建設(shè)“一核多元”的新時(shí)代鄉(xiāng)村治理組織體系*

陳成文 陳宇舟 陳 靜

內(nèi)容提要 組織體系是新時(shí)代鄉(xiāng)村治理體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。建設(shè)“一核多元”的新時(shí)代鄉(xiāng)村治理組織體系，既是習(xí)近平對(duì)新時(shí)代鄉(xiāng)村治理組織體系建設(shè)探索的一個(gè)新創(chuàng)舉，又是新時(shí)代鄉(xiāng)村治理組織體系自身的演進(jìn)邏輯；既是中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)新時(shí)代鄉(xiāng)村治理組織體系建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，又是中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)新時(shí)代鄉(xiāng)村治理組織體系建設(shè)的實(shí)踐回應(yīng)。從實(shí)踐上看，新時(shí)代鄉(xiāng)村治理組織體系仍然存在結(jié)構(gòu)上的“碎片化”、內(nèi)部關(guān)系上的“紊亂化”、功能上的“梗阻化”等困境。因此，要建設(shè)“一核多元”的新時(shí)代鄉(xiāng)村治理組織體系，就必須堅(jiān)持“三個(gè)注重”：一是注重優(yōu)化新時(shí)代鄉(xiāng)村治理組織體系的基本結(jié)構(gòu)，走出結(jié)構(gòu)“碎片化”困境；二是注重理順新時(shí)代鄉(xiāng)村治理組織體系的內(nèi)部關(guān)系，走出關(guān)系“紊亂化”困境；三是注重整合新時(shí)代鄉(xiāng)村治理組織體系的基本功能，走出功能“梗阻化”困境。

黨的十八大以來(lái)，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代。2021年11月11日，黨的十九屆六中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》(以下簡(jiǎn)稱《決議》)在總結(jié)中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代社會(huì)治理的基本經(jīng)驗(yàn)時(shí)指出：“黨著眼于國(guó)家長(zhǎng)治久安、人民安居樂(lè)業(yè)，建設(shè)更高水平的平安中國(guó)，完善社會(huì)治理體系，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，建設(shè)共建共治共享的社會(huì)治理制度，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體。”這就意味著，“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系”，已經(jīng)成為新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)治理的一條基本經(jīng)驗(yàn)。作為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的主體，組織體系是新時(shí)代鄉(xiāng)村治理體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。建設(shè)“一核多元”的新時(shí)代鄉(xiāng)村治理組織體系，既是新時(shí)代鄉(xiāng)村治理組織體系建設(shè)的一個(gè)新創(chuàng)舉，也是新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)治理的一條基本經(jīng)驗(yàn)。

“一核多元”：新時(shí)代鄉(xiāng)村治理組織體系建設(shè)探索的新創(chuàng)舉

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為主要代表的中國(guó)共產(chǎn)黨人，堅(jiān)持把馬克思主義基本原理同中國(guó)具體實(shí)際相結(jié)合，深刻總結(jié)并充分運(yùn)用黨成立以來(lái)的歷史經(jīng)驗(yàn)，從新的實(shí)際出發(fā)，創(chuàng)立了習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，明確了“全面深化改革總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”?！稕Q議》指出：“習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想是當(dāng)代中國(guó)馬克思主義、二十一世紀(jì)馬克思主義，是中華文化和中國(guó)精神的時(shí)代精華，實(shí)現(xiàn)了馬克思主義中國(guó)化新的飛躍?！苯ㄔO(shè)“一核多元”的新時(shí)代鄉(xiāng)村治理組織體系，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個(gè)新創(chuàng)舉。

新時(shí)代鄉(xiāng)村治理組織體系究竟是一種怎樣的形態(tài)？早在2015年6月16日至18日，習(xí)近平同志在貴州調(diào)研時(shí)就指出：“黨的工作最堅(jiān)實(shí)的力量支撐在基層，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民生最突出的矛盾和問(wèn)題也在基層，必須把抓基層打基礎(chǔ)作為長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)和固本之策，絲毫不能放松。要重點(diǎn)加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，全面提高基層黨組織凝聚力和戰(zhàn)斗力。要高度關(guān)注基層政權(quán)組織、經(jīng)濟(jì)組織、自治組織、群團(tuán)組織、社會(huì)組織發(fā)展變化的特點(diǎn)，加強(qiáng)指導(dǎo)和管理，使各類基層組織按需設(shè)置、按職履責(zé)、有人辦事、有章理事，既種好自留地、管好責(zé)任田，又唱好群英會(huì)、打好合力牌。”這就意味著，基層黨組織、基層政權(quán)組織、自治組織、經(jīng)濟(jì)組織、群團(tuán)組織和社會(huì)組織都是新時(shí)代鄉(xiāng)村治理中的行動(dòng)主體與重要力量。2019年6月23日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》中指出：“支持多方主體參與鄉(xiāng)村治理。加強(qiáng)婦聯(lián)、團(tuán)支部、殘協(xié)等組織建設(shè)，充分發(fā)揮其聯(lián)系群眾、團(tuán)結(jié)群眾、組織群眾參與民主管理和民主監(jiān)督的作用。積極發(fā)揮服務(wù)性、公益性、互助性社區(qū)社會(huì)組織作用?！币虼?，新時(shí)代鄉(xiāng)村治理組織體系是一個(gè)由基層黨組織、基層政權(quán)組織、自治組織、經(jīng)濟(jì)組織、群團(tuán)組織和社會(huì)組織所構(gòu)成的有機(jī)系統(tǒng)。在這個(gè)有機(jī)系統(tǒng)中，每一個(gè)行動(dòng)主體都扮演著不同的角色、居于不同的地位。

基層黨組織是新時(shí)代鄉(xiāng)村治理的領(lǐng)導(dǎo)者，在新時(shí)代鄉(xiāng)村治理中居于核心地位。2018年7月3日，習(xí)近平同志在全國(guó)組織工作會(huì)議上的講話中指出：“黨的力量來(lái)自組織。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、黨的全部工作要靠黨的堅(jiān)強(qiáng)組織體系去實(shí)現(xiàn)。進(jìn)入新時(shí)代，開啟新征程，我們必須更加注重黨的組織體系建設(shè)，不斷增強(qiáng)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)力、思想引領(lǐng)力、群眾組織力、社會(huì)號(hào)召力，把黨員組織起來(lái)，把人才凝聚起來(lái)，把群眾動(dòng)員起來(lái)，為實(shí)現(xiàn)黨的十九大提出的宏偉目標(biāo)團(tuán)結(jié)奮斗。”在談到基層黨組織建設(shè)時(shí)，習(xí)近平特別強(qiáng)調(diào)：“黨的基層組織是黨的肌體的‘神經(jīng)末梢’，要發(fā)揮好戰(zhàn)斗堡壘作用。落地才能生根，根深才能葉茂?！薄盎鶎狱h組織是黨執(zhí)政大廈的地基，地基固則大廈堅(jiān)，地基松則大廈傾。”2019年6月23日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》中指出：“建立以基層黨組織為領(lǐng)導(dǎo)、村民自治組織和村務(wù)監(jiān)督組織為基礎(chǔ)、集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民合作組織為紐帶、其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織為補(bǔ)充的村級(jí)組織體系。”可見，新時(shí)代鄉(xiāng)村治理必須堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，必須由堅(jiān)強(qiáng)的基層黨組織去引領(lǐng)。因此，基層黨組織是新時(shí)代鄉(xiāng)村治理組織體系的核心。

基層政權(quán)組織、群團(tuán)組織、經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織、自治組織在新時(shí)代鄉(xiāng)村治理中的角色與地位也是各不相同的。基層政權(quán)組織是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，它是新時(shí)代鄉(xiāng)村治理的組織者，應(yīng)該充分發(fā)揮其行政服務(wù)職能。群團(tuán)組織是指共青團(tuán)、婦聯(lián)、工會(huì)等群眾團(tuán)體組織，它是新時(shí)代鄉(xiāng)村治理的參與者(或協(xié)同者)。經(jīng)濟(jì)組織是指新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，或者是指農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社，它也是新時(shí)代鄉(xiāng)村治理的參與者(或協(xié)同者)。社會(huì)組織是指廣義的社會(huì)組織，既包括各類在民政部門登記注冊(cè)的社會(huì)組織，又包括各類農(nóng)民自組織，它同樣是新時(shí)代鄉(xiāng)村治理的參與者(或協(xié)同者)。黨的十九屆四中全會(huì)報(bào)告指出，要構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局，就必須“發(fā)揮群團(tuán)組織、社會(huì)組織作用”。自治組織是指村民委員會(huì)或鄉(xiāng)村社區(qū)，它是新時(shí)代鄉(xiāng)村治理的承載者(或?qū)嵤┱?，是新時(shí)代鄉(xiāng)村治理的基石，應(yīng)該充分發(fā)揮其自治功能。習(xí)近平同志多次強(qiáng)調(diào)：“社區(qū)是基層基礎(chǔ)，只有基礎(chǔ)堅(jiān)固，國(guó)家大廈才能穩(wěn)固”“社區(qū)是黨和政府聯(lián)系、服務(wù)居民群眾的‘最后一公里’”“社會(huì)治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)，社區(qū)服務(wù)和管理能力強(qiáng)了，社會(huì)治理的基礎(chǔ)就實(shí)了”“要推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，把更多資源、服務(wù)、管理放到社區(qū)”。2019年6月23日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》中指出：“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治機(jī)制?！笨梢?，自治組織是黨的執(zhí)政根基，它在黨和國(guó)家戰(zhàn)略全局中具有重要地位。要大力推進(jìn)新時(shí)代鄉(xiāng)村治理，就必須切實(shí)賦予自治組織以自治地位，充分發(fā)揮自治組織的自治功能，從而夯實(shí)黨的執(zhí)政根基。

上述分析表明，習(xí)近平同志在探索新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)治理理論的過(guò)程中，形成了獨(dú)具特色的新時(shí)代鄉(xiāng)村治理組織體系建設(shè)理論。這一理論可以概括為“一核多元”理論。所謂“一核”，是指基層黨組織，它是新時(shí)代鄉(xiāng)村治理的領(lǐng)導(dǎo)者，是新時(shí)代鄉(xiāng)村治理的核心；所謂“多元”，是指基層政權(quán)組織、群團(tuán)組織、經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織、自治組織。其中，基層政權(quán)組織是新時(shí)代鄉(xiāng)村治理的組織者；自治組織是新時(shí)代鄉(xiāng)村治理的承載者(或?qū)嵤┱?，是新時(shí)代鄉(xiāng)村治理的基石；群團(tuán)組織、經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織是新時(shí)代鄉(xiāng)村治理的參與者(或協(xié)同者)。因此，新時(shí)代鄉(xiāng)村治理只有建設(shè)“一核多元”的組織體系，嚴(yán)格夯實(shí)基層黨組織的核心地位，牢固堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，實(shí)現(xiàn)基層政權(quán)組織、群團(tuán)組織、經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織、自治組織的協(xié)同運(yùn)作，才能建設(shè)一個(gè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的鄉(xiāng)村治理共同體。

新時(shí)代鄉(xiāng)村治理組織體系建設(shè)的演進(jìn)邏輯

自改革開放以來(lái)，中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)呈現(xiàn)出嚴(yán)重的“空心化”現(xiàn)象：人、財(cái)、物等資源由鄉(xiāng)村向城市單向流出。這種“空心化”現(xiàn)象的出現(xiàn)，既是市場(chǎng)機(jī)制自發(fā)調(diào)節(jié)資源配置的結(jié)果，又是政府行政力量配置資源的結(jié)果，其背后是“市場(chǎng)原教旨主義”和“城市中心主義”的發(fā)展理念。在這種發(fā)展理念及與之相適應(yīng)的體制、機(jī)制的支配下，鄉(xiāng)村社會(huì)逐漸失去了主體性，并從屬和依附于城市。鄉(xiāng)村社會(huì)的“主體性缺失”必然導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理的“主體性缺失”。黨中央積極推進(jìn)新時(shí)代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目的正是在于盡快扭轉(zhuǎn)“市場(chǎng)原教旨主義”和“城市中心主義”的發(fā)展理念，打破各種體制、機(jī)制壁壘，補(bǔ)齊新時(shí)代鄉(xiāng)村治理的“主體建設(shè)短板”，構(gòu)建新時(shí)代鄉(xiāng)村治理的最佳組織體系，重構(gòu)新時(shí)代鄉(xiāng)村治理的主體性，從而使鄉(xiāng)村社會(huì)出現(xiàn)“治理有效”的新氣象。因此，建設(shè)“一核多元”的新時(shí)代鄉(xiāng)村治理組織體系，既是新時(shí)代鄉(xiāng)村治理組織體系自身的演進(jìn)邏輯，又是中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)新時(shí)代鄉(xiāng)村治理組織體系建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。

(一)新時(shí)代鄉(xiāng)村治理組織體系的演進(jìn)邏輯

從歷史進(jìn)程來(lái)看，新時(shí)代鄉(xiāng)村治理組織體系的演進(jìn)邏輯有三種：一是政治邏輯，二是市場(chǎng)邏輯，三是社會(huì)邏輯。所謂政治邏輯，是指新時(shí)代鄉(xiāng)村治理組織體系的演進(jìn)主要依靠黨和政府的推動(dòng)；所謂市場(chǎng)邏輯，是指新時(shí)代鄉(xiāng)村治理組織體系的演進(jìn)主要依靠市場(chǎng)組織的推動(dòng)；所謂社會(huì)邏輯，是指新時(shí)代鄉(xiāng)村治理組織體系的演進(jìn)主要依靠社會(huì)性組織的推動(dòng)。

第一，從政治邏輯來(lái)看，新時(shí)代鄉(xiāng)村治理組織體系演進(jìn)依賴于頂層設(shè)計(jì)。自黨的十八屆三中全會(huì)首次提出“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”的新論斷以來(lái)，我國(guó)新時(shí)代社會(huì)治理組織體系經(jīng)歷了一個(gè)思想認(rèn)識(shí)上不斷斗爭(zhēng)、不斷深化的演變過(guò)程。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決議》指出：“堅(jiān)持系統(tǒng)治理，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。”《決定》強(qiáng)調(diào)要“激發(fā)社會(huì)組織活力”“正確處理政府和社會(huì)關(guān)系，加快實(shí)施政社分開，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用”。2015年10月，黨的十八屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》指出，要“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”，并強(qiáng)調(diào)要“完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理體制，依法厘清基層政府和社區(qū)組織權(quán)責(zé)邊界，建立社區(qū)、社會(huì)組織、社會(huì)工作者聯(lián)動(dòng)機(jī)制”。2017年10月，黨的《十九大報(bào)告》要求“加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制”，并強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”。2019年10月，黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》指出：“社會(huì)治理是國(guó)家治理的重要方面。必須加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體，確保人民安居樂(lè)業(yè)、社會(huì)安定有序，建設(shè)更高水平的平安中國(guó)”，《決定》強(qiáng)調(diào)要“發(fā)揮群團(tuán)組織、社會(huì)組織作用”“推動(dòng)社會(huì)治理和服務(wù)重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，更好提供精準(zhǔn)化、精細(xì)化服務(wù)”?？v觀我們黨對(duì)新時(shí)代社會(huì)治理組織體系認(rèn)識(shí)的演變過(guò)程，我們發(fā)現(xiàn)以下“三大變化”：一是黨政關(guān)系變化；二是參與主體變化；三是治理重心變化。我們黨在新時(shí)代社會(huì)治理組織體系認(rèn)識(shí)上的“三大變化”，對(duì)于加強(qiáng)新時(shí)代鄉(xiāng)村治理組織體系建設(shè)具有十分重要的啟示。

第二，從市場(chǎng)邏輯來(lái)看，新時(shí)代鄉(xiāng)村治理組織體系演進(jìn)依賴于市場(chǎng)化由城市向鄉(xiāng)村的滲透。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、市民社會(huì)形成和新型農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織不斷涌現(xiàn)的背景下，傳統(tǒng)的、簡(jiǎn)單的、相對(duì)穩(wěn)定的鄉(xiāng)村治理生態(tài)環(huán)境遭到了沖擊，各種經(jīng)濟(jì)組織以其自身的特點(diǎn)和與時(shí)代耦合的優(yōu)勢(shì)，迅速成為鄉(xiāng)村治理的重要主體參與鄉(xiāng)村治理中，并改變著鄉(xiāng)村治理的生態(tài)環(huán)境。①經(jīng)濟(jì)組織從參與鄉(xiāng)村治理的主體構(gòu)成、參與目的、參與動(dòng)力、參與內(nèi)容、參與媒介、參與方式、參與效果等方面構(gòu)成一個(gè)緊密的邏輯關(guān)系鏈，形成一個(gè)完整的運(yùn)行系統(tǒng)和機(jī)制。這個(gè)新型鄉(xiāng)村治理模式以經(jīng)濟(jì)利益為目的，以生產(chǎn)項(xiàng)目為紐帶，由合作經(jīng)濟(jì)組織來(lái)主導(dǎo)和牽引，以各類農(nóng)業(yè)服務(wù)為內(nèi)容，帶動(dòng)農(nóng)戶，增加農(nóng)民收入，促進(jìn)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的善治。②

第三，從社會(huì)邏輯來(lái)看，新時(shí)代鄉(xiāng)村治理組織體系演進(jìn)依賴于社會(huì)活力的激發(fā)。一方面，改革開放以來(lái)，隨著人民公社解體和村民自治的實(shí)施，我國(guó)的鄉(xiāng)村治理模式改變了近代以來(lái)國(guó)家權(quán)力不斷向鄉(xiāng)村滲透的進(jìn)程，重新開放社會(huì)自治空間，由此進(jìn)入“鄉(xiāng)政村治”時(shí)期。③另一方面，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，廣大農(nóng)村出現(xiàn)了農(nóng)民自發(fā)組織起來(lái)的協(xié)會(huì)、社團(tuán)等民間組織。它們獨(dú)立于行政力量之外，但是從某種程度上而言，它們比個(gè)體農(nóng)民更能保護(hù)自身的權(quán)益，更具話語(yǔ)權(quán)。農(nóng)村民間組織的發(fā)展既能滿足農(nóng)民的精神生活并使農(nóng)民致富，也深深地影響和改變著鄉(xiāng)村的治理。④

(二)新時(shí)代鄉(xiāng)村治理組織體系建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

隨著新時(shí)代鄉(xiāng)村治理組織體系的演進(jìn)，新時(shí)代鄉(xiāng)村治理組織體系建設(shè)的政策改革、政府行動(dòng)等具有特色的地方經(jīng)驗(yàn)越來(lái)越多。從這些實(shí)踐來(lái)看，新時(shí)代鄉(xiāng)村治理組織體系建設(shè)的主要功能體現(xiàn)在轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)社會(huì)組織活力和社會(huì)經(jīng)濟(jì)活力、培育居民的公共精神和參與意識(shí)等方面。

第一，轉(zhuǎn)變政府職能。當(dāng)前，治理進(jìn)程在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的同時(shí)，也促進(jìn)了政府職能的不斷轉(zhuǎn)變。政府職能轉(zhuǎn)變的核心邏輯是：政府通過(guò)制度化的合作治理實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給，強(qiáng)調(diào)任何一個(gè)單方面的政策措施都不能完全解決某一社會(huì)問(wèn)題，必須充分發(fā)揮第三部門的作用，以協(xié)同、合作的方式解決社會(huì)問(wèn)題，以便更好地提供公共服務(wù)。在公眾參與方面，改革實(shí)踐通過(guò)各種方式為公眾提供參與公共決策的機(jī)會(huì)，地方層面也啟動(dòng)了許多公眾參與的活動(dòng)。⑤

第二，激發(fā)社會(huì)組織活力。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，社會(huì)組織在社會(huì)服務(wù)的供給、鄉(xiāng)風(fēng)文明的倡導(dǎo)等方面發(fā)揮了重要功能，并且在基層治理和鄉(xiāng)村建設(shè)等方面具有特殊價(jià)值，從而有效激發(fā)了社會(huì)組織活力。首先，社會(huì)組織發(fā)展日益多元，逐漸涉足現(xiàn)代科技、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化教育、工業(yè)發(fā)展以及社會(huì)福利等多項(xiàng)領(lǐng)域，對(duì)提升我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要意義，同時(shí)，也對(duì)提高社會(huì)自由活力，滿足人民多樣化需求具有重要作用。其次，社會(huì)組織在公共政策的參與過(guò)程中，扮演了公眾、社會(huì)與國(guó)家間的聯(lián)系紐帶和溝通介質(zhì)這樣的關(guān)鍵角色，其重要性不言而喻。

第三，激發(fā)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活力。在經(jīng)濟(jì)參與型治理模式中，作為主體的各類經(jīng)濟(jì)組織雖在產(chǎn)生發(fā)展、產(chǎn)業(yè)性質(zhì)、規(guī)模大小、成熟程度方面均有所不同，但都具有以下的共性。一是從參與主體來(lái)看，經(jīng)濟(jì)組織以一個(gè)組織的身份帶領(lǐng)成員，引領(lǐng)其他農(nóng)戶來(lái)參與鄉(xiāng)村治理；二是從參與的目的和動(dòng)力來(lái)看，經(jīng)濟(jì)利益是其行為的目的和動(dòng)力源；三是從經(jīng)濟(jì)參與的內(nèi)容和方式來(lái)看，在農(nóng)業(yè)資源、產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)、生產(chǎn)資金、技術(shù)信息等方面，經(jīng)濟(jì)組織扶持社員、帶動(dòng)農(nóng)戶和非農(nóng)戶的生產(chǎn)活動(dòng)，增加農(nóng)戶收入，引領(lǐng)村民參與鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)，推動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。⑥

第四，培育居民的公共精神和參與意識(shí)。當(dāng)前，隨著鄉(xiāng)村“多元治理”體系的發(fā)展，公眾文化也有了良好發(fā)展。公眾自覺(jué)的、持續(xù)的政治參與，有效培育了鄉(xiāng)村居民的公共精神和主體意識(shí)、權(quán)利意識(shí)、參與意識(shí)。一方面，當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)中的農(nóng)民傳統(tǒng)公共精神開始以新形式傳承，現(xiàn)代公共精神亦在孕育之中；另一方面，村民民主精神的生長(zhǎng)受益于與其切身利益，實(shí)踐于相關(guān)的村莊公共事務(wù)中，遵循村民自治的制度性嵌入與村民內(nèi)生民主訴求有機(jī)結(jié)合的生長(zhǎng)邏輯。⑦

新時(shí)代鄉(xiāng)村治理組織體系建設(shè)的實(shí)踐回應(yīng)

自黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)的社會(huì)治理無(wú)論在理念層面還是實(shí)踐層面都取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步。在擴(kuò)大公共服務(wù)的覆蓋面、實(shí)現(xiàn)治理主體的多元化、運(yùn)用技術(shù)手段進(jìn)行資源整合以提高治理效能等方面都涌現(xiàn)出不少創(chuàng)新性的探索實(shí)踐。但從總體上看，我國(guó)的社會(huì)治理水平還有待提高。從實(shí)踐困境來(lái)看，鄉(xiāng)村治理組織體系仍然存在著結(jié)構(gòu)上的“碎片化”、內(nèi)部關(guān)系上的“紊亂化”、功能上的“梗阻化”等困境。因此，建設(shè)“一核多元”的新時(shí)代鄉(xiāng)村治理組織體系，是中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)新時(shí)代鄉(xiāng)村治理組織體系建設(shè)的實(shí)踐回應(yīng)。

(一)“碎片化”：鄉(xiāng)村治理組織體系的結(jié)構(gòu)困境

當(dāng)前，村治理組織體系結(jié)構(gòu)的“碎片化”困境主要包括：基層黨組織的“弱化”、基層政權(quán)組織的“懸浮化”、自治組織的“半行政化”、群團(tuán)組織(共青團(tuán)與婦聯(lián))的“機(jī)關(guān)化”、社會(huì)組織的“依附化”。

第一，基層黨組織的“弱化”。鄉(xiāng)村黨組織在長(zhǎng)期的建設(shè)發(fā)展中取得了顯著成績(jī)，但隨著農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展變化，鄉(xiāng)村黨組織建設(shè)也遇到了一些新問(wèn)題，⑧主要表現(xiàn)就是組織“弱化”。一是部分鄉(xiāng)村基層黨組織自身軟弱渙散，對(duì)村民的組織力和影響力下降。在自主的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式下，群眾對(duì)基層組織的依賴性大大減少，基層黨組織對(duì)農(nóng)民的影響力也大大減弱。二是部分鄉(xiāng)村基層黨組織成員的工作能力與社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)。⑨部分基層黨員干部缺乏服務(wù)意識(shí)，服務(wù)能力較弱，組織協(xié)調(diào)能力較差，這些都導(dǎo)致基層黨員干部在上傳下達(dá)的工作中不能發(fā)揮應(yīng)有的作用。三是部分鄉(xiāng)村基層黨組織無(wú)法有效調(diào)動(dòng)群眾積極性。⑩部分基層黨員對(duì)人民群眾反映的問(wèn)題不夠關(guān)心，或者是雖然對(duì)所反映的問(wèn)題有所了解，但是其自身缺乏解決問(wèn)題的能力，從而拿不出解決問(wèn)題的好辦法。這種現(xiàn)象將會(huì)降低黨在人民群眾中的威信，使黨支部的凝聚力減弱，最終導(dǎo)致基層黨組織無(wú)法有效調(diào)動(dòng)群眾的積極性。

第二，基層政權(quán)組織的“懸浮化”。所謂基層政權(quán)組織的“懸浮化”主要是指隨著我國(guó)稅費(fèi)制度改革的推進(jìn)，基層政府從“汲取”或“半汲取”的形式從農(nóng)民那兒“要錢”“要糧”變?yōu)榉?wù)上的“跑錢”“借債”；“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的狀況，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)以“半癱瘓”的形式履行職能，從而在國(guó)家和農(nóng)民中間形成一種“真空”狀態(tài)。“懸浮”中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)由于治理資源有效供給不足擠壓了公共治理空間，出現(xiàn)了新的問(wèn)題，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)組織的有效性基礎(chǔ)等面臨著內(nèi)卷化的風(fēng)險(xiǎn)。

第三，自治組織的“半行政化”。長(zhǎng)久以來(lái)，鄉(xiāng)村治理的核心是政治經(jīng)濟(jì)秩序的建構(gòu)、社會(huì)交往規(guī)范的形塑以及倫理文化的生產(chǎn)。同時(shí)，鄉(xiāng)村治理以村民為面向,其中不僅有鄉(xiāng)土文化和情感的作用,更重要的是治理秩序的實(shí)現(xiàn)必須依賴被治理者的認(rèn)可和參與。村莊公共品供給、公共建設(shè)、社會(huì)治理都由村民在村莊內(nèi)部自主完成,例如治安依靠群防群治,幫工換工、紅白事依靠互助合作,等等。在村民自治制度下,傳統(tǒng)治理方式仍在碎片化地發(fā)揮作用,許多地區(qū)農(nóng)村依附家族治理也是傳統(tǒng)慣性所致。村民自治是一種群眾性自治,也是一種內(nèi)生性治理。村級(jí)治理“半行政化”則開啟了鄉(xiāng)村治理從內(nèi)生性治理向外生性治理的“村務(wù)執(zhí)行”時(shí)代。

第四，群團(tuán)組織(共青團(tuán)與婦聯(lián))的“機(jī)關(guān)化”。當(dāng)前，有些群團(tuán)組織發(fā)展存在著不同程度的“機(jī)關(guān)化”現(xiàn)象。事實(shí)上群團(tuán)組織不是黨政機(jī)關(guān)，而是黨領(lǐng)導(dǎo)下的群眾團(tuán)體。但在實(shí)際工作中，有的群團(tuán)組織上不接“天宇”、下不接地氣，自閉于高樓大院，遠(yuǎn)離基層、遠(yuǎn)離群眾，真正同群眾摸爬滾打在一起的不多，不自覺(jué)地形成了衙門作風(fēng)。一方面，群團(tuán)工作的最終目的不是為了服務(wù)群眾，而是把工作重心放在專門應(yīng)付上面的各項(xiàng)考核、檢查上；另一方面，工作人員以行政化色彩較濃的組織方式開展工作，工作越位、錯(cuò)位，致使工作收不到應(yīng)有的成效。

第五，社會(huì)組織的“依附化”。在政府的調(diào)節(jié)、約束等規(guī)范手段的作用下，經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織密切配合政府所需，并將政府的資助和補(bǔ)貼作為主要的資金獲取渠道。在這樣的背景下，社會(huì)組織對(duì)基層政府存在著嚴(yán)重的依賴性：一是依賴于基層政府提供的人、財(cái)、物來(lái)展開活動(dòng)；二是依賴于基層政府的權(quán)威資源來(lái)提升自身的社會(huì)認(rèn)同；三是依賴于基層政府的制度嵌入來(lái)建構(gòu)社會(huì)組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，社會(huì)組織內(nèi)生活力嚴(yán)重不足。然而，社會(huì)組織在緊密配合、努力靠近和積極響應(yīng)政府的同時(shí)，容易忽視靈活、及時(shí)地回應(yīng)社會(huì)需求，“在代表會(huì)員利益和充分發(fā)揮服務(wù)職能方面重視不足”。

(二)“紊亂化”：鄉(xiāng)村治理組織體系的內(nèi)部關(guān)系困境

鄉(xiāng)村治理組織體系內(nèi)關(guān)系的“紊亂化”困境主要包括兩個(gè)方面：一是當(dāng)前鄉(xiāng)村治理體系內(nèi)縱向關(guān)系的“紊亂化”(包括基層政權(quán)組織與村級(jí)組織之間關(guān)系的“紊亂化”、基層政權(quán)組織與經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織之間關(guān)系的“紊亂化”)；二是當(dāng)前鄉(xiāng)村治理體系內(nèi)橫向關(guān)系的“紊亂化”(包括村黨支部與村民委員會(huì)之間關(guān)系的“紊亂化”、村“兩委”與經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織之間關(guān)系的“紊亂化”)。

第一，基層政權(quán)組織與村級(jí)組織之間關(guān)系的“紊亂化”。當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會(huì)存在著兩種紊亂關(guān)系：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會(huì)兩者之間出現(xiàn)了“對(duì)立”或“空隙”，“鄉(xiāng)政”和“村治”脫節(jié)，互動(dòng)失效。取消農(nóng)業(yè)稅政策實(shí)施后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向農(nóng)民征收稅收的“目標(biāo)考核”壓力消除，再加上政府財(cái)政本已捉襟見肘，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)工作缺乏必要的指導(dǎo)、支持和幫助。一些村委會(huì)干部認(rèn)為自己是村民選舉出來(lái)的，對(duì)村民負(fù)責(zé)而不是對(duì)政府負(fù)責(zé)，拒絕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)、支持和幫助，不協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作，在工作中消極應(yīng)付。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不是把村委會(huì)當(dāng)村民自治組織，而是當(dāng)作其下屬行政機(jī)構(gòu)，沿用傳統(tǒng)的管理方式，以行政命令代替指導(dǎo)、支持和幫助，過(guò)多干涉村民委員會(huì)自治事務(wù)，《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》所規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會(huì)的“指導(dǎo)和協(xié)助”關(guān)系被虛置或扭曲。

第二，基層政權(quán)組織與經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織之間關(guān)系的“紊亂化”。目前，各類社會(huì)組織與政府及主管部門之間的關(guān)系可以劃分非對(duì)等關(guān)系、隸屬關(guān)系以及協(xié)作配合關(guān)系，在某些特殊情境下甚至發(fā)展成依賴關(guān)系，這就使得在鄉(xiāng)村治理工作中，社會(huì)組織存在著角色定位模糊不清的問(wèn)題。社會(huì)組織在參與鄉(xiāng)村治理中如何區(qū)分與村級(jí)黨組、村委會(huì)之間的角色定位，如何獨(dú)立于村干部與村民之間，如何清晰劃分參與治理的領(lǐng)域范圍，如何有效控制權(quán)力行使的邊界，都將是遏制社會(huì)組織參與鄉(xiāng)村治理活力的體制或機(jī)制性障礙。

第三，村黨支部與村民委員會(huì)之間關(guān)系的“紊亂化”。村黨支部和村民委員會(huì)之間關(guān)系的“紊亂化”主要體現(xiàn)在職權(quán)不清晰，其往往會(huì)導(dǎo)致三種后果。一是強(qiáng)黨支部弱村委會(huì)。強(qiáng)黨支部弱村委會(huì)型表示黨支部在村中掌握核心權(quán)力，占據(jù)絕對(duì)主導(dǎo)地位。二是強(qiáng)村委會(huì)弱黨支部。強(qiáng)村委會(huì)弱黨支部型表示村委會(huì)在村中占據(jù)主導(dǎo)權(quán)，擁有較大勢(shì)力。三是黨支部和村委會(huì)力量平衡。黨支部和村委會(huì)力量平衡表示兩方在村中的勢(shì)力不相上下，但也會(huì)使雙方無(wú)法在工作中充分發(fā)揮應(yīng)有作用。

第四，村“兩委”與經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織之間關(guān)系的“紊亂化”。農(nóng)村社會(huì)組織通過(guò)激發(fā)鄉(xiāng)村治理內(nèi)部活力，成為有效促進(jìn)村民自治良性發(fā)展不可或缺的主力軍。但實(shí)際上，在村民自治的實(shí)踐中，某些農(nóng)村社會(huì)組織或如同提線木偶一般受村干部操縱，或游離于村民自治領(lǐng)域以外，無(wú)法發(fā)揮其政治監(jiān)督、事務(wù)決策等功能。這種狀況使得農(nóng)村社會(huì)組織在鄉(xiāng)村治理中無(wú)法有效發(fā)揮作用，甚至在某些情境下還成為鄉(xiāng)村治理和村民自治的“絆腳石”。

(三)“梗阻化”：鄉(xiāng)村治理組織體系的功能困境

鄉(xiāng)村治理組織體系功能的“梗阻化”困境主要包括：基層黨組織核心功能的“梗阻化”；基層政權(quán)組織行政功能的“梗阻化”；自治組織自治功能的“梗阻化”；群團(tuán)組織、經(jīng)濟(jì)組織與社會(huì)組織參與功能的“梗阻化”。

第一，基層黨組織核心功能的“梗阻化”主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。一是組織管理上的條塊分割。目前，部分基層黨組織通過(guò)行業(yè)領(lǐng)域劃分實(shí)行條狀管理，也有部分基層黨組織通過(guò)行政范圍劃分實(shí)行塊狀管理，個(gè)別地區(qū)甚至存在條狀管理與塊狀管理相互交叉的狀況。這種條塊劃分清晰、管理邊界分明的管理體制，阻礙了基層黨建與外部環(huán)境的雙向溝通，零散化、塊狀化的特性導(dǎo)致基層黨組織難以進(jìn)行資源整合共享，削弱了基層黨組織在政治組織方面的優(yōu)勢(shì)。二是組織運(yùn)行與社會(huì)治理融合不足。面對(duì)基層治理模式的新變化，一些基層干部仍沉湎于縱向指令式、封閉集中型的基層黨組織管理機(jī)制，這與基層政權(quán)組織、經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織和自治組織的管理機(jī)制不契合，組織運(yùn)轉(zhuǎn)與社會(huì)治理之間時(shí)常產(chǎn)生錯(cuò)位、缺位、越位問(wèn)題。

第二，基層政權(quán)組織行政功能的“梗阻化”?；鶎诱?quán)組織行政功能的“梗阻化”主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。一是群眾訴求回應(yīng)不暢。這主要表現(xiàn)為部分農(nóng)村基層組織不在意群眾疾苦，不理會(huì)群眾訴求，沒(méi)能發(fā)揮“聯(lián)系群眾的最后一公里”的重要作用，沒(méi)能承擔(dān)“上通下達(dá)”的主要責(zé)任。對(duì)于群眾間的矛盾糾紛，以“不出事”為治理目標(biāo)，態(tài)度消極被動(dòng)，不肯干不作為，不回應(yīng)群眾訴求，不解決村民問(wèn)題，甚至對(duì)由此引發(fā)的沖突“捂蓋子”。二是鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展引領(lǐng)能力不足。這體現(xiàn)在農(nóng)村基層黨組織無(wú)法順應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐，無(wú)法滿足農(nóng)村產(chǎn)業(yè)方面的新需要，無(wú)法挑起引領(lǐng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重?fù)?dān)。三是公共精神塑造能力有限。農(nóng)村基層組織對(duì)于村民公共精神的培育能力有限，主要原因是農(nóng)村基層黨組織存在定位不清晰、運(yùn)行不規(guī)范等弊端，對(duì)村民缺乏參與公共事務(wù)的吸引力。

第三，自治組織自治功能的“梗阻化”。自治組織自治功能的“梗阻化”主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。一是組織體系承接能力不足。村委會(huì)在村民自治工作中涉及的管理領(lǐng)域逐漸擴(kuò)大，但與之相反的是其自身組織規(guī)模卻呈縮小趨勢(shì)，這使得鄉(xiāng)村治理工作無(wú)法有效展開。二是在村民自治的工作中，各組織相互排斥，這些組織較強(qiáng)的封閉性和單一性阻礙了村民自治組織體系包容、多元、開放的實(shí)現(xiàn)。三是組織關(guān)系不清、參與機(jī)制阻塞，民主決策效能不佳。四是治理資源有限、行政任務(wù)過(guò)重，公共服務(wù)難以為繼。

第四，群團(tuán)組織、經(jīng)濟(jì)組織與社會(huì)組織參與功能的“梗阻化”。群團(tuán)組織參與功能的“梗阻化”主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是部分群團(tuán)組織帶有行政化特點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)其政治功能而弱化其服務(wù)群眾功能；二是群團(tuán)組織的機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理模式導(dǎo)致群團(tuán)組織缺少創(chuàng)新社會(huì)治理主體和提升社會(huì)治理的能力；三是群團(tuán)組織對(duì)其在社會(huì)治理體系中的具體功能不清，角色界定不明，使其服務(wù)效能難以充分發(fā)揮，無(wú)法承擔(dān)其政治使命。

從經(jīng)濟(jì)組織參與功能的“梗阻化”來(lái)看，其主要表現(xiàn)在：一是經(jīng)濟(jì)組織的法律地位尚不明晰，且對(duì)經(jīng)濟(jì)組織的政策保障尚不完善，使得經(jīng)濟(jì)組織在鄉(xiāng)村治理中難以發(fā)揮其應(yīng)有作用；二是經(jīng)濟(jì)組織涉及領(lǐng)域較小,無(wú)法有效發(fā)揮作用；三是部分地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)組織過(guò)度或不正當(dāng)干預(yù)。

從社會(huì)組織參與功能的“梗阻化”來(lái)看，其主要表現(xiàn)在：一是角色定位不清晰、制度供給不充分、可用資源不足和自身動(dòng)力不夠等原因，導(dǎo)致社會(huì)組織在參與鄉(xiāng)村治理中缺乏主觀能動(dòng)性和工作積極性；二是目前部分社會(huì)組織對(duì)于自身建設(shè)不合理，其管理制度欠缺、組織能力較弱、成員不穩(wěn)定、運(yùn)行不規(guī)范，使得組織內(nèi)違法違規(guī)事件屢有發(fā)生。

“三個(gè)注重”：建設(shè)“一核多元”新時(shí)代鄉(xiāng)村治理組織體系的目標(biāo)取向

“一核多元”新時(shí)代鄉(xiāng)村治理組織體系建設(shè)要走出“碎片化”“紊亂化”“梗阻化”的實(shí)踐困境，就必須遵循“政治方向性、按職履責(zé)性、人民主體性、主體協(xié)同性”的基本原則，注重夯實(shí)基層黨組織的核心地位，強(qiáng)化基層政權(quán)組織的服務(wù)職能，強(qiáng)化自治組織的自治功能，強(qiáng)化群團(tuán)組織、經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織的參與功能，優(yōu)化新時(shí)代鄉(xiāng)村治理組織體系的基本結(jié)構(gòu)，理順新時(shí)代鄉(xiāng)村治理組織體系的內(nèi)部關(guān)系，整合新時(shí)代鄉(xiāng)村治理組織體系的基本功能。

(一)注重優(yōu)化新時(shí)代鄉(xiāng)村治理組織體系的基本結(jié)構(gòu)，走出結(jié)構(gòu)“碎片化”困境

新時(shí)代鄉(xiāng)村治理組織體系的基本結(jié)構(gòu)是指在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中，基層黨組織、基層政權(quán)組織、自治組織、經(jīng)濟(jì)組織、群團(tuán)組織與社會(huì)組織在一整套制度安排基礎(chǔ)上形成的相互關(guān)聯(lián)框架。優(yōu)化新時(shí)代鄉(xiāng)村治理組織體系的基本結(jié)構(gòu)，就是要解決部分基層黨組織的“弱化”、部分基層政權(quán)組織的“懸浮化”、部分自治組織的“半行政化”、部分群團(tuán)組織的“行政化”、部分經(jīng)濟(jì)組織與社會(huì)組織的“依附化”等問(wèn)題，不斷激發(fā)多元治理主體的能動(dòng)性和積極性，促進(jìn)社會(huì)治理的主體結(jié)構(gòu)多元化、話語(yǔ)結(jié)構(gòu)多樣化和權(quán)力結(jié)構(gòu)合理化，提升社會(huì)治理主體的治理能力，疏通多元主體參與社會(huì)治理的路徑，促進(jìn)“一核多元”參與格局的形成，進(jìn)而推動(dòng)“一核多元”的新時(shí)代鄉(xiāng)村治理組織體系的構(gòu)建。

第一，解決基層黨組織的“弱化”問(wèn)題?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨章程》明確提出，“黨的基層組織是黨在社會(huì)基層組織中的戰(zhàn)斗堡壘，是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)”?；鶎狱h組織要切實(shí)完善鄉(xiāng)村治理功能，必須從以下三個(gè)方面著手。一是充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織的政治領(lǐng)導(dǎo)作用。這就要求不斷提升基層黨組織對(duì)其他各類組織的覆蓋程度和嵌入程度，不斷健全由黨組織領(lǐng)導(dǎo)多元參與的關(guān)于鄉(xiāng)村治理主要事項(xiàng)、重要工作、突出問(wèn)題的討論決定機(jī)制，牢牢掌握鄉(xiāng)村治理的“船舵”。二是提升基層黨組織的動(dòng)員能力?；鶎狱h建要內(nèi)嵌于鄉(xiāng)村資源的整合運(yùn)用以激發(fā)鄉(xiāng)村內(nèi)源活力。這就意味著建立健全黨建引領(lǐng)的多元參與、民主協(xié)商、村民自治及民意調(diào)查等機(jī)制。同時(shí)，基層黨員必須注重將黨的政治優(yōu)勢(shì)和組織優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為社會(huì)治理勢(shì)能，發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用和黨員的模范帶頭及凝聚人心作用，提升對(duì)村民的影響力和引領(lǐng)力，拓寬村民參與的鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域，牢固樹立村民的公共精神，強(qiáng)化村民對(duì)鄉(xiāng)村治理的認(rèn)同感、對(duì)鄉(xiāng)村事務(wù)的責(zé)任感和對(duì)鄉(xiāng)村環(huán)境的歸屬感。三是強(qiáng)化基層黨組織的服務(wù)理念?；鶎狱h組織通過(guò)建設(shè)制度合理、運(yùn)行規(guī)范的為民服務(wù)體系，切實(shí)到群眾中去，充分了解群眾需要。同時(shí)，基層黨組織通過(guò)有效發(fā)揮其政策執(zhí)行能力和資源整合能力，維護(hù)群眾利益，提升服務(wù)效能。

第二，解決基層政權(quán)組織的“懸浮化”問(wèn)題，必須從以下三方面著手。一是基層政府要調(diào)整自身角色定位，以引導(dǎo)者的自覺(jué)引領(lǐng)社會(huì)組織、經(jīng)濟(jì)組織、村民等多元主體參與鄉(xiāng)村協(xié)同治理，采取對(duì)鄉(xiāng)村社區(qū)簡(jiǎn)政放權(quán)等策略，充分激活其內(nèi)生動(dòng)力，發(fā)揮其應(yīng)有作用，有效實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社區(qū)自治。二是基層政府要明確作為政策供給者應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，積極聆聽吸納各類鄉(xiāng)村治理主體的意見建議，準(zhǔn)確收集、把握各類鄉(xiāng)村治理主體的切實(shí)需要，充分維護(hù)、協(xié)調(diào)各類鄉(xiāng)村治理主體的切身利益，做到“政實(shí)相符”，為鄉(xiāng)村多元主體協(xié)同治理提供一整套完善的，涉及人、財(cái)、物等各方面的政策支持體系。三是基層政府要作為利益的協(xié)調(diào)者解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。利益的協(xié)調(diào)者這一角色定位對(duì)基層政府在協(xié)調(diào)工作中的創(chuàng)新意識(shí)和變革意識(shí)提出了高要求，基層政府只有多措并舉打好有效“組合拳”，才能適應(yīng)鄉(xiāng)村治理環(huán)境的繁復(fù)無(wú)常、層出不窮的鄉(xiāng)村治理問(wèn)題。

第三，解決自治組織的“半行政化”問(wèn)題。鄉(xiāng)村社會(huì)組織在明確各自在鄉(xiāng)村治理工作中的角色定位及職能設(shè)置的同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)自身組織建設(shè)，這無(wú)疑是完善鄉(xiāng)村自治體系，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村多元治理的必要條件?；鶎诱仨毚偈垢黝惿鐣?huì)組織融于鄉(xiāng)村自治體系當(dāng)中，推動(dòng)鄉(xiāng)村自治體系的進(jìn)一步完善，促進(jìn)村民自治組織載體的豐富，使鄉(xiāng)村社會(huì)的內(nèi)在需要得到進(jìn)一步滿足，進(jìn)而推動(dòng)村民自治的良性發(fā)展。

第四，解決群團(tuán)組織的“行政化”問(wèn)題。在中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，要使群團(tuán)組織“去行政化”，就必須從以下幾個(gè)方面著手：一是群團(tuán)組織要適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變的態(tài)勢(shì)，主動(dòng)承接政府轉(zhuǎn)移職能，明確橋梁紐帶身份，引領(lǐng)指導(dǎo)各類社會(huì)組織準(zhǔn)確承擔(dān)銜接相應(yīng)職責(zé)，探尋豐富多樣的有效承接方式；二是群團(tuán)組織必須明確其矛盾糾紛化解職責(zé)，發(fā)揮對(duì)利益訴求的整合功能，做社會(huì)矛盾沖突的“安全門”，發(fā)揮對(duì)利益沖突的調(diào)節(jié)功能，做社會(huì)矛盾沖突的“潤(rùn)滑劑”，發(fā)揮對(duì)訴求渠道的疏通功能，做社會(huì)矛盾沖突的“減壓閥”，提升人民群眾對(duì)公共政策的理解和認(rèn)可。

第五，解決經(jīng)濟(jì)組織的“依附化”問(wèn)題，關(guān)鍵是要在思想創(chuàng)新、制度建設(shè)等方面進(jìn)行探索：一是經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展要在思想方面進(jìn)行創(chuàng)新，打破傳統(tǒng)觀念及原有的結(jié)構(gòu)束縛，強(qiáng)調(diào)以民辦、民管、民享為行事準(zhǔn)則和辦事原則；二是要在探索中進(jìn)行經(jīng)濟(jì)組織模式的創(chuàng)新；三是要優(yōu)化制度設(shè)計(jì)，對(duì)監(jiān)督管理機(jī)制進(jìn)行改革，同時(shí)通過(guò)對(duì)監(jiān)管機(jī)制的充分運(yùn)用和對(duì)激勵(lì)機(jī)制的合理設(shè)置，激發(fā)組織內(nèi)在活力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益不斷增長(zhǎng)；四是要進(jìn)一步完善法律法規(guī)，在精準(zhǔn)界定經(jīng)濟(jì)組織法律地位的同時(shí)，進(jìn)一步規(guī)范其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。

第六，解決社會(huì)組織的“依附化”問(wèn)題，促進(jìn)其獨(dú)立化發(fā)展，就需要從以下幾個(gè)方面著手：一是政府要在社會(huì)組織領(lǐng)域，構(gòu)建完善的公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，成為組織發(fā)展的引導(dǎo)者、市場(chǎng)的守護(hù)者；二是政府要完善相關(guān)法律政策與管理制度，充分發(fā)揮社會(huì)組織對(duì)社會(huì)的服務(wù)功能和管理功能，將非政府管轄范圍內(nèi)無(wú)力管轄的事務(wù)托付于相應(yīng)的社會(huì)組織、經(jīng)濟(jì)組織，使各類社會(huì)組織的作用和功能能夠充分發(fā)揮并落于實(shí)處，政府應(yīng)當(dāng)在社會(huì)組織的市場(chǎng)準(zhǔn)入、公平競(jìng)爭(zhēng)等方面加強(qiáng)監(jiān)管；三是要加強(qiáng)社會(huì)組織自身建設(shè)，明確組織自身發(fā)展道路，堅(jiān)持社會(huì)組織非營(yíng)利性的本質(zhì)，公開透明其收入賬目，并取得社會(huì)的信任。

(二)注重理順新時(shí)代鄉(xiāng)村治理組織體系的內(nèi)部關(guān)系，走出內(nèi)部關(guān)系“紊亂化”困境

新時(shí)代鄉(xiāng)村治理組織體系的內(nèi)部關(guān)系是指在鄉(xiāng)村社會(huì)治理過(guò)程中，基層黨組織、基層政權(quán)組織、自治組織、經(jīng)濟(jì)組織、群團(tuán)組織與社會(huì)組織等多元治理主體在互動(dòng)中形成的縱向與橫向關(guān)系。內(nèi)部關(guān)系的形成受治理主體的核心能力、競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)、活動(dòng)空間(領(lǐng)域)和目標(biāo)訴求的影響，更受治理組織體系結(jié)構(gòu)的影響。理順新時(shí)代鄉(xiāng)村治理組織體系的內(nèi)部關(guān)系，就是要突破當(dāng)前體系結(jié)構(gòu)的束縛，解決當(dāng)前基層政權(quán)組織與村級(jí)組織之間關(guān)系的“紊亂化”，基層政權(quán)組織與經(jīng)濟(jì)組織與社會(huì)組織之間關(guān)系的“紊亂化”，村黨支部與村民委員會(huì)之間關(guān)系的“紊亂化”，村“兩委”與經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織之間關(guān)系的“紊亂化”，通過(guò)理順內(nèi)部關(guān)系，明確治理主體的行動(dòng)邊界和規(guī)則，不斷促進(jìn)多元主體的有序參與和良性互動(dòng)。

第一，解決當(dāng)前基層政權(quán)組織與村級(jí)組織之間關(guān)系的“紊亂化”問(wèn)題，要進(jìn)一步推動(dòng)基層政府的管理職能轉(zhuǎn)變。動(dòng)員社會(huì)組織及個(gè)人多方參與社會(huì)治理，就必須加大對(duì)各類社會(huì)組織參與鄉(xiāng)村治理事務(wù)的扶持強(qiáng)度和激勵(lì)力度。政府的引領(lǐng)和監(jiān)管是村民自治順利開展的必要條件，要增強(qiáng)村民自治效果，提升村民自治效率，規(guī)范村民自治行為，都離不開政府的引領(lǐng)。例如，村委會(huì)改選、交接的相關(guān)工作就必須由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府派遣的相關(guān)工作人員對(duì)其進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管。

第二，解決基層政權(quán)組織與經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織之間關(guān)系的“紊亂化”的關(guān)鍵是明晰政府管理社會(huì)組織的權(quán)能范圍。這就必須遵循如下三條準(zhǔn)則:一是政府要進(jìn)一步明確對(duì)社會(huì)組織的培育和發(fā)展職能，履行好對(duì)社會(huì)組織的培養(yǎng)幫扶義務(wù)；二是政府要合理運(yùn)用法律法規(guī)和經(jīng)濟(jì)手段對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行必要監(jiān)管，而非干預(yù)社會(huì)組織內(nèi)部運(yùn)營(yíng)事務(wù)；三是政府要準(zhǔn)確把握社會(huì)組織監(jiān)管重心，強(qiáng)調(diào)事中事后管理，而非僅靠事前準(zhǔn)入管理；四是政府要進(jìn)一步完善與社會(huì)組織的職能對(duì)接機(jī)制。

第三，解決村黨支部與村民委員會(huì)之間關(guān)系的“紊亂化”問(wèn)題，其關(guān)鍵是要明確村黨支部和村民委員會(huì)之間的關(guān)系。一是要清晰劃分村黨支部與村民委員會(huì)的職責(zé)權(quán)限范圍，為二者關(guān)系的正確界定提供可操作性的依據(jù)；二是要增強(qiáng)黨支部的群眾基礎(chǔ)；三是加強(qiáng)教育，提高村干部的素質(zhì)。

第四，解決村“兩委”與經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織之間關(guān)系的“紊亂化”問(wèn)題，必須從以下三個(gè)方面著手：一是要重視強(qiáng)化“兩委”對(duì)合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的引領(lǐng)功能，因地制宜、因時(shí)制宜、因勢(shì)制宜，為村民主動(dòng)參與鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)合作組織給予充分的引導(dǎo)和激勵(lì)，切實(shí)調(diào)動(dòng)村民自身積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，為村民爭(zhēng)取更多形式的經(jīng)濟(jì)合作項(xiàng)目；二是要加快對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)組織相關(guān)的法律制度建設(shè)進(jìn)程，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)組織的監(jiān)管力度，建立健全對(duì)未登記的社會(huì)組織的管理制度，落實(shí)業(yè)務(wù)主管單位的主體責(zé)任，提升彼此的配合程度和合作力度?；鶎诱块T通過(guò)管理的手段推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)組織蓬勃發(fā)展，提升鄉(xiāng)村社會(huì)組織服務(wù)效能，增加鄉(xiāng)村社會(huì)組織的社會(huì)認(rèn)可度。

(三)注重整合新時(shí)代鄉(xiāng)村治理組織體系的基本功能，走出功能“梗阻化”困境

新時(shí)代鄉(xiāng)村治理組織體系的基本功能就是確?；鶎狱h組織、基層政權(quán)組織、自治組織、經(jīng)濟(jì)組織、群團(tuán)組織與社會(huì)組織等多元治理主體作用的有效發(fā)揮。整合新時(shí)代鄉(xiāng)村治理組織體系的基本功能就是要搭建以政權(quán)組織、群團(tuán)組織、經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織和自治組織為基礎(chǔ)的協(xié)同治理平臺(tái)，重視優(yōu)化多元主體協(xié)同共治的制度環(huán)境，從而解決當(dāng)前基層黨組織核心功能的“梗阻化”，基層政權(quán)組織行政功能的“梗阻化”，自治組織自治功能的“梗阻化”，群團(tuán)組織、經(jīng)濟(jì)組織與社會(huì)組織參與功能的“梗阻化”問(wèn)題。通過(guò)整合基本功能，不斷強(qiáng)化基層黨組織的引領(lǐng)作用、基層政權(quán)組織的行政作用、自治組織的自治作用和社會(huì)力量的協(xié)同作用，推動(dòng)多元治理主體作用的有效發(fā)揮，為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化提供堅(jiān)實(shí)的組織體系保障。

第一，解決當(dāng)前基層黨組織核心功能的“梗阻化”問(wèn)題，關(guān)鍵是要做到以下兩點(diǎn)。一是要改進(jìn)鄉(xiāng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的方式方法。進(jìn)一步培養(yǎng)基層黨員干部的工作能力，提高基層黨員干部的素質(zhì)水平，要求為基層黨員干部構(gòu)建一套囊括政治、經(jīng)濟(jì)、科技、文化及與工作相關(guān)的知識(shí)學(xué)習(xí)體系。二是要提高鄉(xiāng)村多元治理主體的法治觀念，強(qiáng)化黨的引領(lǐng)，保證黨在鄉(xiāng)村治理政治方向的絕對(duì)引導(dǎo)，就必須提高各鄉(xiāng)村治理主體的法治觀念及依法依規(guī)的遵循程度，以確保黨引領(lǐng)多元參與鄉(xiāng)村治理的模式能夠充分發(fā)揮出應(yīng)有作用，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村“善治”。

第二，解決基層政權(quán)組織行政功能的“梗阻化”，關(guān)鍵在于要再定位與重構(gòu)基層政府職能，摒棄政府“大包大攬”“全局干預(yù)”的理念，建立“善于合作”“強(qiáng)化協(xié)商”的政府，強(qiáng)調(diào)政府的引導(dǎo)職能，構(gòu)建多元協(xié)同治理的鄉(xiāng)村治理體系。

第三，解決自治組織自治功能的“梗阻化”問(wèn)題，關(guān)鍵在于：一是要完善和創(chuàng)新決策制度。通過(guò)完善村民代表選舉制度和規(guī)范村民會(huì)議的議事規(guī)則程序，進(jìn)一步健全村民參與鄉(xiāng)村治理事務(wù)決議的會(huì)議機(jī)制；二是要健全和完善民主監(jiān)督制度。要按照農(nóng)村自治的具體情況，制定合適的監(jiān)督方案。通過(guò)村民對(duì)村干部的日常監(jiān)督和定期評(píng)議，規(guī)范村干部的行為，提升鄉(xiāng)村自治水平；三是要加強(qiáng)村規(guī)民約建設(shè)。通過(guò)強(qiáng)化村規(guī)民約的政治引領(lǐng)、注重村規(guī)民約的內(nèi)容創(chuàng)新、提升村規(guī)民約的踐行能力、健全村規(guī)民約的運(yùn)行機(jī)制以實(shí)現(xiàn)村民自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督。

第四，解決群團(tuán)組織治理功能的“梗阻化”問(wèn)題，就必須加固黨執(zhí)政的階級(jí)基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)。為此，應(yīng)著眼以下三個(gè)抓手：一是群團(tuán)組織要在協(xié)商能力的提升中鞏固黨的階級(jí)基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)。群團(tuán)組織應(yīng)積極發(fā)揮對(duì)群眾訴求的收集、反饋、維護(hù)功能，結(jié)合自身群眾性特征，借助制度化協(xié)商平臺(tái)，聯(lián)系群眾，加強(qiáng)協(xié)商，切實(shí)保護(hù)人民利益，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定；二是群團(tuán)組織要在提升自身群眾工作能力的同時(shí)，進(jìn)一步鞏固黨的階級(jí)基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)。對(duì)于一些新經(jīng)濟(jì)組織和新社會(huì)組織，以及包括新經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)就業(yè)在內(nèi)的新社會(huì)群體的群眾工作一定要高度重視并落到實(shí)處。

第五，解決經(jīng)濟(jì)組織治理功能的“梗阻化”問(wèn)題，就必須從以下三個(gè)方面著手：一是正確把握和協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)組織和入社農(nóng)戶，加強(qiáng)“帶動(dòng)農(nóng)戶”及一般農(nóng)戶之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系問(wèn)題，解決相互間的利益沖突；努力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)組織與村組織、村集體經(jīng)濟(jì)組織間互為支持、相互補(bǔ)充，促進(jìn)村民增收致富，推動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展；二是要防止經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)不正當(dāng)手段，侵害農(nóng)戶及村民的利益，防止因經(jīng)濟(jì)組織對(duì)鄉(xiāng)村民主政治的反向干預(yù)影響社會(huì)和諧穩(wěn)定；三是堅(jiān)持“一個(gè)原則”，這是指在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中，對(duì)于經(jīng)濟(jì)組織的參與必須提供支持、加強(qiáng)引導(dǎo)、樹立規(guī)范，確保其發(fā)揮的作用是正面的、積極的。

第六，解決社會(huì)組織參與功能的“梗阻化”問(wèn)題，一是要完善社會(huì)組織以章程為中心，包含財(cái)務(wù)公開制度、人員激勵(lì)制度、監(jiān)督管理制度等一整套制度的內(nèi)在治理體系，提高鄉(xiāng)村社會(huì)組織的吸引力和向心力；二是要提高農(nóng)村社會(huì)組織的創(chuàng)新能力，必須摒棄固有的閉塞的村域管理模式，通過(guò)資源共享、取長(zhǎng)補(bǔ)短等方式實(shí)現(xiàn)各農(nóng)村社會(huì)組織間的交流合作；三是挖掘鄉(xiāng)村精英，重視人才建設(shè)，推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)組織服務(wù)能力的可持續(xù)發(fā)展。

①閻占定：《新型農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織參與鄉(xiāng)村治理的影響分析》，《河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2011年第3期。

②⑥閻占定：《嵌入農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的新型鄉(xiāng)村治理模式及實(shí)踐分析》，《中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2015年第1期。

③徐曉全：《新型社會(huì)組織參與鄉(xiāng)村治理的機(jī)制與實(shí)踐》，《中國(guó)特色社會(huì)主義研究》2014年第4期。

④張春華：《農(nóng)村民間組織參與鄉(xiāng)村治理的解釋路徑與工具選擇——社會(huì)資本理論分析視角》，《理論與改革》2016年第4期。

⑤邱志強(qiáng)：《多元治理+機(jī)制創(chuàng)新:地方政府治理能力提升的路徑選擇》，《江海學(xué)刊》2015年第6期。

⑦吳春梅、席瑩：《村莊治理轉(zhuǎn)型中農(nóng)民公共精神的核心向度》，《青海社會(huì)科學(xué)》2014年第4期。

⑧⑨⑩劉佩鋒：《農(nóng)村基層黨組織功能緣何弱化》，《人民論壇》2019年第21期。