基于統(tǒng)一大市場建設的都市圈一體化研究*

姚永玲

在全球經(jīng)濟進入重大調(diào)整的關鍵時期，維護供應鏈產(chǎn)業(yè)鏈的韌性和穩(wěn)定越來越成為國家經(jīng)濟安全的重要組成部分。建設全國統(tǒng)一大市場就是充分發(fā)揮國內(nèi)市場資源優(yōu)勢，建立現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，為高質(zhì)量發(fā)展提供強大的國內(nèi)經(jīng)濟循環(huán)基本盤。建設國內(nèi)統(tǒng)一大市場的關鍵環(huán)節(jié)是破除地方保護和行政壁壘形成的區(qū)域分割，而區(qū)域分割的本質(zhì)是長期以來實行的行政區(qū)經(jīng)濟所致（劉志彪，2021）。因此，降低行政區(qū)經(jīng)濟約束是區(qū)域一體化的前提（馮潤東、王開永，2020），統(tǒng)一大市場建設的核心任務就是打破行政區(qū)經(jīng)濟，建立經(jīng)濟區(qū)經(jīng)濟（馬燕坤，2022）。但是，在地區(qū)類型多樣、發(fā)展不平衡矛盾仍較突出的國家，統(tǒng)一大市場建設不可能一蹴而就，而是需要在優(yōu)勢地區(qū)率先開展然后逐步推進。都市圈以超大、特大中心城市為核心，已經(jīng)與周邊地區(qū)形成了緊密的經(jīng)濟聯(lián)系，是行政區(qū)經(jīng)濟向經(jīng)濟區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)化的產(chǎn)物，其一體化進程就是打破行政分割的過程（齊爽，2022）。都市圈作為突破空間和管理邊界的先行者，將重點探索不同區(qū)域之間如何破除阻礙統(tǒng)一大市場建設的各種體制機制障礙，率先在都市圈范圍內(nèi)尋獲一系列經(jīng)驗，為建設全國統(tǒng)一大市場提供借鑒。

一、都市圈一體化是統(tǒng)一大市場建設的先行者

《中共中央 國務院關于加快建設全國統(tǒng)一大市場的意見》鼓勵京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)以及成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈和長江中游城市群等區(qū)域優(yōu)先開展市場一體化建設工作。作為城市群的核心載體，都市圈正在進行的交通同城化、產(chǎn)業(yè)同鏈、基礎設施和公共服務共建共享等，均是促進資源和要素自由流動的區(qū)域一體化市場建設的具體行動。

1.都市圈空間為統(tǒng)一大市場建設提供承上啟下的關鍵節(jié)點

都市圈是城市演化從空間聚集到空間擴散的產(chǎn)物，是城市區(qū)域化的空間組織形式，反映了核心城市空間向外擴張而引起外圍地區(qū)逐步與核心城市形成一體化的空間演化過程。在此過程中，周邊地區(qū)圍繞核心城市形成一個緊密聯(lián)系和高度聚集的空間圈層；尤其是這個圈層并非以行政界限劃分，而一般以100千米為半徑，或者以1小時通勤時間來界定，這說明，都市圈空間是一個突破了行政界限的特殊空間單元，在這個單元中核心城市與周邊地區(qū)形成了統(tǒng)一的空間整體，并以“同城化”作為共同發(fā)展目標，這個發(fā)展目標與統(tǒng)一大市場建設殊途同歸。

更為重要的是，都市圈的區(qū)域市場一體化建設具有以下優(yōu)勢：一是都市圈空間范圍小、容易找到共同利益點，改革措施容易落實；二是都市圈以點狀分布，覆蓋范圍遠超五大城市群，試點經(jīng)驗對不同類型地區(qū)更具有代表性，容易在全國推廣；三是都市圈的核心城市基本為國家或區(qū)域中心城市，對外聯(lián)系廣、聚集輻射范圍大，有的甚至是全球高能級城市，有巨大的交易半徑和靈活的開放性與包容性，使得統(tǒng)一市場可以立足本地向更廣闊的空間延伸。因此，都市圈為統(tǒng)一大市場提供了貫通內(nèi)外、承上啟下的空間載體。

2.都市圈經(jīng)濟聯(lián)系為經(jīng)濟區(qū)經(jīng)濟奠定基礎

都市圈是由核心城市與周邊地區(qū)密切聯(lián)系而構(gòu)成的經(jīng)濟整體，外圍地區(qū)是核心城市的擴展和延伸。隨著現(xiàn)代化都市圈建設的推進，兩者之間的經(jīng)濟聯(lián)系日益加深，區(qū)域整體效率不斷提升，對要素充分流動提出了更高要求。從內(nèi)部分工來看，都市圈內(nèi)核心城市與外圍不同地區(qū)分別承擔公司總部、研發(fā)、生產(chǎn)、貿(mào)易、居住、生態(tài)和倉儲等不同功能，構(gòu)成了大都市區(qū)綜合經(jīng)濟體。這種綜合經(jīng)濟體是基于市場機制對城市不同區(qū)位選擇的結(jié)果，它們通過產(chǎn)業(yè)鏈和地區(qū)分工形成了利益共同體，具備了要素自由流動的基礎。

都市圈發(fā)展可以運用基礎設施共建共享、規(guī)劃同編、產(chǎn)業(yè)同鏈，以及稅收分成與轉(zhuǎn)移支付等多種手段，進行區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)協(xié)同和產(chǎn)業(yè)鏈布局建設，實現(xiàn)要素自由流動，讓企業(yè)和經(jīng)營主體根據(jù)市場規(guī)則自行決策，從而扭轉(zhuǎn)要素錯配，探索經(jīng)濟區(qū)經(jīng)濟的協(xié)同發(fā)展模式。

3.交通一體化構(gòu)建了同城化市場的基本構(gòu)架

同城化是都市圈的發(fā)展目標，交通一體化是同城化的基本前提。在國家已批復的五個都市圈中，交通一體化是各都市圈建設的核心內(nèi)容。南京都市圈的基本構(gòu)架是以南京為中心，以沿江、滬寧—寧合、寧蚌—寧杭、寧淮—寧宣等通道為射線的綜合交通網(wǎng)絡，將南京各區(qū)與江蘇的淮安、揚州和鎮(zhèn)江以及安徽的滁州、馬鞍山、蕪湖、宣城等規(guī)劃在都市圈的部分地區(qū)連接起來，組成以三條繞城高速環(huán)線包圍的大都市區(qū)。福州都市圈通過軌道交通網(wǎng)構(gòu)建了跨越四個地級行政和多個不同的行政責任主體區(qū)的“一核三中心，兩帶三灣區(qū)”。成都都市圈采用樞紐環(huán)線、外環(huán)鐵路、S11線、S3線和S5線構(gòu)建“兩環(huán)三射”軌道交通網(wǎng)絡將成都與德陽、資陽和眉山連成一體。長株潭都市圈采取株潭連通岳陽、衡陽、婁底、醴陵等地的城際鐵路建設一體化交通。西安都市圈的“一核、兩軸、多組團”空間格局也是通過串聯(lián)西安、咸陽、寶雞和渭南的城際鐵路交通連接而成。這些交通網(wǎng)絡使得跨區(qū)域交通與市內(nèi)交通銜接、成為同城化交通的重要組成部分①。目前，都市圈的軌道交通一體化建設已經(jīng)啟動，有的地區(qū)已經(jīng)開始運營，為統(tǒng)一大市場的交通一體化建設提供了先行先試經(jīng)驗。

4.都市圈協(xié)同發(fā)展共識為跨區(qū)域治理提供動力

跨區(qū)域治理需要以地區(qū)協(xié)同發(fā)展為基礎，這在國際上也是一個難題。都市圈的形成有兩條主要途徑，一是核心城市分裂為多中心而形成大都市區(qū)（即自上而下），二是外圍地區(qū)與核心城市聯(lián)系密切而形成整體（即自下而上）。無論哪一種途徑，都體現(xiàn)了市場化對多個行政單元進行整合的要求和共識。目前國際上在都市圈空間尺度上已經(jīng)形成了“增長聯(lián)盟”“新制度聯(lián)盟”等多種跨區(qū)域治理模式，并積累了一些經(jīng)驗，可以為都市圈區(qū)域一體化治理提供借鑒。

二、不同類型都市圈一體化建設的多樣化路徑

都市圈是以超大或特大城市為核心，與周邊地區(qū)共同組成聯(lián)系密切、功能互補、分工合作的空間共同體。但是，由于目前國內(nèi)都市圈核心與外圍地區(qū)實際差距仍然較大（姚永玲、王雅蓁，2021）；城市發(fā)展所處的階段各異，城市經(jīng)濟的聚集“雙刃劍”作用使得核心城市規(guī)模、聚集或擴散的外部性對周邊地區(qū)的影響力有別；以及參差不齊的行政單元組成的都市圈空間，使得都市圈一體化的路徑必然是多樣性的。

1.都市圈核心城市規(guī)模和密度與一體化的空間選擇

都市圈是指圍繞核心城市1小時通勤圈形成的同城化空間，隨著交通條件的改善，1小時的通勤圈是一個動態(tài)過程，沒有固定邊界。通常以核心城市主城區(qū)常住人口規(guī)模作為前提條件，但由于這個總?cè)丝诓⒉贿B續(xù)分布，人口稠密地區(qū)之間還有很多人口稀疏地，不能發(fā)揮核心聚集的作用；另外，有的城區(qū)面積大、有的城區(qū)面積小，相同總?cè)丝谝?guī)模下，前者密度低、后者密度大，兩者的聚集效應完全不同。都市圈建設的目的之一是解決超大城市和特大城市發(fā)展空間受限和周邊地區(qū)發(fā)展遲緩的問題。如果不考慮實際情況盲目擴大核心城市管轄范圍，勢必導致核心城市蔓延加劇，與治理大城市病相違背；另外，以空間擴張為目的的都市圈建設，往往伴隨著的是疏解“低端功能”，將周邊地區(qū)作為附屬地，簡單地對空間進行分配，從而導致城市過度分散，降低地方公共服務水平，抑制經(jīng)濟社會發(fā)展。

國際性都市圈核心城區(qū)人口密度一般在10000人/平方千米以上，外圍地區(qū)人口密度也能達到1000人/平方千米。采用衛(wèi)星獲取人口數(shù)據(jù)②，按照核心城區(qū)人口連續(xù)高密集區(qū)（人口密度大于1500人/平方千米）規(guī)模大于100 萬人為指標，以核心城區(qū)符合該指標的大城市地區(qū)作為準都市圈核心城市，選出既符合上述條件又滿足地區(qū)核心城市的共有38個③。在人口規(guī)模方面，人口超過1000萬人的有17 座，19 座人口在500 萬—1000 萬人之間，人口總體規(guī)模都處在全球特大和超大城市行列。但是，在人口密度方面，核心區(qū)平均人口密度僅為2522人/平方千米；上海和北京分別為8690 人/平方千米和8118人/平方千米，在5000—7000人/平方千米的只有鄭州和武漢；相反，人口密度在1000—4000人/平方千米的占68%，人口密度小于1000 人/平方千米的占16%。其中，外圍地區(qū)人口密度平均僅為472人/平方千米?？梢钥闯?，準都市圈核心城市大而不強，外圍地區(qū)人口密度較低，導致核心城市進一步向外延伸的空間合作動力不足。如果將都市圈作為核心城市擴大地盤的主要手段，不但助推了“撤縣設區(qū)”的“假城市化”，更形成了“偽都市圈”，會打亂外圍地區(qū)發(fā)展秩序。因此，都市圈的推進路徑要以提高空間利用率為手段，選擇與核心城市規(guī)模與密度相適應的空間范圍逐步推進。

2.核心城市多中心結(jié)構(gòu)是都市圈一體化的支點

都市圈本質(zhì)上是大城市空間的“尺度重構(gòu)”，使得城市化效應向更大空間范圍拓展；大都市多中心空間格局為這種延伸提供了可能。在上述衛(wèi)星數(shù)據(jù)基礎上，采用空間等值線方法④，計算了各核心城市多中心指數(shù)（見表1和表2）。其中，指數(shù)大于1為多中心城市，指數(shù)小于1 為單中心城市。表1、表2顯示，有15個城市為多中心結(jié)構(gòu)，其余23個城市為單中心結(jié)構(gòu)。我國第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，單中心城市的平均規(guī)模為900人/平方千米，多中心城市為1142 人/平方千米，兩者的城市人口平均規(guī)模相差并不大⑤。因此，大城市并不意味著多中心結(jié)構(gòu)。

表1 多中心城市及其指數(shù)

表2 單中心城市及其指數(shù)

從城市空間結(jié)構(gòu)來看，多中心城市的外圍地區(qū)已經(jīng)形成了一些次中心，它們與主城區(qū)共同承擔城市功能，本身的聯(lián)系較為密切；隨著都市圈進一步發(fā)育，這些次中心將作為外圍地區(qū)與核心城市聯(lián)系的橋梁，成為都市圈重要的空間節(jié)點。但目前準都市圈核心城市多數(shù)仍為單中心結(jié)構(gòu)，人口主要集中在中心城區(qū)，中心區(qū)人口負荷過重；外圍地區(qū)遠離聚集中心、土地使用效率低下，大面積范圍內(nèi)人口稀疏且沒有明顯的聚集中心，使得都市圈缺乏空間支點。如果都市圈范圍進一步向域外擴大，勢必削弱核心城市聚集力，增加成本，降低效率。因此，在都市圈規(guī)劃和建設時，在不能有效建立核心城市與外圍地區(qū)空間組織的情況下，盲目分配空間建設權(quán)可能帶來新一輪的“規(guī)劃圈地”。因此，都市圈建設須進一步完善域內(nèi)多中心的空間構(gòu)架，建立核心城市與域外城鎮(zhèn)的空間支點，在有效空間組織和經(jīng)濟聯(lián)系前提下，逐步向外擴展推動都市圈一體化。

3.核心城市的聚集與擴散決定了都市圈一體化的空間共同體形成機制

核心城市對外圍地區(qū)之間的聚集或擴散關系是判斷未來空間共同體能否形成的前提條件。核心與外圍地區(qū)差距增大表明，核心城市仍處在聚集階段，對外圍地區(qū)表現(xiàn)為“虹吸效應”，這時核心城市越大、越強，處在聚集陰影中的外圍地區(qū)發(fā)展受到的阻力越大；反之，差距縮小說明核心城市對外圍地區(qū)表現(xiàn)為擴散，核心城市通過空間功能向外延伸獲得了增長機會、外圍地區(qū)接受了中心城市溢出的資源、要素和產(chǎn)業(yè)，也得到了較快增長，兩者向著利益共同體的方向演進。

從核心與外圍差距變化趨勢可以判斷兩者的關系。近年來撤縣設區(qū)速度較快，為了避免以區(qū)和縣行政單元區(qū)分城區(qū)與外圍存在的不確定性，以各城市2010年時的市轄區(qū)為核心區(qū)、所屬縣為外圍地區(qū)（上海、北京和天津以通常認定的主城區(qū)為核心區(qū)）。在38 個準都市圈核心城市中，能夠統(tǒng)計到各區(qū)縣數(shù)據(jù)的有31 個。其中，核心與外圍地區(qū)人均GDP 差距不穩(wěn)定或有擴大趨勢的是北京、洛陽、鄭州、哈爾濱、太原、衡陽、長春、沈陽和西寧等9個城市（第一組）；差距保持穩(wěn)定的為天津、唐山、南京、福州、泉州、廣州、西安、蘇州和杭州等9個城市（第二組）；差距呈明顯縮小趨勢的有上海、合肥、蘭州、武漢、長沙、無錫、徐州、南昌、重慶和溫州10個城市（第三組）。尤其自2014年以來，三組的內(nèi)部差距正在走向三個完全不同的方向：第一組內(nèi)部差距擴大趨勢明顯、第二組開始保持穩(wěn)定、第三組繼續(xù)下降趨勢（見圖1）⑥。

圖1 三組城市中心與外圍地區(qū)人均GDP差距變化趨勢

值得注意的是，在三組人均GDP分別朝不同方向演進過程中，中心與外圍地區(qū)人口密度之間也有明顯分化；而人口和經(jīng)濟總量差距卻較為接近（見表3）。

表3 顯示，第一組城市內(nèi)部核心城區(qū)人均GDP是外圍地區(qū)的2.29倍，這個差距約為第二組和第三組城市差距的1.69倍和1.62倍；第一組城市人口密度差距為第二組和第三組城市差距的1.65 倍和2.21倍。進一步發(fā)現(xiàn)，第一組城市全域面積比其余兩組城市都大，而且外圍地區(qū)面積也遠超其余兩組城市，其外圍地區(qū)面積占全市面積的比重高達84.5%；其余兩組城市外圍地區(qū)面積占全市比重分別為69.78%和69.53%。這說明，第一組城市外圍地區(qū)空間范圍過大、人口密度過小。這是因為，第一組城市處于聚集階段，向中心聚集的趨勢導致外圍地區(qū)發(fā)展不足；如果空間繼續(xù)擴大，將導致向中心聚集更強，地區(qū)差距會進一步擴大，外圍地區(qū)發(fā)展遲緩問題將更加嚴重。

表3 不同組別中心與外圍主要指標比較

第二組和第三組城市在中心與外圍地區(qū)差距穩(wěn)定或下降的同時，經(jīng)濟總量差距與人口總量差距、人口密度差距與經(jīng)濟水平差距相對較為接近，尤其第三組接近程度更高，中心城區(qū)人口密度也遠小于第一組和第二組城市。說明第三組城市已經(jīng)進入了擴散階段，中心城區(qū)對外具有顯著輻射作用，具備空間共同體基礎。第二組城市外圍地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平和人口密度都高于第三組城市，但中心區(qū)經(jīng)濟和人口聚集程度仍相對較高，還需要進一步擴散產(chǎn)業(yè)和人口，才能對外圍地區(qū)形成輻射帶動作用。

4.不同區(qū)位條件下都市圈一體化目標有別

準都市圈核心城市在區(qū)域中的不同角色決定了都市圈的發(fā)展目標各不相同。一方面，不同發(fā)展目標意味著不同的規(guī)劃方向、工作重點和主要任務。另一方面，都市圈是城市化進入城市群的必經(jīng)階段，處在城市群內(nèi)的都市圈之間相互關聯(lián)是城市群建立的基礎。一般而言，城市群的一體化目標也是群內(nèi)都市圈的空間發(fā)展目標；而處在城市群外的都市圈的發(fā)展目標則取決于該城市在區(qū)域中的地位。

城市群內(nèi)的都市圈以多層次空間一體化為目標。上述的38個準都市圈核心城市中，處在國家級五大城市群（京津冀、長三角、珠三角、長江中游和成渝城市群）的有21 個城市（長三角城市群不包括徐州和溫州，珠三角城市群不包括汕頭）⑦。采用我國第七次人口普查數(shù)據(jù)⑧，按照全市常住人口規(guī)模分為五級，以反映地區(qū)城市等級（見表4）。

表4 城市群內(nèi)地級及以上城市和準都市圈核心城市規(guī)模

表4顯示，每個城市群內(nèi)均有多個都市圈，使得都市圈腹地范圍存在著相互交叉，比如大上海都市圈、南京都市圈、合肥都市圈和杭州都市圈的腹地均以長三角城市為主；珠三角的4 個核心城市與5個外圍城市按照1 小時通勤圈已形成城市連綿區(qū)；成渝城市群的成都和重慶都市圈連為了一體；武漢、南昌和長沙都市圈成為三足鼎立之勢支撐著長江中游城市群。如果將都市圈劃定邊界，將原來的行政區(qū)劃進行再次“切分”，各自在邊界內(nèi)進行基礎設施建設、產(chǎn)業(yè)布局和公共服務；即便內(nèi)部實現(xiàn)了同城化，也不過是增加了新的空間分割層級，與城市群一體化目標背道而馳。由于城市群一體化發(fā)展的需要，這些準都市圈核心城市不但要與外圍地區(qū)實現(xiàn)同城化，還要與群內(nèi)其他城市實現(xiàn)一體化。這些都市圈面臨的產(chǎn)業(yè)體系與空間協(xié)作并非局限在各自都市圈范圍內(nèi)，而是城市群內(nèi)的分工、協(xié)作與相互聯(lián)系。因此，這些都市圈的發(fā)展目標不僅是本都市圈內(nèi)的一體化，而是將都市圈作為城市群的重要空間支點，建立自上而下和自下而上的多層次空間一體化。

區(qū)域中心城市都市圈以增強地區(qū)領導力為目標。處在國家級城市群外的準都市圈核心城市有17 個，其中13個為省會城市。按照上述方法，將核心城市所在省份地級及以上城市進行劃分（見表5）。

表5 顯示，準都市圈核心城市要么為本省的省會城市，要么與省會城市組成本省的雙核城市。在2020—2035 年的國土規(guī)劃中，太原將是山西“一主三副六市域中心”連接東西、縱貫南北的最核心空間節(jié)點，也是山西中部城市群唯一的一個核心城市；哈爾濱是黑龍江“一圈一團一帶K型點軸”的交叉節(jié)點，向四個方向輻射帶動全?。患值摹耙蝗善寥齾^(qū)四軸帶”格局是將長春都市圈作為唯一核心帶動全省發(fā)展；沈陽是遼寧“集聚雙軸”的交匯點和未來遼中南城市群的唯一核心，并將統(tǒng)領“三區(qū)兩?！钡陌l(fā)展格局；濟南和青島作為山東“一群”中的“兩心”；鄭州在打造強省會都市圈“1+8”規(guī)劃時，也將洛陽圈入，甚至提出“鄭汴許”核心引擎；福建的“兩極兩帶三軸六區(qū)”中的兩極，福州與廈（門）漳（州）泉（州）作用相當；雖然云南的城市較為分散，但昆明作為全省中心的角色無法替代；西安既是陜西省的絕對核心，也是西北地區(qū)的核心，在很多領域甚至都是中部與西北地區(qū)聯(lián)系的重要節(jié)點；蘭州是甘肅省“一廊四軸多中心”的中心城市；新疆雖然地域遼闊，但烏魯木齊都市圈仍是全新疆城鎮(zhèn)體系的核心部分；青藏高原作為地理環(huán)境的特殊區(qū)域，西寧作為青藏高原的首位城市，在空間戰(zhàn)略上具有連通內(nèi)陸與青藏高原的重要作用。

表5 準都市圈核心城市所在省份城市體系

目前這些城市中只有鄭州和西安人口超過了1000 萬人，多數(shù)城市人口在500 萬—1000 萬人之間，作為地區(qū)中心城市，總體規(guī)模偏小、經(jīng)濟基礎偏弱。做大做強這些核心城市帶動全省發(fā)展，是這些城市建設都市圈的目標。但是，鑒于“強省會”城市對全省發(fā)展差距影響的“倒U 形”曲線（莊羽、楊水利，2021），這些準都市圈核心城市大多處于中西部地區(qū)，地區(qū)整體發(fā)展水平較低，核心城市與本省其他地區(qū)有較大差距，過于強調(diào)中心城市作用，有可能導致資源過于集中，不利于地區(qū)經(jīng)濟一體化。因此，要使這些城市成長為地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展引擎，都市圈建設不僅要考慮自身發(fā)展，還要平衡首位城市與省內(nèi)其他城市之間的關系。

三、基于統(tǒng)一大市場建設的都市圈一體化對策建議

改革開放初期行政區(qū)經(jīng)濟通過分權(quán)治理的“放水養(yǎng)魚”模式，有效地實現(xiàn)了一部分地區(qū)先富起來的發(fā)展目標；隨著各地經(jīng)濟實力和向外擴張能力增強，地區(qū)之間爭奪資源、要素和市場成為必然。統(tǒng)一大市場建設，要針對具體問題，“破除行政力量、重建市場力量”。就都市圈而言，就是要打破城市結(jié)構(gòu)壁壘，重塑都市圈的“新社會空間”（蔡華玲，2022）。而新社會空間形成的前提是都市圈各經(jīng)濟體之間的空間利益紐帶。因此，重建都市圈空間利益紐帶是推動大市場的內(nèi)在動力。

重建都市圈空間利益關系面臨以下三方面的制約：一是參差不齊的行政單元組合。都市圈包括了多個地級單元（甚至是省級單元）的全部或一部分，形成了多種行政層級關系，它們之間相互交叉、犬牙交錯，使得局部范圍的行政協(xié)同成了牽一發(fā)而動全身的多元和多層級的復雜協(xié)同。二是都市圈內(nèi)地區(qū)發(fā)展差距較大。無論是聚集還是擴散，核心城市對周邊地區(qū)都存在“虹吸”效應，按照市場規(guī)則允許要素充分流動時，地方政府難免對利益流失有所顧忌。三是缺乏利益協(xié)調(diào)的市場運行機制。都市圈涉及的生態(tài)補償和企業(yè)遷移等稅收問題，仍停留在單純的利益補償或臨時性鼓勵措施，缺乏規(guī)范的市場調(diào)節(jié)機制，導致空間戰(zhàn)略缺乏長期性和可持續(xù)性。因此，重建利益關系，就要探索都市圈非行政化的市場手段，構(gòu)建新的市場秩序。

1.淡化行政級別，建立扁平化共同治理模式

都市圈是多中心的空間形態(tài)，也是市場規(guī)律作用下的產(chǎn)物。長期的行政區(qū)經(jīng)濟形成了以行政權(quán)力為核心的“多圈層”單中心結(jié)構(gòu)。這種多圈層結(jié)構(gòu)與城市聚集效應疊加，使得越靠近核心部位的經(jīng)濟活動回報率高；反之則越低，從而導致核心與外圍地區(qū)一體化受阻。因此，都市圈一體化要淡化都市圈內(nèi)各城市區(qū)縣鎮(zhèn)的行政級別，高行政等級的城市要放權(quán)、基層城區(qū)縣（甚至鎮(zhèn)）的行政權(quán)力要強化；高行政等級的權(quán)力主要集中在規(guī)劃和協(xié)調(diào)職能，基層行政權(quán)力主要集中在建設、管理與運營，從而形成兩級職權(quán)分工明確的扁平治理模式，為都市圈統(tǒng)一市場建設掃除多層級交錯的協(xié)調(diào)障礙。

2.強化經(jīng)濟關系，建立基于利益共同體的聯(lián)盟組織

都市圈為各城市帶來的好處是聚集外部性而非行政權(quán)力，這種外部性決定了各經(jīng)濟主體的利益關系。處在都市圈不同區(qū)位、不同產(chǎn)業(yè)分工層級和不同職能，決定了各地區(qū)所獲得的外部性利益有較大差別；另外，都市圈具有開放性和包容性，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移利益主要集中在稅收分成、不同功能區(qū)利益主要在投入與收益不平等、公共服務投資建設主要在居民福利交叉使用等。為了促進要素充分流動，都市圈各城市區(qū)縣級行政單元之間要基于不同領域利益關系，建立多樣化的利益聯(lián)盟組織，解決不同領域中存在的一體化建設問題，使都市圈空間一體化成為真正的經(jīng)濟一體化。

3.分類型制定一體化目標與步驟，探索等級開發(fā)協(xié)作機制

按照都市圈的發(fā)展階段，有成熟型、發(fā)展型與培育型。一般而言，成熟型的都市圈核心與外圍地區(qū)差距正在縮小，一體化基礎較好，產(chǎn)業(yè)關系較為緊密、人口和勞動力流動較為頻繁，都市圈內(nèi)各地區(qū)之間利益一致性較多。統(tǒng)一大市場應該以全面一體化為目標，查漏補缺，在地級及以上城市之間建立綜合的協(xié)調(diào)機制；在區(qū)縣及以下層級之間建立問題共同會商機制，使各行政單元的“目標導向”行政考核向“問題導向”協(xié)作治理轉(zhuǎn)變。發(fā)展型的都市圈是以國家區(qū)域中心城市或主要省會城市為核心。一般而言，核心城市實力較強，但核心與外圍差距仍較大甚至有增大趨勢，應該率先在交通、基礎設施和公共服務方面進行一體化建設；然后針對不同都市圈內(nèi)部具有共同利益的領域，有選擇分步驟地進行利益目標對接，使各地區(qū)之間打破行政關系，建立利益關系。培育型都市圈以中西部地區(qū)的省會城市為主，整體發(fā)展水平較低，充分發(fā)揮核心城市在全國城市網(wǎng)絡中的地位，一是推進交通一體化建設；二是創(chuàng)造勞動力要素流動的空間環(huán)境；三是按照效率優(yōu)先原則，對土地、資金、技術(shù)等要素進行合理配置，實現(xiàn)從行政協(xié)同向市場協(xié)同轉(zhuǎn)變。

注釋

①資料來源：《南京都市圈發(fā)展規(guī)劃》《福州都市圈發(fā)展規(guī)劃》《成都都市圈發(fā)展規(guī)劃》《長株潭都市圈發(fā)展規(guī)劃》《西安都市圈發(fā)展規(guī)劃》。②數(shù)據(jù)來源：LandScan 衛(wèi)星人口數(shù)據(jù)。③38個核心城市為：北京、天津、石家莊、唐山、太原、沈陽、長春、哈爾濱、上海、南京、無錫、徐州、蘇州、杭州、溫州、合肥、廣州、深圳、珠海、汕頭、江門、福州、泉州、南昌、濟南、青島、鄭州、洛陽、武漢、長沙、衡陽、重慶、成都、昆明、西安、蘭州、西寧和烏魯木齊。④多中心結(jié)構(gòu)的計算公式為：，poly 是多中心度，N 是城市中心個數(shù)，compact 是城市中心人口popcenter占城市總?cè)丝诘膒opcity比值，var是城市中心均衡度，popcenteri是城市i的總?cè)丝?，當城市只? 個中心的時候，var 會等于0；如果城市每個中心的大小都相同，var 則等于1。⑤城市空間結(jié)構(gòu)還受到交通、歷史、地理和規(guī)劃等多種因素影響，并不是只有大城市才是多中心。⑥數(shù)據(jù)來源：北京、洛陽、鄭州、哈爾濱、太原、衡陽、長春、沈陽、西寧、天津、唐山、南京、福州、泉州、廣州、西安、蘇州、杭州、上海、合肥、蘭州、武漢、長沙、無錫、徐州、南昌、重慶和溫州的統(tǒng)計年鑒（2010—2019）。⑦資料來源：《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》（2015）、《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》（2016）、《珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃》（2004）、《長江中游城市群發(fā)展規(guī)劃》（2015）、《成渝城市群發(fā)展規(guī)劃》（2016）。⑧數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局公布的《第七次全國人口普查公報》。