數(shù)字經(jīng)濟時代的個人信息特征與行政監(jiān)管保護需求*

張夢蝶

內(nèi)容提要 隨著大數(shù)據(jù)等新興信息技術(shù)的應(yīng)用與發(fā)展，數(shù)字經(jīng)濟正成為未來經(jīng)濟的主要形態(tài)之一，為人類社會的生產(chǎn)、生活帶來越來越多的便利和機遇。但是，大數(shù)據(jù)等技術(shù)在不斷開發(fā)挖掘個人信息價值的同時，也在不斷地塑造著個人信息的新特征，使得數(shù)字經(jīng)濟時代個人信息的邊界更加寬泛、結(jié)構(gòu)更加復(fù)雜、屬性更加多元。個人信息的新特征對個人信息法律保護制度的建構(gòu)提出了新的要求，要求法律保護從一元利益保護向多元利益平衡轉(zhuǎn)變，同時加強過程性監(jiān)管。傳統(tǒng)的個人信息保護方式，難以有效回應(yīng)新特征所引發(fā)的新的保護需求，需要引入行政監(jiān)管等公法保護力量，通過行政監(jiān)管的介入，實現(xiàn)個人信息保護與數(shù)據(jù)自由流通之間的平衡，從而推動數(shù)字經(jīng)濟的健康穩(wěn)定發(fā)展。

引 言

我們生活在一個信息化的社會中，信息科技的發(fā)展不僅在微觀層面深刻地影響個體的生活方式與交往習(xí)慣，在宏觀層面更是推動了國家經(jīng)濟社會的發(fā)展與轉(zhuǎn)型。得益于信息技術(shù)的進步，大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等新興技術(shù)應(yīng)運而生。借助這些新興技術(shù)，人類可以實現(xiàn)對大量信息的分析、處理和價值挖掘，從而改變原有的商業(yè)模式，發(fā)展出新的經(jīng)濟形態(tài)——數(shù)字經(jīng)濟。大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用領(lǐng)域非常廣泛，小到社會生活中的網(wǎng)絡(luò)購物、在線約車、網(wǎng)絡(luò)社交，大到國家治理層面上的災(zāi)害預(yù)防、社會管理、經(jīng)濟調(diào)控等，都可能涉及大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用。隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)在處理和分析信息方面的能力不斷強化，在未來，大數(shù)據(jù)的應(yīng)用將愈加普遍而深刻，數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展前景也愈加廣闊。

但是，在享受數(shù)字經(jīng)濟以及大數(shù)據(jù)技術(shù)所帶來的便利的同時，個人信息權(quán)益受到侵犯的隱患也在不斷增加。與傳統(tǒng)的經(jīng)濟形態(tài)不同，數(shù)字經(jīng)濟所依托的生產(chǎn)力和生產(chǎn)要素主要是以信息化或數(shù)字化而非實體化的形式出現(xiàn)的。借助大數(shù)據(jù)等新興的信息處理技術(shù)，通過對大量信息特別是個人信息的搜集和處理，人類可以深入挖掘個人信息的價值，并將獲得的信息價值運用于生產(chǎn)生活的各個領(lǐng)域，從而獲得更高的商業(yè)效益和管理效率。得益于大數(shù)據(jù)等技術(shù)的應(yīng)用，信息價值的開發(fā)利用才能成為現(xiàn)實，個人信息的財產(chǎn)屬性才具有轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟價值的可能性。然而，這也導(dǎo)致了信息處理者對個人信息的搜集需求和利用需求的急劇擴張，并因此使得個人信息受到侵犯的風(fēng)險不斷增加，社會公眾對個人信息的保護需求也日益增長。同時，大數(shù)據(jù)等技術(shù)在不斷發(fā)展的同時，也在不斷地塑造著個人信息的內(nèi)涵與特征，使得傳統(tǒng)的個人信息法律保護方式難以回應(yīng)由此產(chǎn)生的新的保護問題。這就要求我們必須關(guān)注信息技術(shù)的發(fā)展對個人信息保護所產(chǎn)生的影響，并探討如何通過法律制度的完善來回應(yīng)新的保護問題，從而更好地為信息主體的合法權(quán)益以及數(shù)字經(jīng)濟的健康發(fā)展保駕護航。

數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展與大數(shù)據(jù)的應(yīng)用

(一)數(shù)字經(jīng)濟的概念

數(shù)字經(jīng)濟這一術(shù)語雖然在實踐和學(xué)理上已被廣泛使用，但尚未形成統(tǒng)一的概念。這一術(shù)語最早是由唐·泰普斯科特(Don Tapscott)提出的，他在1995年出版的《數(shù)據(jù)時代的經(jīng)濟學(xué)：對網(wǎng)絡(luò)智能時代機遇和風(fēng)險的再思考》一書中，首次提出了未來的社會經(jīng)濟形態(tài)屬于數(shù)字經(jīng)濟形態(tài)。①在實踐中，隨著數(shù)字經(jīng)濟所產(chǎn)生的巨大價值及其所引發(fā)的商業(yè)模式、經(jīng)濟增長方式、管理模式的轉(zhuǎn)變，數(shù)字經(jīng)濟逐漸成為國家戰(zhàn)略發(fā)展的重點領(lǐng)域，受到各國的特別關(guān)注。歐盟在《數(shù)字經(jīng)濟與社會指數(shù)2016》中，分別從寬帶聯(lián)通、人力資本的數(shù)字化、互聯(lián)網(wǎng)公民指數(shù)、數(shù)字技術(shù)集成企業(yè)以及數(shù)字化公共服務(wù)等方面對數(shù)字經(jīng)濟進行了描述。②2016年，在中國杭州舉辦的二十國領(lǐng)導(dǎo)人峰會發(fā)布了《二十國集團數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展與合作倡議》，該倡議明確提出了數(shù)字經(jīng)濟的概念：“數(shù)字經(jīng)濟是指，以使用數(shù)字化的知識和信息作為關(guān)鍵生產(chǎn)要素、以現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)作為重要載體、以信息通信技術(shù)的有效使用作為效率提升和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化的重要推動力的一系列經(jīng)濟活動?！雹墼摮h書對于數(shù)字經(jīng)濟的界定比較全面和準(zhǔn)確，得到了國際社會的普遍認(rèn)可，本文中所論述的數(shù)字經(jīng)濟即以此定義為準(zhǔn)。

(二)我國數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展

數(shù)字經(jīng)濟在我國的起步可以追溯至20世紀(jì)90年代，隨著我國正式接入國際互聯(lián)網(wǎng)，一批新聞門戶網(wǎng)站、社交媒體、電子商務(wù)網(wǎng)站應(yīng)運而生，之后我國迎來了數(shù)字經(jīng)濟的第一個快速發(fā)展時期，其間我國的電子商務(wù)、自媒體等數(shù)字經(jīng)濟新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展，同時伴隨著移動互聯(lián)網(wǎng)、移動終端設(shè)備的普及，我國的數(shù)字經(jīng)濟也進入到發(fā)展的成熟期。④2017年，我國首次將數(shù)字經(jīng)濟寫入政府工作報告，自此，數(shù)字經(jīng)濟這一新的經(jīng)濟形態(tài)正式成為我國經(jīng)濟領(lǐng)域中的一個重要的戰(zhàn)略發(fā)展課題。上海社科院主編的《全球數(shù)字經(jīng)濟競爭力發(fā)展報告(2019)》顯示：2018年，中國位列全球數(shù)字經(jīng)濟國家競爭力排行榜第三位，數(shù)字經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)競爭力全球排行榜第一位。⑤根據(jù)國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室發(fā)布的《數(shù)字中國發(fā)展報告(2020年)》，2020年我國數(shù)字經(jīng)濟總量已經(jīng)躍居世界第二，數(shù)字經(jīng)濟核心產(chǎn)業(yè)的增加值占我國GDP的比重已達到7.8%。⑥由此可見，我國數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展活力在不斷增強，數(shù)字經(jīng)濟對我國經(jīng)濟增長的貢獻也在不斷增加。再加上我國的經(jīng)濟發(fā)展需求已經(jīng)從高速增長向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型，而數(shù)字經(jīng)濟的高科技性和低污染性特點，可以助力我國實現(xiàn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級，推動我國經(jīng)濟社會的高質(zhì)量發(fā)展。因此，可以預(yù)見，未來數(shù)字經(jīng)濟在我國經(jīng)濟中的重要性將只增不減。

(三)數(shù)字經(jīng)濟的主要推動力量——大數(shù)據(jù)技術(shù)

數(shù)字經(jīng)濟得以快速增長的最直接原因是智能終端設(shè)備和移動互聯(lián)網(wǎng)的普及。得益于此，個人信息可以很容易地通過終端設(shè)備匯集到網(wǎng)絡(luò)空間中，從而導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)空間中的個人信息呈現(xiàn)指數(shù)增長的趨勢。大量個人信息的產(chǎn)生，推動了信息技術(shù)在數(shù)據(jù)處理領(lǐng)域中的發(fā)展，從而催生了大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈等以分析和利用信息價值為主要內(nèi)容的新的生產(chǎn)力。通過這些新興技術(shù)，人們可以實現(xiàn)對大量信息尤其是個人信息的分析、處理和價值挖掘，并將分析和處理的結(jié)果轉(zhuǎn)化為商業(yè)價值、經(jīng)濟價值、管理價值等有助于推動經(jīng)濟社會發(fā)展的可用價值，進而產(chǎn)生新的商業(yè)模式和新的業(yè)態(tài)，并最終形成數(shù)字經(jīng)濟這一新經(jīng)濟形態(tài)。

因此，數(shù)字經(jīng)濟的核心推動力，就是以大數(shù)據(jù)為代表的新興信息處理技術(shù)的發(fā)展與應(yīng)用。在實踐中，個人信息安全最主要的威脅同樣也來自大數(shù)據(jù)技術(shù)對信息的搜集、分析、處理過程。因而，筆者認(rèn)為有必要以大數(shù)據(jù)技術(shù)為例，說明其自身的內(nèi)涵與特點，為下文探討數(shù)字經(jīng)濟時代的個人信息特征奠定基礎(chǔ)。

目前關(guān)于大數(shù)據(jù)的比較權(quán)威的定義來自麥肯錫全球研究所，它認(rèn)為，所謂大數(shù)據(jù)，就是指“在獲取、存儲、處理、分析等四個方面，遠遠超過一般數(shù)據(jù)庫軟件的能力以及規(guī)模的數(shù)據(jù)集合”，同時，數(shù)據(jù)要具有“規(guī)模大、流通速度快、類型多樣以及價值密度低等特征”。⑦由此可見，大數(shù)據(jù)的內(nèi)涵主要包括兩個層面的內(nèi)容：其一是數(shù)據(jù)本身，即數(shù)量要多、結(jié)構(gòu)要具有多樣性等特征；其二是處理數(shù)據(jù)的能力，要能夠?qū)Υ罅繑?shù)據(jù)中的信息進行分析，并挖掘出可用的信息價值。但是，從大數(shù)據(jù)的應(yīng)用目標(biāo)來看，大數(shù)據(jù)的主要任務(wù)是通過對大量數(shù)據(jù)的分析處理，挖掘出信息的商業(yè)價值、經(jīng)濟價值或管理價值等，并實際應(yīng)用于商業(yè)、經(jīng)濟、社會管理等領(lǐng)域，最終促進這些領(lǐng)域的發(fā)展。因此，對于大數(shù)據(jù)來說，最重要的意義并非僅為其擁有數(shù)量龐大的數(shù)據(jù)集合，畢竟數(shù)據(jù)所承載的信息量再大、價值潛力再高，若無信息處理技術(shù)的開發(fā)和挖掘，大量的信息也不會自動轉(zhuǎn)化為可用的實踐價值。大數(shù)據(jù)內(nèi)涵的理解，應(yīng)主要從大數(shù)據(jù)對信息價值的分析和挖掘?qū)用鎭磉M行。大數(shù)據(jù)的核心是它對大量信息的高度分析和處理能力，這是一種動態(tài)的關(guān)系，而不僅僅是一個靜態(tài)的數(shù)據(jù)庫。同時，大數(shù)據(jù)的核心內(nèi)涵決定了它的重心必然放在對信息的分析和處理過程中，而不是放在搜集信息的過程中。因此，法律在對個人信息進行保護的時候，除了要規(guī)范信息處理者的搜集行為，更重要的應(yīng)當(dāng)是對信息處理者分析、處理和應(yīng)用信息的行為進行規(guī)制。這既是個人信息保護的重點，也是難點。

數(shù)字經(jīng)濟時代的個人信息特征

——以大數(shù)據(jù)技術(shù)對個人信息的塑造為例

技術(shù)的發(fā)展總是帶有雙面性。以大數(shù)據(jù)技術(shù)為代表的信息處理技術(shù)的發(fā)展，一方面，對社會經(jīng)濟生活產(chǎn)生了積極的影響，使得居民生活更加便利，社交方式更加多元，電子商務(wù)交易更加活躍；另一方面，卻對個人信息的特征塑造產(chǎn)生了新的影響，使得個人信息在數(shù)字經(jīng)濟時代呈現(xiàn)出新的特點，并因此引發(fā)了新的保護需求。對個人信息特征的分析，是法律對其進行保護的基礎(chǔ)，只有準(zhǔn)確把握大數(shù)據(jù)等信息處理技術(shù)對個人信息特征的塑造，才能更有效地從法律層面回應(yīng)個人信息保護的新問題。因此，筆者將以大數(shù)據(jù)技術(shù)對個人信息的塑造為例，對數(shù)字經(jīng)濟時代的個人信息特征進行分析探討。

(一)個人信息的邊界特征

個人信息數(shù)量的激增，與大數(shù)據(jù)所擁有的先進的信息搜集、聚合以及分析能力的結(jié)合，極大拓寬了個人信息的實際范圍，也可能導(dǎo)致個人信息的邊界存在不確定性。

隨著在線購物、網(wǎng)上社交等網(wǎng)絡(luò)生活的興起和普及，個人信息呈現(xiàn)出爆炸式增長的趨勢，具有高度隱私性的個人信息成為信息增長的主力。社交網(wǎng)絡(luò)和移動終端設(shè)備的普及，也使得人們熱衷于分享自己的生活、工作，因此，大量的社交信息、興趣偏好、教育信息、位置信息等具有高度隱私性的個人信息在網(wǎng)絡(luò)空間中流動。在電子商務(wù)方面，商務(wù)部電子商務(wù)和信息化司所發(fā)布的《中國電子商務(wù)報告2020》顯示，“2020年，中國的電子商務(wù)交易額高達37.21萬億元，同比增長4.5%。其中，商品類電商交易額為27.95萬億元，服務(wù)業(yè)電商交易額為8.08萬億元，合約類電商交易額為1.18萬億元”。另一方面，受到新冠肺炎疫情的影響，社會對于在線教育以及在線醫(yī)療的需求急劇增長，“2020年，中國在線教育銷售額同比增長超過140%，在線診療、在線問詢、在線藥房等與在線醫(yī)療相關(guān)的業(yè)務(wù)也被廣大消費者接受”。⑧在急劇擴大的電子商務(wù)規(guī)模的背后，數(shù)量驚人的交易信息、購物偏好、教育信息、未成年人信息、醫(yī)療信息等具有隱私性和敏感性的個人信息在不斷地產(chǎn)生和流動，極易被大數(shù)據(jù)技術(shù)所捕捉搜集并成為分析的樣本。

現(xiàn)行法律規(guī)范通常將識別性標(biāo)準(zhǔn)作為對個人信息進行界定的標(biāo)準(zhǔn)。雖然在以往的學(xué)理和實踐中，還存在關(guān)聯(lián)說和隱私權(quán)說的定義方式，但由于前者存在界定過寬而后者存在界定過窄以及概念混同的問題，⑨均未被立法界采納。采取識別說的一大優(yōu)勢，是更有助于將個人信息保護的客體——個人信息的邊界框定在一個可進行客觀判斷的范圍之中。相較于隱私權(quán)說和關(guān)聯(lián)說的主觀性特點，識別說的客觀性更有助于維護個人信息保護法的確定性。但是，識別說所帶來的確定性優(yōu)勢，正在被大數(shù)據(jù)等技術(shù)所沖擊。這是因為，多數(shù)國家將“已識別”和“可識別”作為識別性的兩大衡量指標(biāo)。識別能力已成為運用識別性標(biāo)準(zhǔn)對個人信息進行界定的關(guān)鍵。而大數(shù)據(jù)技術(shù)所擁有的對信息進行搜集、聚合、分析的能力，實際上在不斷提升企業(yè)的信息識別能力。⑩在個人信息總量急劇增長的背景下，這將可能導(dǎo)致個人信息邊界存在不確定性。

在大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用之前，即使網(wǎng)絡(luò)空間中存在大量的個人信息，個人信息權(quán)益受到侵害的風(fēng)險相對還比較小。雖然這些信息具有高度的隱私性和敏感性，但由于它們的分布呈現(xiàn)出碎片化的狀態(tài)，若不能將眾多的信息進行聚合分析，則很難僅根據(jù)碎片化的信息識別出個體。然而，隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用，一方面，信息的搜集難度在不斷降低，而搜集的隱秘性卻在不斷提升，在人們尚未察覺的時候，大量的碎片信息就可能已經(jīng)被大數(shù)據(jù)所捕獲；另一方面，依靠強大的數(shù)據(jù)聚合和分析能力，大數(shù)據(jù)可以實現(xiàn)對碎片信息的聚合，從而提高識別出個體的可能性。在大數(shù)據(jù)強大的信息聚合能力面前，曾被認(rèn)為絕對安全的網(wǎng)絡(luò)匿名等保護手段也已不再是銅墻鐵壁。

大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展，事實上已經(jīng)突破了識別能力的限制，對個人信息的法律界定及保護范圍提出了挑戰(zhàn)。在大數(shù)據(jù)應(yīng)用之前，網(wǎng)絡(luò)中流動的大量碎片信息，實際是被排除在個人信息保護之外的，此時個人信息的邊界相對清晰統(tǒng)一，個人信息的保護范圍也相對有限，不容易產(chǎn)生爭議。但是，隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的突破，大量碎片化的個人信息是否應(yīng)該成為個人信息法律保護的對象，是個值得思考的問題。一方面，這些信息具有更高的經(jīng)濟價值，是企業(yè)利用大數(shù)據(jù)技術(shù)提升經(jīng)濟效益的主要樣本基礎(chǔ)，且多數(shù)都具有較高的隱私性與敏感性，從個體人格保護的精神出發(fā)，應(yīng)當(dāng)成為法律的保護對象。另一方面，若保護范圍拓展至碎片化信息，那么個人信息的法律邊界將不再確定，而極度依賴處理者的實際識別能力，也就是處理者的數(shù)據(jù)搜集、處理、分析等技術(shù)的發(fā)展水平。這意味著將來在對個人信息進行界定時，或許純粹技術(shù)性的判斷將成為法律解釋的一部分?？梢韵胍姡谶@樣的前景下，數(shù)據(jù)企業(yè)在個人信息保護中所擁有的自主解釋空間將極為廣闊，在信息價值的驅(qū)動下，數(shù)據(jù)企業(yè)所擁有的空間是存在被濫用的風(fēng)險的。若完全憑借個人所擁有的權(quán)利或知識來與之抗衡，則只會加大雙方在實力上的強弱差距。這就需要從國家公法保護的層面出發(fā)，通過行政監(jiān)管的外部介入，對行業(yè)可能存在的技術(shù)濫用問題進行制約，從而平衡好數(shù)字經(jīng)濟自由發(fā)展與個人信息保護之間的關(guān)系。

(二)個人信息的結(jié)構(gòu)特征

一方面，與個人信息總量激增相同步的，是個人信息的類型結(jié)構(gòu)變得更加復(fù)雜。以往的個人信息主要呈現(xiàn)為單一的靜態(tài)信息、結(jié)構(gòu)化信息，例如姓名、年齡等等，但是，隨著數(shù)字經(jīng)濟所帶來的社交網(wǎng)絡(luò)、電子商務(wù)平臺、移動智能終端設(shè)備的普及，大量的位置信息、信用信息、交易信息等非結(jié)構(gòu)化信息和行為信息成為個人信息的主要構(gòu)成部分。在大數(shù)據(jù)之前，非結(jié)構(gòu)化信息與行為類信息的利用價值很低，對該類信息的搜集和利用也很有限，并未構(gòu)成對個人信息保護的威脅。但是，隨著大數(shù)據(jù)等信息處理技術(shù)的出現(xiàn)與發(fā)展，信息處理者依托技術(shù)對行為信息和非結(jié)構(gòu)化信息的利用程度不斷加深，使得行為信息和非結(jié)構(gòu)化信息的經(jīng)濟價值和社會價值被深刻而廣泛地挖掘，并逐漸成為商業(yè)創(chuàng)新、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的重要動力之一。

另一方面，隨著二次利用、深度挖掘等技術(shù)成為大數(shù)據(jù)的核心價值和未來的主要應(yīng)用方向，參與到個人信息處理流程中的主體也在不斷增加，從而導(dǎo)致個人信息的結(jié)構(gòu)進一步復(fù)雜化。在以靜態(tài)信息為主的時代，參與到個人信息處理流程中的主體非常有限，個人信息的處理過程主要表現(xiàn)為靜態(tài)處理的模式，對個人信息的保護也呈現(xiàn)為靜態(tài)治理形態(tài)。而二次利用、深度挖掘等大數(shù)據(jù)處理技術(shù)的發(fā)展，使得信息的加工過程變得極為復(fù)雜，參與主體變得更為多元，不僅包括以信息的采集者、傳播者、處理利用者為代表的鏈條式的主體集合，甚至連信息主體自身也參與到信息加工的過程中。同時，信息的加工迂回程度也在變高，個人信息的處理、加工流程演變成了系統(tǒng)性的工程，這就導(dǎo)致個人信息受到侵犯的風(fēng)險，由原本的局部性和小范圍的特點轉(zhuǎn)變?yōu)橄到y(tǒng)性的特點，可以說極大地提高了法律保護的難度。

個人信息的類型結(jié)構(gòu)越復(fù)雜，法律的保護方式相應(yīng)地也將趨于越復(fù)雜和多元。在以靜態(tài)、結(jié)構(gòu)化信息為主的時代，個人信息搜集、應(yīng)用的方式比較單一，信息的流動性還未呈現(xiàn)指數(shù)性的增長，因此，通過信息主體自身的權(quán)利行使來實現(xiàn)對個人信息的監(jiān)督，是有可能的。但是，當(dāng)個人信息的類型結(jié)構(gòu)趨于復(fù)雜化，行為信息與非結(jié)構(gòu)化信息成為主要構(gòu)成部分、行為信息與靜態(tài)信息相互交織、結(jié)構(gòu)化信息與非結(jié)構(gòu)化信息并存、信息加工成為多主體的系統(tǒng)性工程時，憑借信息主體自身的能力來實現(xiàn)對個人信息的監(jiān)督已失去可能性。這也解釋了在數(shù)字時代，為何信息主體作為最直接的利益主體，卻淪為保護關(guān)系中最弱勢的群體。在平等的法律主體之間，權(quán)利是法律賦予個體以對抗不法侵害的武器，一方的權(quán)利與另一方的義務(wù)形成制約，從而實現(xiàn)法律的社會調(diào)節(jié)功能。但是，當(dāng)雙方的實力差距已成為難以逾越的鴻溝時，權(quán)利與義務(wù)之間的制約就會變得非常脆弱，權(quán)利主體事實上難以通過權(quán)利主張來實現(xiàn)合法權(quán)益的救濟。因此，法律天然不平衡的社會關(guān)系，并不會完全通過建立在平等主體之上的民事法律關(guān)系來予以調(diào)整，而會引入其他的保護力量，以便增強弱勢一方的實力，并對強勢一方形成真正有效的制約，最終實現(xiàn)實質(zhì)公平。數(shù)據(jù)科技的發(fā)展已經(jīng)表明，科技當(dāng)極其先進的時候，就可能對個體權(quán)利的行使造成阻礙，并且這種阻礙在事實上已經(jīng)形成了一種壁壘。因此，在繼續(xù)完善由信息主體權(quán)利與處理者義務(wù)所構(gòu)成的保護體系時，法律還必須通過不同部門法的配合，發(fā)揮公權(quán)力特別是行政監(jiān)管權(quán)在個人信息保護中的作用，對權(quán)利-義務(wù)式的個人信息保護模式予以補充，從外部對處理者義務(wù)的履行形成強有力的制約，最終與個人信息的權(quán)利-義務(wù)式保護體系相融合，形成公私法相結(jié)合的、更加全面的個人信息保護法律體系。

(三)個人信息的屬性特征

大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用，激發(fā)了個人信息的財產(chǎn)利益屬性，并因此使得個人信息成為多重利益的載體。多重法律屬性賦予了個人信息以新的保護方向，即法律必須在數(shù)據(jù)的自由流動與個人信息的保護之間維系一種平衡，而不能簡單地通過禁止性規(guī)制來對個人信息進行保護。

早期，法律對于個人信息的保護主要是從個人隱私的角度來切入的。在學(xué)理上，最早關(guān)注到隱私保護問題并明確提出隱私權(quán)這一概念的是美國學(xué)者沃倫與布蘭戴斯，他們在著名的《論隱私權(quán)》一文中首次提出了隱私權(quán)的概念，并將其界定為一種獨處不受打擾的權(quán)利。德國早期受到美國隱私權(quán)保護的影響，同樣將個人信息置于隱私的框架之下，并適用隱私侵權(quán)保護的規(guī)則來對個人信息進行保護。因此，在早期階段，個人信息主要體現(xiàn)為一種隱私利益，法律對其的保護表現(xiàn)為防御性保護的特點。隨著計算機技術(shù)的普及，信息的數(shù)量和處理速度都發(fā)生了巨大的變化，狹義的隱私保護方式已無法回應(yīng)實踐中的問題。因此，德國通過具有包容性的人格權(quán)體系，創(chuàng)設(shè)出了個人信息自決權(quán)，將個人信息的法律屬性界定為更高位階的人格利益，以保障法律對更廣泛意義上的個人信息的保護。。而美國雖然在形式上仍然固守于隱私權(quán)，但是它將狹義隱私的內(nèi)涵拓展至廣義隱私的范疇，并新增了同樣具有信息自控內(nèi)容的信息隱私權(quán)，成功地將法律保護拓展到個人信息領(lǐng)域。在美國大隱私的保護框架下，個人信息的屬性雖被界定為隱私利益，但是，此處的隱私利益是包含了信息隱私權(quán)的大隱私利益，實則與德國的人格利益并無太大差別?？梢哉f，無論是德國模式還是美國模式，法律實際上已經(jīng)通過賦予信息主體以信息自決權(quán)的方式，回應(yīng)了信息技術(shù)對個人信息的侵犯風(fēng)險的挑戰(zhàn)。

但是，大數(shù)據(jù)等新興信息技術(shù)的出現(xiàn)，引發(fā)了新的個人信息屬性問題。在信息技術(shù)發(fā)展的早期階段，個人信息的經(jīng)濟價值尚未凸顯，隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用以及信息分析和處理能力的大幅提高，個人信息不再是分散的、無意義的信息，而被轉(zhuǎn)化為具有實踐意義的信息。這些具有經(jīng)濟價值和管理價值的信息，可以直接應(yīng)用于商業(yè)模式創(chuàng)新、經(jīng)濟優(yōu)化升級、管理效率提高等社會生產(chǎn)生活的各個方面?？梢哉f，在大數(shù)據(jù)等技術(shù)的加持下，個人信息的價值已經(jīng)超越了其原有的范圍，而具有了更大的潛力，甚至被一些企業(yè)視為其所擁有的資產(chǎn)。在這樣的背景下，我們顯然不能僅將個人信息的屬性限定為人格利益或者隱私利益，而必須關(guān)注個人信息財產(chǎn)利益屬性的重要性。

與早期的個人信息相比，大數(shù)據(jù)背景下的個人信息屬性更加復(fù)雜，不僅存在人格利益或隱私利益等與個人人格尊嚴(yán)密切相關(guān)的屬性，還存在與經(jīng)濟價值密切相連的財產(chǎn)利益屬性。大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展激發(fā)了個人信息的財產(chǎn)利益屬性，使之脫離了純粹人格利益規(guī)制的模式，因而其必須擁有獨立的保護規(guī)則和規(guī)制方式。

數(shù)字經(jīng)濟時代個人信息的行政監(jiān)管保護

隨著大數(shù)據(jù)等新興信息技術(shù)的開發(fā)利用，個人信息的特征也發(fā)生了諸多的轉(zhuǎn)變，這些轉(zhuǎn)變一方面使得個人信息本身的內(nèi)涵更加復(fù)雜，另一方面也暴露出現(xiàn)有法律保護方式的局限性。在筆者看來，當(dāng)前由新興信息技術(shù)所導(dǎo)致的保護困境，很難在傳統(tǒng)的保護框架下得到解決，而需要積極引入行政監(jiān)管的保護力量。強化對信息處理者的外部監(jiān)管，可以有效削弱信息主體與信息處理者之間的不對等，平衡多元利益主體的需求，最終在保障信息主體合法權(quán)益的基礎(chǔ)上實現(xiàn)數(shù)據(jù)的正常流通利用，從而推動數(shù)字經(jīng)濟的健康發(fā)展。

(一)由一元利益保護向多元利益平衡轉(zhuǎn)變

在信息技術(shù)發(fā)展的早期階段，個人信息的屬性主要體現(xiàn)為一元的人格利益或隱私利益，因此，法律在建構(gòu)個人信息保護制度時，只需考慮一元利益保護的問題，而不涉及多元利益的平衡保護問題。但是，隨著數(shù)字經(jīng)濟時代的到來以及大數(shù)據(jù)技術(shù)等新興技術(shù)的應(yīng)用，個人信息的屬性更加多元，特別是隨著財產(chǎn)利益屬性的重要性不斷凸顯，如何全面保護個人信息權(quán)益，成為新時期個人信息保護制度建構(gòu)的重點和難點。

在個人信息保護中，不同主體的需求各不相同，人格利益屬性是信息主體提出個人信息保護的根源，因而信息主體從自身利益出發(fā)，希望盡可能地減少不必要的信息流通和處理；而財產(chǎn)利益屬性則是信息處理者開發(fā)利用行為的基礎(chǔ)，因而信息處理者多希望法律能夠盡可能地允許信息的自由流通和自由處理。因此，不同主體之間的需求天然存在著矛盾，法律所要做的，絕不是以忽視某一方的利益為代價來實現(xiàn)另一方的利益需求，而一定是全面平衡多方利益，這是由個人信息的多元利益屬性所決定的。個人信息的財產(chǎn)利益屬性與人格利益屬性不同，人格利益是個人信息自帶的屬性，在個人信息產(chǎn)生的同時，其人格利益屬性便出現(xiàn)了。而個人信息的財產(chǎn)利益屬性則不同，它并不是天然存在的，而是大數(shù)據(jù)等新興科技開發(fā)的結(jié)果。只有在大數(shù)據(jù)技術(shù)推廣之后，信息價值才能夠轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟價值，此時探討財產(chǎn)利益屬性的保護才有意義。換言之，個人信息的流通與利用，實際成為個人信息財產(chǎn)利益屬性存在的前提。從根本上來說，兼顧信息的流通利用需求與信息主體的保護需求，實則是個人信息屬性多元化的內(nèi)在要求。在數(shù)字經(jīng)濟時代，個人信息保護的一個重要任務(wù)，就是要解決好個人信息的人格利益屬性與財產(chǎn)利益屬性之間的矛盾，平衡好信息主體的合法權(quán)益與數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間的關(guān)系。

民法對于人格利益和財產(chǎn)利益的保護采取的是不同的規(guī)則，例如，人格利益因涉及人的尊嚴(yán)和獨立所以往往是不可轉(zhuǎn)讓的，而財產(chǎn)利益則不受此限制。因而，在民法體系內(nèi)部想要同時解決人格利益保護與財產(chǎn)利益保護的問題是有困難的。但是，行政監(jiān)管卻沒有這樣的限制。一方面，行政監(jiān)管的對象是信息處理者履行義務(wù)的行為，因而通過對信息處理者行為的監(jiān)管，可以從外部加強其履行義務(wù)的動力，從而間接地保障信息主體的合法權(quán)益；另一方面，行政監(jiān)管可以通過合作監(jiān)管的方式，將監(jiān)管機關(guān)的監(jiān)管行為與數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的行業(yè)自律結(jié)合起來，從而保障信息的流通和數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。雖然行政監(jiān)管的對象始終是信息處理者的行為，但是它可以間接地實現(xiàn)信息主體的權(quán)益保障，同時又可以避免規(guī)則適用上的矛盾。可以說，以行政監(jiān)管為代表的公法保護機制，在平衡保護方面具有獨特的功能價值，隨著大數(shù)據(jù)等技術(shù)對個人信息多重屬性的開發(fā)，行政監(jiān)管的介入便也具有了正當(dāng)性與必要性。

(二)由源頭保護向過程性監(jiān)管轉(zhuǎn)移

當(dāng)前，個人信息的主流保護方式，是采取個體賦權(quán)與源頭治理相結(jié)合的方式。但是，隨著個人信息的結(jié)構(gòu)特征愈加復(fù)雜，個人信息的邊界愈加寬泛，以及大數(shù)據(jù)等信息科技所帶來的技術(shù)優(yōu)勢愈加明顯，個體賦權(quán)與源頭治理的保護方式已顯露出一定的局限性。

一方面，如前文所述，數(shù)字經(jīng)濟時代，新興信息技術(shù)所造成的技術(shù)壁壘，使得信息主體的權(quán)利行使與信息處理者的義務(wù)履行之間實際處于不對等的狀態(tài)。即使賦予信息主體以信息自決權(quán)，其也只能在每個處理環(huán)節(jié)的節(jié)點或源頭，通過授權(quán)的形式來行使個人的信息自決權(quán)。但是隨著信息的搜集、處理、利用過程的不斷復(fù)雜化、隱蔽化和技術(shù)化，個人信息保護問題大都出現(xiàn)在后期的處理過程中。同時，隨著信息技術(shù)對人們生產(chǎn)生活的影響不斷深入，信息主體往往只能被迫授權(quán)以換取生產(chǎn)生活的便利，對于信息主體來說，所謂的信息自決事實上已淪為形式。若堅持僅通過源頭授權(quán)的方式來制約信息處理者，反而會導(dǎo)致信息主體無法享受數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的便利和機遇，這是不合理的。因此，在源頭授權(quán)之外，更重要的是加強行政監(jiān)管權(quán)對信息處理和流通環(huán)節(jié)的監(jiān)督，這樣才能保障信息主體在權(quán)益不受損的基礎(chǔ)上享受信息技術(shù)開發(fā)所帶來的益處。

另一方面，由于大數(shù)據(jù)等技術(shù)本身的特點，其關(guān)注的重點一定是數(shù)據(jù)的處理利用過程，而不僅僅是前期的信息收集過程。這些新興的信息處理技術(shù)最大的優(yōu)勢在于，它們能通過對大量信息的分析將個人信息價值轉(zhuǎn)化為可用的商業(yè)價值、經(jīng)濟價值和管理價值等。若個人信息的價值無法被開發(fā)利用，那么對個人信息的需求自然也就不復(fù)存在。信息的收集只是為后期的處理利用信息做準(zhǔn)備，一個靜態(tài)的數(shù)據(jù)庫，即使存儲了龐大的個人信息，也僅僅存在泄露的風(fēng)險；而在后期開發(fā)利用和流通的動態(tài)過程中，個人信息權(quán)益才將面臨全面而實際的保護風(fēng)險。因此，相較于源頭式的控制，對后期處理和流通環(huán)節(jié)的行政監(jiān)管或許才是數(shù)字經(jīng)濟時代的保護重心和難點。

個體賦權(quán)與源頭控制的保護方式所暴露的局限性，一方面使得行政監(jiān)管的介入具有了必要性，另一方面也要求行政監(jiān)管的介入主要應(yīng)體現(xiàn)在信息處理和流通過程中，而非源頭介入。無論我們?nèi)绾谓缍▊€人信息的性質(zhì)，都不可否認(rèn)個人信息是由個體產(chǎn)生的，與個體的人格緊密相連的，因此，個人信息保護制度的建構(gòu)應(yīng)當(dāng)以尊重個人信息的自決權(quán)為前提，只有信息主體自身才是決定個人信息能否被開發(fā)利用的主體。行政監(jiān)管的介入，只是為了彌補個體賦權(quán)與源頭控制模式的不足，其本質(zhì)上是在個體無法控制的環(huán)節(jié)中代替信息主體保護其合法的信息權(quán)益。因此，在信息主體能夠控制的環(huán)節(jié)中，行政監(jiān)管不應(yīng)該喧賓奪主，而應(yīng)當(dāng)尊重信息主體權(quán)利的行使。

結(jié) 語

個人信息的法律保護問題，既是數(shù)字經(jīng)濟時代的重點問題，也是難點問題。一方面，數(shù)字經(jīng)濟是未來經(jīng)濟發(fā)展的重要形態(tài)，已成為國家戰(zhàn)略布局的重要組成部分。隨著大數(shù)據(jù)等新興信息技術(shù)的發(fā)展，個人信息的價值不斷被挖掘利用并逐漸成為數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的核心生產(chǎn)要素之一。但是，個人信息與個體的人格利益緊密相連，一味地對個人信息進行開發(fā)利用而忽視其保護需求，則可能導(dǎo)致嚴(yán)重的社會問題。因此，要推進數(shù)字經(jīng)濟的健康穩(wěn)定發(fā)展，必須平衡好個人信息保護與數(shù)據(jù)自由流通之間的關(guān)系。另一方面，隨著個人信息的結(jié)構(gòu)特征愈加復(fù)雜化，個人信息的邊界特征也愈加寬泛和模糊化，加之技術(shù)壁壘所導(dǎo)致的信息主體與信息處理者之間的不對等趨勢逐漸加大，個人信息保護和數(shù)據(jù)自由流通之間的平衡難度更甚于以往。傳統(tǒng)的個人信息保護方式，已難以回應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟時代的平衡任務(wù)，而需要積極地引入行政監(jiān)管的保護力量。行政監(jiān)管的介入能夠有效解決多元屬性之間的矛盾，實現(xiàn)信息主體與信息處理者的利益平衡，并以對個體賦權(quán)模式進行補充，使信息主體在權(quán)益得到保障的同時，能夠享受數(shù)字經(jīng)濟以及信息技術(shù)開發(fā)所帶來的益處。

①唐·泰普斯科特：《數(shù)據(jù)時代的經(jīng)濟學(xué)：對網(wǎng)絡(luò)智能時代機遇和風(fēng)險的再思考》，畢崇毅譯，機械工業(yè)出版社，2016年，第383頁。

②EU, “Digital Economy and Society Index, DESI(2016)”, 2016年2月25日發(fā)布于歐盟“數(shù)字經(jīng)濟利益相關(guān)方論壇(Digital4EU 2016)”。

③參見2016年G20中國峰會官方網(wǎng)站：http://www.g20chn.org/hywj/dncgwj/201609/t20160920_3474.html。

④胡雯：《中國數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展回顧與展望》，《網(wǎng)信軍民融合》2018年第6期。

⑤王振、惠志斌主編：《全球數(shù)字經(jīng)濟競爭力發(fā)展報告(2019)》，社會科學(xué)文獻出版社，2019年，第6—15頁。

⑥國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室：《數(shù)字中國發(fā)展報告(2020年)》，2021年4月25日發(fā)布于第四屆數(shù)字中國建設(shè)峰會。

⑦McKinSey Global Institute Report, “Big data: The next frontier for innovation, competition, and productivity”, https://www.mckinsey.com/business-functions/mckinsey-digital/our-insights/big-data-the-next-frontier-for-innovation.

⑧商務(wù)部電子商務(wù)和信息化司：《中國電子商務(wù)報告2020》，2021年6月8日發(fā)布于中國—中東歐國家“絲路電商”發(fā)展高峰論壇。

⑨齊愛民：《大數(shù)據(jù)時代個人信息保護法國際比較研究》，法律出版社，2015年，第135—136頁。

⑩李媛：《大數(shù)據(jù)時代個人信息保護研究》，華中科技大學(xué)出版社，2019年，第56—64頁。