能力建設(shè)相匹配的要素，致力完善和提升以科層制為基礎(chǔ)的公共管理體系和治理能力，讓政府這頭大象奔跑起來，敏捷高效地進(jìn)行行政管理活動(dòng)。⑧

本文共分為四個(gè)部分。第一部分回顧公共管理學(xué)百年發(fā)展的歷程，指出科層制是現(xiàn)代公共管理的基礎(chǔ)和核心，公共管理學(xué)理論和實(shí)踐的發(fā)展是圍繞著如何發(fā)展和完善科層制，讓這頭大象奔跑起來而展開的。第二部分介紹計(jì)算機(jī)軟件開發(fā)的敏捷原則和以敏捷原則為基礎(chǔ)發(fā)展出來的包含十大要素的敏捷治理框架。第三部分展示廈門疫情防控舉措中敏捷治理要素的體現(xiàn)。盡管廈門目前不屬于我國(guó)超特大城市，但是廈門2021年疫情防控的經(jīng)驗(yàn)突出體現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下，敏捷治理要素對(duì)提升我國(guó)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要意義，這對(duì)于指導(dǎo)我國(guó)超特大城市治理有重大的啟發(fā)和參考價(jià)值。第四部分進(jìn)行總結(jié)，思考這一框架對(duì)提高我國(guó)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的意義。

大象也能奔跑：從傳統(tǒng)公共行政到敏捷治理

人類社會(huì)進(jìn)入現(xiàn)代文明的標(biāo)志性事件是發(fā)端于18世紀(jì)的英國(guó)工業(yè)革命，蒸汽機(jī)的發(fā)明使大規(guī)模的機(jī)器生產(chǎn)代替了手工作坊，人類生產(chǎn)力得到了巨大的釋放和飛躍。第二次工業(yè)革命于19世紀(jì)末和20世紀(jì)初來到美國(guó)，包括電力和石油在內(nèi)的新能源的使用以及內(nèi)燃機(jī)和電報(bào)通信技術(shù)的發(fā)展，極大地促進(jìn)了美國(guó)生產(chǎn)力的發(fā)展。19世紀(jì)末20世紀(jì)初美國(guó)開始從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型，大量農(nóng)民和外國(guó)移民涌向崛起中的紐約、波士頓和芝加哥，追求現(xiàn)代化生活。這一重大的社會(huì)歷史轉(zhuǎn)型給美國(guó)的政治和政府管理帶來巨大的沖擊。在19世紀(jì)末美國(guó)進(jìn)步主義時(shí)期，城市政治腐敗，城市治理混亂不堪，基本的城市衛(wèi)生環(huán)境和食品藥品質(zhì)量都無法得到保證。受馬克斯·韋伯官僚制理論和泰勒科學(xué)管理主義的影響，1883年美國(guó)國(guó)會(huì)通過了著名的彭德爾頓法，建立了現(xiàn)代公務(wù)員制度。這一公務(wù)員制度以現(xiàn)代官僚制為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)政治和行政的兩分，強(qiáng)調(diào)政府行政管理的職業(yè)化、程序化、非人格化和專業(yè)主義。美國(guó)進(jìn)步主義時(shí)期的改革先行者艾倫(William H. Allen)、布魯勒(Henry Bruere)和克里夫蘭(Frederick A. Cleveland)于1906年成立了紐約市政研究局，開始進(jìn)行城市治理研究和教育，倡導(dǎo)這些活動(dòng)成為美國(guó)公共管理學(xué)研究和教育的發(fā)端。

構(gòu)建科學(xué)和高效、以科層制為基礎(chǔ)的職業(yè)官僚體系是美國(guó)公共管理理論和實(shí)踐的起點(diǎn)。然而正如馬克斯·韋伯所擔(dān)心的那樣，官僚制在為組織和社會(huì)帶來高效率的同時(shí)，其弊端也會(huì)顯現(xiàn)。在政府管理活動(dòng)中，官僚制帶來了狹隘的專業(yè)視角和官僚的利益，帶來了官僚機(jī)構(gòu)的膨脹和低效率；官僚制的制度性缺陷帶來的委托人和代理人關(guān)系問題，使得官僚制很難被控制，而對(duì)官僚制的控制則帶來官僚組織的進(jìn)一步形式化和巨大的浪費(fèi)。⑨隨著公共事務(wù)越來越復(fù)雜，專業(yè)政府官僚在政策制定和執(zhí)行活動(dòng)中發(fā)揮著越來越重要的作用，政府行政管理機(jī)構(gòu)變得越來越龐大和低效，越來越難以被監(jiān)督和制衡。美國(guó)公共行政學(xué)者馬里尼(F.Marini)哀嘆，在行政國(guó)中，專業(yè)政府官僚對(duì)本應(yīng)該由民主制度負(fù)責(zé)的政治意志表達(dá)權(quán)的侵蝕導(dǎo)致了美國(guó)公共管理理論和實(shí)踐的重大身份危機(jī)。⑩事實(shí)上，美國(guó)過去一百多年的行政改革的核心就是在強(qiáng)化政府行政權(quán)以追求行政高效率和對(duì)政府行政官僚體制進(jìn)行約束與控制之間尋求平衡。

盡管美國(guó)經(jīng)歷了從傳統(tǒng)公共行政到新公共行政、新公共管理、新公共服務(wù)和治理等公共行政管理理論和實(shí)踐的范式轉(zhuǎn)換，但作為現(xiàn)代社會(huì)的組織基石與政府管理的基本組織體系和原則的官僚制仍然無法取代。著名的公共管理學(xué)者巴扎雷(Michael Barzelay)等人在其名作中哀嘆官僚制是無敵的。巴扎雷旨在發(fā)展一個(gè)后官僚制范式，該范式不是對(duì)現(xiàn)有官僚制范式的替代，而是對(duì)這個(gè)范式的補(bǔ)充和完善。巴扎雷指出，在這個(gè)后官僚制范式中，傳統(tǒng)的官僚制必須從公共利益的界定、對(duì)效率的關(guān)注、行政管理過程控制、組織功能、組織權(quán)威、組織結(jié)構(gòu)、成本考量、組織職責(zé)、行政程序和規(guī)則以及系統(tǒng)運(yùn)作等方面進(jìn)行改革。在后官僚制范式中，公共利益不再由職業(yè)官僚界定；行政管理活動(dòng)的焦點(diǎn)從效率轉(zhuǎn)向質(zhì)量和價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，政府行政管理活動(dòng)變成公共價(jià)值生產(chǎn)的過程；組織的控制從對(duì)固定規(guī)則的遵守變?yōu)閷?duì)規(guī)范的遵從；組織從對(duì)功能、權(quán)威和結(jié)構(gòu)的界定，轉(zhuǎn)向界定組織使命、服務(wù)、顧客和結(jié)果；組織要從對(duì)合理化成本的關(guān)注轉(zhuǎn)向提供價(jià)值，從施加行政義務(wù)轉(zhuǎn)向營(yíng)造組織責(zé)任和強(qiáng)化工作關(guān)系，理解與應(yīng)用行為規(guī)范來界定和解決問題。政府官僚要從組織的運(yùn)作管理，轉(zhuǎn)向區(qū)分控制和服務(wù)，構(gòu)建對(duì)規(guī)范的支持，鼓勵(lì)集體行動(dòng)，增加顧客的選擇權(quán)，提供組織激勵(lì)，測(cè)量和分析結(jié)果以及豐富組織反饋。

盡管美國(guó)社會(huì)有根深蒂固的對(duì)政府不信任的文化，盡管美國(guó)社會(huì)和媒體對(duì)政府行政管理的腐敗、低效率和對(duì)民主的侵蝕的抨擊無時(shí)不在、愈演愈烈，盡管美國(guó)公共管理學(xué)界以官僚制和政府官員性本惡為邏輯起點(diǎn)，但公共管理學(xué)的著名學(xué)者古德賽爾等人(Charles Goodsell)認(rèn)為美國(guó)行政官僚體制及其工作人員是美國(guó)政治經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展不可或缺的重要推動(dòng)力量，美國(guó)政府行政機(jī)關(guān)及其工作人員并沒有人們想象的那樣低效和無能，相反，其不乏高效的政府組織和默默無聞的英雄。美國(guó)著名公共管理學(xué)者Hal Rainey等在其名篇《奔跑的大象：有效率的政府組織理論中的發(fā)展因素》(GallopingElephants:DevelopingElementsofaTheoryofEffectiveGovernmentOrganizations)中通過對(duì)美國(guó)政府管理的案例分析，指出美國(guó)政府機(jī)構(gòu)并沒有像人們想象的那樣是一頭大象，身形龐大，行動(dòng)遲緩，效率低下。盡管政府官僚機(jī)構(gòu)組織龐大和復(fù)雜，但是良好的管理體系的建立和管理能力的提升可以使大象也奔跑起來。蘭尼(H. Rainey)進(jìn)一步發(fā)展了一個(gè)包含組織文化、組織資源、組織響應(yīng)和自主權(quán)、組織利益相關(guān)者、組織領(lǐng)導(dǎo)力、組織使命、任務(wù)設(shè)計(jì)和組織激勵(lì)八大要素的有效政府管理的理論框架。

不管是巴扎雷等人的后官僚制理論還是蘭尼等人的讓政府這只大象奔跑起來的行政機(jī)構(gòu)有效性的理論框架，都是基于一般意義上政府常態(tài)行政管理活動(dòng)和現(xiàn)有政府組織機(jī)構(gòu)、制度和運(yùn)行模式而提出的。新冠疫情改變了世界，新冠疫情防控暴露出世界各國(guó)行政管理體制、制度、結(jié)構(gòu)、能力和方法上的各種弊端和短板，對(duì)疫情沖擊下的政府行政管理活動(dòng)以及未來后疫情時(shí)代政府行政改革的方向進(jìn)行反思和展望是當(dāng)前世界公共管理理論和實(shí)證研究的重點(diǎn)和熱點(diǎn)。在這種背景下，本文旨在以相關(guān)研究為基礎(chǔ)發(fā)展一個(gè)包括十大要素在內(nèi)的敏捷治理的框架。

敏捷方法、敏捷宣言與敏捷治理

傳統(tǒng)計(jì)算機(jī)軟件開發(fā)遵循的是傳統(tǒng)項(xiàng)目管理的“瀑布”(Water Fall)模式。這個(gè)模式是一個(gè)線性模式，作為一個(gè)項(xiàng)目，軟件開發(fā)商接受客戶委托，從對(duì)客戶需求分析著手，進(jìn)行項(xiàng)目的規(guī)劃、項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、軟件的開發(fā)、軟件的測(cè)試和軟件的交付使用。這樣一個(gè)模式簡(jiǎn)單易行，組織內(nèi)部外部溝通成本和運(yùn)作成本都比較低，效率比較高。但是這樣一個(gè)軟件開發(fā)模式在面臨高度復(fù)雜的大型項(xiàng)目時(shí)，就無能為力了。特別是當(dāng)軟件開發(fā)商為政府開發(fā)電子政務(wù)軟件平臺(tái)和軟件系統(tǒng)時(shí)，復(fù)雜多元的用戶，規(guī)模巨大、種類繁多的業(yè)務(wù)以及不斷發(fā)展變化的任務(wù)使得傳統(tǒng)軟件開發(fā)模式根本無法滿足需要。但是由于受到政府傳統(tǒng)軟件外包和采購(gòu)政策的限制，傳統(tǒng)的瀑布式軟件開發(fā)模式仍然是政府軟件開發(fā)的主要方式。

2001年，17名軟件開發(fā)專家在敏捷宣言網(wǎng)站發(fā)布了《敏捷宣言》(the Agility Manifesto),拉開了計(jì)算機(jī)軟件開發(fā)敏捷運(yùn)動(dòng)(Agility Movement)的序幕?！睹艚菪浴逢愂隽嗣艚莘椒▍^(qū)別于傳統(tǒng)軟件開發(fā)方式的四種價(jià)值和十二條原則。《敏捷宣言》呼吁計(jì)算機(jī)軟件開發(fā)要以用戶需求為核心，在軟件開發(fā)過程中個(gè)體和互動(dòng)高于流程和工具，可使用的軟件高于詳盡的文檔，客戶合作高于合同談判，響應(yīng)變化高于遵循計(jì)劃。新的軟件開發(fā)敏捷方法指出，軟件開發(fā)的目的是通過持續(xù)不斷地及早交付有價(jià)值的軟件使客戶滿意；軟件開發(fā)過程要欣然面對(duì)需求變化，即使在開發(fā)后期也一樣；為了客戶的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，敏捷過程要擁抱變化，要經(jīng)常地交付可工作的軟件；業(yè)務(wù)人員和開發(fā)人員必須相互合作；要激發(fā)個(gè)體的斗志，提供所需的環(huán)境和支援，輔以信任，從而達(dá)成目標(biāo)；不論團(tuán)隊(duì)內(nèi)外，傳遞信息效果最好、效率最高的方式是面對(duì)面的交談；可工作的軟件是進(jìn)度的首要度量標(biāo)準(zhǔn)；敏捷過程倡導(dǎo)可持續(xù)開發(fā)，責(zé)任人、開發(fā)人員和用戶要能夠共同維持穩(wěn)定延續(xù)；要堅(jiān)持不懈地追求技術(shù)卓越和良好設(shè)計(jì)，增強(qiáng)敏捷能力；要以簡(jiǎn)潔為本，極力減少不必要的工作量；通過自組織的團(tuán)體發(fā)展最好的架構(gòu)、設(shè)計(jì)；團(tuán)隊(duì)要定期反思如何能提高工作成效，并依此調(diào)整自身的工作表現(xiàn)。敏捷方法很大程度上改變了傳統(tǒng)軟件開發(fā)和項(xiàng)目管理的核心環(huán)節(jié)和模式。

敏捷運(yùn)動(dòng)推動(dòng)了敏捷方法在軟件開發(fā)領(lǐng)域，特別是政府軟件開發(fā)領(lǐng)域的采納和執(zhí)行。2012年美國(guó)會(huì)計(jì)總署(GAO)發(fā)布了題為《軟件發(fā)展：敏捷方法運(yùn)用的有效實(shí)踐及聯(lián)邦政府挑戰(zhàn)》(SoftwareDevelopment:EffectivePracticesandFederalChallengesinApplyingAgileMethods)的報(bào)告，要求美國(guó)聯(lián)邦政府軟件開發(fā)使用敏捷方法方案，并為使用敏捷方法提供指導(dǎo)和幫助。隨后英國(guó)國(guó)家審計(jì)署(NAO)也推薦敏捷方法作為政府部門開發(fā)軟件項(xiàng)目的最佳實(shí)踐，并為敏捷方法的使用和監(jiān)管提供了指南。敏捷方法的支持者認(rèn)為敏捷方法的采用可以解決傳統(tǒng)軟件開發(fā)和項(xiàng)目管理的系統(tǒng)性缺陷，高效和低成本地滿足復(fù)雜環(huán)境中快速變化的需求。

公共管理學(xué)者對(duì)敏捷方法的關(guān)注主要集中在電子政務(wù)領(lǐng)域，關(guān)注的焦點(diǎn)是如何在政府軟件開發(fā)和政府電子政務(wù)建設(shè)平臺(tái)項(xiàng)目管理中采用敏捷方法。少數(shù)學(xué)者注意到敏捷方法對(duì)提升政府適應(yīng)性的作用。新冠疫情暴發(fā)以來，世界各國(guó)政府治理體系和治理能力都受到了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。有學(xué)者開始將敏捷方法引入政府治理體系，但這些思考都還比較初步、不成體系。結(jié)合已有的公共管理文獻(xiàn)和敏捷方法的相關(guān)研究文獻(xiàn)，我們提出一個(gè)包含十大要素的敏捷治理的框架。這個(gè)框架是將敏捷方法引入政府治理過程中，用以應(yīng)對(duì)內(nèi)外部環(huán)境的劇烈變化和極大的不確定性，提高自身適應(yīng)性和靈活性以實(shí)現(xiàn)善治的一系列政府治理理念、組織機(jī)構(gòu)、組織原則以及管理手段和方法的治理體系。敏捷治理可以使政府組織在復(fù)雜多變的環(huán)境中快速識(shí)別社會(huì)問題和公眾需求，預(yù)測(cè)其發(fā)展趨勢(shì)和潛在影響，并迅速對(duì)組織結(jié)構(gòu)和工作流程進(jìn)行調(diào)整，以快速迭代的方式重新設(shè)計(jì)公共產(chǎn)品和服務(wù)，滿足公眾不斷變化的需求。

這個(gè)敏捷治理的框架對(duì)于解決以傳統(tǒng)官僚制為基礎(chǔ)的行政管理體制和行政管理方式與超特大城市治理有效性之間的沖突和矛盾具有重要的理論和實(shí)踐意義。

1.兼具穩(wěn)定性與靈活性、集權(quán)與分權(quán)的二元組織(Ambidextrous Organizations)的建立

敏捷方法是一種“旨在實(shí)現(xiàn)更高水平適應(yīng)性的組織文化和協(xié)作方法”。敏捷治理要求政府組織對(duì)外界環(huán)境和利益相關(guān)人的需求變化進(jìn)行快速識(shí)別和響應(yīng)。敏捷治理要求的高響應(yīng)力涉及整個(gè)政府系統(tǒng)層面的變化，要求政府組織在保證一定穩(wěn)定性的同時(shí)又具有靈活性。這就要求組織在集權(quán)的同時(shí)又保持一定分權(quán)，并在這兩種決策模式中自由轉(zhuǎn)換和組合。在傳統(tǒng)意義上，官僚制總是被認(rèn)為與政府組織的敏捷性相對(duì)立，是組織僵化和專制的代表。而事實(shí)上，組織的敏捷性是以組織的穩(wěn)定性為基礎(chǔ)的。官僚制是組織能夠快速實(shí)施新的政策和措施，并確保政策得到執(zhí)行的重要保障。官僚制有助于迅速改變優(yōu)先事項(xiàng)和提供相對(duì)可靠的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，迅速地傳達(dá)可用于政策制定的信息。從世界各國(guó)抗疫的實(shí)踐來看，擁有良好官僚制的國(guó)家表現(xiàn)更為出色。官僚制提供的穩(wěn)定性和政府治理能力，可以使決策者迅速應(yīng)對(duì)外界變化，高效地進(jìn)行組織和社會(huì)動(dòng)員，迅速做出反應(yīng)。

目前為止，人類尚未找到一種可以完全替代官僚制的組織形式，公共治理變革并沒有改變以科層制為基礎(chǔ)的官僚制仍然作為一種主要的組織型態(tài)的事實(shí)。敏捷治理需要官僚制提供的穩(wěn)定性，也需要克服官僚制僵化的程序、冗繁的規(guī)章等弊端。這就要求敏捷治理一方面強(qiáng)調(diào)從上到下的控制，提升組織領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)組織內(nèi)外部變化的敏感度和控制力，以迅速分配社會(huì)資源、快速進(jìn)行決策；另一方面，在大組織中成立和發(fā)展小型組織或合理劃分增設(shè)“軟性”靈活部門。這里的小型并不是單純指組織整體規(guī)模小，更多的是強(qiáng)調(diào)要在政府組織整體的結(jié)構(gòu)中劃分業(yè)務(wù)單元。通過賦予其一定的決策權(quán)和參與權(quán)，小型組織具有快速靈活、容易糾錯(cuò)和調(diào)整、能承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、富有創(chuàng)新性的優(yōu)點(diǎn)。這是和敏捷軟件開發(fā)中的分布式開發(fā)原則和創(chuàng)新組織戰(zhàn)略管理理論要求的發(fā)展既享有大組織的穩(wěn)定性和資源，又具備創(chuàng)新性的組織形態(tài)相匹配和一致的。

2.快速動(dòng)員利益相關(guān)方合作能力的培養(yǎng)

敏捷治理需要構(gòu)建一個(gè)治理結(jié)構(gòu)去面對(duì)內(nèi)外部環(huán)境的變化并快速地做出響應(yīng)，治理理論和世界各國(guó)行政改革的實(shí)踐已經(jīng)表明，在后現(xiàn)代社會(huì)，政府作為單一的治理主體是沒有足夠的資源、知識(shí)、技能和能力應(yīng)對(duì)復(fù)雜外部環(huán)境的變化和需求的?，F(xiàn)代政府治理需要引入更分散和自下而上的決策模式，動(dòng)員利益相關(guān)方進(jìn)行合作。敏捷治理更是要發(fā)展出一種能力，政府通過這種能力可以快速動(dòng)員利益相關(guān)方進(jìn)行合作，動(dòng)員更多的人才和參與者來構(gòu)建敏捷治理的機(jī)構(gòu)，進(jìn)行敏捷治理。

面對(duì)公民需求多元化和不斷高速變化的現(xiàn)實(shí)，敏捷治理要求政府根據(jù)實(shí)際需要，積極動(dòng)員和組織利益相關(guān)方進(jìn)行合作，共同參與到公共問題的治理過程中去，以利益相關(guān)方的合作代替政府的單打獨(dú)斗。提升政府快速動(dòng)員利益相關(guān)者合作能力的關(guān)鍵是，在實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的基礎(chǔ)上，在承認(rèn)各行動(dòng)主體在治理中擁有合理的利益的基礎(chǔ)上解決利益共享和平衡的問題。在這一過程中，政府要發(fā)揮其領(lǐng)導(dǎo)作用，通過倡導(dǎo)“共建共享”的理念來構(gòu)建利益相關(guān)方之間的共同體意識(shí)，通過維護(hù)既定利益或者實(shí)現(xiàn)預(yù)期利益的方式打造多元參與主體的行動(dòng)力。此外，利益相關(guān)方參與治理還需要相關(guān)的制度保障。政府應(yīng)保障利益相關(guān)方獲得足夠的信息，并制定利益相關(guān)方的參與程序，切實(shí)增強(qiáng)快速動(dòng)員利益相關(guān)方的能力。

3.跨部門合作的達(dá)成

在敏捷方法中，每個(gè)子系統(tǒng)組織都是參與者、管理實(shí)踐、組織結(jié)構(gòu)、策略、價(jià)值觀、規(guī)范等的獨(dú)特組合。而且，每個(gè)組織在敏捷方法的使用上都各有不同。敏捷方法還面臨著在嚴(yán)格的時(shí)間限制內(nèi)交付高質(zhì)量軟件的挑戰(zhàn)。交付團(tuán)隊(duì)必須與項(xiàng)目總體架構(gòu)師、操作工程師、治理人員、數(shù)據(jù)管理人員和許多其他人員集中合作。這樣一來，實(shí)現(xiàn)快速迭代開發(fā)需要不同團(tuán)隊(duì)成員在同步和協(xié)調(diào)方面付出大量的努力。同樣，一個(gè)基于參與者之間的持續(xù)互動(dòng)的合作過程對(duì)于實(shí)現(xiàn)政府的敏捷治理至關(guān)重要。研究表明,公共、私營(yíng)、非營(yíng)利組織以及其他行動(dòng)者各具獨(dú)特的比較優(yōu)勢(shì),他們之間的跨部門合作可以提高政府機(jī)構(gòu)解決社會(huì)問題的效力、效率和公平度?？绮块T合作也因此被視為政府解決當(dāng)代社會(huì)面臨的緊迫性、廣泛性和復(fù)雜性社會(huì)問題的有效的治理安排。通過跨部門合作、多主體參與、多資源并用，能夠?qū)崿F(xiàn)敏捷治理活動(dòng)常態(tài)化、協(xié)調(diào)化。政府需要建立一整套協(xié)調(diào)機(jī)制，在敏捷理念的共識(shí)下，整合各部門優(yōu)勢(shì)，構(gòu)架跨部門合作和“行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)”，實(shí)現(xiàn)政府組織內(nèi)部各部門之間、政府部門和非政府部門之間的高度協(xié)作。

4.自我組織的能力和自組織(self-organizing)組織的形成

敏捷治理對(duì)不確定性環(huán)境的快速響應(yīng)要求自我組織的能力和自組織組織的形成。而在傳統(tǒng)政府這種以官僚制為基礎(chǔ)的大型組織中，敏捷治理在組織、管理、文化等層面面臨著許多挑戰(zhàn)?？茖又葡陆M織的條塊分割很難實(shí)現(xiàn)密切的協(xié)作和相互調(diào)整。因此，敏捷治理需要在進(jìn)行跨部門合作的同時(shí)，提升組織的自我組織能力，并發(fā)展可以有效進(jìn)行自我組織的組織。在沒有外部指令的情況下，各自組織依然能夠按照某種默契或規(guī)則有序地應(yīng)對(duì)各種問題。這種自我組織能力和自組織組織的形成在不斷變化的治理環(huán)境中尤為重要，自組織功能越強(qiáng)，其適應(yīng)和創(chuàng)新能力就越強(qiáng)。

目前，政府組織內(nèi)部是以傳統(tǒng)的科層制為特征的組織形態(tài)，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)者向組織內(nèi)成員分配事務(wù)，并組織成員一起完成，組織成員的主人翁意識(shí)比較淡薄、自我組織的動(dòng)力和能力不強(qiáng)。因此，政府組織內(nèi)部需要提升自我組織的能力，如培養(yǎng)組織成員之間良好的合作氛圍、鍛煉組織成員的管理能力、提升組織成員勝任感等。在政府組織外部，需要發(fā)展更多的擁有自我組織能力的組織來參與政府行政管理和社會(huì)治理活動(dòng)。私人機(jī)構(gòu)、志愿者組織、民間團(tuán)體等社會(huì)功能性組織的積極參與對(duì)敏捷治理至關(guān)重要。為此，政府要完善相應(yīng)的制度、法律或合作框架協(xié)議，加強(qiáng)對(duì)非政府功能性組織的管理和引導(dǎo)。同時(shí)，功能性組織自身也要加強(qiáng)建設(shè)，提高自己的自我組織能力，確保在特定時(shí)期，自身可以迅速組織起來參與敏捷治理。

5.復(fù)雜性任務(wù)的分解

敏捷方法注重以增量式產(chǎn)品開發(fā)的迭代管理來滿足不斷變化的管理需求。這就意味著迭代周期內(nèi)任務(wù)量不宜過大，要將更大的軟件項(xiàng)目分解為幾個(gè)更小的部分來進(jìn)行增量和迭代開發(fā)，保證能夠按時(shí)完成開發(fā)計(jì)劃。這種迭代的方法將敏捷管理與其他管理方法區(qū)分開來，項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)和客戶團(tuán)隊(duì)協(xié)作確定需要添加到迭代的任務(wù)的優(yōu)先級(jí)，最終在類似的生產(chǎn)環(huán)境中快速交付產(chǎn)品給客戶，重復(fù)此迭代分解過程，直到項(xiàng)目完成。而且，一般來說項(xiàng)目規(guī)模與成功率之間存在負(fù)相關(guān)關(guān)系，即項(xiàng)目越小，成功率越高。

敏捷治理同樣如此，面對(duì)高度復(fù)雜和不確定的城市治理問題，需要對(duì)復(fù)雜性的任務(wù)進(jìn)行分解，分解的標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)公眾的合理需求的最終滿足；通過需求確認(rèn)，按照價(jià)值、必要性、緊迫性等標(biāo)準(zhǔn)來明確公眾需求的優(yōu)先級(jí)問題，為每個(gè)任務(wù)明確負(fù)責(zé)人。在任務(wù)分解和完成的過程中對(duì)需求變更高度敏感，預(yù)估變更的影響范圍，及時(shí)調(diào)整任務(wù)分解。同時(shí)，要預(yù)測(cè)哪些流程和人員應(yīng)該參與到治理中，以及信息在各個(gè)項(xiàng)目之間共享的方式，進(jìn)而共同協(xié)作處理公共問題。需要注意的是，敏捷治理要考慮實(shí)現(xiàn)不同類型的敏捷實(shí)踐的分解規(guī)則，以及支持其實(shí)現(xiàn)的技術(shù)工具。

6.靈活的基礎(chǔ)設(shè)施

靈活的基礎(chǔ)設(shè)施是實(shí)施敏捷治理的基礎(chǔ)，它將敏捷實(shí)踐與組織結(jié)構(gòu)和組織文化緊密地聯(lián)系起來。我們需要調(diào)整組織、結(jié)構(gòu)、管理、程序和技術(shù)等基礎(chǔ)設(shè)施，適應(yīng)組織不斷變化的內(nèi)外部環(huán)境。

首先，構(gòu)建穩(wěn)定的敏捷治理結(jié)構(gòu)是保障敏捷治理高效運(yùn)行的首要因素。穩(wěn)定的敏捷治理結(jié)構(gòu)有助于整合資源，政府可以圍繞穩(wěn)定的資源支持能力，構(gòu)建靈活的資源配置能力，進(jìn)而促成社會(huì)資源調(diào)配的優(yōu)化。其次，建立敏捷的組織機(jī)制。敏捷的組織機(jī)制作為治理結(jié)構(gòu)的重要補(bǔ)充，其作用是保證敏捷治理實(shí)時(shí)響應(yīng)，在最需要的地方迅速實(shí)現(xiàn)局部敏捷。此外，敏捷治理機(jī)制需在敏捷治理的結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)之上，圍繞外部環(huán)境的動(dòng)態(tài)變化進(jìn)行設(shè)計(jì)，針對(duì)不同的敏捷組織形成不同的動(dòng)態(tài)能力補(bǔ)位。再次，形成敏捷的管理、程序和技術(shù)。從全面實(shí)現(xiàn)敏捷治理的長(zhǎng)遠(yuǎn)視角出發(fā)，政府組織需要全面打通從上到下敏捷治理的管理、程序和技術(shù)，以奠定全面敏捷的基礎(chǔ)，讓敏捷融入組織的每一處。因此，公共管理者應(yīng)該檢查政府組織的結(jié)構(gòu)、機(jī)制、管理、程序和技術(shù)等是否可以支持敏捷實(shí)踐。同時(shí)，政府組織要靈活地調(diào)整基礎(chǔ)設(shè)施來適合不斷更新的敏捷治理實(shí)踐。

7.擁抱變化

敏捷方法的采用是一個(gè)持續(xù)的和進(jìn)化的過程，一個(gè)敏捷的政府組織及其成員，最大的特征就是生存在一個(gè)不斷變化的內(nèi)外部環(huán)境之中，并能夠快速有效地做出靈活調(diào)整，進(jìn)而對(duì)任何變化做出響應(yīng)。這意味著雖然敏捷治理需要以特定的方式進(jìn)行配置，但其成功與否仍然取決于對(duì)變化的響應(yīng)程度。因此，在敏捷治理中善于擁抱變化至關(guān)重要。

擁抱變化具體包含兩層意思：首先，敏捷治理基于一個(gè)共同認(rèn)識(shí)，即變化是常態(tài)。敏捷治理中的每個(gè)組織、每個(gè)人都必須善于應(yīng)對(duì)變化，從內(nèi)外部環(huán)境變化中學(xué)習(xí)和吸收新的技能，將變化作為活力和創(chuàng)新之源，進(jìn)而滿足隨時(shí)對(duì)內(nèi)外部環(huán)境的變化做出相應(yīng)的要求。其次，敏捷的組織及成員要學(xué)會(huì)主動(dòng)求變，不僅要能夠?qū)ψ兓龀龇磻?yīng)，還要能夠預(yù)測(cè)變化并尋找機(jī)會(huì)以利用不斷變化的環(huán)境，通過一定的方式，將無序的變化引導(dǎo)轉(zhuǎn)化為有序的變化，進(jìn)而變被動(dòng)為主動(dòng)來不斷滿足公眾的動(dòng)態(tài)需求。因此，敏捷方法要求把復(fù)雜任務(wù)進(jìn)行分解，平行完成任務(wù)，降低變化對(duì)組織管理的沖擊，降低組織管理運(yùn)行的成本。

8.充分溝通

在計(jì)算機(jī)軟件開發(fā)的過程中，軟件開發(fā)的管理者、開發(fā)者和使用者來自不同地區(qū)，擁有不同的文化背景，他們之間的觀點(diǎn)和解決問題的方法差異極大，因而相互理解和溝通至關(guān)重要?！睹艚菪浴匪珜?dǎo)的開發(fā)原則中有4條都與溝通有關(guān)。同理，在某種程度上來說，敏捷治理的成功有賴于政府組織內(nèi)外有效溝通的實(shí)現(xiàn)。內(nèi)部溝通指的是敏捷治理組織內(nèi)部成員之間的高效溝通，組織內(nèi)的每一個(gè)成員都在敏捷治理中扮演著重要角色，只有充分、高效的溝通才能確保敏捷機(jī)制的實(shí)現(xiàn)。外部充分溝通是指組織與公眾之間的有效溝通。為了實(shí)現(xiàn)快速迭代，以最快的速度響應(yīng)公眾訴求，并獲得公眾反饋信息，公眾需要在敏捷治理過程中深度參與，并保持與治理組織的充分溝通。

在溝通方式上，敏捷治理應(yīng)盡可能實(shí)現(xiàn)面對(duì)面的溝通以保障溝通效果，倡導(dǎo)組織借助文件、會(huì)議或者非正式溝通的方法加強(qiáng)敏捷治理的有效溝通。同時(shí)，敏捷治理強(qiáng)調(diào)溝通過程要以頻繁、小范圍、有效率為原則，構(gòu)建敏捷的溝通矩陣來確保有效規(guī)劃溝通主體、溝通內(nèi)容、主要受眾、溝通渠道和溝通計(jì)劃等。需要注意的是溝通矩陣在敏捷治理過程中可以進(jìn)行調(diào)整，如此才能盡可能地交換信息、了解信息、確認(rèn)信息，進(jìn)而配合敏捷治理的成功實(shí)施。此外，敏捷治理還可以通過建立信息門戶，為參與敏捷治理的多元主體提供一個(gè)高效率信息溝通和協(xié)同工作的環(huán)境，將各主體間溝通的信息轉(zhuǎn)化為技術(shù)工具，促進(jìn)溝通目的的達(dá)成，降低重復(fù)溝通的成本。

9.信息的開放與共享

信息技術(shù)的快速發(fā)展及廣泛使用，為獲取、處理和利用大量信息提供了機(jī)會(huì)，使政府組織能夠快速、準(zhǔn)確地整合公眾的需求，為敏捷治理迅速進(jìn)行需求確認(rèn)奠定了基礎(chǔ)。通過組織實(shí)施信息的開放和共享，組織將更容易保持敏捷，特別是在面對(duì)不斷變化的動(dòng)態(tài)環(huán)境時(shí)。因此，利用信息的開放和共享來改造政府工作流程，通過最大限度地開發(fā)和利用信息以提高敏捷治理的有效性，是實(shí)現(xiàn)敏捷治理的必要條件。

敏捷治理要求通過構(gòu)建信息開放與共享平臺(tái)，首先進(jìn)行宏觀上、標(biāo)準(zhǔn)上的統(tǒng)一規(guī)劃，打破政府內(nèi)部的“信息孤島”，梳理和整合各敏捷業(yè)務(wù)單元的數(shù)據(jù)信息，確定各單元之間的信息共享流程規(guī)范，實(shí)施統(tǒng)一管理和動(dòng)態(tài)更新，進(jìn)一步允許信息橫向傳遞與交流，使信息利用更為充分及時(shí)。其次，敏捷治理可以建立信息開放與共享機(jī)制。在大數(shù)據(jù)背景下，敏捷治理建立信息開放與共享機(jī)制來集成多個(gè)系統(tǒng)之間的異構(gòu)信息交換，通過協(xié)調(diào)互動(dòng)將相關(guān)信息機(jī)構(gòu)連接起來，最終實(shí)現(xiàn)將準(zhǔn)確的信息以適當(dāng)?shù)姆绞絺鬟f到信息共享平臺(tái)，進(jìn)而保證敏捷組織以最快的速度、以最大的便利程度獲取自身想要的信息。

10.容錯(cuò)的組織學(xué)習(xí)

敏捷方法適用于快速變化的環(huán)境。很多情況下用戶自身可能無法真實(shí)描述出自己的需求。在某些重要方面，敏捷的核心假設(shè)是創(chuàng)新，創(chuàng)新不是線性的，而是以一種非理性、不確定性的方式進(jìn)行的。從這個(gè)角度來說，敏捷方法在一定程度上對(duì)失敗有充分預(yù)期，并從每一次改進(jìn)中獲得向前的動(dòng)力。因此，在公共管理領(lǐng)域，敏捷治理將迫使公共管理者放棄零失敗的文化，允許組織成員存在一定的試錯(cuò)行為，強(qiáng)調(diào)持續(xù)改進(jìn)的意義；通過倡導(dǎo)不斷調(diào)整和優(yōu)化，通過在管理過程中不斷回顧、分析、討論和總結(jié)，進(jìn)而通過微改進(jìn)，實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行的有效性。

傳統(tǒng)的官僚組織強(qiáng)調(diào)責(zé)任，很容易產(chǎn)生組織和成員的逆向避責(zé)行為。敏捷方法擁抱變化和錯(cuò)誤、發(fā)展容錯(cuò)文化和機(jī)制。敏捷治理要求政府部門擁有容錯(cuò)的組織學(xué)習(xí)能力和機(jī)制，幫助政府組織從過去的錯(cuò)誤中快速學(xué)習(xí)，實(shí)現(xiàn)迭代創(chuàng)新，通過低成本的試錯(cuò)來?yè)Q取敏捷治理整個(gè)過程的成功。當(dāng)然，允許試錯(cuò)并不意味著創(chuàng)造獎(jiǎng)勵(lì)錯(cuò)誤的環(huán)境，這對(duì)于公共管理領(lǐng)域來說是一項(xiàng)很大的挑戰(zhàn)。因此，組織領(lǐng)導(dǎo)要負(fù)責(zé)對(duì)這一過程的管理，容錯(cuò)與問責(zé)兼容，目的是帶領(lǐng)組織成員定期審議政策和程序，反思目前工作中存在的問題并考慮如何改進(jìn)。

廈門疫情防控中敏捷治理要素的體現(xiàn)

世界范圍的新冠肺炎大流行對(duì)世界各國(guó)的政府治理體系和治理能力都是一場(chǎng)大考驗(yàn)。中國(guó)在這場(chǎng)考驗(yàn)中一枝獨(dú)秀，受到世界的稱贊。盡管如此，由于幅員廣闊，中國(guó)各地方政府疫情防控的成效仍然存在差異。這其中，廈門的疫情防控和危機(jī)應(yīng)對(duì)的能力和表現(xiàn)受到了媒體和專家的稱贊。作為疫情期間的第三大海外人員入境口岸，在海外輸入成為中國(guó)新冠病例主要輸入源的情況下，廈門疫情防控一直有條不紊、穩(wěn)中有序。即使是在2021年9月12日偶發(fā)海外輸入病例、病例來源和病情復(fù)雜、疫情在局部有所蔓延的情況下，廈門市政府在中央政府和省政府的領(lǐng)導(dǎo)下創(chuàng)新疫情防控舉措，迅速采取行動(dòng)，創(chuàng)造了兩天核酸檢驗(yàn)500萬人的記錄，成功控制了疫情，順利實(shí)現(xiàn)全市中高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)的“清零”。廈門疫情防控的高效體現(xiàn)了敏捷治理的諸要素。

1.強(qiáng)大的領(lǐng)導(dǎo)力

在敏捷治理的過程中，領(lǐng)導(dǎo)層的敏捷思維非常重要。也就是說，管理層的思維方式向敏捷領(lǐng)導(dǎo)力的方向轉(zhuǎn)變對(duì)政府組織向敏捷式的方向發(fā)展非常重要。

廈門疫情發(fā)生后，強(qiáng)大領(lǐng)導(dǎo)力發(fā)揮重要作用。首先，在中央層面，國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制綜合組派出工作組指揮和監(jiān)控疫情防控工作，抽調(diào)救治經(jīng)驗(yàn)豐富的國(guó)家級(jí)、省級(jí)專家進(jìn)駐醫(yī)院，全面負(fù)責(zé)救治工作。2021年9月18日，國(guó)務(wù)院副總理孫春蘭更是來廈門調(diào)研指導(dǎo)工作，聽取各方對(duì)疫情形勢(shì)的研判和防控工作匯報(bào)，部署防控任務(wù)。福建省委、省政府對(duì)此次疫情防控高度重視，充分發(fā)揮黨委的領(lǐng)導(dǎo)作用，研究部署疫情防控指揮工作，強(qiáng)化疫情防控指揮體系，加強(qiáng)指揮調(diào)度，嚴(yán)格落實(shí)聯(lián)防聯(lián)控、群防群控政策，全力推動(dòng)疫情防控各項(xiàng)工作有效開展。9月12日，廈門發(fā)現(xiàn)兩例新冠病毒核酸陽(yáng)性感染者：一例為莆田市報(bào)告病例的密切接觸者，一例為廈門大學(xué)附屬第一醫(yī)院第三方公司后勤服務(wù)人員。當(dāng)日，福建省委書記尹力就視頻連線莆田、仙游、泉州和廈門，要求抓好核酸檢測(cè)、流調(diào)溯源、隔離監(jiān)控，強(qiáng)化摸排檢測(cè)、信息推送，加強(qiáng)宣傳指導(dǎo)。廈門市委市政府也迅速指導(dǎo)疫情防控行動(dòng)，保證聯(lián)防聯(lián)控體系的有效運(yùn)作，這些行動(dòng)是廈門此次疫情防控中敏捷治理的關(guān)鍵要素。從中央到地方的這種強(qiáng)大領(lǐng)導(dǎo)力為疫情防控中的流調(diào)、核酸篩查、隔離、管控等程序提供了強(qiáng)有力的保障，為有效防控疫情發(fā)揮了重要作用。

2.靈活的組織機(jī)構(gòu)

靈活調(diào)整、快速響應(yīng)是敏捷治理的第一要義。廈門市面對(duì)突如其來的疫情，迅速整合政府組織資源，建立靈活的組織機(jī)構(gòu)。福建省疫情防控指揮部抽調(diào)相應(yīng)的高層管理人員成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并開通了“新冠肺炎疫情防控訴求與建議通道”，傾聽群眾建議，以根據(jù)疫情防控的快速變化及時(shí)地做出決策，回應(yīng)群眾訴求。廈門市迅速成立疫情防控工作小組。各工作小組迅速確定多種工作方案，使用跨學(xué)科、跨部門的工作方法來監(jiān)測(cè)疫情防控質(zhì)量和安全等指標(biāo)。廈門市疫情流調(diào)小組啟動(dòng)“公衛(wèi)、公安、工信三公協(xié)查+大數(shù)據(jù)”聯(lián)合流調(diào)機(jī)制，市區(qū)聯(lián)合組成流調(diào)專班。流調(diào)專班采用前方小分隊(duì)+后方專家組雙向配合的流調(diào)方式。前方小分隊(duì)負(fù)責(zé)篩查陽(yáng)性病例，一旦發(fā)現(xiàn)確診病患，6小時(shí)內(nèi)反饋核心信息，24小時(shí)內(nèi)把初步流調(diào)報(bào)告?zhèn)鹘o后方專家組，由專家組審核把關(guān)，進(jìn)一步精準(zhǔn)研判并反饋意見建議給前方小分隊(duì)。在此基礎(chǔ)上，前方小分隊(duì)對(duì)確診人員進(jìn)行軌跡摸排，找出密接者，賦橙碼并發(fā)出協(xié)查信息，減少人員流動(dòng)。廈門市還形成了多部門聯(lián)合行動(dòng)機(jī)制，形成防控的強(qiáng)大合力。市場(chǎng)監(jiān)管部門重點(diǎn)圍繞重要民生商品，持續(xù)加強(qiáng)市場(chǎng)價(jià)格監(jiān)管，防止因價(jià)格秩序混亂影響居民日常生活保障。民政局聯(lián)合“i廈門”平臺(tái)，推出線上防疫物資捐贈(zèng)對(duì)接平臺(tái)，幫助實(shí)現(xiàn)疫情防控愛心捐贈(zèng)供需的快捷、有效對(duì)接。此外，市稅務(wù)局、人社局、工信局等實(shí)行“網(wǎng)上辦”“掌上辦”“郵寄辦”不見面辦理方式。從上到下，各工作組、各部門各司其職、密切配合、靈活調(diào)整，形成組織機(jī)構(gòu)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，大大增強(qiáng)了廈門市政府疫情防控的敏捷性，有效地提高了疫情防控工作的精確性、有效性和覆蓋面。

3.強(qiáng)大的社會(huì)動(dòng)員能力

此次疫情防控中，廈門市政府全力統(tǒng)籌各方力量做好疫情防控的工作，動(dòng)員黨員和廣大公安民警、在校醫(yī)學(xué)生、街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、衛(wèi)生防疫工作者、社區(qū)網(wǎng)格員、志愿者參與到疫情防控中來，落實(shí)24小時(shí)值守管理、嚴(yán)格限制人員流動(dòng)、精準(zhǔn)細(xì)致篩查防控的舉措。廈門在此次疫情防控中，各級(jí)黨組織和廣大黨員干部充分發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘和先鋒模范作用，帶頭靠前指揮，累計(jì)在疫情防控一線增加了幾十個(gè)臨時(shí)黨支部，奮戰(zhàn)在疫情防控第一線，立足職責(zé)崗位攻堅(jiān)克難，設(shè)置24小時(shí)心理咨詢熱線和社會(huì)救助熱線，解決人民所需。企業(yè)紛紛主動(dòng)采取措施加強(qiáng)疫情防控，明確疫情防控和安全生產(chǎn)兩項(xiàng)重要任務(wù)，強(qiáng)化疫情防控教育，建立疫情防控“一人一檔”制度，確保每一位職工的安全。企業(yè)還積極利用自身技術(shù)資源助力疫情防控，助力福建省、廈門市、莆田市各級(jí)有關(guān)部門進(jìn)行數(shù)據(jù)排查和新數(shù)據(jù)接入、人員流向及信息分析、涉疫人員篩查等疫情防控工作。各大高校紛紛采取網(wǎng)格化管理，確保掌握每一位學(xué)生的疫情防控動(dòng)態(tài)。非營(yíng)利組織和社會(huì)功能性組織紛紛行動(dòng)起來，參與疫情防控的志愿服務(wù)。

4.彈性適應(yīng)的管理舉措

廈門疫情暴發(fā)以后，政府部門面對(duì)疫情形勢(shì)的快速變化，對(duì)疫情防控舉措進(jìn)行了調(diào)整和創(chuàng)新。9月14日廈門迅速啟動(dòng)全市全員核酸檢測(cè)。為提高檢測(cè)速度，市政府連夜在廈門國(guó)際會(huì)展中心搭建氣膜方艙實(shí)驗(yàn)室。這個(gè)方艙實(shí)驗(yàn)室依托檢測(cè)人員與自動(dòng)化設(shè)備，可以實(shí)現(xiàn)24小時(shí)不間斷運(yùn)轉(zhuǎn)，日檢測(cè)量200多萬份。同時(shí)，廈門市靈活調(diào)動(dòng)各地醫(yī)護(hù)人員對(duì)疫情高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)進(jìn)行支援，消解了人們對(duì)醫(yī)療資源缺乏的恐懼和擔(dān)憂。針對(duì)流調(diào)溯源工作，廈門市充分發(fā)揮公安、衛(wèi)健、工信部門的協(xié)同作用，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)和傳統(tǒng)面對(duì)面流調(diào)方式，快速精準(zhǔn)地研判病例行動(dòng)軌跡，及時(shí)準(zhǔn)確鎖定密切接觸者和次密切接觸者，并落實(shí)追蹤管控，防止疫情擴(kuò)散。廈門全力抓好核酸檢測(cè)工作，擴(kuò)大核酸檢測(cè)范圍，通過網(wǎng)格化管理和短信通知等舉措確保各類重點(diǎn)人群“應(yīng)檢盡檢”，對(duì)“適時(shí)抽檢”對(duì)象加強(qiáng)核酸檢測(cè)頻次，全面排查可能的被感染者。廈門充分做好各項(xiàng)應(yīng)急處置準(zhǔn)備，細(xì)化完善疫情防控應(yīng)急預(yù)案，加強(qiáng)生活物資和醫(yī)療物資的統(tǒng)籌調(diào)度，嚴(yán)厲打擊哄抬物價(jià)等違法行為。為暢通群眾信息反饋渠道，解決群眾困難，市政府使用“廈門12345”微信公眾號(hào)及時(shí)回應(yīng)公民在疫情防控不同階段、不同層面的利益訴求。

5.信息的公開透明

廈門市在疫情防控中主動(dòng)積極公開疫情防控信息，把握信息發(fā)布的主動(dòng)權(quán)。首先，為及時(shí)回應(yīng)人民關(guān)切，廈門市政府主動(dòng)召開新聞發(fā)布會(huì)，公布疫情信息并說明疫情防護(hù)相關(guān)問題。其次，在政府網(wǎng)站設(shè)立了專題專欄，集中發(fā)布疫情信息，方便公眾搜索新冠肺炎疫情信息和病例行動(dòng)軌跡。再次，廈門市有關(guān)政府部門依托網(wǎng)絡(luò)開辟多維公開渠道，充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)的顯政作用，在多個(gè)主流媒體發(fā)布疫情防控信息，提高正確引導(dǎo)輿論的有效性。例如，通過“美麗廈門智慧健康”“廈門日?qǐng)?bào)”“i廈門”“廈門12345”“廈門資源規(guī)劃數(shù)字中心”“廈門資源規(guī)劃”等微信公眾號(hào)、社交媒體等新媒體平臺(tái)實(shí)現(xiàn)疫情信息的多維傳遞。最后，在動(dòng)態(tài)的疫情防控中，政府部門不斷更新發(fā)布內(nèi)容以適應(yīng)環(huán)境不斷變化的需要。

6.強(qiáng)大的社會(huì)資本

在疫情防控中，廈門市長(zhǎng)期積累的社會(huì)資本發(fā)揮了重大作用。應(yīng)對(duì)疫情，市民堅(jiān)持戴口罩出行，自覺保持安全社交距離，按時(shí)通過廈門社區(qū)自助報(bào)到短信、“i廈門”公眾號(hào)等方式進(jìn)行信息自助登記和自主申報(bào)；確診的市民，積極主動(dòng)配合醫(yī)生做好流調(diào)、隔離、診治工作；確定為確診患者的密接或次密接市民，主動(dòng)向當(dāng)?shù)丶部刂行幕蛩谏鐓^(qū)報(bào)告，并配合工作人員做好隔離觀察。社區(qū)內(nèi)包括黨組織、服務(wù)站、志愿者等各類組織齊心協(xié)力、嚴(yán)格強(qiáng)化社區(qū)防控網(wǎng)絡(luò)化管理，在社區(qū)內(nèi)做好宣傳工作，對(duì)社區(qū)居民實(shí)施地毯式排查，確保及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，防止疫情蔓延。同時(shí)，幫助相關(guān)部門籌集生活物資，確保社區(qū)居民日常生活保障。此外，廈門市的企業(yè)一方面積極捐贈(zèng)，馳援同安等重疫區(qū)；另一方面，依據(jù)自身資源發(fā)揮獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，積極參與疫情防控。廈門各類社會(huì)組織不僅積極倡導(dǎo)慈善募捐，而且還主動(dòng)參與志愿服務(wù)，極大地改善了疫情防控人員不足的情況。這種全民參與眾志成城的精神和實(shí)踐是廈門市社會(huì)資本長(zhǎng)期積累并在關(guān)鍵時(shí)刻發(fā)揮重大作用的體現(xiàn)。

結(jié) 論

此次全球新冠肺炎疫情防控中世界各國(guó)政府的表現(xiàn)、舉措及成效，讓公共管理學(xué)者開始思考什么樣的制度安排是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)實(shí)現(xiàn)善治的制度條件。哈佛大學(xué)沃爾夫?qū)?Wolfgang)教授回顧了全球抗疫的表現(xiàn)，在其紀(jì)念韋伯逝世100周年的文章中指出官僚制發(fā)展得好、有強(qiáng)政府傳統(tǒng)的國(guó)家在此次疫情防控過程中表現(xiàn)得最為出色。而那些盲目鼓吹自由、小政府和去官僚化的國(guó)家和地區(qū)都經(jīng)歷了重大挫折。官僚制仍然是公共管理體系基礎(chǔ)性的穩(wěn)定的制度基礎(chǔ)。

美國(guó)百年行政改革的實(shí)踐和全球公共管理變革的歷程顯示，以官僚制為基礎(chǔ)的強(qiáng)有力的政府管理能力是善治的首要條件。然而官僚制本身內(nèi)含著巨大的自我異化的傾向，對(duì)官僚體系的監(jiān)督、控制和發(fā)展是百年公共管理研究和實(shí)踐的重點(diǎn)。此次全球新冠疫情治理過程中，受計(jì)算機(jī)軟件設(shè)計(jì)“敏捷”方法啟發(fā)的敏捷治理展示了強(qiáng)大的生命力，是對(duì)“后官僚范式”的巨大補(bǔ)充和完善。敏捷治理不僅僅適合非常態(tài)下的治理，它更可以滿足風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)常態(tài)化治理的客觀要求。敏捷治理對(duì)當(dāng)前風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下中國(guó)超特大城市治理中高效政府治理體系和治理能力建設(shè)具有特別的啟發(fā)意義，融入敏捷治理要素的政府不僅是可以奔跑的大象，更是可以靈活應(yīng)對(duì)外界快速變化的各種挑戰(zhàn)、解決越來越復(fù)雜棘手政策問題的敏捷靈活的大象。

①韓志明：《規(guī)模驅(qū)動(dòng)的精細(xì)化管理——超大城市生命體的治理轉(zhuǎn)型之路》，《山西大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2021年第3期；葉林、謝生材：《城市治理現(xiàn)代化的科學(xué)化精細(xì)化智能化路徑及實(shí)踐》，《城市管理與科技》2021年第5期；葉林、周寒：《超越增長(zhǎng)邏輯：城市治理的多重情境與轉(zhuǎn)向》，《社會(huì)科學(xué)文摘》2021年第8期。

②陸銘：《城市擴(kuò)張如何打破“規(guī)模不經(jīng)濟(jì)”魔咒》，《新城鄉(xiāng)》2019年第11期；陸銘：《發(fā)展格局下城市群與都市圈的關(guān)系》，《產(chǎn)城》2021年第2期；陸銘：《大城市郊區(qū):都市圈建設(shè)的焦點(diǎn)》，《中國(guó)投資(中英文)》2019年第19期。

③H. Schacter, “Democracy, Scientific Management and Urban Reform: The Case of the Bureau of Municipal Research and the 1912 New York City School Inquiry”,JournalofManagementHistory，Vol.1, No.2(1995)，pp.52-64.

④M. Guy, M. Rubin,PublicAdministrationEvolving:FromFoundationstoTheFuture, Routledge, 2015.

⑤K. Yang, “Unprecedented Challenges, Familiar Paradoxes: COVID-19 and Governance in a New Normal State of Risks”,PublicAdministrationReview, Vol.80，No.4(2020)，pp.657-664.

⑥C. Wang, R. Medaglia, T. B. Jensen, “When Ambiguity Rules: The Emergence of Adaptive Governance from (In) Congruent Frames of Knowledge Sharing Technology”，InformationSystemsFrontiers，(2020)，pp.1-19；I. Mergel, Y. Gong, J. Bertot, “Agile Government: Systematic Literature Review and Future Research”,GovernmentInformationQuarterly, Vol.5, No.2(2018), pp.291-298.

⑦I. Mergel, S. Ganapati, A. Whitford, “Agile: A New Way of Governing”,PublicAdministrationReview，Vol.81, No.1(2021)，pp.161-165; K. McBride, M. Kupi, J. Bryson, “Untangling Agile Government: On the Dual Necessities of Structure and Agility”, in Melodena Stephens, (eds.),AgileGovernment:ConceptsandPracticeforFuture-ProofPublicAdministration, Singapore: World Scientific Publishing, Singapore, 2021, pp.25-35.

⑨何哲：《官僚體制的悖論、機(jī)制及應(yīng)對(duì)》，《公共管理與政策評(píng)論》2021年第4期。

⑩F. Marini, “Public Administration”, in J.Shafritz, (eds.),InternationalEncyclopediaofPublicPolicyandAdministration, 1998, Westview: Boulder, Colo, pp.1782-1788.